| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
F – FIE, Ldª veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, de 26.09.2011, pelo qual foi julgada totalmente improcedente a acção administrativa especial intentada pela recorrente contra IAPMEI – Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e à Inovação, I.P., não anulando o acto administrativo “decisão do Conselho de Administração do IAPMEI de 17.03.2009 que rescinde o contrato nº 2004/511 celebrado entre a autora e a entidade recorrida ao abrigo do Sistema de Incentivos a Pequenas Iniciativas Empresariais – Portaria nº 317-A/2000, de 31 de Maio (fls 999 do PA e fls 24 dos autos) e, em consequência, absolveu o Réu do pedido de condenação formulado.
Invocou para tanto, em síntese, que a inclusão de despesas anteriores à data de candidatura, em contravenção à regra da alínea d) do art. 5º da Portaria 317-A/2000 de 31 de Maio não constitui um incumprimento contratual que funde a rescisão unilateral do contrato pelo IAPMEI mas sim uma condição de elegibilidade do projecto, apenas determinante para se saber se ele deverá ou não ser aceite e objecto de contrato de incentivo, pelo que o acto impugnado, considerando estar-se perante incumprimento contratual e rescindindo unilateralmente o contrato, terá feito errada interpretação da regra citada e incorrido em vício de violação de lei, não se a recorrente não incumpriu o contrato por forma a justificar a rescisão unilateral pelo IAPMEI; mas ainda que se considere ter havido incumprimento contratual pela recorrente, não preenche ele as condições nem da cláusula 11ª nº 1 do contrato nem da alínea a) do nº 1 do art. 15º do DL 70-B/2000 de 5 de Maio, já que o legislador, com a redacção utilizada, não pode deixar de pretender reservar o efeito da rescisão unilateral para aqueles incumprimentos particularmente graves, designadamente os que põem em causa os objectivos do contrato e os seus prazos de execução, sendo que, no caso concreto, a recorrente cumpriu todos os objectivos e fê-lo dentro dos prazos a que se obrigara; por último invoca que o acto administrativo do IAPMEI, impugnado, integra violação do princípio da proporcionalidade, já que, estando em causa um incumprimento residual que não pôs sequer em causa nem o objectivo do contrato nem os prazos de início e conclusão do projecto, sempre aquele instituto público estaria obrigado a adoptar uma solução proporcionada, qual fosse a da retirada do valor em causa (2.971,65 €) do âmbito da subsidiação, pelo que o douto acórdão recorrido, ao considerar não estar violado o princípio da proporcionalidade, terá dele feito incorrecta interpretação, violando a norma do art. 5º nº 2 do CPA que o veicula; deveria o referido acórdão ter determinado a não consideração dos 2.971,65 € para efeito de incentivo contratual, mantendo no mais o contrato em vigor.
O Recorrido contra-alegou pugnando pela manutenção do acórdão.
O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer.* Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.* I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
1- A inclusão de despesas anteriores à data de candidatura, em contravenção à regra da alínea d) do artigo 5º da Portaria 317-A/2000 de 31 de Maio não constitui um incumprimento contratual que funde a rescisão unilateral do contrato pelo IAPMEI mas sim uma condição de elegibilidade do projecto, apenas determinante para se saber se ele deverá ou não ser aceite e objecto de contrato de incentivo.
2- O acto impugnado, considerando estar-se perante incumprimento contratual e rescindindo unilateralmente o contrato, terá feito errada interpretação da regra citada e incorrido em vício de violação de lei.
3- Na violação da mesma norma terá incorrido o acórdão recorrido, ao considerar, de igual sorte, ter a recorrente incumprido o contrato por forma a justificar a rescisão unilateral pelo IAPMEI.
4- Ainda que se considere ter havido incumprimento contratual pela recorrente, não preenche ele as condições nem da cláusula 11ª nº 1 do contrato nem da alínea a) do nº 1 do artigo 15º do Decreto-Lei 70-B/2000 de 5 de Maio, já que o legislador, com a redacção utilizada, não pode deixar de pretender reservar o efeito da rescisão unilateral para aqueles incumprimentos particularmente graves, designadamente os que põem em causa os objectivos do contrato e os seus prazos de execução, sendo que, no caso concreto, a recorrente cumpriu todos os objectivos e fê-lo dentro dos prazos a que se obrigara.
5- O acórdão recorrido terá assim feito incorrecta interpretação da norma citada.
6-O acto administrativo do IAPMEI, impugnado, integra violação do princípio da proporcionalidade, já que, estando em causa um incumprimento residual que não pôs sequer em causa nem o objectivo do contrato nem os prazos de início e conclusão do projecto, sempre aquele instituto público estaria obrigado a adoptar uma solução proporcionada, qual fosse a da retirada do valor em causa (2.971,65 €) do âmbito da subsidiação.
7- O acórdão recorrido, ao considerar não estar violado o princípio da proporcionalidade, terá dele feito incorrecta interpretação, violando a norma do artigo 5º, nº 2, do Código de Procedimento Administrativo que a veicula.
8- Deveria o Tribunal a quo ter considerado não existir incumprimento contratual, declarando o acto impugnado afectado de vício de violação de lei ou, assim não entendendo, ter considerado que o mesmo acto viola o princípio da proporcionalidade, declarando-o afectado pelo mesmo vício, determinando a sua substituição por outra proporcionada à ratio legis da norma em causa, mais exactamente a não consideração dos 2.971,65 € para efeito de incentivo contratual, mantendo-se no mais o contrato em vigor.* II – Matéria de facto.
Ficaram provados os seguintes factos na decisão recorrida, sem reparos nesta parte:
1. A Autora, F – FIE, LDA, na qualidade de entidade promotora, apresentou em 08.08.2003, uma candidatura, referenciada com o n.º 50/00248, ao Sistema de Incentivos a Pequenas Iniciativas Empresariais (SIPIE), cujo projecto teria o seu início em 01/09/2003, e cujo investimento total era de 104.552,17€, com um incentivo de 30.180,65€, a que correspondia uma taxa de 30% e com 100.602,17€, de despesa elegível, com a seguinte descrição: “Certificação da empresa na área da qualidade” - cfr. fls. 216 e seguintes.
2. O projecto apresentado com aquela candidatura destinava-se a implementar um sistema de gestão de qualidade (SGQ), assim como a certificação da empresa por entidade acreditada - cfr fls. 226, do processo administrativo.
3. Nos termos da fundamentação aprovada das fontes de financiamento pode ler-se que: “A cobertura financeira prevê a utilização de meios libertos já em 2003 para fazer face ao investimento neste ano, que ascende a 5.251,00 Euros. O incentivo ao investimento (30% de subsidio não reembolsável) foi previsto apenas para o ano de 2004, uma vez que a empresa não o receberá antes dessa data.” - cfr fls. 227, do processo administrativo.
4. A candidatura foi aprovada pela Secretária de Estado da Indústria, Comércio e Serviços, em 30.04.2004, nos seguintes termos:
Investimento Total: 104.552,17 Euros
Despesa Elegível: 100.602,17 Euros
Incentivo não reembolsável: 30.180,65 Euros, cfr fls 198 e ss, do PA;
5. Na sequência do que a Autora celebrou com o Réu, em 09.08.2004, o contrato de concessão de incentivos financeiros nos termos e condições constantes do documento que se encontra a fls. 642 e ss, do PA e que se dá aqui por integralmente reproduzidas.
6. A Autora liquidou 5 facturas da empresa P-Projetos de Eng.ª e Informática L.da (facturas n.ºs 83, 84, 88, 90, 92 e 96), entre 30/04/2003 e 31/08/2003, no valor total de 3.536,26€, relativas a serviços de acompanhamento do processo de certificação prestados à Autora, naquele período - cfr fls. 940 e 952, do processo administrativo.
7. A empresa P-Projetos de Eng.ª e Informática, em 03.12.2003, emitiu a favor da Autora uma nota de crédito, à qual foi atribuído o n.º 2, a qual continha a seguinte descrição: “Crédito correspondente à anulação das facturas incorrectamente elaboradas n.ºs 83, 84, 88, 90, 92 e 96”, no valor de 3.536,26€ - cfr fls. 953, do processo administrativo.
8. Em 31/12/2003, os serviços correspondentes à nota de crédito foram facturados à Autora, pela empresa P-Projetos de Eng.ª e Informática, através da factura n.º 113, datada de 31/12/2003, e que continha a seguinte descrição “Assistência especializada à elaboração de documentos do SGQ, até Dez. 2003 – Definição dos Processos redacção de alguns dos Procedimentos e IT,s”, e que a Autora liquidou em 27.01.2004 – cfr. fls. 940, 944 e 945, do processo administrativo.
9. A Autora veio requerer a prorrogação da conclusão do projecto até 31.08.2005, o que veio a ser autorizado pelo Réu e lhe foi comunicado em 01.06.2005 - cfr fls. 103, do processo administrativo.
10. Por carta datada de 30.01.2006, a Autora remeteu ao Réu o pedido de pagamento final do incentivo, cujo mapa de despesas de investimento incluía, entre outras, várias facturas com a designação “Assistência para certificação qualidade – implementação SGQ”, do fornecedor P, Lda, sendo, o comprovante n.º 1, a factura A 102, de 30.09.2003 e o comprovante n.º 4, a factura n.º A 113, de 31.12.2003 - cfr fls. 1 e seguintes do processo administrativo.
11. No decurso da análise deste pedido, por ofício do Réu, datado de 30.03.2006, foram solicitados à Autora alguns esclarecimentos, nomeadamente, o seguinte: “(…) Comprovante n.º 4, extrato de conta 22110522 de P – Projetos de Eng.ª e Informática, Lda: cópias da nota de crédito n.º 2 (lançada a débito, n.º 2127) do ano de 2003 e do documento que tem o descritivo de “Depósito” (lançado a crédito, n.º 16) do ano de 2004, explicando do que se trata. (…)” - cfr fls. 968 e seguintes do processo administrativo.
12. Por carta datada de 30.06.2006, em resposta ao pedido que lhe foi formulado, a Autora diz o seguinte:
“A empresa “P”, foi a empresa que acompanhou todo o processo para a Certificação, que teria ocorrido independentemente deste projeto ter sido ou não aprovado. Como sabíamos que todo este processo era demorado pedimos a esta empresa para dar início aos trabalhos com a condição dos mesmos serem faturados só após a aprovação do projeto, facto que concordou. No entanto com o decorrer dos trabalhos, pediu se não era possível lhe serem feitos alguns adiantamentos pois estava a tornar-se difícil fazer face as despesas sem contrapartida. Então foram feitos alguns pagamentos, mediante a apresentação de documentos com o compromisso de que os mesmos seriam anulados e substituídos na altura devida por documento definitivo (N. crédito n.º 2, que deu lugar à Fatura n.º 113), o depósito é o retorno do dinheiro que lhe tinha sido adiantado.”, remetendo em anexo, entre outros, cópia da fatura 113 e do extrato de conta do fornecedor P, relativo aos anos 2003, 2004 e 2005, bem como da nota de crédito n.º 2”.
- Cfr fls 937 e seguintes, do processo administrativo.
13. Através da Nota de Serviço n.º 0208/06/AV, que constitui o documento a fls. 919 e seguintes do processo administrativo, o Gabinete de Empresa de Aveiro, do Réu, relata o incidente relacionado com o comprovante n.º 4 (a que se reportam os factos assentes nos pontos 11 e 13) e solicitado parecer jurídico - cfr fls. 921, do processo administrativo.
14. A Unidade Jurídica dos Serviços do Réu, emitiram a 12.02.2007, um parecer jurídico, que constitui o documento a fls. 916 e seguintes do processo administrativo que se dá aqui por integralmente reproduzido, e de onde se extrai o seguinte:
“4. Considerando que os pagamentos efectuados pelo promotor à empresa P – Projetos de Engenharia e Informática, Lda configuram uma situação em que o projeto de investimento inclui despesas anteriores à data de candidatura e tal situação tentou ser simulada com a emissão de nova fatura emitida posteriormente à data de candidatura, estão reunidas as condições para que o IAPMEI resolva unilateralmente o contrato celebrado, nos termos da alínea a), do n.º 1, do artigo 15.º, do Decreto-Lei n.º 70-B/2000, de 5 de maio. O comportamento adotado pelo promotor não deve, no entanto, ser considerado como “viciação de dados fornecidos na apresentação, apreciação e acompanhamento dos investimentos”, uma vez que, a empresa esclareceu toda a situação perante o IAPMEI e facultou toda a documentação utilizada no negócio simulado”.
- Cfr fls. 917 e 918, do processo administrativo.
15. Por ofício do Réu datado de 25.07.2007, foram solicitados à Autora outros documentos, que foram entregues em mão ao Réu, em 10/08/2007 - cfr fls. 791 e seguintes do processo administrativo.
16. Foi realizada uma reunião, nas instalações do Réu em Aveiro, em 14.04.2008, com o sócio-gerente da Autora e funcionários do Réu, e da qual foi elaborada um memorando, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido e de onde se extrai o seguinte:
“(…) Foi informada a empresa que em sede de verificação completa, realizada no âmbito da apreciação do pedido de pagamento final, foram detetados incidentes referentes a:
- realização de despesas antes da data da candidatura, que representam 2,84% do investimento elegível contratado
- uma fatura com data rasurada, que representa 0,79% do investimento elegível contratado
Que da apreciação desses incidentes, realizada pela DJA, se concluiu estarem reunidas as condições para que o IAPMEI resolva unilateralmente o contrato celebrado nos termos da alínea a) do n.º 1, do artigo 15.º, do Decreto-Lei n.º 70/B/2000, de 5 de maio.
Porque se admitia que o comportamento adotado pelo Promotor, pudesse ser considerado como não configurando “viciação de dados fornecidos na apresentação, apreciação e acompanhamento dos investimentos”, dado que a empresa colaborou no esclarecimento da situação, facultando toda a documentação utilizada no negócio simulado (ou seja, de anulação de faturas anteriores à data da candidatura, com a emissão de Nota de Crédito, e substituição dos anteriores documentos por outros definitivos posteriores à data da candidatura), colocava-se à consideração da empresa a opção de proceder à formalização do pedido de revogação do contrato e devolução do incentivo já pago.(…)”
- Cfr fls. 696 e seguintes do processo administrativo.
17. Em 29.05.2008, foi apresentada a proposta de realização de audiência prévia, para rescisão do contrato, que se dá aqui por integralmente reproduzida e que consta do documento a fls. 698 e seguintes do processo administrativo.
18. O Réu, em 06.08.2008, enviou à Autora um ofício, cujo assunto é identificado da seguinte forma “Candidatura n.º 50/00248 ao SIPIE A - Portaria n.º 317-A/2000 de 31.05 Audiência Prévia”, cujo teor é:
“Ex.mo(s) Senhor(es),
No âmbito da apreciação do Pedido de Pagamento Final/Encerramento do Investimento apresentado por V. Ex.ªs. relativamente à candidatura referenciada em epígrafe, foi constatada a liquidação a um fornecedor (P – Projetos de Engenharia e Informática, Lda) da totalidade do valor de várias faturas antes da data de candidatura.
Esta situação configura o não cumprimento da condição de elegibilidade do projeto prevista na alínea d), do artigo 5.º da Portaria n.º 317-A/2000 de 31 de maio.
Constatou-se igualmente a emissão posteriormente, da nota de crédito n.º 2, relativa às faturas em questão, bem como a anulação destas e a devolução do montante pago inicialmente ao fornecedor para emissão de nova fatura, posterior à data de candidatura, com o valor total das anteriormente emitidas.
Depreende-se assim, ter existido a tentativa de simulação da situação de incumprimento supra referida através da emissão da nova fatura, posterior à data da candidatura.
Assim, considera-se estarem reunidas as condições para que o IAPMEI resolva unilateralmente o contrato celebrado, nos termos da alínea a) do n.º 1, do artigo 15.º, do Decreto-Lei n.º 70-B/2000, de 5 de maio.
Querendo poderão V. Ex.ªs, para efeitos do previsto no artigo 100.º e seguintes, do Código do Procedimento Administrativo, pronunciar-se por escrito sobre o assunto no prazo de 10 dias úteis, contados a partir da data de receção desta carta.”
- Cfr. fls. 656 e seguintes do processo administrativo.
19. Por ofício datado de 07.08.2008, o Réu comunicou à Autora que:
“Como é do conhecimento de V. Exas, a garantia bancária prestada no âmbito do projeto supra referido caduca em 2008/08/22.
Esta circunstância e a constatação que a vossa empresa não cumpriu ainda todas as condições ou obrigações que resultam do contrato de concessão de incentivos celebrado, impedem o IAPMEI de comunicar o resultado favorável da avaliação final realizada ao projeto.
Tal situação obriga-nos a manter válida a garantia bancária prestada no âmbito deste projeto. Assim, nesta data, foi notificada a Instituição Bancária garante, para que proceda à prorrogação da validade da referida garantia.”
- Cfr. fls. 677 e seguintes do processo administrativo.
20. O Réu, apresentou a sua resposta em 22.08.2008, através de exposição subscrita pelo seu Mandatário, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido e de onde se extrai o seguinte:
“(…)A factualidade apurada pelo IAPMEI diz respeito à “liquidação a um fornecedor (P – Projetos de Engenharia e Informática, Lda) da totalidade do valor de várias faturas antes da data de candidatura”
Embora da comunicação do IAPMEI tal não resulte, as faturas em causa reportam-se à rubrica “assistência para verificação de qualidade” do pedido de pagamento final da F, Lda. Nessa rubrica, aparecem pagamentos à P, Lda no valor global de 17.806,35€; destes 2.971,65€ correspondem a pagamentos anteriores à data da candidatura. Será este, porventura (já que outro não se acha), o valor a que o IAPMEI se refere na sua comunicação em epígrafe.
O serviço prestado pela P, Lda à F, Lda no valor global dito de 17.806,35€ constou da organização e consultoria do sistema de certificação da gestão de qualidade ISO9001:2000. Para retribuição do serviço em causa – constante, como é óbvio, de prestações continuadas – foi previamente acordado o pagamento do valor global em várias parcelas, sendo que os 2.971,65€ ora em causa ocorreram, em consequência de tal acordo, antes da data da candidatura (…)
Em conclusão se dirá que:
1. Os factos alegados não integram incumprimento da condição de elegibilidade prevista na alínea d) do artigo 5.º da Portaria 317-A/2000 de 31 de maio. Ainda que integrassem,
2. O incumprimento de alguma condição de elegibilidade não implica por si só violação contratual de que decorra o direito à resolução unilateral conferido pelo artigo 15.º n.º 1 alínea d) do DL 70-B/2000 de 05 de maio.
3. A solução sugerida pelo IAPMEI sempre representaria uma violação ao princípio da proporcionalidade ditado pelo artigo 5.º n.º 2 do CPA, até porque – a manter-se o entendimento de que se estará perante um incumprimento contratual – sempre a solução de não elegibilidade da despesa de 2.971,76€ realizada antes da data da candidatura se mostraria proporcional e adequada ao alegado incumprimento.
4. Deve por isso concluir-se não estarem reunidas as condições contratuais para que o IAPMEI resolva unilateralmente o contrato. Independentemente disso,
5. A questão em análise foi já objeto de decisão na tramitação do processo administrativo de concessão de apoio pelo IAPMEI, tendo esta entidade, perante a mesma factualidade, entendido não haver lugar a motivo para denúncia unilateral, assim se tendo formado caso decidido em sentido oposto à consideração de estarem reunidas as condições para resolução unilateral do contrato, veiculado no ofício em epígrafe.”
- Cfr fls. 671 e seguintes do processo administrativo processo administrativo.
21. Em 04.09.2008, é elaborada uma informação (n.º 1018/2008), cujo assunto se identifica como: “Candidatura 50/248 ao SIPIE A F – FIE, Lda Apreciação da exposição da empresa – Audiência prévia”, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, e onde foram tiradas as seguintes conclusões:
“- O processo de decisão ainda se encontra em curso;
- Os esclarecimentos adicionais prestados pelo promotor sem sede de análise do pedido de pagamento final (PPF), permitem concluir pela existência de despesas anteriores à data da candidatura;
- As despesas realizadas em data anterior à da candidatura representam 2,84% do investimento elegível contratado;
- A existência de despesas anteriores à data de candidatura confere ao IAPMEI a possibilidade de resolver o contrato, nos termos da alínea a), do n.º 1, do artigo 15.º, do Decreto-Lei n.º 70-B/2000, de 5 de maio.” - cfr. fls. 1024 e seguintes do processo administrativo.
22. Sobre a indicada informação recaiu o seguinte despacho, datado de 29/09/2008:
“Concordo com a manutenção da proposta de rescisão do contrato, nos termos e fundamentos expostos. À consideração Superior.” – Cfr. fls. 1032, do processo administrativo.
23. E ainda, outro despacho datado de 10/12/2008, onde se lê que:
“A situação em causa assume especial gravidade, independentemente da colaboração prestada aquando da deteção da irregularidade. Saliento ainda que na candidatura não existe qualquer referência à existência de adiantamentos sendo as datas de realização sempre posteriores à da candidatura. Tal situação corresponde à prestação de falsas declarações e viciação de informação como o objetivo de aceder aos incentivos, conforme se veio a comprovar no âmbito da verificação do projeto. Por estes motivos entendo que se deverá manter a rescisão colocando à consideração superior a proposta de não penalização conforme parecer jurídico anexo.” – Cfr. fls. 1032, do processo administrativo.
24. Sobre a mesma recaiu o despacho do vogal do conselho directivo do Réu, datado de 17/12/2008, onde se determina que:
“Visto. De acordo com a apreciação feita. A situação é, efetivamente da maior gravidade. A rescisão não está, de alguma forma colocada em questão, devendo ser a decisão mantida. Face à carta do promotor, e à solicitação de informação por parte do Chefe de Gabinete do Secretário de Estado solicito:
1) Uma proposta de resposta, que pode ou não incorporar a presente informação mas que terá o seu conteúdo.
2) O envio do processo completo com a presente carta da F à DJA e ao DFC, para que emitam parecer sobre se se deve reequacionar a questão da não penalização, com a maior urgência, uma vez que, a questão da colaboração me parece colocada em causa.” - Cfr fls. 1024, do processo administrativo.
25. Em 17.02.2009, é elaborado uma informação (INF/284/DJA/2009/JF), cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, e de onde se extraem, além do mais, as seguintes conclusões:
“Assim, considerando que a rescisão contratual já permite o recurso às sanções próprias da ilicitude civil e a penalização acessória prevista no n.º 3, do artigo 15.º, do Decreto-Lei n.º 70-B/2000, de 5 de maio (impossibilidade de apresentar candidaturas pelo período de 5 anos) se revela nesta situação concreta desproporcional face ao comportamento adotado pelo promotor neste processo, esta DJA entende que não se deve aplicar qualquer penalização acrescida à empresa em causa para além das decorrentes da rescisão do contrato.
Por último, deve referir-se que não existem factos novos imputáveis ao promotor (ver resultado da auditoria realizada ao projeto – Relatório de Auditoria n.º 465/DFC/09), para além daqueles que já foram objeto de análise em 12/02/2007, e as reações do promotor no âmbito da audiência dos interessados não são fundamento para aplicação da penalização acessória.” – Cfr. fls. 1015 e seguintes do processo administrativo.
26. Sobre esta informação (INF/284/DJA/2009/JF), recaiu o seguinte despacho, datado de 01.03.2009, do vogal do conselho directivo do Réu:
“Visto. De acordo com a avaliação feita, apesar da falta de sentido ético demonstrado pelo promotor através da carta apresentada. Arquivar. Cópia para mim e para o Eng.º Pedro Cilínio para juntar ao processo.” - Cfr. fls. 1015, do processo administrativo.
27. Em 13.03.2009, o vogal do conselho directivo, emite novo despacho, cujo teor é o seguinte:
“Deve ser mantido o processo de rescisão. O despacho de “Arquivar” refere-se ao meu pedido de equacionar a penalização, assunto abordado na informação 284.” - Cfr. fls. 1008 e seguintes do processo administrativo.
28. Em 16.03.2009, foi elaborada uma proposta (Proposta/702/DJA/2009/JF), cujo teor é o seguinte:
“1. A empresa F – FIE., apresentou uma candidatura ao SIPIE (Portaria n.º 317-A/2000, de 31 de maio), tendo sido celebrado o contrato n.º 2004/511, o qual lhe conferiu um incentivo financeiro de 30.180,65€.
2. No âmbito do processo de acompanhamento deste projeto e após realização da audiência dos interessados os serviços técnicos do IAPMEI deram o seguinte parecer: “o processo de decisão ainda se encontra em curso; os esclarecimentos adicionais prestados pelo promotor sem sede de análise do pedido de pagamento final (PPF), permitem concluir pela existência de despesas anteriores à data da candidatura; as despesas realizadas em data anterior à da candidatura representam 2,84% do investimento elegível contratado; a existência de despesas anteriores à data de candidatura confere ao IAPMEI a possibilidade de resolver o contrato, nos termos da alínea a), do n.º 1, do artigo 15.º, do Decreto-Lei n.º 70-B/2000, de 5 de maio.”
3. A estes motivos acresce outro não referido nas conclusões deste parecer: o promotor, na fase de execução do projeto, procedeu à anulação de algumas faturas e devolveu ao respetivo fornecedor o montante pago inicialmente para que fosse emitida nova fatura com o valor total das anteriormente emitidas, situação que corresponde, em termos jurídicos, a um negócio efetuado com simulação relativa, com o intuito de enganar o IAPMEI (a colaboração posterior da empresa e divulgação destes factos apenas contribui para que não seja aplicada ao seu autor a penalização acessória previstas nos casos de resolução contratual – alínea c), do n.º 1, e n.º 3, do artigo 15.º, do Decreto-Lei n.º 70-B/2000, de 5 de maio.
4. A verificação (comprovada) dos factos anteriormente referidos implica a rescisão do contrato, nos termos das alíneas a), b) e d) da Cláusula Sexta, das alíneas a), b) e d), do n.º 1, do artigo 19.º da Portaria n.º 317-A/2000, de 31 de maio e da alínea a), do n.º 1, do artigo 15.º, do Decreto-Lei n.º 70-B/2000, de 5 de maio.
5. O não cumprimento das obrigações contratuais e legais referidas por parte do promotor indicado e consequentemente, a violação da sua estatuição, implica a reunião dos requisitos, contratualmente exigidos, para rescisão do contrato celebrado, nos termos da alínea a), do n.º 1, da Cláusula Décima Primeira e da alínea a), do n.º 1, do artigo 15.º, do Decreto-Lei n.º 70-B/2000, de 5 de maio
6. A conjugação do disposto no n.º 1, da Cláusula Décima Primeira do contrato celebrado com o artigo 15.º, do Decreto-lei n.º 70-B/2000, de 5 de maio, confere ao IAPMEI, neste sistema de incentivos, a faculdade de resolver unilateralmente o contrato.
7. Face ao exposto, solicita-se ao Conselho Diretivo que rescinda o contrato celebrado (registou-se oposição do promotor em fase de audiência prévia) – n.º 5, do ponto III) da Ordem de Serviço n.º 20/2007, de 6 de agosto – implicando esta decisão a restituição do incentivo pago à empresa, no âmbito deste contrato e, o acionamento da garantia bancária prestada, caso não se verifique o pagamento voluntário por parte da empresa.” – Cfr. fls. 999 e seguintes do processo administrativo.
29. Proposta onde, em 16.03.2009, foi exarado o seguinte despacho:
“Concordo com a rescisão do contrato.
À consideração do Senhor Vogal do CD Dr. Miguel Cruz.” – cfr. fls. 999, do processo administrativo.
30. Seguido do despacho de 17.03.2009, do vogal do conselho directivo, com o seguinte teor:
“Rescinda-se.” - Cfr fls. 999, do processo administrativo processo administrativo.
31. A decisão de rescisão foi comunicada à Autora, através do ofício datado de 06.05.2009 e que o Réu recebeu em 11.05.2009, e cujo teor é o seguinte:
“Comunicamos que por decisão do Conselho de Administração do IAPMEI, de 17/03/2009, foi rescindido o contrato n.º 2004/511, celebrado entre a vossa empresa e o IAPMEI ao abrigo do Sistema de Incentivos a Pequenas Iniciativas Empresariais – Portaria n.º 317-A/2000, de 31 de maio.
Tal rescisão teve como fundamento a verificação dos factos e o não cumprimento das obrigações contratuais e legais referidas na proposta que se anexa.
Nos termos do contrato celebrado, existe motivo de rescisão sempre que o promotor não cumpra as respetivas obrigações contratuais – alínea a), do n.º 1, da Cláusula Décima Primeira.
Assim, verifica-se, o não cumprimento das obrigações previstas nas alíneas a), b) e d) da Cláusula Sexta, das alíneas a), b) e d), do n.º 1, do artigo 19.º da Portaria n.º 317-A/2000, de 31 de maio e consequentemente, a violação da sua estatuição, implica que se encontrem reunidos os requisitos, contratual e legalmente exigidos, para rescisão do contrato celebrado, nos termos da alínea a), do n.º 1 da Cláusula Décima Primeira e da alínea a)m do n.º 1, do artigo 15.º, do Decreto-Lei n.º 70-B/2000, de 5 de maio.
A conjugação do disposto no n.º 1, da Cláusula Décima Primeira, do contrato celebrado, com o artigo 15.º, do Decreto-Lei n.º 70-B/2000, confere ao IAPMEI, neste sistema de incentivos, a faculdade de resolver unilateralmente o contrato.
A rescisão do contrato implica a restituição do subsídio concedido (adiantamentos) sendo o promotor obrigado, no prazo de 60 dias a contar do recebimento da notificação, a repor as importâncias recebidas – 21.126,46€, acrescidas de juros, no valor de 2.707,87€, contados desde a data do recebimento do subsídio, à taxa igual a duas vezes a Euribor a seis meses em vigor à data da notificação – n.º 2 da Cláusula Décima Primeira, do contrato celebrado e n.º 2, do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 70-B/2000, de 5 de maio – no valor total de 23.834,33€.” - Cfr documento n.º 1, junto com a petição inicial e fls. 993, do processo administrativo.
32. Em anexo, foi junto o documento identificado no ponto 29 supra da matéria assente - cfr. documento n.º 1, junto com a petição inicial e fls. 993, do processo administrativo.
33. Em 06.08.2009, na sequência do pedido de acionamento de garantia bancária, formulado pelo Réu junto do Banco Millennium BCP (cfr documento junto a fls. 982, do processo administrativo), este remeteu ao Réu o cheque bancário n.º 1615325420, no montante de 10.563,23€, que em 07.08.2009, foi depositado na sua conta da agência do Vale das Flores, do BPI, em Coimbra, cfr fls. 978 e seguintes do processo administrativo. * III - Enquadramento jurídico.
1. O vício de violação de lei:
Discorda a recorrente que o pagamento do preço de uma prestação de serviço, no valor de 2.971,65 €, em data anterior à candidatura constitua causa de resolução unilateral do contrato, por ser apenas uma condição de elegibilidade ou de aceitação do projecto e entende que a rescisão unilateral do contrato pelo recorrido com base no pagamento daquele valor de 2.971,65€ a um fornecedor em data anterior à da candidatura – representando o valor em causa menos que 3% do investimento elegível (que ascende a 100.602,17€, sendo o investimento total de 104.552,17€) e menos que 10% do incentivo contratualizado (no valor de 30.180,65 €) – viola o princípio da proporcionalidade.
Alega a recorrente:
“A decisão recorrida do IAPMEI fundamenta a faculdade de resolver unilateralmente o contrato na conjugação do disposto na cláusula 11ª nº 1 do contrato com o art. 15º do DL 70-B/2000 de 5 de Maio, referindo ainda ter havido, por parte da aqui recorrente, incumprimento das obrigações previstas nas alíneas a), b) e d) da cláusula 6ª do contrato, a), b) e d) do nº 1 do art. 19º da Portaria 317-A/2000 de 31 de Maio, concluindo estarem reunidas as condições da alínea a) do nº 1 da cláusula 11ª do contrato e da alínea a) do nº 1 do art. 15º do DL 70-B/2000 de 5 de Maio.
A cláusula 11ª nº 1 do contrato remete para os termos do nº 1 do art. 15º do DL 70-B/2000 (a referência ao DL 70-A/2000 é manifesto lapso), que aliás reproduz ipsis verbis: incumprimento, por facto imputável ao promotor, “dos objectivos e obrigações estabelecidos no contrato, incluindo os prazos relativos ao início da realização do investimento e da sua conclusão”; incumprimento, por facto imputável ao promotor, “das respectivas obrigações legais e fiscais”; e prestação “de informações falsas sobre a situação da entidade beneficiária ou viciação de dados fornecidos na apresentação e apreciação e acompanhamento dos investimentos”. As alíneas a), b) e d) da cláusula 6ª do contrato reproduzem as mesmas alíneas do nº 1 do art. 19º da Portaria 317-A/2000, definindo como obrigações do promotor “executar o projecto nos termos e prazos fixados no contrato”, “cumprir as obrigações legais, designadamente as fiscais” e “comunicar às entidades gestoras qualquer alteração ou ocorrência que ponha em causa os pressupostos relativos à aprovação do projecto ou à sua realização pontual”. Por seu turno, a alínea a) do nº 1 da cláusula 11ª do contrato reproduz o disposto na alínea a) do nº 1 do art. 15º do DL 70-B/2000 permitindo a resolução do contrato quando se verifique o “não cumprimento, por facto imputável à entidade beneficiária, dos objectivos e obrigações estabelecidos no contrato, incluindo os prazos relativos ao início da realização do investimento e da sua conclusão”.
Ora, nenhuma das cláusulas contratuais e nenhuma das disposições legais apontadas referem a típica situação sub judice, qual seja o pagamento a um fornecedor, em momento anterior ao da aprovação do projecto de candidatura, de um valor constante desse mesmo projecto. Apesar disso, existe disposição expressa sobre o assunto, qual seja a constante da alínea d) do art. 5º da Portaria 317-A/2000 de 31 de Maio, que estatui, como condição de elegibilidade de um projecto, que este deve “não incluir despesas anteriores à data da candidatura, à excepção dos adiantamentos, para sinalização, relacionados com o projecto, até ao valor de 50% do custo de cada aquisição, e as despesas relativas aos estudos e projectos, desde que realizados há menos de um ano”.
Nem a lei nem o contrato definem essa exigência como uma verdadeira obrigação contratual, mas sim como uma condição (necessariamente prévia) de elegibilidade de um projecto. Daí que, salva melhor opinião, o não cumprimento desse imposição não possa fundar a rescisão unilateral, como faz o acto impugnado e o douto acórdão recorrido. (…)
Ainda que se admita (como faz o douto acórdão recorrido) estar-se perante um incumprimento contratual, nunca tal incumprimento haveria de fundar a resolução unilateral do contrato, pelas razões que tentarão alinhar-se.
Desde logo, não se mostram preenchidas as condições da alínea a) do nº 1 do art. 15º do DL 70-B/2000 de 05 de Maio nem, concomitantemente, as condições da cláusula 11ª, nº 1 do contrato celebrado entre o IAPMEI e a F Lda, pois que o que aí se constitui em causa de resolução unilateral é não todo e qualquer incumprimento contratual mas tão só o incumprimento dos objectivos e obrigações contratuais, incluindo os prazos relativos ao início e conclusão do investimento.
Ora, com esta redacção, é manifesto que o legislador não quis dizer todas as obrigações decorrentes do contrato: se assim fosse, não teria referido expressamente os objectivos e obrigações estabelecidos no contrato, como não teria sentido necessidade de explicitar que, entre estes, se contavam os prazos de início de conclusão do investimento. Daqui decorre, salvo melhor entendimento, que apenas a violação de determinadas obrigações contratuais (que não todas) podem provocar a resolução unilateral, da mesma sorte que apenas a violação de determinados prazos (que não todos) podem conduzir a tal resolução.
Impõem-se tais conclusões pela utilização do elemento lógico da interpretação das normas jurídicas, mais concretamente a presunção, dele constante, que nos impõe que consideremos que o legislador não utiliza palavras ou expressões inúteis. Parece-nos, na verdade que, a não se interpretar como sugerimos, não teria nenhum sentido a referência aos objectivos do contrato ou a expressa inclusão dos prazos de início e conclusão do investimento: em vez de “não cumprimento, por facto imputável à entidade beneficiária, dos objectivos e obrigações estabelecidos no contrato, incluindo os prazos relativos ao início da realização do investimento e da sua conclusão”, o legislador teria simplesmente dito não cumprimento do contrato por facto imputável à entidade beneficiária. E o certo é que não disse.
Ora, se assumirmos que o legislador se exprime com correcção e não utiliza palavras ou expressões desnecessárias – como, parece-nos, temos de assumir face às regras lógicas da interpretação das normas jurídicas classicamente enunciadas –, necessariamente concluiremos que a forma utilizada serviu para limitar as causas de resolução unilateral do contrato, o que bem se percebe: estamos perante um instituto jurídico cujos efeitos são idênticos aos da nulidade, operando retroactivamente e destruindo todos os efeitos do contrato e impondo a reconstituição do status quo ante. Seria, por isso, de todo insensato e desproporcionado que a violação de uma regra contratual sem nenhuma influência no núcleo central das vontades contratuais pudesse justificar a resolução por um dos contraentes. Levado ao extremo, um entendimento deste tipo permitiria que um dono de obra resolvesse unilateralmente um contrato de empreitada para construção de um enorme prédio porque o empreiteiro incumpriu o contrato no tocante à pintura de um dos andares… Estamos no caso concreto perante uma situação semelhante: um incumprimento correspondente a não mais que 2,84% do valor do contrato permitiria ao IAPMEI o exercício da resolução, com manifesto e exclusivo prejuízo para a F Lda. Para mais, Tal incumprimento, por parcelar, não põe – como não pôs – em causa nem o objectivo do contrato, nem a realização do investimento, nem o cumprimento dos respectivos prazos de início e conclusão.
De tudo resulta – sempre com a ressalva de mais avisada opinião – que a interpretação do art. 15º nº 1 alínea a) do DL 70-A/2000 no sentido que lhe é atribuído pela decisão do IAPMEI e pelo douto acórdão recorrido sempre resultaria numa solução desproporcionada, que não parece manifestamente enquadrar-se na ratio legis da norma.
Estando-se – apesar da via contratual utilizada – no domínio das relações administrativas, a solução veiculada no douto acórdão recorrido não deixa, salvo o devido respeito, de representar violação do princípio da proporcionalidade enunciado pelo art. 5º nº 2 do CPA. Tal regra mais se imporia fosse respeitada, até porque – a manter-se a concepção de que se estaria perante um incumprimento do contrato – sempre existiria in casu uma solução de todo adequada e proporcionada ao incumprimento, qual fosse a não elegibilidade da despesa em causa, ou seja, a exclusão dos 2.971,65 € do somatório dos valores a comparticipar no âmbito do projecto.”
Contra-alega o recorrido:
“Contrariamente ao referido pela Autora, o IAPMEI decidiu correctamente ao rescindir o contrato a que se reporta o acto impugnado, com fundamento no não cumprimento das obrigações previstas nas alíneas a), b) e d), da cláusula Sexta do contrato nº 2004/511, e das alíneas a), b) e d), do nº 1, do artigo 19º, da Portaria nº 317-A/2000, de 31 de Maio, por remissão da alínea a), do nº 1, da cláusula Décima Primeira do contrato e da alínea a), do nº 1, do artigo 15º, do Decreto-Lei nº 70-B/2000, de 5 de Maio.
A existência de despesas anteriores à data da candidatura, que não reúnam condições legais para serem consideradas adiantamentos, corresponde sempre a uma situação em que se verifica o incumprimento da obrigação de execução do projecto nos termos e prazos fixados no contrato, conforme o que foi aprovado.
Como se decidiu e muito bem, no acórdão recorrido “a alínea a) do nº 1, do artigo 19º, da Portaria 317-A/2000, identifica como obrigação do Réu, a execução do projecto nos termos e prazos fixados no contrato, sendo que, o incumprimento destas obrigações e prazos, pela Autora, e por facto que lhe fosse imputável, facultava ao Réu, a possibilidade de rescindir o contrato, tendo sido essa a decisão do Réu, no caso sub judice. Assim, a alínea d), do artigo 5º, da Portaria nº 317-A/2000, não constituiu, fundamento para a decisão ora impugnada de rescisão do contrato, pelo que, não procede aqui a argumentação expendida pela Autora.”
Aliás, se a tese da Autora tivesse provimento tal situação correspondia na prática à impossibilidade de sancionar as empresas que iniciam os projectos antes da data de candidatura.
Uma vez que sendo uma “condição de acesso” (condição de elegibilidade do projecto) e o seu suposto preenchimento efectuado através da aprovação do projecto, impediria qualquer actuação posterior com fundamento no seu incumprimento.
Ora, tal tese carece em absoluto de sentido, uma vez que só num momento posterior à aprovação da candidatura, quando o projecto já se encontra parcialmente ou totalmente executado é que a entidade gestora reúne condições legais (artigo 20º, da Portaria nº 317-A/2000, de 31 de Maio) para verificar se o projecto inclui ou não despesas anteriores à data de candidatura.
E se incluir, necessariamente se deve concluir que o projecto de investimento não foi executado integralmente nos termos e prazos fixados no processo de candidatura, conforme o que foi aprovado – alínea a), da cláusula Sexta do contrato e alínea a), do nº 1, do artigo 19º, da Portaria nº 317-A/2000.
Isto é, ele foi aprovado no pressuposto do seu início ser posterior à data de candidatura, mas a empresa com o seu comportamento, desrespeitou esta obrigação contratual e legal.
Ou seja, esta resolução do contrato não se fundamenta nas condições de elegibilidade do projecto mas sim no incumprimento das obrigações contratuais, como muito bem foi decidido.
E, independentemente do valor que está em causa, o qual aliás não é critério para determinar o preenchimento da previsão da cláusula/norma, o facto é que a empresa ao efectuar pagamentos de despesas do projecto no “âmbito da rubrica de «Assistência para certificação da qualidade», com o comprovante nº 4, no montante de 2.971,65 €, o qual representa 16,28% da sua rubrica e 2,84% do Investimento Elegível contratado”, em data anterior à da candidatura, está, sem qualquer margem para dúvidas, a incumprir o estatuído na alínea a), da cláusula Sexta do contrato celebrado, bem como a previsão da alínea a), do nº 1, do artigo 19, da Portaria nº 317-A/2000, por remissão da alínea b), da mesma cláusula, bem como pelo facto destas irregularidades não terem sido, desde logo, comunicadas ao IAPMEI; pelo contrário, só após serem detectadas, o seu conhecimento foi dado ao Instituto, incumprindo também por este comportamento a obrigação prevista na alínea d), da cláusula Sexta.
Não está em causa o grau ou valor que o incumprimento do promotor representa em termos percentuais no projecto; atendeu-se pelo contrário ao comportamento adoptado pela Autora face aos incumprimentos verificados.
Quanto à alegada falta de proporcionalidade na decisão tomada, diga-se que existe uma proporção adequada entre o meio empregado (a rescisão do contrato) e o fim que se prendia atingir (penalizar a empresa pelo comportamento adoptado neste processo), sendo que em iguais circunstâncias – projectos com início antes da data da candidatura – o IAPMEI procedeu de igual forma.
Sendo de salientar que o IAPMEI decidiu que o comportamento da empresa Autora não era passível da penalização acessória prevista no nº 3, do artigo 15º, do Decreto-Lei nº 70-A/2000, de 5 de Maio (impossibilidade de apresentar candidaturas pelo período de 5 anos) por se revelar, nesta situação concreta, desproporcional face ao comportamento adoptado pelo promotor neste processo.
Embora tenha entendido que se justificava a manutenção da proposta de rescisão contratual, considerada como o recurso ao mecanismo que permite ao IAPMEI reprimir e prevenir estas situações.”
Vejamos.
De acordo com o artigo 5º, alínea d), da Portaria n.º 317-A/2000, de 31 de Dezembro, e que regula o Sistema de Incentivos a Pequenas Iniciativas Empresariais (SIPIE), os projectos de investimento devem não incluir despesas anteriores à data da candidatura, constituindo essa situação uma condição de elegibilidade do projecto.
A Recorrente candidatou-se a este sistema de incentivos, tendo o seu projecto sido considerado elegível e seleccionado, por despacho da Senhora Secretária de Estado da Indústria, Comércio e Serviços, porque declarou e comprovou com documentos que todas as despesas eram posteriores à data da candidatura.
Neste âmbito foi celebrado Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros, no pressuposto de que no projecto de investimento não estavam inclusas despesas anteriores à data da candidatura.
Veio a descobrir-se que tal não era verdade e que nesse projecto estavam incluídas as despesas no montante global de €2.971,65 facturadas e pagas em data anterior à candidatura ao Incentivo do IAPMEI, que representavam 2,84% do investimento elegível contratado, com anulação das facturas referentes àquelas despesas e emissão de uma nova factura com o valor total das anteriormente emitidas, com o intuito de enganar o IAPMEI (factos assentes nos pontos 21, 28 e 31).
Importa determinar se tal situação constitui um incumprimento do contrato de concessão de incentivos financeiros, celebrado entre o IAPMEI e a Autora.
A Recorrente alega que tal incumprimento não se verifica e o Recorrido pugna, e com razão, no sentido da verificação de tal incumprimento.
Dispõem as alíneas a), b) e d), da cláusula sexta do contrato celebrado entre a Autora e o Réu, que aquela se obriga, respetivamente:
“ a) A executar integralmente o projeto de investimento nos termos e prazos fixados no processo de candidatura, conforme o que foi aprovado;”; “b) A cumprir atempadamente as obrigações legais, nomeadamente as fiscais, a que esteja vinculado;”; “d) A comunicar ao IAPMEI qualquer alteração ou ocorrência que ponha em causa os pressupostos relativos à aprovação do projeto, bem como a sua realização pontual.”
Também as alínea a), b) e d), do artigo 19.º, da Portaria 317-A/2000, de 31 de Maio, dispõem no mesmo sentido, sendo que as obrigações previstas naquela cláusula sexta do contrato, são uma transcrição das obrigações previstas neste artigo 19.º.
A cláusula décima primeira do contrato, no seu n.º 1, alínea a), dispõe, por sua vez que, o Réu poderá resolver o contrato, nos termos do n.º 1, do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 70-A/2000, de 5 de Maio, sempre que a Autora, por facto que lhe seja imputável “Não cumprir qualquer dos objetivos e obrigações estabelecidos neste contrato, incluindo os prazos relativos ao início da realização do investimento e da sua conclusão.”, sendo que esta alínea é, também, uma transcrição da alínea a), do n.º 1, do artigo 15.º, indicado.
Quanto à alínea d) do artigo 5.º, da Portaria n.º 317-A/2000 - que segundo a Autora justifica os pagamentos antes da data da candidatura -, dispõe o seguinte, os projetos de investimento devem: “Não incluir despesas anteriores à data de candidatura, à exceção dos adiantamentos, para sinalização, relacionados com o projeto, até ao valor de 50% do custo de cada aquisição, e as despesas relativas aos estudos e projetos, desde que realizados à menos de um ano;”.
Com efeito, não há como não concluir pelo incumprimento pela Autora do artigo 5º, alª d), da Portaria nº 317-A/2000, de 31/05, já que ficou provado que o projecto de investimento que apresentou ao IAPMEI incluía despesas anteriores à candidatura.
Situação que a referida norma erige como condição de inelegibilidade do projecto de investimento, com consequente rejeição da candidatura da Autora ao Incentivo Financeiro promovido.
É com base em documento e informação falsos que a Autora obtém o incentivo a que se candidatou. Nunca o contrato de incentivo financeiro celebrado entre a Autora e o Réu teria sido celebrado se a Autora tivesse declarado a verdade sobre a data em que iniciou o investimento que sujeitou à candidatura do IAPMEI.
Determina o artigo 15º, nº 1, alª a), do Decreto-Lei nº 70-B/2000, de 05/05 que tal contrato pode ser resolvido unilateralmente quando ocorra incumprimento, por facto imputável à entidade beneficiária, dos objectivos e obrigações estabelecidos no contrato, incluindo os prazos relativos ao início da realização do investimento e da sua conclusão.
Ora, a Autora cumpriu o prazo da conclusão, mas não o prazo do início do investimento, já que este se iniciou em data anterior à candidatura. Tanto basta, para considerar que incumpriu uma obrigação do contrato, legitimando a rescisão unilateralmente do contrato pelo IAPMEI.
Mas também se verifica que a Autora não cumpriu, por facto só a si imputável, uma obrigação legal – a prevista no artigo 5º alª d) da Portaria nº 317-A/2000, de 31.05, pelo que, violou o disposto no artigo 15º, nº 1, alª b), do DL nº 70-B/2000, de 05.05, que igualmente legitima a resolução unilateral do contrato pelo IAPMEI.
Por último, também a viciação de dados fornecidos na apresentação do investimento dá lugar à resolução unilateral do contrato, nos termos do art. 15º nº 1, alª c), do Decreto-Lei nº 70-B/2000, de 05.05.
No caso em apreço nos autos verifica-se que a Autora não cumpriu a cláusula sexta alíneas a), b) e d), e a cláusula 11º, nº 1, alª a) do Contrato nº 2004/511 e correspondentemente, violou o disposto no art. 19º nº 1 alª a), b) e d) da Portaria nº 317-A/2000, de 31.05 e 15º, nº 1, alíneas a), b) e c) do Decreto-Lei nº 70-B/2000, de 05.05, sendo certo que essas disposições legais permitem ao IAPMEI a rescisão unilateral do contrato.
Refere o n.º 2 do mesmo artigo 15º do Decreto-Lei nº 70-B/2000, de 05.05 que, ocorrendo a resolução do contrato, o promotor deverá proceder à restituição integral do incentivo recebido.
Ora, encontra-se provado, como verificámos, que ocorreram irregularidades no contrato em causa nos autos com a apresentação de documento não consentâneo com a verdade, o que, a não acontecer, gerava a preterição da elegibilidade do processo
Numa situação algo diferente, mas que apresenta algumas similitudes com a situação dos autos, foi decidido no mesmo sentido: no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte - processo nº 1256/08.6BEVIS, de 23.09.2015.
Assim, improcede a fundamentação do recurso quanto a não haver fundamento legal para o IAPMEI rescindir unilateralmente o contrato.
2. A violação do princípio da proporcionalidade.
Consta, a este propósito, no acórdão recorrido:
“O princípio da proporcionalidade encontra-se vertido no artigo 5.º, n.º 2, do CPA, onde se lê que: “As decisões da Administração que colidam com direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afetar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objetivos a realizar.”.
As três dimensões do princípio da proporcionalidade são a adequação, necessidade e equilíbrio. A adequação “significa que a medida tomada deve ser causalmente ajustada ao fim que se propõe atingir” a necessidade “significa que, para além de idónea para o fim que se propõe alcançar, a medida administrativa dever ser, dentro do universo das abstratamente idóneas, a que lese em menor medida os direitos e interesses dos particulares” e o equilíbrio “exige que os benefícios que se esperam alcançar com uma medida administrativa adequada e necessária suplantem, a luz de certos parâmetros materiais, os custos que ela por certo acarretará.”
Assim, e ainda como se lê no Acórdão do STA, de 06/05/2003, no Proc. N.º 046188, da 2.ª subsecção do CA, in www.dgsi.pt: “(…) O princípio da proporcionalidade, previsto nas disposições citadas, reporta-se à necessidade de adequação e de harmonia quantitativa da medida administrativa aos objetivos a realizar, em ordem a que essa medida não se revele objetivamente desajustada e desproporcionada à consecução daqueles objetivos, impondo ao particular, dentro dessa ponderação relativa, um sacrifício excessivo e desadequado, em lugar de um sacrifício menor e mais adequado que poderia ter sido conseguido com a adoção de uma outra medida administrativa menos gravosa. A medida administrativa deve, em suma, ser proporcional, no sentido de que o sacrifício suportado pelo administrado deve ser proporcional e adequado relativamente ao benefício alcançado para o interesse público. É evidente, como sublinham M. Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, “Código do Procedimento Administrativo”, Almedina, 2ª edição, pág. 104 – após sublinharem que o princípio da separação de poderes exclui o controlo jurisdicional sobre a oportunidade e mérito da atividade administrativa – que “a proposição pacífica da invalidade jurídica do ato desproporcionado (ou inadequado) tem, pois, de ser entendida cuidadosamente: é fácil asseverar que não se pode, para esses efeitos, confundir a proporcionalidade (jurídica) com o mérito (administrativo) de uma decisão, mas é muito difícil determinar através de cláusulas gerais onde acaba uma e começa o outro – salvo tratando-se de um caso de inadequação objetiva da medida tomada à finalidade proposta”.
Assim delineados os termos em que se concebe o princípio da proporcionalidade, conclui-se que a resolução unilateral do contrato é uma medida causalmente ajustada ao fim que se propõe atingir, fazer cessar um contrato celebrado em grave violação dos deveres clausulados; é necessária porque idónea para o fim que se propõe alcançar, a veracidade das informações e a autenticidade dos documentos, com base nos quais são apresentadas candidaturas a incentivos financeiros, sendo a única medida dentre as previstas na lei aplicável a uma situação como a dos autos, por isso, equilibrada e justa.
Com efeito, dada a situação concreta e toda a fundamentação que foi já acima explicitada, a decisão de resolução do contrato e a respectiva decisão de devolução do incentivo concedido, revela-se perfeitamente adequada, necessária, em suma, proporcional, não se afigurando susceptível de violar o imperativo de boa-fé nas relações que a Administração estabelece com os particulares, já que quem violou a boa-fé nessas relações foi, como já visto, a Autora.
A verdade é que a entidade ora demandada, perante a obrigatoriedade de não apresentar despesas anteriores à candidatura, sob pena de não aceitação do projecto de investimento, e gerando documento não correspondente com a verdade para, em grave violação contratual, conseguir celebrar o contrato de incentivo a esse projecto de investimento, que contra a lei, se iniciou em data anterior à candidatura, não tinha como não proceder à resolução unilateral do contrato de concessão de incentivos, nos termos em que o fez, sendo certo que tal possibilidade se encontrava expressamente prevista no contrato de concessão de incentivos celebrado entre a Autora e a entidade demandada, cláusula 11º nº 1 alª a) , pelo que não se verifica qualquer quebra da boa-fé nas suas relações ou da proporcionalidade na relação estabelecida entre a entidade demandada e a Autora, resultando a resolução do contrato de concessão de incentivos da verificação das ilegalidades cometidas ao longo do procedimento, tal como previsto no referido instrumento contratual.
Não merece, pois, provimento, o presente recurso, impondo-se manter a decisão recorrida.* IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantêm a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente.
Porto, 17.11.2017
Ass. Rogério Martins
Ass. Luís Garcia
Ass. Joaquim Cruzeiro, em substituição |
