Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00451/25.8BEVIS

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	04/10/2026

Tribunal:	TAF de Viseu

Relator:	ALEXANDRA ALENDOURO

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA; ESTRANGEIRO; INDICAÇÃO SIS;


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Conceder provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em Conferência, na Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
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I - RELATÓRIO
«AA», devidamente identificado nos autos, interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida TAF de Viseu que julgou improcedente a providência cautelar que propôs contra a AIMA AGÊNCIA PARA INTEGRAÇÃO, MIGRAÇÕES E ASILO, I.P., requerendo a suspensão de eficácia do acto administrativo que em 15-04-2025 indeferiu o seu pedido de concessão de autorização de residência, conforme notificação de 25-06-2025.
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Nas alegações de recurso, o Recorrente formula as seguintes conclusões: “(…)
1. Enquanto o recorrente aguardava a decisão da autorização de residência, encontrava-se numa situação de legalidade.
2. Com o indeferimento da autorização de residência e com a respetiva não concessão da mesma o recorrente fica mais vulnerável a abusos.
3. No final do prazo concedido para abandono legal, transforma-se numa situação de permanência irregular.
4. O recorrente, após os 20 dias, terá mesmo de se ausentar forçosamente do país.
5. O ato administrativo em causa é dinâmico na medida em que ao indeferir o pedido de autorização de residência, viu associado a esse indeferimento a ordem de abandono voluntário e coercivo se incumprir o prazo para o voluntário, imposta ao recorrente,
6. Ultrapassados os 20 dias concedidos para tal coloca-o numa situação de permanência irregular e por isso adversa a qualquer comportamento legal regulamentar legal ou social e legitimando até mesmo a sua detenção, como é já do conhecimento público pela divulgação que a comunicação social vem fazendo destas situações.
7. Permanência irregular que se avizinha perante um cidadão que ainda irá atacar o ato administrativo com a respetiva ação judicial é completamente diferente daquela que existia antes.
8. A ordem de abandono do país e, consequente expulsão coerciva são consequências diretas e necessárias daquele ato administrativo.
9. A decisão de indeferimento é um ato de conteúdo negativo, porém, é o ato definidor a situação jurídica, e é o pressuposto do segundo ato “ordem de abandono voluntário” sem o qual este não existiria.
10. Trata-se de uma categoria de atos em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão.
11. Na medida que deles advém efeitos secundários positivos.
12. O que está em causa são os efeitos positivos, agarrados ao ato administrativo de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência.
13. Daí a necessidade da presente providência, único mecanismo processual adequado à suspensão da eficácia do ato.
14. É evidente a iminência da detenção com limitação do direito da liberdade do Recorrente, decorridos que sejam os 20 dias para o abandono voluntário.
15. Não é necessário que o perigo já tenha ocorrido, mas é sim a iminência do mesmo que gera o periculum.
16. Deverá a presente decisão ser revogada e ser substituída por outra decisão que defira a providência cautelar requerida.
17. Decidindo-se a final como se pede na mesma.
18. O fundado receio do perigo na demora da decisão pode concretizar-se em duas modalidades: a ocorrência de uma situação de facto consumado ou prejuízo de difícil reparação.
19. “Facto consumado” ocorre quando a decisão da acção principal não chegar a tempo de dar resposta às pretensões jurídicas envolvidas no litígio, porque a evolução da situação, entretanto, a tornou totalmente inútil.
20. “Prejuízos de difícil reparação” ocorre quando “…a reintegração da legalidade não é capaz de os reparar, ou pelo menos de os reparar integralmente…”- cf. Acórdão STA, 14.06.2018, proc. n.º 0435/18).
21. Através do processo cautelar pretende-se evitar que o tempo necessário ao julgamento do processo principal origine a inutilidade da decisão final
22. Ou coloque o interessado numa situação de facto consumado ou em que o volume ou a qualidade dos prejuízos sofridos inviabilize a possibilidade de reverter a situação que existiria se a ilegalidade não tivesse sido cometida.
23. A Entidade Requerida notificou o Requerente para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo de 20 dias,
24. Sob cominação de “…ficar sujeito a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo previsto no artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho…”
25. O prazo concedido (20 dias úteis) já foi ultrapassado,
26. A Entidade Requerida notificou o Requerente da possibilidade de detenção como ato
subsequente ao incumprimento do afastamento voluntário.
27. O ato de afastamento voluntário, por sua vez, é subsequente ao ato de indeferimento da
autorização de residência temporária, cuja legalidade o Requerente impugna.

28. O incumprimento da decisão de afastamento voluntário é condição contributiva para a detenção com vista ao afastamento coercivo.
29. A mera possibilidade de ser detido num centro de instalação temporária tem, segundo as regras do senso comum, consequências gravosas sobre a situação pessoal, psicológica, emocional, familiar, profissional ou social do Requerente.
30. A mera possibilidade de uma pessoa ser detida, a qualquer momento, por uma força policial, configura uma restrição de um dos direitos fundamentais mais próximos à dignidade da pessoa humana.
31. A liberdade e a segurança individual não são apenas direito dos nacionais portugueses, mas de todas as pessoas que se encontrem em território nacional.
32. Está verificado o fundado receio do Requerente sofrer prejuízo de difícil reparação até à decisão da causa principal”,
33. O procedimento de expulsão coerciva inicia-se após o termo do prazo para o abandono voluntário, não impedirá a detenção do Recorrente pelas forças policiais e todo o efeito negativo que tal situação gera na vida do Recorrente.
34. O Recorrente julga que fumus boni iuris é evidente na sua pretensão formulada.
35. (…)
36. O segundo requisito, cumulativo, que o artigo 120.º, n.º 1 do CPTA impõe é o de que “…seja provável que a pretensão formulada ou a formular (…) venha a ser julgada procedente”.
37. Exige-se um juízo de prognose, ainda que meramente indiciário, quanto à(s) ilegalidade(s)
assacada(s) ao acto ou à conduta (artigo 120.º, n.º 1, in fine do CPTA).
38. A apreciação da procedência dos vícios imputados ao acto suspendendo não é compatível com uma exaustiva análise da situação jurídica, sob pena de se esgotar o mérito da acção principal.
39. Exige-se um juízo de probabilidade sobre o bem fundado da pretensão do Requerente sem,
porém, antecipar o juízo de fundo a efetuar no processo principal.
40. Entende-se como “provável” o que tem uma possibilidade forte de acontecer, sendo
surpreendente ou inesperado que não aconteça, mas sempre com margem de indefinição.
41. O juízo de probabilidade também não significa que pelo simples facto da apreciação, ou da análise de um determinado fundamento, se mostrar ou se revelar difícil, ou envolver aturado trabalho de instrução e de estudo, resulte necessariamente na sua não verificação e consequente negação da tutela cautelar por falta de preenchimento do fumus boni iuris.
42. Trata-se de ponderar uma probabilidade subjectiva ou de ganho a posteriori.
43. Entendeu o acórdão do STA, de 28.02.2018, proc. n.º 01305/17, “isso exige que algum dos vícios atribuídos (...) ao acto suspendendo se apresente já - na análise perfunctória típica deste género de processos - com a solidez bastante para que conjecturemos a existência de uma ilegalidade e a consequente supressão judicial do acto.”.
44. Do processo administrativo instrutor consta a indicação que um Estado Membro incluiu um indicação no Sistema de Informação Schengen relativa ao Requerente.
45. Sucede, porém, que a mera indicação no SIS é insuscetível de justificar a o indeferimento automática da concessão de autorização.
46. A existir indicação no SIS, o n.º 6 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007 prevê um subprocedimento de comunicação entre o Estado-Membro onde é requerida a autorização e o Estado-Membro autor da indicação, nos termos consignados no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Novembro de 2018.
47. Este subprocedimento não é uma formalidade qualquer.
48. Pelo contrário, é uma formalidade essencial para o acerto da decisão administrativa.
49. Como resulta da alínea d) do artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, “ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e tem em consideração (…) qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros”.
50. A consulta transnacional resulta de disposições vinculativas que impõem deveres dirigidos aos Estados-Membros envolvidos, com os correlativos direitos-pretensão dos nacionais de países terceiros envolvidos. 51. Não basta a singela indicação no SIS, há que saber o que originou essa indicação e se os factos que a sustentam têm gravidade suficiente para que a autorização de residência seja indeferida por colocar em causa a ordem ou segurança públicas.
52. Não se questiona que a AIMA, I.P. terá margem de valoração ou discricionariedade em
determinar o que pode ou não pode colocar em causa a ordem ou segurança públicas.
53. Mas a liberdade ou discricionariedade valorativa é um juízo conclusivo, dependente de premissas a obter dos concretos factos recolhidos do subprocedimento de consulta entre os Estados-Membros, para além da decisão se encontrar balizada pelos princípios gerais da actividade administrativa, como seja o da prossecução do interesse publico, o do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos interessados e o da proporcionalidade (artigo 266.º, n.º 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa).
54. Do procedimento administrativo junto aos autos não consta qualquer evidência de que a Entidade Requerida tenha cumprido com o subprocedimento de consulta e tenha apurado os factos pertinente para a decisão.
55. Por conseguinte, afigura-se muito verosímil que o acto suspendendo padeça de ilegalidade a qual, a confirmar-se, põe em causa a validada da decisão de indeferimento.
56. A Entidade Requerida não consultou o Estado Membro Autor da indicação no sistema de
informação Schengen relativa ao Recorrente.
57. Tal consulta é obrigatória, como resulta do verbo “dever” e do vocábulo “sempre”
devidamente escritos na norma, tratando-se, por isso, de uma formalidade essencial.
58. A mera indicação no sis é, por si só, insuscetível de justificar o indeferimento automático da
concessão de autorização de residência.
59. Há que saber a razão da inscrição sis e se a gravidade dos factos que dela constam são suficientes ou determinantes para o indeferimento da autorização de residência por colocarem em causa a ordem ou seguranças públicas.
60. A ausência de consulta no âmbito do sis consubstancia uma formalidade essencial para o
acerto da decisão.
61. A providência deve ser recusada se os danos para o interesse público que resultariam da
sua concessão forem superiores aos danos dos interesses particulares do Requerente.
62. Não há qualquer indício no processo que o Recorrente seja um perigo para a ordem ou
segurança públicas.
63. É publico e notório que os imigrantes que se encontram inseridos no mercado de trabalho têm contribuído de forma determinante, não só para a sobrevivência da segurança social, mas também para colmatar a falta de mão de obra que há em alguns setores essenciais da nossa economia, nomeadamente, construção civil, trabalho rural e restauração.
64. Nos autos não há qualquer indício que o Recorrente constitua algum perigo para a ordem e seguranças públicas nacionais.
65. O ato de indeferimento da concessão de autorização de residência é um ato que prenuncia
outros actos jurídicos tendentes à deportação do Requerente.
66. A permanência do Requerente em território nacional levará previsivelmente à sua detenção num centro de instalação temporária, para posterior procedimento de afastamento coercivo.
67. A evolução das circunstâncias gerará ou conduzirá à produção de prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação.
68. A iminência da detenção do Requerente representa um perigo qualificadíssimo de dano.
69. A detenção num centro de instalação, ou a iminência de se concretizar, além de afetar violentamente a dignidade da pessoa do Requerente, prejudicará previsivelmente a sua situação profissional e pessoal.
70. Se o Requerente se afastar voluntariamente ou se for afastado coercivamente do território nacional, não se antevê que utilidade possa vir a ter uma sentença favorável.
71. Se o Requerente abandonar ou for afastado do território nacional, cessará previsivelmente a sua relação laboral e frustrará todo o investimento pessoal que fez na sua estada em Portugal,
72. Sem que haja perspetivas de que consiga e tenha utilidade, em face de uma sentença demorada, na reconstituição da situação atualmente existente, consumando-se, desse modo, a situação de facto ocasionada pelo seu afastamento do território nacional.
73. Resulta dos documentos anexos aos autos que o Recorrente tem a sua vida organizada em Portugal, procedendo aos descontos para a segurança social resultantes do seu trabalho regular;
74. Tem residência em Portugal, uma vez que é aqui que trabalha e que desenvolve a sua atividade e prossegue a sua sobrevivência.
75. Está integrado no meio social envolvente e não há notícia nos autos de qualquer perturbação à mesma que a sua presença traga.
76. Também a ordem pública não se encontra perturbada com a sua presença.
77. É do senso comum e do conhecimento do homem médio que um cidadão que contribui para a segurança social regularmente com os descontos,
78. Desempenha uma atividade profissional regular e encontra-se integrado, pelo menos, no meio laboral envolvente e necessariamente terá que ter um alojamento onde pernoite.
79. Não tem necessidade de produzir prova testemunhal para comprovar a prova documental que apresenta e quando nos autos nada em seu desabono ocorre,
80. Nem mesmo a Entidade Recorrida entendeu exigir-lhe qualquer prova suplementar, conformando-se com aquela que lhe foi apresentada e aceitando-a como válida.
81. Não há, pois, perigo para o interesse público.“.

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A Recorrida não apresentou contra-alegações.
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O Ministério Público junto deste Tribunal não emitiu parecer

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Sem vistos, ex vi artigo 36º nºs 1 e 2 do CPTA, vêm os autos submetidos à conferência.
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II - DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO

Em face das conclusões formuladas pelo Recorrente nas alegações, que delimitam o seu objecto, nos termos do disposto nos artigos 635º, nºs 4 e 5 e 639º nºs 1 e 2 do CPC, ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, cumpre decidir se o Tribunal a quo incorreu em erro ao julgar que inexiste periculum in mora e, na procedência cumprirá apreciar os demais pressupostos da pretendida tutela cautelar cujo conhecimento foi julgada prejudicado (art.º 149º, n.º 2 do CPTA).
Previamente, importa apreciar o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recuso interposto.
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III - QUESTÃO PRÉVIA
Do efeito do recurso:

O Tribunal a quo fixou ao recurso efeito meramente devolutivo, nos termos do art. 143º, nº 2, al. b) do CPTA, vindo no recurso interposto, requerida a atribuição de efeito suspensivo, ao abrigo do disposto no art. 143.º, n.º 4 do CPTA.
Nos termos do artigo 641.º, n.º 5, do CPC, a decisão que admita o recurso, fixe a sua espécie e determine o efeito que lhe compete não vincula o tribunal superior nem pode ser impugnada pelas partes, salvo na situação prevista no n.º 3 do artigo 306.º.
Neste patamar, considerando que a decisão que determina ou declara o efeito do recurso interposto não vincula o tribunal superior, importa apreciar a presente questão prévia.
Vejamos.
De acordo com o disposto no artigo 143.º do CPTA:
“1 - Salvo o disposto em lei especial, os recursos têm efeito suspensivo da decisão recorrida.
2 - Os recursos interpostos de intimações para protecção de direitos, liberdades e garantias e de decisões respeitantes à adopção de providências cautelares têm efeito meramente devolutivo.
3 - Quando a suspensão dos efeitos da sentença seja passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses, públicos ou privados, por ela prosseguidos, pode ser requerido ao tribunal para o qual se recorre que ao recurso seja atribuído efeito meramente devolutivo.
4 - Quando a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso possa ser causadora de danos, o tribunal pode determinar a adopção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos e impor a prestação, pelo interessado, de garantia destinada a responder pelos mesmos.”.
5 - A atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso é recusada quando os danos que dela resultariam se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição, sem que a lesão possa ser evitada ou atenuada pela adopção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos.”.
Da interpretação deste normativo resulta, no que agora interessa, que os recursos interpostos das decisões respeitantes à adoção de providências cautelares (favoráveis ou desfavoráveis) têm efeito meramente devolutivo, em prol da eficácia de um meio processual urgente, configurando excepção à regra de atribuição de efeito suspensivo.
Sendo que a normação transcrita apenas permite que o tribunal possa alterar, o efeito-regra dos recursos (o efeito suspensivo), quando requerido pela parte interessada, o que resulta, claramente, do estatuído nos nºs 3, 4 e 5 do art.º 143.º do CPTA, na medida em que se referem à regra do efeito suspensivo dos recursos (nº 1).
No sentido do regime previsto nos nºs 4 e 5 do artigo 143.º pressupor que tenha sido requerida a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso, nos termos do n.º 3, não sendo, por isso, aplicável às situações em que o efeito devolutivo decorre directamente de imperativo legal, sem dependência de requerimento, e, por isso não passíveis de decisão de atribuição ou recusa por parte do juiz, como sucede nos casos previstos no n.º 2, vide, por todos, Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, 2017, p. 1108 e os Acórdãos do STA de 03-11-2022, Proc. 01465/19.2BELSB e do TCA Norte de 20-10-2023, Proc. 00046/23.0BECBR.
Nestes termos, estando em causa recurso de decisão respeitante à adoção de providências cautelares, o efeito devolutivo determinado ope legis, não é passível de ser alterado por determinação jurisdicional, mantendo-se o efeito devolutivo fixado.
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IV - FUNDAMENTAÇÃO
A - DE FACTO

Com relevância para a decisão da causa, o TAF a quo considerou indiciariamente provada a seguinte factualidade: “(…)
1) No dia 25/06/2025 a Entidade Requerida deu conhecimento ao Requerente da sua decisão de indeferimento do seu pedido de autorização de residência com os seguintes fundamentos e decisão final:
“Considerando que:
1. O requerente acima identificado apresentou pedido de autorização de residência em território nacional através da manifestação de interesse n.º ...25, de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.' 23/2007, de 4 de julho, na redação vigente à data da apresentação do pedido.
2. A concessão de autorização de residência prevista depende da verificação cumulativa dos requisitos previstos nas alíneas b) a j) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.
3. Da análise dos documentos apresentados e da consulta das bases de dados relevantes para
a apreciação do pedido, constatou-se que:
a) Impende sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.º
do Regulamento (UE) 2018/1860.
4. Notificado para se pronunciar em sede de audiência prévia sobre o projeto de decisão de indeferimento, nos termos dos artigos 121.º e 122.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), com fundamento nas circunstâncias anteriormente identificadas no ponto 3, tendo-lhe sido concedido prazo para apresentar alegações, em sede de audiência prévia, sob pena de ver o seu pedido ser alvo de indeferimento final.
5. Na sequência da audiência prévia realizada não se recolheram elementos que justifiquem a alteração da proposta de decisão sobre a qual o requerente foi convidado a pronunciar-se em sede de audiência prévia, nomeadamente que prejudiquem a validade da circunstância invocada como fundamento para o indeferimento.
DECISÃO FINAL
Face ao exposto, determina-se o indeferimento do pedido de autorização de residência
apresentado pelo requerente, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação, por não reunir os requisitos exigidos nas
disposições normativas aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.º 1.º do art.º 77.º do referido diploma legal”
(conforme e-mail e decisão final de indeferimento constante em Petição Inicial (272693) Documentos da PI (005078937) Pág. 7 de 21/07/2025 15:38:31 );
2) Na comunicação referida no ponto anterior, a Entidade Requerida procedeu igualmente à notificação de abandono voluntário do território nacional do Requerente nos seguintes termos:
“Considerando a presente a decisão de indeferimento, fica por este meio notificado o requerente de que deverá abandonar o Território Nacional no prazo de vinte (20) dias, nos termos do artigo 138.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação.
Este prazo para abandono voluntário pode ser prorrogado tendo em conta, designadamente, a duração da permanência, a existência de filhos que frequentem a escola e a existência de outros membros da família e de laços sociais, podendo enviar o pedido de prorrogação do prazo e/ou os documentos para a AIMA, I.P., preferencialmente para o e-mail ..........@aima..... ou por correio para a sede da AIMA, sita na Avenida ..., ..., ... ..., ou entregar as alegações e/ou documentos numa Loja AIMA.
Fica ainda por este meio notificado de que:
a) Deverá comprovar documentalmente junto da AIMA .....@aima. gov.pt o abandono do Território Nacional e Espaço Schengen, Estados Membros da União Europeia ou Estados Parte ou Associados da Convenção da Aplicação do Acordo de Schengen, para o país de que é nacional, ou outro Estado terceiro, no qual tenha garantida a admissão;
b) Caso não abandone voluntariamente Território Nacional nos termos supramencionados, poderá ficar sujeito(a) a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo, previsto no artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação.

Nota Informativa: pode beneficiar do programa de apoio ao retorno voluntário através da Organização Internacional para as Migrações (OIM) devendo para este efeito contactar o escritório da organização em Portugal através do e-mail: ..........@iom..... e/ou www.retornovoluntario.pt, telef: ...40 a 45”;
(conforme notificação constante em Petição Inicial (272693) Documentos da PI (005078937) Pág. 8 de 21/07/2025 15:38:31 );
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O Tribunal a quo formou a convicção probatória “na posição assumida pelas Partes nos articulados e nos documentos constantes dos autos assim como do processo administrativo, conforme referido a propósito de cada ponto do probatório.”.

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Nos termos do art.º 662º do CPC julgam-se ainda perfuntoriamente provados os seguintes
factos:
3) O Requerente apresenta descontos para a Segurança Social, como trabalhador por conta de outrem, no período de 2023/09 a 2025/05 - cfr. doc. n.º 7 (extratos mensais da carreira contributiva na Segurança social) junto com o requerimento inicial e doc. a fls não numeradas do P.a.
4) O Requerente é utente do Serviço Nacional de Saúde - cfr. doc. a fls. não numeradas do P.a.

5) O Requerente reside em Portugal pelo menos desde meados de 2023 - cfr. doc. a fls. não
numeradas do P.a.

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Não existem outros factos, com interesse para a decisão a proferir, que importe destacar
como não provados.

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B - DO DIREITO
Na instância a quo, o Recorrente pediu a suspensão da eficácia do acto administrativo proferido pela AIMA em 15 de abril de 2025, o qual lhe indeferiu pedido de concessão de autorização de residência e o notificou para abandonar voluntariamente o território nacional, nos termos previstos no art.º 138.º da Lei 23/2007, de 4 se julho, na sua atual redação, sob pena de “poder ficar sujeito (a) detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo previsto nos art.º 146.º da Lei 23/2007 …”.
O tribunal a quo julgou improcedente a providência cautelar sustentando que se não verifica o periculum in mora.
O Requerente/Recorrente não se conforma com o assim decidido, sustentado, em suma, que se verifica erro de julgamento por errónea interpretação e aplicação do direito, na medida em que se verificam danos irreparáveis ou de difícil reparação para os interesses que visa salvaguardar com a acção principal, pedindo, em consequência, a revogação da sentença e, em substituição, o conhecimento dos demais requisitos legais nos moldes explanados no Requerimento inicial.

Vejamos.
O Tribunal a quo fundamentou o segmento decisório da sentença recorrida, conforme segue: “(…)
Os critérios gerais para a adoção ou rejeição das providências cautelares encontram-se plasmados no artigo 120º do CPTA, cujo n.º 1 estabelece que “… as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.”
Por seu lado, o n.º 2 do mesmo artigo prescreve que “… a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências”.
Daí que, os requisitos do procedimento cautelar administrativo se cinjam aos seguintes:
1) fumus boni iuris - juízo positivo de probabilidade da procedência da ação principal (segunda parte do n.º 1 do artigo 120º do CPTA)
2) periculum in mora - receio de lesão, nas duas vertentes de constituição de uma situação de facto consumado e de produção de prejuízos de difícil reparação (primeira parte do n.º 1 do artigo 120º do CPTA), e
3) critério de proporcionalidade e adequação - ponderação dos interesses públicos e privados em presença (n.º 2 do artigo 120º do CPTA).
Analisemos, então, os requisitos referidos, começando pelo receio de lesão.
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O requisito do periculum in mora contempla duas vertentes: a produção de prejuízos de difícil reparação ou a constituição de uma situação de facto consumado, sendo que o critério a atender na respetiva ponderação consiste no seguinte: “O juiz deve, pois, fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica” (nas palavras de José Carlos Vieira de Andrade, em “A Justiça Administrativa - Lições”, Almedina, 20ª edição, 2025, página 335).
Tendo presente o caso concreto dos autos, na apreciação deste requisito encontra-se fundamentalmente em causa aferir se o indeferimento do pedido de autorização de residência e a consequente ordem de abandono voluntário do território nacional decidido e emitida pela Entidade Requerida é suscetível de causar uma situação de facto consumado relativamente ao Requerente, especificamente, se existe o perigo - real, efetivo e atual de, com base nessa decisão e ordem, a Entidade Requerida poder desencadear os procedimentos necessários ao afastamento coercivo do Requerente do território nacional.
Ora, sendo compreensível o receio do Requerente - tanto mais, atendendo ao alegado pelo mesmo ao nível do seu percurso de vida em Portugal e inserção laboral, económica e social que logrou alcançar (especialmente, nos artigos 55º a 61º do requerimento inicial) -, atentando no regime jurídico que definiu as condições e procedimentos de entrada, permanência, saída e afastamento de cidadãos estrangeiros do território português (aprovado pela Lei n.º 23/2007, de 04/07), assim como à respetiva regulamentação (aprovada pelo Decreto-Regulamentar n.º 84/2007, de 05/11), constata-se que não existe essa possibilidade. De facto, a saída forçada e coativa do Requerente de Portugal apenas pode ser imposta - ao nível da Administração Pública - mediante o procedimento de afastamento coercivo previsto, em termos gerais, nos artigos 134º a 144º e, em termos específicos, nos artigos 145º a 150º, todos da Lei n.º 23/2007, em consonância com a definição constante do artigo 3º, n.º 1, alínea i) da Lei n.º 23/2007, de que a “«Decisão de afastamento coercivo» [é] o ato administrativo que declara a situação irregular de um nacional de país terceiro e determina a respetiva saída do território nacional”.
Não se prevê, no regime jurídico plasmado na Lei n.º 23/2007 nem no Decreto-Regulamentar n.º 84/2007, a possibilidade de a Entidade Requerida impor a saída forçada do Requerente com base na notificação de abandono voluntario que lhe efetuou e que se encontra prevista no artigo 138º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007.
A Lei n.º 23/2007 apenas prevê a prorrogação do prazo que tenha sido estabelecido (entre 10 a 20 dias) para esse abandono voluntário, “tendo em conta, designadamente, a duração da permanência, a existência de filhos que frequentem a escola e a existência de outros membros da família e de laços sociais, disso sendo notificado o cidadão estrangeiro” (artigo 138º, n.º 3 da Lei n.º 23/2007).
Neste ponto, e especificamente quanto à constituição de uma situação de facto consumado, é conveniente explicitar que “… para o decretamento da tutela cautelar, tem o Tribunal de descortinar indícios de que essa intervenção preventiva é necessária para impedir a consumação de situações lesivas, que, de outro modo, resultariam com a demora do processo principal. Esse juízo judicial terá que ser baseado na análise de factos concretos, que permitam a um terceiro imparcial concluir que a situação de risco é efectiva, e não uma mera conjectura” (tal como expendido pelo Supremo Tribunal Administrativo no acórdão proferido no processo n.º 0404/15, de 30-04-2015, disponível in www.dgsi.pt ).
Ou seja, face ao regime jurídico explanado, constata-se que a ordem de abandono voluntário não representa qualquer risco efetivo e concreto para o Requerente de lhe ser coativamente imposta uma saída forçada de Portugal, dada a não previsão legal dessa imposição e, consequentemente, a falta de competência da Entidade Requerida para o efeito com base nessa ordem (artigo 36º, n.º 1, primeira parte do Código do Procedimento Administrativo - doravante CPA).
Contudo, e como já especificado na secção do saneamento, a decisão de indeferimento do pedido de autorização de residência do Requerente alterou a situação jurídica do mesmo, passando a sua permanência em território nacional a considerar-se ilegal e, como tal, essa irregularidade acarreta a possibilidade de ser instaurado um procedimento de afastamento coercivo do mesmo de Portugal (tal como se prevê no artigo 134º, n.º 1, alínea a) da Lei n.º 23/2007, acima citado).
Pelo que há que analisar o requisito sob apreciação de acordo com esta perspetiva, ou seja, de poder ser instaurado um procedimento de afastamento coercivo ao Requerente e, no término desse procedimento, haver a possibilidade séria e real de o Requerente ser afastado coativamente de Portugal, o que inutilizaria o efeito útil de uma eventual sentença de procedência que o Requerente pudesse obter na ação administrativa principal em que discute a legalidade da decisão de indeferimento do seu pedido de autorização de residência.

Sucede que, atendendo uma vez mais ao regime jurídico que temos seguido, constata-se que, por um lado, a Entidade Requerida - atualmente - não tem competência para proferir uma decisão de afastamento coercivo do Requerente e, por outro lado, esse procedimento prevê todas as garantias processuais ao Requerente de modo a ser-lhe assegurada uma tutela judicial efetiva (artigos 20º e 268º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa - doravante CRP).
Assim, quanto ao primeiro ponto referido, há que ter presente que a Lei n.º 55-C/2025, de 22/07 - a qual criou a Unidade Nacional de Estrangeiros e Fronteiras (UNEF), na Polícia de Segurança Pública (respetivo artigo 1º, n. 1) - retirou a competência do Conselho Diretivo da AIMA, IP. (ou seja, à Entidade Requerida nestes autos) de instaurar, tramitar e decidir procedimentos de afastamento coercivo e transferiu essa competência para o diretor nacional da PSP.
De facto, o artigo 3º, n.º 2, alínea e) do Decreto-Lei n.º 41/2023, de 02/06 (o qual criou a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, IP. - AIMA, IP.) estabelecia que uma das atribuições da AIMA, IP., no plano interno, era “designadamente a instauração, tramitação e decisão administrativa de afastamento” e, após a alteração que lhe foi introduzida pelo artigo 8º da Lei n.º 55-C/2025, é-lhe atribuída - tal como preteritamente
- a finalidade genérica de “Assegurar o cumprimento das atribuições de natureza administrativa previstas na
lei sobre a entrada, permanência e saída de estrangeiros do território nacional”.
Daí todas as alterações que a Lei n.º 55-C/2025 promoveu na Lei n.º 23/2007, em que “onde se lê «AIMA, IP,» passa a ler-se «PSP»” e “onde se lê «conselho diretivo da AIMA, IP,» passa a ler-se «diretor nacional da PSP»” (conforme artigo 9º da Lei n.º 55-C/2025).
Pelo que é a este regime que há neste momento que atender, dado que a Lei n.º 55-C/2025 entrou em vigor em 21/08/2025 (respetivo artigo 12º) e ainda não foi instaurado ao Requerente qualquer procedimento de afastamento coercivo (dado que o mesmo nada alega a esse respeito).
Assim, hodiernamente, “Compete à UNEF: Instruir e gerir os processos de afastamento coercivo” (artigo 3º, n.º 1, alínea a) da Lei n.º 55-C/2025), sendo “competente para mandar instaurar processos de afastamento coercivo e para ordenar o prosseguimento dos autos, …, o diretor nacional da PSP” (artigo 141º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007), a quem compete igualmente “A decisão de afastamento coercivo” (artigos 140º, n.º 1 e 149º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007) assim como “a decisão de arquivamento do processo” (artigo 141º, n.º 2 da Lei n.º 23/2007).
Constata-se, assim, que não há o perigo da Entidade Requerida mandar instaurar um procedimento de afastamento coercivo ao Requerente e que possa culminar com uma decisão de saída coativa do território nacional, por falta de atribuição e competência para o efeito.

E caso seja instaurado pela PSP esse procedimento de afastamento coercivo (passando-se, neste momento, a explicitar-se o segundo ponto acima referido) o Requerente disporá nessa altura de todos os meios processuais necessários a fim de assegurar a sua proteção jurídica efetiva e plena.
De facto, a tramitação desse procedimento obedece aos seguintes princípios e regras:
1) “Durante a instrução do processo é assegurada a audição da pessoa contra a qual o mesmo foi instaurado, que goza de todas as garantias de defesa” (artigo 148º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007);
2) “O instrutor deve promover as diligências consideradas essenciais para o apuramento da verdade” (artigo 148º, n.º 3 da Lei n.º 23/2007);
3) “Concluída a instrução, é elaborado o respetivo relatório, no qual o instrutor faz a descrição e apreciação dos factos apurados, propondo a resolução que considere adequada, e o processo é presente à entidade competente para proferir a decisão” (artigo 148º, n.º 4 da Lei n.º 23/2007);
4) “A decisão de afastamento coercivo, proferida pelo diretor nacional da PSP é suscetível de impugnação judicial com efeito devolutivo perante os tribunais administrativos” (artigo 150º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007);
5) “O disposto no número anterior não prejudica o direito do cidadão estrangeiro de recorrer aos processos urgentes ou com efeito suspensivo, previstos na lei processual administrativa” (artigo 150º, n.º 2 da Lei n.º 23/2007);
6) “O cidadão estrangeiro goza, a pedido, de proteção jurídica, aplicando-se com as devidas adaptações a Lei n.º 34/2004, de 29 de julho, no regime previsto para a nomeação de defensor do arguido para diligências urgentes” (artigo 150º, n.º 3 da Lei n.º 23/2007);
7) “A pedido do interessado podem ser prestados serviços de tradução e interpretação para efeitos da
impugnação judicial a que se referem os n.ºs 1 e 2” (artigo 150º, n.º 4 da Lei n.º 23/2007)
Prevê-se, assim, expressamente (artigo 150º, n.º 2 da Lei n.º 23/2007) uma tutela cautelar a que o Requerente pode recorrer caso se veja confrontado com um procedimento de afastamento coercivo instaurado pela PSP.
E será no âmbito desse eventual processo cautelar que será apreciada - perfuntória e sumariamente - os fundamentos da decisão da Entidade Requerida que indeferiu o pedido de autorização de residência do Requerente.
É que, nos termos do artigo 146º, n.º 5, alínea d) da Lei n.º 23/2007, “Não é organizado processo de afastamento coercivo contra o cidadão estrangeiro que: Seja titular de uma autorização de residência ou outro título habilitante da sua permanência legal em território nacional”.

Ou seja, sendo instaurado o procedimento de afastamento coercivo ao Requerente, o mesmo - no âmbito do seu direito de audição - dará conhecimento ao respetivo instrutor da pendência da ação administrativa em que discute a legalidade da decisão que lhe indeferiu o seu pedido de autorização de residência e, caso a decisão nessa altura não seja a suspensão desse procedimento até à decisão final proferida na ação administrativa referida (artigo 109º, n.º 1 do CPA) ou o arquivamento do mesmo (artigo 141º, n.º 2 da Lei n.º 23/2007), então, aí sim, poderá ser despoletada uma intervenção do Tribunal a fim de ajuizar da juridicidade das decisões tomadas.
É que, nessa eventualidade, já se verifica o perigo sério, real e iminente de o Requerente ser obrigado a sair do território nacional, dado que, caso a decisão seja de afastamento, a mesma será imposta coercivamente.
Atente-se que “Ao cidadão estrangeiro contra quem é proferida uma decisão de afastamento coercivo
… é concedido um prazo de saída de território nacional, entre 10 e 20 dias” (artigo 160º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007) e que “Notificada a decisão de afastamento e após o decurso do prazo referido no n.º 1 do artigo 160.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua redação atual, a força de segurança territorialmente competente procede à sua execução, conduzindo o cidadão à fronteira” (artigo 82º, n.º 1 do Decreto-Regulamentar n.º 84/2007), ou seja, “O cidadão estrangeiro que não abandone o território nacional no prazo que lhe tiver sido fixado é detido e conduzido ao posto de fronteira para afastamento” (artigo 161º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007).
Deste modo, face a todas as considerações acima aduzidas, o juízo que o Tribunal formula quanto ao requisito do periculum in mora é que não se verifica o receio de lesão propugnado pelo Requerente.
Adota-se nesta sentença, assim, idêntico juízo que o formulado pelo Tribunal Central Administrativo Norte, no acórdão acima citado (proferido no processo n.º 00024/04, de 06/05/2004), o qual explicitou que “se o requerente não cumprir a notificação de abandonar voluntariamente o território nacional não irá automaticamente ser separado da companheira e dos filhos. Na verdade, terá de ser alvo de um processo de expulsão, e apenas a decisão proferida neste processo, conduzirá aos prejuízos de difícil reparação que invoca”, pelo que “não ocorrem com toda a probabilidade e nos termos de causalidade adequada os prejuízos de difícil reparação alegados” (apesar da alteração do regime jurídico subjacente, o raciocínio que consubstancia a fundamentação nesta sentença é idêntico ao formulado pelo Tribunal Central Administrativo Norte no aresto referido).
(…)
Deste modo, torna-se desnecessário apreciar os restantes requisitos enunciados, dada a necessária verificação cumulativa dos mesmos para a procedência da providência requerida. (…)”.

Do erro de julgamento de direito

A fundamentação supra transcrita e, em consequência, a decisão de não adoção da providência cautelar em causa, por alegadamente se não verificar o requisito cumulativo do periculum in mora não pode proceder.
apreciemos.
As providências cautelares visam regular provisoriamente a situação em litígio até que seja definitivamente decidida na ação principal a contenda que opõe as partes, evitando o perigo da demora e a inutilidade da tutela do processo principal, de duração mais longa, dado implicar uma cognição plena apta à resolução definitiva de um litígio.
A sua adoção depende da verificação cumulativa dos requisitos do periculum in mora e da provável procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, bem como da superioridade dos danos resultantes da sua concessão, relativamente aos que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências, conforme artigo 120.º do CPTA.
Há periculum in mora quando em um juízo de prognose e de grande probabilidade se verifique que a recusa da providência cautelar conduzirá, entretanto, a uma situação de facto consumado, isto é, se se tornar impossível a reintegração da situação conforme à legalidade (aquela que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse ocorrido), ou se entretanto se produzirem prejuízos de difícil reparação para a pretensão/interesses do requerente cautelar a assegurar na acção principal - vide Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, anotação ao artigo 120.º in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ult. ed.
A alegação e prova dos factos concretos configuradores dos prejuízos a acautelar, fundados e não meramente prováveis, constitui um ónus do requerente cautelar, não podendo o Tribunal substituir-se-lhe nesse encargo, cabendo-lhe enunciar e densificar factos concretos donde se infira, em termos de causalidade adequada, a verificação na sua esfera jurídica de danos difíceis de reparar ou irreparáveis (danos reais, diretos e imediatos, e não abstratos, eventuais ou hipotéticos), e prová-los ainda que indiciariamente, oferecendo prova sumária dos fundamentos em que sustenta a existência desse requisito - cfr. artigos 342.º, n.º 1, do Código Civil, 114.º, n.º 3, al. g) e 118.º do CPTA, 5.º, n.º 1, 365.º, n.º 1 do CPC; Acórdãos do STA de 14.03.2014, P. 1334/12.7BEPRT e do TCAN, de 28.01.2022, P. n.º 1146/21.7BEBRG.
Dessa forma pode o julgador ponderar e valorar todas as circunstâncias do caso em função da utilidade da sentença que relevem em sede do receio (fundado e objectivo) de lesão iminente, médio tempore, dos interesses do requerente a assegurar com o processo principal, convencendo-se que existe um fundado e actual periculum in mora se não decretar a providência. Assim se considerando “justificada” a cautela que é solicitada - cfr. Vieira de Andrade, in Justiça Administrativa ult. edição,
pp. 318.
Em suma, em sede do periculum in mora (…) as providências cautelares devem ser concedidas “sempre que os factos concretos alegados pelo requerente permitam perspetiva perspetivar uma situação de impossibilidade de restauração natural da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente.” “(…) por outro lado, (…) quando, mesmo que não seja de prever que a reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade se tornará impossível pela mora do processo, os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da produção de “prejuízos de difícil reparação” no caso de a providência ser recusada, seja porque a reintegração no plano dos factos se perspetiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente”. - cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, Almedina, 2021, fls. 1023 e ss.).
Ora, in casu, contrariamente ao julgado, o Requerente alegou factos concretos suscetíveis de serem enquadrados no periculum in mora, cumprindo o ónus de alegação que lhe cabia e prova (vide aditamento de factos alegados, relevantes e não controvertidos, que passaram a constar da fundamentação fáctica).
Concretamente o Requerente alegou, com reporte para os artigos 55º a 60º do requerimento inicial, que o ato suspendendo obsta a que permaneça em território nacional, sendo o primeiro passo para a sua expulsão, caso não abandone voluntariamente o território nacional; que trabalha obtendo remuneração regular e suficiente para assegurar a sua subsistência e tem residência fixa em Portugal, pagando as contribuições à Segurança Social e os seus tributos à AT, tendo cá os seus amigos e a vida organizada, não podendo deixar tudo o que aqui construiu, não tendo condições de subsistência no seu país de origem

Pelo que a não ser suspenso o ato em apreço, perderá meios de subsistência, alojamento e percurso de vida pessoal e familiar, tudo consubstanciando prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação.
Vejamos.
Provou-se que o Requerente apresenta descontos para a Segurança Social, como trabalhador por conta de outrem, desde Setembro de 2023 a meados de 2025 declarando rendimentos do trabalho dependente.
Do que se retira desde logo que residindo e trabalhando o mesmo em Portugal há cerca de três anos, contribuindo para a Segurança Social e cumprindo as suas obrigações fiscais, terá a sua vida mais ou menos organizada.
Ora, esta ligação ao território nacional, independentemente da sua intensidade, não pode ser desconsiderada, em sede de apreciação do periculum in mora, uma vez que a interrupção do projeto de vida que organizou em território nacional, constituirá muito provavelmente, um prejuízo de difícil reparação para aos interesses que visa assegurar com a acção principal (concessão de autorização de residência valida para manter residência em Portugal). Dano que não se mostra anulado ou diminuído pela possibilidade de, num futuro incerto, regressar a Portugal.
Acresce que com o acto de indeferimento de autorização de residência, a AIMA notificou o Recorrente para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo de 20 dias, sob cominação de “…ficar sujeito a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo previsto no artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho…”.
É que, o artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho (na redação pela Lei n.º 41/2023, de 2 de Junho), prevê que a ilegalidade da permanência de um cidadão estrangeiro em território nacional pode originar a sua detenção em centro de instalação temporária, para posterior procedimento de afastamento coercivo (artigo 145.º e 149.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho).
A Entidade Requerida notificou pois o Requerente da possibilidade de detenção como acto subsequente ao incumprimento do afastamento voluntário o qual é condição para a detenção com vista ao afastamento coercivo (artigos 138.º, n.º 2, 140.º, n.º 1, 142.º, n.º 1, alínea c) e 146.º, n.º 1
da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho).
Assim, não se negando que do indeferimento da pretensão do Requerente não ocorre automaticamente a sua expulsão do território nacional, é manifesto que se o Recorrente não abandonar voluntariamente o território nacional em 20 dias, fica, como já se viu, sujeito a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo previsto no artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho.
Ora, atenta a relação causal entre o acto de indeferimento da autorização de residência e a possibilidade de detenção por órgão policial, após o prazo fixado para abandono voluntário, a possibilidade de ser detido num centro de instalação temporária, a qualquer momento, por uma força policial, e assim, ser privado de se poder movimentar em liberdade e segurança terá muito provavelmente, de acordo com as regras do senso comum, consequências graves na sua esfera jurídica, designadamente a nível psicológico, emocional, familiar e profissional.
Igualmente, o abandono voluntário do Recorrente ou expulsão coerciva, causar-lhe-á prejuízos de difícil reparação, uma vez que perderá o seu trabalho e, assim, as condições de sobrevivência que detinha ou verá significativamente restringidas tais condições por falta do rendimento que usufruía enquanto trabalhador por conta de outrem, sendo plausível que face ao tempo decorrido e ao modo como se ausentou do seu país de origem para imigrar, não terá de imediato condições actuais de subsistência.
Deste modo, verifica-se o periculum in mora, incorrendo a sentença em erro de julgamento.
***
Atenta a natureza cumulativa dos pressupostos legais de adoção das providências cautelares, importa agora, em substituição, aferir se se verifica os requisitos do fumus boni iuris e da ponderação de interesses previsto no n.º 2 do art. 120.º do CPTA:
Do fumus boni iuris:
O Requerente imputa do ato de indeferimento suspendendo, nos termos constantes do requerimento inicial, vício de violação de lei, por inobservância do artigo 77.º, n.º 1, alínea i) da Lei n.º 23/2007 (“ausência de indicação de SIS”), na qual se baseou unicamente o ato em causa, e violação do nº 6 do referenciado artigo 77.º e dos artigos 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, e 9º, n.º 1, do Regulamento (UE) 2018/1860, por falta de consulta prévia obrigatória do Estado membro da indicação SIS pelo Estado Português, nos termos imperativos daqueles normativos.
Desde já diremos que assiste razão ao Recorrente, não podendo manter-se a sentença recorrida, conforme já decidido em casos idênticos aos presentes autos, nos quais se concluiu unanimemente pelo preenchimento do requisito do fumus boni iuris - cfr. Acórdãos proferidos pela ora Relatora, a 19.12.2025, no processo nº 333/25.3BEPNF, a 09.01.2026, nos processos nºs 384/25.8BEPNF.CN1. e 324/25.4BEPNF.CN1, a 06.02.2026, nos processos nºs 411/25.9BEPNF.CN1 e
397/25.0BEPNF.CN1, a 20.02.2026, nos processos nºs 466/25.6BEPNF.CN1 e 422/25.4BEPNF.CN1,entre
outros, proferidos pelos demais relatores da subsecção comum da secção administrativa deste TCA) - posição que se mantém.
Sem prejuízo da incursão legislativa relevante para os autos, efetuada pela decisão recorrida, para a qual remetemos, transcreveremos os normativos mais relevantes.
Assim, atente-se ao disposto no art. 77.º da Lei n.º 23/2007 sobre as “Condições gerais de
concessão de autorização de residência temporária”:
“1 - Sem prejuízo das condições especiais aplicáveis, para a concessão da autorização de residência deve o requerente satisfazer os seguintes requisitos cumulativos:
a) Posse de visto de residência válido, concedido para uma das finalidades previstas na presente lei para a concessão de autorização de residência, ou posse de visto para procura de trabalho;
b) Inexistência de qualquer facto que, se fosse conhecido pelas autoridades competentes, devesse obstar à concessão do visto;
c) Presença em território português, sem prejuízo do disposto no n.º 6 do artigo 58.º;
d) Posse de meios de subsistência, tal como definidos pela portaria a que se refere a alínea d) do n.º 1 do artigo 52.º;
e) Alojamento;
f) Inscrição na segurança social, sempre que aplicável;
g) Ausência de condenação por crime que em Portugal seja punível com pena privativa de liberdade de
duração superior a um ano;
h) Não se encontrar no período de interdição de entrada e de permanência em território nacional, subsequente a uma medida de afastamento;
i) Ausência de indicação no SIS;
j) Ausência de indicação no SII UCFE para efeitos de recusa de entrada e de permanência ou de regresso,
nos termos dos artigos 33.º e 33.º-A.
2 - Sem prejuízo das disposições especiais aplicáveis, pode ser recusada a concessão de autorização de
residência por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública.
3 - Pode ser recusada a concessão ou a renovação de autorização de residência a nacionais de países terceiros, alvo de medidas restritivas da União Europeia.
(…)
6 - Sempre que o requerente seja objecto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Novembro de 2018.
7 - Para efeitos do disposto no número anterior, com excepção dos casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, é aplicável o regime excepcional previsto no artigo 123.º, sendo a decisão final instruída com proposta fundamentada que explicite o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência.”.
Ora, quanto ao fundamento do ato suspendendo (a indicação SIS) por interpretação efetuada pela Entidade requerida, provavelmente a contrario sensu da alínea i) do referenciado n.º 6 do artigo 77.º da lei 23/2007, a qualificação de tal indicação como requisito negativo cumulativo, para efeitos de indeferimento do pedido de autorização de residência em causa não se mostra correta.
Uma coisa é sustentar que a entidade competente deve, como regra geral, conceder autorização de residência quando o requerente preencha todos os requisitos previstos nas alíneas
a) a j), aqui incluído sob a alínea i) (“Ausência de indicação no SIS”).
Outra, bem diversa, é tomar a “Indicação no Sistema de Informação Schengen (SIS)” de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, como requisito negativo (cumulativo) para indeferir pedidos de autorização de residência.

Em lado nenhum da norma ou noutras se prevê a indicação SIS como requisito de indeferimento automático de autorizações de residência. Aliás, o n.º 7 da norma transcrita, estabelece casos em que pode ser concedida ou mantida autorização de residência, apesar da indicação do requerente no SIS, com aplicação do regime previsto no artigo 123.º.
Veja-se que o nº 6 do art. 77º exige que “sempre que o requerente seja objecto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, (…), este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Novembro de 2018.
Ora, esta obrigação de consulta resultaria totalmente inútil ou desprovida de sentido, se se entendesse que a AIMA se encontra, de princípio, vinculada a indeferir pedidos de autorização de residência temporária, quando o requerente seja objeto de indicação SIS, o que não resulta da lei nem se mostra razoável.
Sendo que, após tal consulta, a falta de resposta no prazo de 10 dias significa que o Estado-Membro autor da indicação não se opõe à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração e “ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública que possa ser colocada pela presença nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros”.
Em suma, da interpretação conjugada dos nºs 1, 6 e 7 do artigo 77º da Lei 23/2007 e dos citados Regulamentos resulta que a indicação SIS não constitui um requisito ou fundamento suficiente, automático e vinculado de indeferimento de pedido de concessão de autorização de residência, impendendo sobre a Requerida, como melhor se verá, a obrigatoriedade de proceder à consulta prévia do Estado-membro que emitiu a indicação no Sistema de Informação Schengen.
Termos em que, diversamente do que o tribunal a quo entendeu, julgamos, em moldes de sumaria cognitio, que a AIMA, perante a mera indicação no Sistema de Informação Schengen, em nome do Autor, não podia indeferir automaticamente a requerida concessão de autorização de residência. Ao fazê-lo viciou o ato de indeferimento, por erro nos pressupostos.

Quanto ao segundo fundamento de impugnação do ato suspendendo, o mesmo, como já resulta do atrás exposto, procede, porquanto a consulta prévia do Estado-membro que emitiu a indicação pelo Estado que pondera conceder a autorização de residência, o qual dispõe de 10 dias para responder é, distintamente do que entendeu o TAF a quo sempre obrigatória.
Assim se retira da literalidade do art. 77.º, n.º 6, supra transcrito, quando dispõe que: “Sempre que o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo
9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018.”.
Os mencionados Regulamentos (UE) 2018/1861 e (UE) 2018/1860, estabelecem respectivamente:
- as condições e os procedimentos a aplicar à introdução e ao tratamento no SIS de indicações relativas a nacionais de países terceiros, bem como ao intercâmbio de informações suplementares e de dados suplementares para efeitos de recusa de entrada e de permanência no território dos Estados-Membros;
- as condições e os procedimentos a aplicar à introdução e ao tratamento de indicações sobre nacionais de países terceiros visados por decisões de regresso emitidas pelos Estados-Membros no Sistema de Informação de Schengen (SIS), estabelecido pelo Regulamento (UE) 2018/1861, bem como ao intercâmbio de informações suplementares sobre essas indicações
Os preceitos 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 e 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860,
regulam o modo, termos/trâmites de realização da consulta em causa.
O artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 prevê e regula as situações em que foi introduzida no SIS uma indicação para efeitos de regresso acompanhada de uma proibição de entrada, estabelecendo sob a epigrafe “Consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração” que: “(…)
1. Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado-Membro, que seja acompanhada de uma proibição de entrada, os Estados-Membros em causa consultam-se reciprocamente, através do intercâmbio de informações suplementares, de acordo com as seguintes regras:
a) O Estado-Membro de concessão consulta o Estado-Membro autor da indicação antes de conceder ou
prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração;
b) O Estado-Membro autor da indicação responde ao pedido de consulta no prazo de 10 dias de calendário;
c) A falta de resposta no prazo referido na alínea b) significa que o Estado-Membro autor da indicação não se opõe à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração;
d) Ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros;
e) O Estado-Membro de concessão notifica o Estado-Membro autor da indicação da sua decisão; e
f) Sempre que o Estado-Membro de concessão notificar o Estado-Membro autor da indicação da sua intenção de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração ou da sua decisão nesse sentido, o Estado-Membro autor da indicação suprime a indicação para efeitos de regresso.
A decisão final de conceder ou não um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de
país terceiro cabe ao Estado-Membro de concessão.
2. Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado- -Membro, que não seja acompanhada de uma proibição de entrada, o Estado-Membro de concessão informa sem demora o Estado-Membro autor da indicação de que tenciona conceder ou de que concedeu um título de residência ou um visto de longa duração. O Estado-Membro autor da indicação suprime sem demora a indicação para efeitos de regresso.”.
O artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 também sob a epigrafe “Consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração” prevê e regula as situações em que foi introduzida no SIS uma indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência, que: “(…)
Sempre que um Estado-Membro pondere conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência introduzida por outro Estado-Membro, os Estados-Membros em causa consultam-se reciprocamente, através do intercâmbio de informações suplementares, de acordo com as seguintes regras:
a) O Estado-Membro de concessão consulta o Estado-Membro autor da indicação antes de conceder ou
prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração;
b) O Estado-Membro autor da indicação responde ao pedido de consulta no prazo de 10 dias de calendário;
c) A falta de resposta dentro do prazo referido na alínea b) significa que o Estado-Membro autor da
indicação não se opõe à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração;
d) Ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros;
e) O Estado-Membro de concessão notifica o Estado-Membro autor da indicação da sua decisão; e
f) Sempre que o Estado-Membro de concessão notificar o Estado-Membro autor da indicação da sua intenção de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração ou da sua decisão nesse sentido, o Estado-Membro autor da indicação suprime a indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência.
A decisão final de conceder ou não um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro cabe ao Estado-Membro de concessão.”.
Assim, sempre que que estiver em curso procedimento administrativo com vista à concessão ou prorrogação de título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação, no qual o requerente é objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, o Estado-Membro da concessão, antes de decidir, deve consultar o Estado-Membro da indicação, o qual responde ao pedido de consulta no prazo de 10 dias de calendário, equivalendo a falta de resposta, dentro do prazo, a não oposição à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração.
E só após a consulta do Estado membro da indicação é que o Estado-Membro de concessão proferirá a decisão final de conceder ou não um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro, a qual tem em conta os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros.
O que bem se entende, pois, só a referida consulta prévia permitirá averiguar e conhecer a
real natureza, dimensão e gravidade dos factos que originaram a indicação introduzida.

Tal releva para efeitos de aferição e ponderação pela AIMA do enquadramento jurídico da situação do requerente, no sentido de configurar ou não a indicação no Sistema de Informação Schengen como “ausência de indicação…”, para efeitos da al. i), do n.º 1, do art.º 77.º, da Lei n.º 23/2007.
Neste âmbito, veja-se o ponto 2 do Regulamento (UE) 2018/1860 nos termos do qual: “Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado-Membro, que não seja acompanhada de uma proibição de entrada, o Estado-Membro de concessão informa sem demora o Estado-Membro autor da indicação de que tenciona conceder ou de que concedeu um título de residência ou um visto de longa duração. O Estado-Membro autor da indicação suprime sem demora a indicação para efeitos de regresso.”.
E em sentido idêntico, a alínea f) dos Regulamentos (UE) 2018/1860 e (UE) 2018/1860, que estabelece que “Sempre que o Estado-Membro de concessão notificar o Estado-Membro autor da indicação da sua intenção de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração ou da sua decisão nesse sentido, o Estado-Membro autor da indicação suprime a indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência.”.
Assim, após a consulta e ponderação dos motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação, e apreciação, em conformidade com o direito nacional, de qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser surgir pela presença do nacional de país terceiro em questão, no território dos Estados-Membros, o Estado da concessão, caso tencione conceder ou já tenha concedido um título de residência ou um visto de longa duração, notifica o Estado da indicação para suprimir a indicação para efeitos de regresso, recusa de entrada e de permanência.
A importância e natureza obrigatória da consulta em causa encontra-se justificada, designadamente, nos considerandos (16) do Regulamento (UE) 2018/1860 e (28) Regulamento (UE) 2018/1861, conforme segue:
“(16) O presente regulamento deverá estabelecer regras obrigatórias para a consulta entre as Estados-Membros a fim de evitar ou reconciliar instruções contraditórias. As consultas deverão ser realizadas quando os nacionais de países terceiros que possuam ou estiverem em vias de obter um título de residência ou um visto de longa duração válidos emitidos por um Estado-Membro forem visados por indicações para efeitos de regresso inseridas por outro Estado-Membro, em especial se a decisão de regresso for acompanhada de uma proibição de entrada, ou caso possam surgir situações contraditórias à entrada nos territórios dos Estados-Membros.”.
“(28) O presente regulamento deverá estabelecer regras obrigatórias para a consulta e notificação das autoridades nacionais no caso de um nacional de país terceiro ser detentor ou poder obter um título de residência ou um visto de longa duração válidos concedidos num Estado-Membro, e outro Estado-Membro tencionar introduzir ou já ter introduzido uma indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência relativa a esse nacional de país terceiro. Tais situações suscitam graves incertezas para os guardas de fronteira, as autoridades policiais e os serviços de imigração. Por conseguinte, é conveniente prever um prazo obrigatório para uma consulta rápida com um resultado definitivo, a fim de assegurar que os nacionais de países terceiros que têm o direito de residir legalmente no território dos Estados-Membros tenham o direito de aí entrar sem dificuldades e que os que não têm o direito de entrar sejam impedidos de o fazer.”.
Em suma, perante uma indicação no SIS, a consulta prévia é obrigatória, permitindo ao Estado da concessão saber o que originou essa indicação e a gravidade dos factos que a sustentam, salvaguardando o interesse público inerente a este subprocedimento de consulta e, reflexamente, interesses do requerente (mormente, em ser suprimida a indicação SIS).
Deste modo, como sustenta o Requerente/Recorrente, o Tribunal a quo errou na interpretação e aplicação da legislação aplicável, ao não julgar que a Entidade requerida violou a lei, viciando também o procedimento administrativo por preterição da formalidade legalmente exigível de realização da consulta ao Estado-Membro autor da indicação no SIS (ou por falta de défice instrutório), suscetível de alterar o sentido decisório.
*
Julga-se, assim, que é provável que o ato suspendendo venha a ser anulado na ação principal e condenada a Entidade ora Recorrida a retomar o procedimento administrativo em causa (pelo que existe a aparência do bom direito (fumus boni iuris).
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Da ponderação dos interesses contrapostos
A concessão da providência não depende apenas da formulação de um juízo de valor absoluto sobre a situação do requerente, como sucederia se apenas se atendesse aos critérios do periculum in mora e do fumus boni iuris, previstos no n.º1, mas também da verificação de um requisito negativo: a atribuição da providência não pode causar danos desproporcionados segundo o princípio da proporcionalidade - cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, Almedina, 2021, fls. 1023 e ss..
Assim, ainda que verificados os pressupostos previstos no nº 1 do artigo 120º do CPTA, sempre a providência poderá ser recusada nos termos do nº 2: “quando devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa” .
O n.º 2 do art.º 120º do CPTA consagra assim uma verdadeira «cláusula de salvaguarda neste domínio, permitindo que, no interesse dos demais envolvidos, a providência ainda seja recusada quando, pese embora o preenchimento, em favor do requerente, dos requisitos previstos no n.º 1, seja de entender que a sua adopção provocaria danos (ao interesse público e/ou de eventuais terceiros) desproporcionados em relação áqueles que se pretenderia evitar que fossem causados (à esféria jurídica do requente) (ibidem).
“(…) Não se trata aqui de ponderar o interesse público com o interesse privado, mesmo que muitas vezes o interesse do requerido seja o interesse público e o interesse do requerente seja o interesse privado: o que está aqui em conflito são os resultados ou os prejuízos que podem resultar para os interesses, da concessão ou da recusa da concessão, para todos os interesses envolvidos, sejam públicos, sejam privados. (...) o que está em causa não é ponderar valores ou interesses entre si, mas danos ou prejuízos e, portanto, os prejuízos reais, que numa prognose relativa ao tempo previsível de duração da medida, e tendo em conta as circunstâncias do caso concreto, resultariam da recusa ou da concessão (plena ou limitada) da providência cautelar." - Vieira de Andrade in A Justiça Administrativa (Lições), 16.ª ed., Almedina, 2017, pág. 334-335:
In casu, a providência deve ser recusada se os danos para o interesse público que resultariam da sua concessão forem superiores aos danos para os interesses particulares do requerente cautelar.

O que implica um juízo de valor fundado na comparação da situação do requerente (dos seus interesses) com a situação dos demais titulares de interesses contrapostos, segundo critérios de proporcionalidade.
Os danos que poderão resultar da recusa da tutela cautelar pretendida foram supra
identificados aquando da apreciação do periculum in mora.
No que concerne ao inverso, do alegado pela Requerida e das circunstâncias do caso concreto não releva qualquer lesão do interesse público que deva prevalecer sobre os prováveis prejuízos causados ao Requerente.
Na verdade, de tais alegações resulta claramente que a Entidade Requerida faz corresponder os danos ao interesse público à violação do princípio da legalidade (da Lei de entrada e permanência de estrangeiros em Portugal), consubstanciada na alegada ausência de aparência do direito invocado pelo Requerente.
Sendo que a mera permanência do Requerente em território nacional desacompanhado de acrescidos factos, designadamente ao nível da ordem ou segurança públicas), não constitui um “dano”.
Como já se expressou, o que está em causa nesta sede, não é ponderar/comparar valores ou interesses entre si, mas antes os danos ou prejuízos reais que possam resultar para os interesses públicos e privados em presença.
Assim, impendia sobre a Entidade requerida a alegação de verificação de danos reais ao interesse público (distintos da mera violação de lei), o que não fez, nada alegando sobre qualquer indício de o Requerente ser um perigo para a ordem ou segurança públicas do Estado português ou de qualquer outro Estado-Membro. Nem tal se deteta nos autos.
Ponderando os interesses envolvidos, tendo presente que não foram alegados (nem provados) danos que resultariam da concessão da tutela cautelar e que fossem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, inexiste fundamento para recusar a adoção da requerida providência cautelar nos termos do n.º 2 do art.º 120º do CPTA.

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Procede o recurso interposto, impondo-se, em substituição, julgar procedente a requerida
providência cautelar.

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V - DECISÃO

Nestes termos, acordam os juízes da Subsecção Comum da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal, em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e em julgar procedente o processo cautelar e, consequentemente, suspender a eficácia do ato administrativo identificado.
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Custas pela Recorrida nos termos do art.º 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC.

Notifique-se.

Porto, 10 de abril de 2026,
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Alexandra Alendouro (Relatora)
Celestina Caeiro Castanheira (1.ª Adjunta)
Luís Migueis Garcia (2.º Adjunto)