| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
J…, devidamente identificado nos autos, inconformado veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Penafiel, datada de 04/10/2005, que, na acção administrativa especial para perda de mandato, julgou verificada excepção de ilegitimidade activa e absolveu da instância o R. A… (enquanto PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE MARCO DE CANAVESES).
Formula, nas respectivas alegações (fls. 242 e segs., com a correcção de fls. 374 e segs.), conclusões nos termos seguintes:
“(…)
A) Mantém-se o interesse e utilidade na acção que corre seus termos no Tribunal a quo na medida em que o Requerido obteve resultados eleitorais que lhe permitem a sua tomada de posse como Vereador da Câmara Municipal de Amarante.
B) No âmbito das actuais regras de processo administrativo constantes do CPTA, artigo 88.º, não poderia o Tribunal a quo ter absolvido o Requerido da acção, com base em falta de concretização dos factos de onde fundava o Recorrente a sua legitimidade para o pedido, sem antes o convidar a aperfeiçoar a sua petição inicial.
C) O Recorrente alegou e concretizou com suficiência os factos que lhe conferem legitimidade para a propositura da acção de que emergem os presentes autos de recurso, nomeadamente nos factos constantes e desenvolvidos sob o tema da “Subserviência do Réu ao Autor” e do sub tema da “crise existencial do Autor”.
D) Aí se encontra devidamente circunstanciado no tempo e espaço factos que demonstram como o Recorrente é manipulado pelo Requerido, na mira de obtenção pelo primeiro de proveitos ilegítimos à custa da ignorância do segundo, bem como, se encontra explicado todo o percurso e sequência de actos que levaram à prática de tais actos com a consequente depressão do Recorrente e tentativa de suicídio.
E) Factos e modus operandi do Requerido, com usura do Recorrente, que demonstram convenientemente que com a assunção do cargo pelo primeiro para que foi eleito, terá o segundo a continuação da consequente pressão de que tem sido vitima nos últimos anos no sentido de actuar da forma já exposta.
F) Sendo assim, a decisão de que se recorre, viola o disposto no art. 11.º, n.º 2 da Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto. (…).”
Conclui no sentido do provimento do recurso jurisdicional e revogação do despacho recorrido, substituindo-o por outro que determine o prosseguimento dos autos.
O R., aqui recorrido, apresentou contra-alegações (cfr. fls. 316 e segs.), nas quais, em suma, pugna pela improcedência do recurso jurisdicional e manutenção do julgado, bem como deduziu pedido de ampliação ao abrigo do art. 684.º do CPC por inexistência dos fundamentos materiais que conduzam à perda de mandato relativamente ao mandato como Vereador da Câmara Municipal de Amarante.
O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e par efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA veio a emitir pronúncia no sentido do improvimento ao recurso (cfr. fls. 262).
Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.º 1, al. e) do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” (cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 7ª edição, págs. 435 e segs.; Prof. M. Aroso de Almeida e Dr. C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, pág. 737, nota 1).
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se na situação vertente a decisão recorrida ao julgar ocorrer excepção de ilegitimidade activa e ao absolver o R. da instância na acção administrativa especial para perda de mandato contra o mesmo instaurada fez errada aplicação do disposto nos arts. 11.º, n.º 2 da Lei n.º 27/96, de 01/08 [cfr. conclusões supra reproduzidas]. 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Para a apreciação das questões em discussão têm-se como assentes os seguintes factos:
I) O aqui recorrente, enquanto funcionário público em exercício de funções na Câmara Municipal de Marco de Canaveses, instaurou, em 03/10/2005, no TAF de Penafiel acção administrativa especial para perda de mandato contra A…, enquanto Presidente da Câmara Municipal de Marco de Canaveses, sendo este à data candidato às eleições autárquicas no Município de Amarante ao órgão Câmara Municipal, peticionando, pelos fundamentos ali aduzidos, a declaração da “ (…) perda de mandato do Réu enquanto Presidente da Câmara Municipal de Marco de Canaveses, caso a apreciação dos factos vertidos na presente acção o permitam, ou caso assim não se verifique, e venha o Réu a vencer as eleições para Presidente da autarquia de Amarante, deverá então ser declarada a perda de mandato do Réu, nesse caso, enquanto Presidente da Câmara Municipal (…) de Amarante (…).” (cfr. fls. 02 a 21 e fls. 32 a 241 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);
II) Sobre tal petição inicial recaiu o despacho judicial, datado de 04/10/2005, ora em apreciação em sede de recurso no qual se conclui em sede decisória nos seguintes termos:
“(…) Desta forma, julgo o A. Parte ilegítima nos presentes autos e em consequência absolvo o R. da instância.
Contudo, considerando que a factualidade constante dos presentes autos pode configurar a existência de matéria susceptível de ser enquadrada na acção de perda de mandato, dê conhecimento dos presentes autos ao Digno Magistrado do Ministério Público para os efeitos que este entender por convenientes no âmbito do seu dever funcional. (…)” (cfr. fls. 24 a 28 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).
III) O aqui R. à data da propositura dos presentes autos desempenhava funções como Presidente da Câmara Municipal de Marco de Canaveses, tendo, na sequência das últimas eleições autárquicas, sido eleito vereador da Câmara Municipal de Amarante.* 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade supra fixada cumpre, agora, entrar na análise das questões suscitadas pelo recorrente para se concluir pela sua procedência ou improcedência.
O recorrente argumenta em defesa da sua tese que a decisão judicial recorrida incorreu em violação dos art. 11.º, n.º 2 da Lei n.º 27/96, de 01/08, porquanto, segundo alega, “(…) não obstante o requerido (…) não ter sido eleito Presidente da Câmara Municipal de Amarante, ainda assim foi o mesmo eleito Vereador de tal autarquia (…)”, pelo que “(…) caso venha o Requerido a exercer as suas funções de Vereador, continua a acção de que emerge o presente recurso a ter toda a utilidade que tinha e terá com a sua procedência aquando da respectiva interposição (…)”, sendo que “(…) alegou e concretizou com suficiência os factos que lhe conferem legitimidade para a propositura da acção de que emergem os presentes autos, nomeadamente nos factos constantes e desenvolvidos sob o tema da «Subserviência do Requerente ao Requerido» e do sub tema da «crise existencial do Autor» (…)”.
Vejamos.
Importa, antes de mais, trazer à colação os normativos legais a aferir na solução a dar às questões em apreciação.
Decorre do art. 09º do CPTA, sob a epígrafe “Legitimidade activa”, que:
“1 - Sem prejuízo do disposto no número seguinte e do que no artigo 40º e no âmbito da acção administrativa especial se estabelece neste Código, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida.
2 - (…).”
Preceitua-se no art. 55º do mesmo Código que:
“1 - Tem legitimidade para impugnar um acto administrativo:
a) Quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos;
b) O Ministério Público;
c) Pessoas colectivas públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender;
d) Órgãos administrativos, relativamente a actos praticados por outros órgãos da mesma pessoa colectiva;
e) Presidentes de órgãos colegiais, em relação a actos praticados pelo respectivo órgão, bem como outras autoridades, em defesa da legalidade administrativa, nos casos previstos na lei;
f) Pessoas e entidades mencionadas no n.º 2 do artigo 9º.
2 - A qualquer eleitor, no gozo dos seus direitos civis e políticos, é permitido impugnar as deliberações adoptadas por órgãos das autarquias locais sediadas na circunscrição onde se encontre recenseado.
3 - (…).”
Resulta, por fim, do art. 11.º, n.º 2 da Lei n.º 27/96, de 01/08, que:
“As acções para perda de mandato ou de dissolução de órgãos autárquicos ou de entidades equiparadas são interpostas pelo Ministério Público, por qualquer membro do órgão de que faz parte aquele contra quem for formulado o pedido, ou por quem tenha interesse directo em demandar, o qual se exprime pela utilidade derivada da procedência da acção.”
Encerrando aqui o cotejo dos normativos a atender passemos à sua concatenação e interpretação no seio do ordenamento jurídico, fazendo prévio enquadramento do pressuposto processual em crise (o da legitimidade activa).
Como primeira nota temos que a legitimidade processual é o pressuposto processual através do qual a lei selecciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a tribunal.
Tal pressuposto, sem margem para dúvidas, deverá ser aferido nos estritos termos em que o A. no articulado inicial delineou o “interesse directo” em demandar entendido ou expresso através da utilidade derivada da procedência da acção (cfr. arts. 09.º, n.º 1 do CPTA e 11.º, n.º 2 da Lei 27/96), pelo que a ocorrência deste pressuposto é independente da existência real dos factos constitutivos do interesse alegado.
Na verdade, a legitimidade constitui um pressuposto processual e não uma condição de procedência, pelo que os problemas que se suscitam em torno da existência da relação material controvertida prendem-se com o fundo da pretensão ou mérito da mesma e nada tem que ver com a definição da legitimidade processual dos sujeitos intervenientes num processo.
Nessa medida, para um juízo positivo sobre a existência da legitimidade activa basta uma afirmação fundamentada em factos da titularidade dum interesse directo em demandar, mercê de obter uma utilidade derivada da procedência da acção, e já não a necessidade duma afirmação concludente dessa titularidade.
Frise-se, pois, que nesta sede o preenchimento do requisito da legitimidade processual (entendido como condição para a obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa e não como uma condição de procedência da acção) não exige a verificação da efectiva titularidade da situação jurídica invocada pelo A. porquanto se basta com a alegação dessa titularidade.
No art. 09.º, n.º 1 do CPTA estabelece-se o princípio geral em matéria de legitimidade activa elegendo-se a titularidade da “relação material controvertida” tal a mesma foi alegada no articulado inicial pelo A. como critério definidor do referido pressuposto processual
Aliás, através da fórmula consagrada no normativo em referência e tal como já igualmente resultava do art. 26.º, n.º 3 do CPC (após reforma de 1995/1996), o legislador tomou posição expressa e inequívoca sobre a velha querela relativa ao critério de determinação da legitimidade (cfr. sobre tal problemática, Prof. Barbosa de Magalhães in: R.O.A., Ano 2º, n.ºs.1 e 2, págs. 164 e segs.; Prof. J. Alberto dos Reis in: “Código Processo Civil Anotado”, vol. I, pág. 73; Prof. J. Castro Mendes in: "Direito Processual Civil", vol. II, Revisto e Actualizado, pág. 208; Prof. J. M. Antunes Varela in: “Manual de Processo Civil”, 2ª edição, págs. 140 e segs.; Prof. M. Teixeira de Sousa in: B.M.J. n.º 292, pág. 105; Dr. Carlos Lopes do Rego in: Revista do MºPº, Ano 11º, n.º 41, págs. 60 e segs.).
Por outro lado, as soluções consagradas no art. 09.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA retomam, no essencial, o que já resultava dos arts. 26.º e 26.º-A do CPC, pese embora a previsão do n.º 1 do art. 09.º do CPTA seja menos ampla que a correspondente regra do n.º 1 do art. 26.º do CPC porquanto neste último a lei processual elege como primeiro critério de legitimação o interesse processual (“interesse em demandar” por contraposição com “interesse em contradizer” e faz intervir a titularidade da relação jurídica controvertida como critério supletivo - cfr. n.º 3 do art. 26.º CPC), ao passo que no art. 09.º, n.º 1 do CPTA unicamente identifica como parte legítima o sujeito da relação jurídica remetendo para as disposições especiais do Código previstas para os demais meios o enunciado das situações em que o interesse em agir pode justificar a necessidade de tutela jurisdicional.
Todavia, e como bem sustentam o Prof. M. Aroso de Almeida e Dr. C. Fernandes Cadilha (in: ob. cit., pág. 65) “(…) Esta aparente discrepância na formulação normativa não representa, contudo, uma alteração substancial ao nível da proposição jurídica. A legitimidade activa, na lei processual administrativa, é determinada pela regulamentação particular que se encontra definida para cada um dos meios processuais considerados, e o princípio geral consignado no n.º 1 do artigo 9.º, paralelamente ao previsto na correspondente norma do CPC, surge como um denominador comum que opera em todos os casos em que a disposição especial é omissa ou inconsequente. (…).”
Nesta sequência e considerando o próprio teor do art. 09.º, n.º 1 do CPTA temos que o princípio geral enunciado é objecto de expressa ressalva quanto ao regime específico previsto em matéria de acção administrativa especial, seja relativo à acção de impugnação de actos administrativos (cfr. art. 55.º) seja em relação à acção de condenação à prática de acto legalmente devido (cfr. art. 68.º), seja ainda, como no caso em análise, em relação à acção administrativa para perda de mandato (arts. 11.º e 15.º da Lei n.º 27/96 com as necessárias adaptações ao novo regime do contencioso administrativo – vide art. 191.º do CPTA), pois, com efeito, prevêem-se nestes normativos regras especiais em sede de legitimidade activa nas acções administrativas especiais.
Ora no art. 11.º, n.º 2 da Lei n.º 27/96 configuram-se três situações de legitimidade.
Assim, temos uma primeira situação, a do Ministério Público, que corresponde ao exercício duma acção pública enquanto poder-dever que sobre aquele impende; uma segunda situação, a dos demais membros do órgão de que faz parte o demandado, que se traduz numa legitimação intra-orgânica para defesa igualmente da legalidade administrativa e, por fim, uma terceira situação de legitimidade activa individual conferida a qualquer pessoa que tenha um interesse directo em demandar que se exprima pela utilidade derivada da procedência da acção, sendo que interesse se diz directo quando o benefício ou utilidade da procedência tiver repercussão imediata no interessado demandante.
Ficam, portanto, excluídas da legitimidade processual aquelas situações em que da procedência da acção o autor/demandante retira apenas um benefício mediato, eventual ou meramente possível.
Das situações atrás enunciadas temos que, no caso vertente, apenas importa considerar a última situação, ou seja, a da legitimidade activa individual prevista na parte final do n.º 2 do art. 11.º.
Nesta a legitimidade do demandante basta-se ou funda-se no facto do mesmo conseguir com a acção um benefício, uma vantagem ou uma utilidade directa (ou imediata) de natureza patrimonial ou não patrimonial e que poderá não corresponder à titularidade de um direito subjectivo mas à simples detenção de um interesse meramente formal.
Presentes estes considerandos de enquadramento importa reverter à questão objecto de apreciação no recurso jurisdicional “sub judice”.
Temos, para nós, que face à situação desenvolvida ou descrita no articulado inicial não assistia legitimidade processual activa ao A. porquanto o mesmo, quer à data da instauração da acção quer após os resultados verificados no último acto eleitoral para as autarquias locais, nada obtém de relevante ou útil com a interposição da acção “sub judice” para tutela da sua posição jurídica subjectiva.
Na verdade, ao autor, enquanto funcionário do município de Marco de Canaveses, só assistiria legitimidade activa para a dedução da presente acção administrativa especial para perda de mandato do R. enquanto este fosse presidente daquela mesma edilidade porquanto através da procedência da acção o mesmo veria afastados os alegados medos, pavores e receios decorrentes do ascendente exercido pelo R. sobre si em resultado da cadeia hierárquica existente entre o Presidente (o aqui R.) e o funcionário (o ora A.) da aludida autarquia.
É que a utilidade derivada da procedência da acção só existe ou faz sentido para o A. enquanto o mesmo esteja inserido no âmbito duma relação especial de poder como a que existia quando e enquanto o R. estava numa situação de superioridade ou ascendente hierárquico sobre o A. que poderia legitimamente fazer este recear por atitudes ou comportamentos ilegítimos, abusivos e ilegais perpetrados pelo R. e que justificariam ou legitimariam o uso deste meio contencioso para tutela dos seus direitos ou interesses directamente afectados.
Ora não sendo o R. à data da propositura da acção (03/10/2005) já candidato a qualquer mandato nas eleições para os órgãos autárquicos de Marco de Canaveses, as quais estavam agendadas e realizaram-se em 09/10/2005, realidades essas que, pelo menos desde fim de Agosto daquele ano, eram um dado adquirido para o A., temos que não se vislumbra qualquer utilidade possível de obter pelo demandante com a interposição da acção nos termos e pelos fundamentos aduzidos e que a legitimasse, porquanto a cessação ou a extinção da relação ou “cadeia” hierárquica que existia entre o mesmo e o aqui R. e que reclamava ou justificava a tutela jurisdicional como aquela que temos em presença operaria escassos dias após a interposição da acção sem que nesta tivesse desenvolvido os seus normais termos e que houvesse tempo para prolação de decisão de mérito sobre a pretensão.
Na situação descrita no articulado inicial o A. apenas gozaria de legitimidade activa tendo por referência ou objecto uma perda de mandato que permitisse a “quebra” da relação hierárquica entre o A. e o R..
Inexistindo “ab initio”, o que foi evidenciado na pendência da acção, essa cadeia, esse elo de ligação funcional ou de dependência hierárquica entre o A. e o R., não assiste aquele legitimidade activa que funde válida e legalmente a propositura da acção para perda de mandato contra o aqui R. quando esta e se estriba, no essencial, naquele ascendente ou temor decorrente da relação hierárquica e que visa fazer cessar tal relação hierárquica ou de dependência, neste se traduzindo o interesse directo em demandar.
Não cremos que o legislador vise com esta situação enunciada na parte final do n.º 2 do art. 11.º da Lei n.º 27/96 consagrar um regime legal de ampla “acção pública” conferido e disseminado a qualquer pessoa para a instauração deste tipo de acção judicial, porquanto isso, por um lado, entraria em conflito com as outras duas situações previstas também na 1.ª parte do n.º 2 do mesmo normativo e, por outro, nada tinha que ver com a exigência dum “interesse directo em demandar” ali exigido como condicionante da legitimidade activa.
Note-se ainda que alegados interesses quanto a tutela do bom nome e imagem não legitimam o lançar mão deste tipo de acção, não constituindo a sua procedência meio útil que permita satisfazer o interesse directo na demanda.
Nessa medida, não enferma a decisão judicial recorrida das violações que lhe são assacadas, mormente, da infracção ao art. 11.º, n.º 2 da Lei n.º 27/96 ou da errada aplicação do comando decorrente do art. 88.º do CPTA.
Improcedem, por conseguinte, “in totum” as conclusões do recorrente vertidas sob as alíneas A) a F), mantendo-se a decisão recorrida nos termos e fundamentos antecedentes. * Face ao decidido fica prejudicado o conhecimento da decisão recorrida nos termos que haviam sido peticionados pelo recorrido ao abrigo do disposto nos arts. 140.º do CPTA e 684.º-A do CPC. 4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se, assim, a decisão judicial recorrida mas com a fundamentação que antecede.
Custas a cargo do A., aqui ora recorrente, com redução a metade da taxa de justiça [cfr. arts. 73º-A, n.º 1, 73º-E, n.º 1, al. a), 18º, n.º 2 todos do CCJ e 189º do CPTA], tudo sem prejuízo do apoio judiciário de que o mesmo venha a beneficiar.
Notifique-se.
DN.Restituam-se aos ilustres mandatários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados. Processado e revisto com recurso a meios informáticos (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 08 de Junho de 2006 |
