| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte,
I. RELATÓRIO «AA» inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, datada de 28/4/2023, que, no âmbito da acção administrativa intentada contra a GUARDA NACIONAL REPUBLICANA (GNR), a AUTORIDADE NACIONAL DE SEGURANÇA RODOVIÁRIA (ANSR), o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA (MAI), e o ESTADO PORTUGUÊS, julgou a acção improcedente e, em consequência, absolveu os Réus (RR) do pedido.
Formula as seguintes conclusões que se reproduzem:
PRIMEIRA Na sentença proferida nos autos na qual o tribunal a quo julgou e decidiu indeferir liminarmente o pedido formulado pelo Autor, por supostamente considerar não se verificar o pressuposto da ilicitude responsabilizante da atuação/omissão dos Réus.
SEGUNDA O tribunal a quo, na decisão aqui em crise, ao decidir que "Em face do exposto, julga-se a presente ação administrativa improcedente e, em consequência, absolvem-se os RR. do pedido" é manifestamente insuficiente na fundamentação crítica da decisão aqui em crise.
TERCEIRA A decisão do tribunal a quo não se pode bastar com uma suposta e mera fundamentação baseada na simples transcrição de extratos de normativos que além do mais não são conformáveis nem se adequam a regular a materialidade trazida a juízo, na medida em que a decisão judicativa terá sempre de partir do caso concreto para a ele trazer a solução de direito mais consentânea com a realização da justiça material;
QUARTA A decisão do tribunal a quo, ao considerar não se verificar o requisito e pressuposto da ilicitude responsabilizante da atuação/omissão dos RR. Absolvendo estes do pedido, manifestamente não julgou de acordo com os ditames da realização da justiça e boa aplicação do direito, em manifesta violação do disposto nomeadamente nos direitos que assistem ao Autor aqui Recorrente em ver salvaguardado, em sua proteção, o princípio da tutela jurisdicional efetiva, além do mais que se encontra tal princípio consagrado na Constituição da República portuguesa, o mesmo não se basta com o mero direito de recorrer aos tribunais para salvaguarda dos seus direitos e interesses violados;
QUINTA É exigível à administração da justiça e aos decisores judiciais, maior densificação de tal princípio e a verificação de que o mesmo não seja esvaziado de realização efetiva, quando a decisão judicial produzida se fica pela parca fundamentação como é o caso da decisão aqui em crise;
SEXTA Na medida em que decisão aqui em crise olvidou a análise profunda do que pelo Autor aqui recorrente alegou na sua petição inicial, violou o princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado nomeadamente nos artigos 20º, 268º da CRP e artigo 2º do CPTA, pois que a realização de tal desígnio exige, que o direto de obter uma decisão judicial seja densificado pela própria decisão em concreto E que não poderá nunca ser uma qualquer decisão judicial, mas sim uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo;
SÉTIMA Ora, no caso da decisão judicial do tribunal a quo aqui em crise, não foi tido em conta o alegado e peticionado pelo Autor na sua petição inicial no seu todo;
OITAVA Na verdade, o Autor alegou na sua petição inicial nomeadamente que na decisão aqui em crise o tribunal a quo considera que "Julgamos, porém, que não se mostram verificados, no caso concreto, os pressupostos de que depende a efetivação da responsabilidade civil extracontratual dos RR., por referência à atuação/omissão que lhes é assacada, sendo que falha, desde logo, a nosso ver, o requisito da ilicitude,";
NONA O que se coloca como questão a decidir é tão simplesmente saber se a atuação da GNR e da ANSR no caso concreto dos autos, foi uma atuação ou omissão lícita ou ilícita, sendo que segundo a decisão aqui em crise, a atuação da GNR nos moldes em que se verificou não consubstancia qualquer fato ilícito;
DÉCIMA Porque como consta da decisão aqui em crise ..." Volvendo ao caso dos autos, extrai-se da factualidade provada que, em 17/07/2018, foi levantado ao A., pela GNR, o auto de contraordenação n.º ...65, por aquele ter estacionado o veículo de matrícula ..-SN-.., na Estrada ..., em ..., ..., "em local, devidamente sinalizado, reservado ao estacionamento de certos veículos", dado que aí existia um ''sinal informativo de ... com 3 lugares'', tendo-lhe sido imputada a prática de infração ao disposto no art.º 50.º, n.º 1, alínea f), do Código da Estrada, com aplicação de coima no valor de € 60,00, nos termos do n.º 2 do mesmo preceito legal (cfr. ponto 1 dos factos provados - sublinhado nosso).
Ou seja, sabe-se que, no local onde o A. estacionou a sua viatura, no dia 17/07/2018, existia sinalização (vertical) a indicar que esse mesmo local se encontrava reservado ao estacionamento de utentes da Farmácia ....
Ora, perante a constatação da existência de sinalização a indicar a reserva daquele local ao estacionamento de determinados veículos - e não partilhando o A., naturalmente, da qualidade que lhe permitiria usufruir dessa reserva de estacionamento (ser utente da Farmácia ...), o que nem sequer é controvertido, nenhuma censura há a apontar à atuação da GNR que procedeu ao levantamento do auto de contraordenação n.º ...65, uma vez que os seus agentes se limitaram a atuar no estrito exercício das suas funções de fiscalização do cumprimento das regras de trânsito, atestando que o A. não respeitou a proibição de estacionamento prevista no art.º 50.º, n.º 1, alínea f), do CE, acima citado, e punindo-o em conformidade com o regime contraordenacional aí consagrado.
Acresce que os preceitos legais e regulamentares aplicáveis não impõem nenhuma obrigação, aos agentes fiscalizadores da GNR."
DÉCIMA PRIMEIRA De onde se pode retirar a conclusão que, independentemente da legalidade do sinal existente no local, poderia até ser um sinal de fumo colocado por um extraterrestre, a atuação da GNR seria sempre tida por lícita na interpretação da legalidade e licitude plasmada na decisão aqui em crise, pois que para o tribunal a quo a GNR não se encontra adstrita à verificação da legalidade do sinal de transito existente no local;
DÉCIMA SEGUNDA manifestamente a validade da ordem subjacente ao sinal de trânsito só se tem por verificada se e só se tal sinalização respeitar os ditames legais constantes nomeadamente no Código da Estrada e no Regulamento de Sinalização de Trânsito, sendo que a GNR também, na sua atuação de entidade fiscalizadora, está vinculada ao cumprimento e respeito pela legalidade e pelo princípio da legalidade, ou seja deve obediência à lei e ao direito;
DÉCIMA TERCEIRA E não respeitando a GNR nem a lei nem o direito atua de forma ilícita e em manifesto abuso de poder e de autoridade;
DÉCIMA QUARTA A GNR poderá a saber se ao sinal de transito em questão é devida a obediência à norma nele constante se como na decisão aqui em crise é dito que “os preceitos legais e regulamentares aplicáveis não impõem nenhuma obrigação, aos agentes fiscalizadores da GNR...no sentido de assegurarem, antes de autuarem qualquer infração, que a sinalização vertical existente na via pública se encontra devidamente registada e homologada ou que a sua colocação foi devidamente autorizada pela entidade competente pela gestão da via em causa e que, desse modo, obedece às regras constantes dos regulamentos municipais sobre colocação de sinais de trânsito, mesmo que tenham sido para tal alertados pelo alegado agente infrator, como terá sucedido no caso dos autos";
DÉCIMA QUINTA Por ridículo raciocínio, se um palhaço qualquer, à porta de um circo qualquer, pegar num cartão com a indicação de que se trata de uma ... e que existe um estacionamento reservado, a GNR poderá levantar um auto de contraordenação por violação de tal sinal de trânsito! ou por exemplo, qualquer residente numa qualquer rua de uma qualquer cidade aldeia ou vilarejo, se pretender reservar para si um espaço de estacionamento, confeciona um qualquer sinal semelhante ao sinal de estacionamento proibido ou reservado e coloca-o no passeio em frente de sua porta!
DÉCIMA SEXTA Como se encontrava um suposto sinal instalado no espaço público, em desrespeito nomeadamente do disposto no artigo 3º do Regulamento de Sinalização de Trânsito, os militares da GNR foram alertados para a sua não conformidade com tal norma e nada fizeram para atuarem de acordo com a lei, bem pelo contrário e levantaram ilegalmente o auto de contraordenação e apreenderam ilegalmente a carta de condução do aqui recorrente, pois que inexistindo a norma que supostamente deveria tal sinal conformar a atuação da GNR foi realizada sem suporte legal e dessa feita foi uma atuação ilícita;
DÉCIMA SÉTIMA Não entender tal atuação como ilícita é, salvo o devido respeito, tão só aceitar que a GNR pode pelo seu livre arbítrio e fora da legalidade agir contra os direitos dos cidadãos, sendo certo que, o que causou os danos ao Autor aqui recorrente, não foi a colocação do sinal em questão, como a decisão aqui em crise pretende fazer crer e fundamentar a não existência de ação ilícita da GNR e não, a atuação da GNR, em si mesma, que levantou o auto de contraordenação sem legal fundamento para tal e apreendeu a carta de condução do Autor aqui recorrente é que causou os danos invocados;
DÉCIMA OITAVA E se é verdade que constitui atribuição da GNR " Velar pelo cumprimento das leis e regulamentos relativos à viação terrestre e aos transportes rodoviários, e promover e garantir a segurança rodoviária, designadamente, através da fiscalização, do ordenamento e da disciplina do trânsito;", também é verdade que para o desempenho e no desempenho de tal atribuição a GNR terá de respeitar a lei e o direito;
DÉCIMA NONA A atuação da GNR no caso concreto é de todo censurável porquanto ilícita na medida em que apesar de alertados os militares da ilegalidade do sinal em questão, os mesmos não procuraram aferir da veracidade de tal informação e da ilegalidade do mesmo sinal e manifestamente violaram o disposto nomeadamente na alínea f) do n.º 1 do artigo 3º da Lei n.º 63/2007 de 6 de Novembro na redação em vigor, e aplicaram erradamente e de forma consciente o disposto nomeadamente no n.º 1 do artigo 3º do Regulamento de sinalização do Trânsito plasmado no Decreto Regulamentar n.º 22-A/1998 de 1 de Outubro, assim como violaram o disposto nomeadamente no artigo 2º do Regime Geral das Contraordenações previsto e plasmado no Dec. Lei 433/82 de 27 de Outubro na redação em vigor;
VIGÉSIMA Os militares da GNR violaram tais normas quando podiam e deviam ter atuado de acordo com o respeito pelas mesmas normas, sendo dessa feita a sua atuação ilícita, pois que atuaram manifestamente em abuso de direito e contra a lei de forma consciente;
VIGÉSIMA PRIMEIRA O tribunal a quo considera na sua fundamentação de direito que a atuação da ANSR não merece censura e dessa feita não é de ser tida como ação/omissão ilícita porque considera que, "a sanção ou penalização pela inércia ou atrasos da entidade administrativa na condução do processo de contraordenação reside, precisamente, na prescrição desse procedimento, com a consequente extinção da responsabilidade contraordenacional que havia sido imputada ao alegado infrator, nos termos do art.º 188.º do CE (cujo n.º 1 estabelece que "o procedimento por contraordenação rodoviária extingue-se por efeito da prescrição logo que, sobre a prática da contraordenação, tenham decorrido dois anos") - prescrição essa que, como se viu, ocorreu no caso em apreço.";
VIGÉSIMA SEGUNDA O instituto da prescrição não pode ser entendido como uma sanção nem a consequente extinção da responsabilidade contraordenacional, quando e além do mais a responsabilidade contraordenacional que no caso dos autos nem tão pouco existia, visto que o referido sinal era inexistente por ilegal que era;
VIGÉSIMA TERCEIRA Não foi a prescrição do processo contraordenacional nem tão pouco a extinção do mesmo que causou danos ao Autor aqui Recorrente, mas sim o fato de que a autoridade nacional para a segurança rodoviária demorou a corrigir a situação de ilegalidade e abuso de autoridade que a GNR cometeu ao apreender a carta de condução do Autor aqui recorrente, situação que a ANSR manteve por tempo suficiente para que tivesse de reconhecer a prescrição do processo contraordenacional em questão;
VIGÉSIMA QUARTA A atuação omissiva da ANSR ao não decidir, antes de decorrido o tempo de prescrição, pelo arquivamento do processo contraordenacional e a restituição da carta de condução do Autor aqui recorrente, foi no mínimo ilícita e ilegal por violação nomeadamente do disposto no artigo 266º da Constituição da Republica, nos artigo 3º, artigo 7º, artigo 8º, artigo 10º e artigo 13º do Código do Procedimento Administrativo, pois que a ANSR conhecia e tinha obrigação de conhecer que o referido sinal era ilegal por violação do referido Regulamento de Sinalização de Trânsito, como ademais conhecia a defesa apresentada no processo de contraordenação e nada fez para corrigir a ilegalidade em tempo útil a minimizar os danos causados ao Autor aqui Recorrente e só por má fé, a ANSR não decidiu em tempo útil, sem necessidade de deixar prescrever o processo contraordenacional em questão, causando danos ao Autor aqui recorrente;
VIGÉSIMA QUINTA Não pode colher qualquer aceitação de que não existindo norma a referir qual a o prazo para decidir o processo contraordenacional seja admissível não julgar ilícita a atuação/omissão da ANSR no caso concreto quando esta autoridade sabia da inexistência de qualquer infração (porque inexistente o sinal suposto e invocado no auto de contraordenação) que fosse fundamento para a instauração do processo contraordenacional em causa e a apreensão da carta do Autor aqui Recorrente;
VIGÉSIMA SEXTA A atuação da ANSR no caso concreto ao não decidir antes de decorrido o prazo de prescrição quando sabia inexistir qualquer ação ou omissão por parte do Autor aqui recorrente que fosse ou seja considerada e qualificável como contraordenação é manifestamente negadora da justiça devida ao então arguido e aqui recorrente e dessa feita é de qualificar como atuação ilícita e causadora dos danos elencados na petição inicial, sendo dessa feita também a atuação/omissão da ANSR ilícita, o que aqui se reafirma e contrariamente ao suposto entendimento errático do tribunal a quo deve ser tido por fundamento da responsabilização dos RR nos termos peticionados na petição inicial;
VIGÉSIMA SÉTIMA Carece da devida ponderação o que o tribunal a quo, na decisão aqui em crise quando a determinado momento refere "que o A. poderia, nos termos do art.º 173.º, n.º 5, do CE, ter obviado ao prolongamento da apreensão dos seus documentos, bastando- lhe ter efetuado, em qualquer momento do processo de contraordenação, o pagamento da coima ou o respetivo depósito", para a seguir referir que "Não se vislumbra, assim, qualquer ilegalidade da parte da ANSR na condução do processo de contraordenação, mormente por não ter ordenado a restituição imediata ao A. dos documentos que haviam sido apreendidos e por só o ter feito aquando da decisão final de extinção do procedimento por prescrição.";
VIGÉSIMA OITAVA O tribunal a quo, salvo o devido respeito e sem embargo por opinião mais abalizada, pugna pelo cumprimento de penalizações mesmo quando ilicitamente aplicadas e sem fundamento de facto nem de direito para a sua existência, ou seja pugna pela ilegalidade e pela injustiça, como solução para a inércia, omissão, e ilegalidade da atuação da administração, no caso da GNR e da ANSR;
VIGÉSIMA NONA A decisão aqui em crise, chega mesmo a referir que "Julgamos, aliás, que, a confirmar-se que os referidos sinais de trânsito foram colocados, no local onde o A. havia estacionado o seu veículo, sem qualquer autorização camarária para o efeito - sinais esses cuja existência esteve na origem da instauração do processo de contraordenação e na consequente apreensão dos documentos -, então a efetiva conduta ilícita causadora dos danos que o A. alega reside, na verdade, na colocação indevida da aludida sinalização, imputável, naturalmente, a quem assim procedeu.", o que demonstra que o tribunal a quo não ajuizou toda a factualidade trazida ao seu juízo decidindo e todos os documentos trazidos com a petição inicial, pois que se o tivesse feito não questionaria que o referido sinal efetivamente encontrava-se no local sem que tenha sido colocado por quem tinha competência para tal, ou seja em manifesta violação do Regulamento de Sinalização de Trânsito;
TRIGÉSIMA Não foi a colocação de tal sinal na via pública que deu causa aos presentes autos, mas sim a atuação da GNR e da ANSR que em manifesto abuso de poder e sem fundamento legal bastante, atuaram de forma a causar os danos ao Autor e seu património os quais se encontram melhor descritos na petição inicial;
TRIGÉSIMA PRIMEIRA O tribunal a quo errou na aplicação do direito ao caso concreto trazido a juízo, ao julgar não se mostrarem verificados, no caso concreto, os pressupostos de que depende a efetivação da responsabilidade civil extracontratual dos RR, por referência à atuação/omissão que lhes é assacada pelo Autor aqui recorrente, por considerar não se verificar, o requisito da ilicitude, errou na aplicação do direito, existindo erro de julgamento;
TRIGÉSIMA SEGUNDA A decisão aqui recorrida é assim manifestamente ilegal na medida em que o tribunal a quo julgou a ação improcedente e em consequência absolveu os Réus do pedido, por supostamente considerar inexistir a ilicitude na atuação/omissão por parte dos Réus, o que consubstancia erro de julgamento do tribunal a quo o que aqui se invoca e se requer seja conhecido pelo Tribunal ad quem, com todas as legais consequências;
TRIGÉSIMA TERCEIRA Por outro lado, como acima já se deixou dito, o tribunal a quo, salvo o devido respeito e sem embargo por opinião mais abalizada, não é suficientemente claro nem suficientemente exaustivo, na fundamentação da sua decisão, pois que faz uma análise parcelar da petição deduzida pelo Autor aqui Recorrente, concluindo erradamente pela não verificação dos pressupostos de que depende a efetivação da responsabilidade civil extracontratual dos RR, por referência à atuação/omissão que lhes é assacada pelo Autor aqui recorrente, por considerar não se verificar, o requisito da ilicitude ;
TRIGÉSIMA QUARTA Não respeitando, tal fundamentação e consequentemente a decisão aqui em crise, viola a norma plasmada nomeadamente no artigo 607º do C.P.C., pelo que tal sentença é nula nos termos do plasmado na al. d) do n.º 1 do artigo 615º do mesmo C.P.C., nulidade que aqui se invoca e se requer seja a mesma conhecida e declarada para todos os devidos e legais efeitos;
TRIGÉSIMA QUINTA Devendo em consequência do alegado, ser julgado procedente o presente recurso, revogando-se a decisão do tribunal a quo aqui recorrida e substituída por outra que julgando como provada a matéria alegada pelo Autor aqui recorrente condene os Réus nos termos do pedido plasmado na petição inicial ou a não ser proferida decisão sobre o mérito do pedido deve ser mandados baixar os autos para que no tribunal a quo seja produzida prova em sede de julgamento e proferida decisão final sobre o peticionado pelo Autor, o que se requer e só assim se fará a requerida e costumada justiça.
Nestes termos nos mais de direito e sempre com o douto suprimento de V. Exas., deve o presente recurso ser julgado por provado e procedente e ser revogada a decisão proferida nos autos e aqui recorrida, com as demais consequências legais, e substituída por outra que julgando como provada a matéria alegada pelo Autor aqui recorrente condene os Réus nos termos do pedido plasmado na petição inicial ou a não ser proferida decisão sobre o mérito do pedido deve ser mandados baixar os autos para que no tribunal a quo seja produzida prova em sede de julgamento e proferida decisão final sobre o peticionado pelo Autor, seguindo-se os ulteriores termos até final, com vista à realização da justiça o que se requer e só assim se fará a requerida e costumada justiça.
Assim decidindo farão V. Exas. a costumada e requerida JUSTIÇA!
* O Estado Português apresentou contra-alegações, em que concluiu do seguinte modo:
1 - Quanto às alegadas nulidades da douta sentença:
1.1 - O que a lei considera nulidade por falta de fundamentação é falta absoluta de motivação, o que exige a ausência total de fundamentos de facto e de direito;
a) Atento o constante da douta sentença surge de imediato como conclusão que não se verifica o mencionado vício como causa de nulidade;
b) Na verdade, a douta sentença cumpre os requisitos legais exigidos e permite reconstruir o raciocínio subjacente à decisão com a clareza bastante para se alcançar o sentido da decisão, pelo que se mostra suficientemente, diga-se bastante, fundamentada;
1.2 - A omissão de pronúncia só se verifica quando o tribunal deixa de se pronunciar sobre questões que lhe foram submetidas pelas partes, ou de que deve conhecer oficiosamente, entendendo-se por questões os problemas concretos a decidir e não os simples argumentos, opiniões ou doutrinas expendidas pelas partes na defesa das teses em presença;
a) - Assim, não se verifica a omissão de pronúncia quando o tribunal conhece da questão que lhe é colocada, mesmo que não aprecie todos os argumentos invocados pela parte em defesa da sua pretensão, pois não se devem confundir factos ou argumentos com as questões que integram a matéria decisória;
b) Pelo que (tendo em conta o expendido na douta sentença), inexiste a alegada omissão de pronúncia;
3 - Quanto ao invocado erro de julgamento: O R. Estado não praticou por ação ou omissão, mormente através dos demais RR., qualquer facto ilícito-culposo causador ao A./Recorrente de danos indemnizáveis, inexistindo factos donde dimane a verificação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual como a ilicitude;
4 - Portanto, a douta sentença recorrida ao absolver o R. Estado do pedido, considerando a sua fundamentação de facto e de direito, não padece de qualquer vício que a afete no sentido da decisão tomada;
5 - Nesta conformidade, deve o recurso interposto pelo A. improceder e ser confirmada, nos termos aduzidos, a douta decisão recorrida.
No entanto, Vossas Excelências, decidindo, farão, como habitualmente, JUSTIÇA!
* Também o Ministério da Administração Interna apresentou contra-alegações, nas quais concluiu:
A. A douta Sentença proferida nos autos que, julgando a ação improcedente, absolveu os Réus., ora Recorridos, do pedido, não padece dos vícios que lhe são apontados pelo Recorrente, não merecendo qualquer reparo ou censura.
B. O Recorrente insurge-se contra a douta Sentença por entender que o Tribunal a quo «errou na aplicação do direito ao caso concreto trazido a juízo, ao julgar não se mostrarem verificados, no caso concreto, os pressupostos de que depende a efetivação da responsabilidade civil extracontratual das RR., por referência à atuação/omissão que lhes é assacada pelo Autor aqui recorrente, por considerar não se verificar, o requisito da ilicitude, errou na aplicação do direito, existindo erro de julgamento;».
C. No entanto, salvo opinião em sentido contrário, não assiste razão ao Recorrente, como infra se demonstrará.
D. Conforme bem nota a douta Sentença, a «efetiva conduta ilícita causadora dos danos que o A. alega reside, na verdade, na colocação indevida da aludida sinalização, imputável, naturalmente, a quem assim procedeu», sendo certo que a competência para proceder à sinalização e ao ordenamento do trânsito nas vias públicas cabe às entidades gestoras da via, nos termos do estabelecido nos artigos 6.º e 7.º do Decreto-Lei n.º 44/2005, de 23 de fevereiro, na sua redação atual.
E. Sendo às entidades gestoras das vias que compete a instalação dos sinais de trânsito nas vias públicas, conforme disposto no n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento de Sinalização do Trânsito, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 22-A/98, de 1 de outubro (...).
F. No que respeita à sinalização rodoviária, e tal como bem vem descrito na douta sentença, esta apenas deve obedecer às caraterísticas definidas no ... no que respeita a formas, cores, inscrições, símbolos e dimensões, bem como materiais a utilizar e às regras de colocação previstas no seu artigo 13.º.
G. Na verdade, nenhum dos diplomas que regem a circulação rodoviária, mormente o Código da Estrada e o ..., preveem qualquer procedimento de homologação/cadastro de sinais de trânsito, ou sequer, qualquer norma que obrigue à aposição de qualquer código ou dístico no verso dos mesmos.
H. Bem como não impõem os preceitos legais e regulamentares aplicáveis nenhuma obrigação aos agentes fiscalizadores de se assegurarem, antes de autuarem qualquer infração, que a sinalização vertical existente na via pública foi devidamente colocada ou autorizada pela entidade competente pela gestão da via em causa.
I. Impor-se uma tal obrigação aos agentes fiscalizadores inviabilizaria a sua ação fiscalizadora, na medida em que os agentes infratores iriam passar a colocar em causa a legalidade de todo e qualquer sinal de trânsito, o que faria com que os agentes autuantes tivessem que se certificar previamente que efetivamente o sinal tinha sido colocado pela entidade competente.
J. Ora, tal seria, salvo o devido respeito, inaceitável!
K. Pelo que, um sinal de trânsito colocado na via pública desde que cumpra as características definidas no ... deve ser tido como válido, não merecendo nenhuma censura o agente fiscalizador que, considerando válida a prescrição resultante do mesmo, atenta a sua conformidade com o ..., na presença de uma infração ao mesmo, levanta o correspondente auto de contraordenação, tal como sucedeu no caso sub judice.
L. Não podendo, pois, ser apontada qualquer ilegalidade à sua atuação quer no que toca ao levantamento do auto de contraordenação, quer, de igual modo, no que toca à apreensão dos documentos do Arguido (título de condução e documento único automóvel) caso não seja prestado depósito, conforme previsto no n.º 4 do artigo 173.º do CE.
M. Quanto à alegada omissão ilícita apontada à ANSR, ora Recorrida, diga-se o seguinte: no processo contraordenacional rodoviária são facultadas ao Arguido diversas garantias, uma delas é a prestação de depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável, obstando, deste modo, à apreensão dos documentos, outra das garantias de que goza o Arguido é a possibilidade de apresentação de defesa escrita no prazo de 15 dias úteis.
N. Ora, o Arguido, ora Recorrente, não efetuou o depósito do valor, nem apresentou defesa dentro do prazo concedido, tendo apenas apresentado defesa no processo contraordenacional passado mais de 1 mês após o terminus do prazo legal.
O. Sucede que, o Recorrente vem insurgir-se contra a ANSR pela demora na apreciação da defesa apresentada e consequente demora na correção da ilegalidade e abuso de autoridade que a GNR cometeu.
P. Contudo, não assiste qualquer razão ao Recorrente, como ele, certamente, não ignora.
Q. A defesa que o Recorrente apresentou no processo contraordenacional era extemporânea, e, portanto, ainda que o processo viesse a ser analisado pela aqui Recorrida ANSR, a verdade é que o seu mérito nunca iria ser objeto de apreciação, atenta a sua extemporaneidade.
R. Nessa medida, falece desde logo o argumento do Recorrente para imputar qualquer tipo de responsabilidade à Recorrida ANSR.
S. A ANSR não tinha obrigação de apreciar, nem de conhecer a defesa apresentada pelo Recorrente!
T. Mas mais, não se pode olvidar que o procedimento contraordenacional rodoviário no âmbito do qual atua a ANSR, ora Recorrida, se rege por regras próprias e formalismos especiais relativamente à sua tramitação, que se encontram estabelecidos no Código da Estrada e legislação complementar e, subsidiariamente, pelo Regime Geral das Contraordenações (RGCO), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, e pelo Código de Processo Penal (CPP), conforme resulta do artigo 132.º do CE e artigo 41.º do RGCO.
U. Pelo que não se verificou qualquer ilegalidade na atuação da aqui Recorrida, não se encontrando, consequentemente, preenchido o pressuposto da ilicitude de que depende a efetivação da responsabilidade civil extracontratual dos Réus., previsto no artigo 9.º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas (...), aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, na sua redação atual, tal como decidiu e bem o Tribunal a quo.
V. Sem prescindir, também os restantes pressupostos de que depende a efetivação da responsabilidade civil extracontratual dos Recorridos não se encontram preenchidos no caso sub judice.
W. Com efeito, sempre haveria que chamar à colação o disposto no artigo 4.º da ... e ter-se-ia que considerar existir concurso de culpas, o que determinaria, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 570.º do Código Civil, a total exclusão do dever de indemnizar, ou, no limite, a sua redução considerável, em conformidade com o disposto no n.º 1 do mesmo artigo.
X. E por outro lado resulta notória a falta de alegação de factos e provas que sustentem o pedido de indemnização formulado, quer a título de danos patrimoniais quer a título de danos não patrimoniais, não se encontrando, pois, demonstrado o nexo de causalidade entre a produção do ato jurídico lesivo (apreensão dos documentos) e os danos alegadamente sofridos.
Y. Em face de tudo quanto foi exposto, resta concluir pela manifesta e absoluta falta de fundamento do presente recurso que, assim, deve ser julgado improcedente.
Termos em que, com o douto suprimento deste Venerando Tribunal Central Administrativo Norte, deve o presente recurso jurisdicional ser julgado totalmente improcedente, por não provado, e, consequentemente, deve ser confirmada a douta Sentença recorrida, com todos os efeitos legais, fazendo-se, assim, a esperada e costumada JUSTIÇA!
* O Ministério Público junto deste Tribunal Central foi notificado, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 146º, nº 1 do CPTA.
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II. OBJECTO DO RECURSO
Tendo em consideração que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações de recurso, sem prejuízo da apreciação de eventuais questões de conhecimento oficioso - cfr. artigos 635º e 639, do CPC -, a questão que se coloca consiste em saber se a sentença proferida padece de erro de julgamento de direito quando decidiu que não se verificava um facto ilícito, pressuposto necessário e cumulativo para se poder afirmar estarmos em presença de actuação geradora de responsabilidade civil extracontratual dos RR.
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III. FUNDAMENTAÇÃO
III.1- DE FACTO
Ao abrigo do disposto no art.º 663.º, n.º 6 do CPC, ex vi dos art.ºs 1.º e 140.º, n.º 3 do CPTA, remete-se para a matéria de facto que o Tribunal a quo considerou provada, a qual não vem impugnada no recurso interposto.
* III. 2. DE DIREITO Na acção que intentou, o A. formulou o pedido de condenação dos RR. a, solidariamente, pagarem o montante de € 2.000,00 a título de indemnização pelos danos patrimoniais por si sofridos bem assim como a pagarem o montante de € 6.000,00 a título de compensação pelos danos não patrimoniais por si sofridos e os respectivos juros de mora.
O Tribunal a quo decidiu que não se verificava qualquer facto ilícito praticado pelos RR., gerador da obrigação de indemnizar o A./recorrente e, em face disso, julgou improcedente a acção.
O A./Recorrente discorda do assim decidido e interpôs recurso jurisdicional alegando que o Tribunal a quo não ponderou toda a factualidade relevante e errou na aplicação do direito ao caso; que a fundamentação da decisão não é suficientemente exaustiva e assim viola o artº 607º do CPC, sendo nula nos termos do artº 615º, nº1 al d) do CPC.
Vejamos em primeiro lugar se padece a sentença recorrida da imputada nulidade por falta de fundamentação.
Sustenta o recorrente que a decisão do Tribunal a quo não se podia bastar com uma fundamentação baseada na transcrição de extratos de normativos.
Vejamos.
Estabelece o artº 615º do CPC, sob a epígrafe “Causas de nulidade da sentença”:
1 - É nula a sentença quando:
a) Não contenha a assinatura do juiz;
b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível;
d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) O juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido.
2 - A omissão prevista na alínea a) do número anterior é suprida oficiosamente, ou a requerimento de qualquer das partes, enquanto for possível colher a assinatura do juiz que proferiu a sentença, devendo este declarar no processo a data em que apôs a assinatura.
3 - Quando a assinatura seja aposta por meios eletrónicos, não há lugar à declaração prevista no número anterior.
4 - As nulidades mencionadas nas alíneas b) a e) do n.º 1 só podem ser arguidas perante o tribunal que proferiu a sentença se esta não admitir recurso ordinário, podendo o recurso, no caso contrário, ter como fundamento qualquer dessas nulidades.” Quanto à nulidade invocada no que respeita à falta de fundamentação, a mesma está directamente ligada com a obrigação de fundamentação imposta no nº3 do art. 607º do CPC - “Seguem-se os fundamentos, devendo o juiz discriminar os factos que considera provados e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes, concluindo pela decisão final” - e com a obrigação geral de fundamentação imposta no nº1 do art. 154º do CPC (“As decisões proferidas sobre qualquer pedido controvertido ou sobre alguma dúvida suscitada no processo são sempre fundamentadas”).
Ensina Alberto dos Reis (Código de Processo Civil Anotado, vol. V, Reimpressão, ... Editora, 1984, pág. 140): “Há que distinguir cuidadosamente a falta absoluta de motivação da motivação deficiente, medíocre ou errada. O que a lei considera nulidade é a falta absoluta de motivação; a insuficiência ou mediocridade da motivação é espécie diferente, afecta o valor doutrinal da sentença, sujeita-a ao risco de ser revogada ou alterada em recurso, mas não produz nulidade”.
Assim, a arguida nulidade apenas se verifica quando o Tribunal julga procedente ou improcedente um pedido, mas não especifica quais os fundamentos de facto ou de direito que foram relevantes para essa decisão, violando de forma o dever de motivação ou de fundamentação das decisões judiciais. Todavia, só a ausência absoluta de uma qualquer motivação seja de facto, seja de direito conduz à nulidade da decisão, não constituindo a fundamentação insuficiente ou deficiente causa de nulidade da sentença.
Em suma, e como tem sido entendimento pacífico na jurisprudência - v. p.ex. Acórdão do STJ de 15/05/2019, proc. nº835/15.0T8LRA.C3.S1, “Para que se verifique a nulidade de falta de fundamentação prescrita no art. 615, nº 1, al, b), do CPC, não basta que a justificação seja deficiente, incompleta ou não convincente. É preciso que haja falta absoluta, embora esta se possa referir só aos fundamentos de facto ou só aos fundamentos de direito”.
Também em Acórdão do STJ de 02/03/2021 proc. nº3157/17.8T8VFX.L1.S1 se pode ler que “Só a absoluta falta de fundamentação - e não a errada, incompleta ou insuficiente fundamentação - integra a previsão da nulidade do artigo 615.º, n.º 1, al. b), do Código de Processo Civil” É incontestável que da sentença recorrida não sobressai uma absoluta carência de fundamentação de direito que é a que vem apontada à sentença recorrida, conclusão que se retira de uma simples análise da sentença recorrida.
Na verdade, ocorrendo a falta de fundamentação de direito apenas quando na sentença não foi feito qualquer enquadramento jurídico, não sendo bastante para concluir por essa falta de fundamentação a mera insuficiência de fundamentação, temos que, na sentença recorrida, em sede de enquadramento jurídico da factualidade assente, constam os respectivos juízos interpretativos dos normativos convocados, culminando-se na caracterização jurídica dos factos apurados e na concretização do efeito jurídico correspondente, o que pode facilmente ser confirmado do teor de fls. 15 a 21 do despacho saneador-sentença.
Está assim o despacho saneador-sentença devida e suficientemente fundamentado de direito não padecendo, por isso, da arguida nulidade.
* Quanto ao erro de julgamento de direito Sustenta o recorrente que a decisão do Tribunal a quo, ao decidir que não se verificava o requisito e pressuposto da ilicitude responsabilizante da atuação/omissão dos RR, absolvendo estes do pedido, não julgou de acordo com os ditames da realização da justiça e boa aplicação do direito, em violação do disposto, nomeadamente, nos direitos que assistem ao A./recorrente em ver salvaguardado, em sua proteção, o princípio da tutela jurisdicional efetiva, além do mais que se encontra tal princípio consagrado na Constituição da República Portuguesa, o mesmo não se basta com o mero direito de recorrer aos Tribunais para salvaguarda dos seus direitos e interesses violados; que a decisão em crise tinha de conhecer da validade da ordem subjacente ao sinal de trânsito que considera só se tem por verificada se e só se tal sinalização respeitar os ditames legais constantes nomeadamente no Código da Estrada e no Regulamento de Sinalização de Trânsito, sendo que a GNR também, na sua atuação de entidade fiscalizadora, está vinculada ao cumprimento e respeito pela legalidade e pelo princípio da legalidade, ou seja deve obediência à lei e ao direito; que os militares da GNR foram alertados para o facto de o sinal instalado no espaço público, se encontrar em desrespeito nomeadamente do artigo 3º do Regulamento de Sinalização de Trânsito, para a sua não conformidade com tal norma e nada fizeram para atuarem de acordo com a lei, bem pelo contrário e levantaram ilegalmente o auto de contraordenação e apreenderam ilegalmente a carta de condução do aqui recorrente, pois que inexistindo a norma que supostamente deveria tal sinal conformar a atuação da GNR foi realizada sem suporte legal e dessa feita foi uma atuação ilícita; que a atuação da GNR no caso concreto é de todo censurável porquanto ilícita na medida em que apesar de alertados os militares da ilegalidade do sinal em questão, os mesmos não procuraram aferir da veracidade de tal informação e da ilegalidade do mesmo sinal e manifestamente violaram o disposto nomeadamente na alínea f) do n.º 1 do artigo 3º da Lei n.º 63/2007 de 6 de Novembro na redação em vigor, e aplicaram erradamente e de forma consciente o disposto nomeadamente no n.º 1 do artigo 3º do Regulamento de sinalização do Trânsito plasmado no Decreto Regulamentar n.º 22-A/1998 de 1 de Outubro, assim como violaram o disposto nomeadamente no artigo 2º do Regime Geral das Contraordenações previsto e plasmado no Dec. Lei 433/82 de 27 de Outubro na redação em vigor; que a atuação omissiva da ANSR ao não decidir, antes de decorrido o tempo de prescrição, pelo arquivamento do processo contraordenacional e a restituição da carta de condução do Autor aqui recorrente, foi no mínimo ilícita e ilegal por violação nomeadamente do disposto no artigo 266º da Constituição da Republica, nos artigo 3º, artigo 7º, artigo 8º, artigo 10º e artigo 13º do Código do Procedimento Administrativo, pois que a ANSR conhecia e tinha obrigação de conhecer que o referido sinal era ilegal por violação do referido Regulamento de Sinalização de Trânsito, como ademais conhecia a defesa apresentada no processo de contraordenação e nada fez para corrigir a ilegalidade em tempo útil a minimizar os danos causados ao Autor aqui Recorrente e só por má fé, a ANSR não decidiu em tempo útil, sem necessidade de deixar prescrever o processo contraordenacional em questão, causando danos ao Autor aqui recorrente.
Vejamos, desde logo, o quadro legal relevante para conhecer do erro de julgamento dirigido ao despacho saneador-sentença recorrido pelo ora recorrente, no que tange à não verificação de um dos pressupostos cumulativos do direito à reclamada indemnização por danos alegadamente sofridos.
O artigo 22º da CRP, consagra um princípio geral de responsabilidade civil do Estado por danos resultantes do exercício de qualquer das funções estaduais, ao estabelecer que “o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízos para outrem”.
Tal princípio encontra expressão na legislação ordinária, encontrando-se o seu regime jurídico na Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, que, em anexo, aprovou o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas e é aplicável ao caso em apreço, atenta a data da prática dos factos que suportam a causa de pedir da presente acção.
Dispõe no artigo 1º, do referido anexo, o seguinte:
“1 - A responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais pessoas colectivas de direito público por danos resultantes do exercício da função legislativa, jurisdicional e administrativa rege-se pelo disposto na presente lei em tudo o que não esteja previsto em lei especial.
2 - Para os efeitos do disposto no número anterior, correspondem ao exercício da função administrativa as acções e omissões adoptadas no exercício de prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo”.
A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes assenta nos pressupostos da idêntica responsabilidade prevista na lei civil, com as especificidades resultantes das normas próprias relativas à responsabilidade dos entes públicos.
Nesta medida, vale aqui também o princípio consignado no artigo 483.º do Código Civil, segundo o qual a obrigação de indemnizar pelos prejuízos causados impende sobre todo aquele que “com dolo ou mera culpa” violar ilicitamente o direito de outrem ou disposição legal destinada a proteger interesses alheios.
Deste modo, a apreciação da responsabilidade dos ora RR. pela ocorrência dos danos alegadamente sofridos pelo A., exige que se apure a verificação dos seguintes pressupostos: a) o facto que se traduz num comportamento voluntário que pode revestir a forma de acção ou omissão; b) a ilicitude, advinda da ofensa de direitos de terceiros ou de disposições legais com vista à protecção de interesses alheios; c) a culpa, nexo de imputação ético - jurídica, que, na forma de negligência, traduz a censura dirigida ao autor de facto por não ter usado da diligência que teria o homem normal perante as circunstâncias do caso concreto ou no âmbito da responsabilidade civil extracontratual da Administração por facto ilícito, daquela que teria um funcionário ou agente típico; d) o dano, lesão patrimonial ou não patrimonial;
e) o nexo de causalidade entre a conduta e o dano, apurado segundo a teoria da causalidade adequada.
Estes pressupostos são de verificação cumulativa, incumbindo ao Autor, de acordo com as regras de repartição do ónus da prova, invocar e provar os factos constitutivos dos mesmos.
Para apuramento da responsabilidade do R., impunha-se, assim, verificar se estão cumulativamente reunidos os pressupostos legais para a sua responsabilização.
Desde logo, para que exista dever de indemnizar, é necessário que o facto seja controlável, dominável pela vontade, podendo consistir tanto num acto ou acção (num facto positivo), como também numa omissão (facto negativo). Para que a omissão gere o dever de indemnizar, é forçoso que haja um dever jurídico de praticar um acto que, certamente ou muito provavelmente, teria impedido a consumação do dano.
A ilicitude traduz-se num juízo de anti juridicidade incidente sobre a conduta geradora do dano. Sendo assim, a conduta do agente é considerada objectivamente, como negação dos valores tutelados pela ordem jurídica.
O carácter antijurídico do facto tem duas fontes: a violação de um direito subjectivo de outrem ou a violação da lei que protege interesses alheios.
No que concerne à responsabilidade da Administração, dispõe o artigo 7.º do anexo à Lei n.º 67/2007, soba epígrafe: “Responsabilidade exclusiva do Estado e demais pessoas colectivas de direito público”, o seguinte:
“1 - O Estado e as demais pessoas colectivas de direito público são exclusivamente responsáveis pelos danos que resultem de acções ou omissões ilícitas, cometidas com culpa leve, pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, no exercício da função administrativa e por causa desse exercício.
(...) - O Estado e as demais pessoas coletivas de direito público são ainda responsáveis quando os danos não tenham resultado do comportamento concreto de um titular de órgão, funcionário ou agente determinado, ou não seja possível provar a autoria pessoal da ação ou omissão, mas devam ser atribuídos a um funcionamento anormal do serviço.
3 - Existe funcionamento anormal do serviço quando, atendendo às circunstâncias e a padrões médios de resultado, fosse razoavelmente exigível ao serviço uma actuação susceptível de evitaras danos produzidos.”.
A responsabilidade por facto ilícito, por acções ilícitas cometidas no exercício da função administrativa e por causa desse exercício, refere-se a actos que envolvam o exercício de uma actividade que se encontre regulada por normas de direito administrativo, que corresponderá ao conceito tradicional de acto de gestão pública, mas também a actos funcionais.
No que respeita à ilicitude, o artigo 9.º do anexo à Lei n.º 67/2007, estabelece o seguinte:
“1 - Consideram-se ilícitas as acções ou omissões dos titulares de órgãos, funcionários e agentes que violem disposições ou princípios constitucionais, legais ou regulamentares ou infrinjam regras de ordem técnica ou deveres objectivos de cuidado e de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos.
2 - Também existe ilicitude quando a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos resulte do funcionamento anormal do serviço, segundo o disposto no n.º 3 do artigo 79”.
O regime da responsabilidade civil prevê uma concepção alargada de ilicitude, exigindo uma ilicitude não só da conduta, mas também do resultado, ou seja, a ilicitude é aferida, segundo aquela norma que prevê a “violação de disposições ou de princípios jurídicos, constitucionais, legais, regulamentares, ou pela infracção de regras de ordem técnica e de deveres objectivos de cuidado” - ilicitude da conduta. Mas é necessário que, além disso, “resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos” - ilicitude de resultado - neste sentido v. J. C. Vieira de Andrade, “A responsabilidade por danos decorrentes do exercício da função administrativa na nova lei sobre responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entes públicos”, in Revista de Legislação e de Jurisprudência, n.º 3951.
Ou seja, o alcance deste ilícito é mais lato do que o que consta do art.º 483.º do Código Civil, já que envolve actos jurídicos ou materiais que infrinjam quaisquer normas, princípios ou até regras de ordem técnica ou prudência.
No que concerne ao pressuposto da culpa, a mesma exprime um juízo de reprovação da conduta do agente: o lesante, em face das circunstâncias específicas do caso, podia e devia ter agido de outro modo.
Dispõe o n.º 1 do artigo 10º do regime aprovado pela Lei n.º 67/2007 que a culpa dos titulares de órgãos, funcionários e agentes deve ser apreciada pela diligência e aptidão que seja razoável exigir, em função das circunstâncias de cada caso, de um titular de órgão, funcionário ou agente zeloso e cumpridor.
Para além disso, estabelece o n.º 2 do referido preceito legal uma presunção legal de culpa, já que, sem prejuízo da demonstração de dolo ou culpa grave, presume-se a existência de culpa leve na prática de actos jurídicos ilícitos.
Ainda de acordo com o n.º 3 do artigo 10º do mesmo diploma legal, “Para além dos demais casos previstos na lei também se presume a culpa leve, por aplicação dos princípios gerais da responsabilidade civil, sempre que tenha havido incumprimento de deveres de vigilância.” No âmbito da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas pode admitir-se como princípio geral a culpa de um agente da Administração pela prática de um facto ilícito - cf. artigo 10.º, n.º 2 da Lei n.º 67/2007, atenta a presunção de culpa leve na prática de actos jurídicos ilícitos.
A culpa respeita ao lado individual e subjectivo do facto ilícito, podendo revestir a modalidade de dolo ou negligência, que se expressa na medida da diligência que era devida. O dolo constitui a modalidade mais grave da culpa, dado que pressupõe que o agente agiu de modo a obter o resultado que representou, em termos de quadro táctico ou, pelo menos, se conformou com o resultado da sua actuação, não obstante a previsão do resultado. A negligência traduz-se na omissão do comportamento exigível do agente, podendo falar-se, ainda, em negligência consciente e inconsciente. A primeira sucede quando o agente prevê os efeitos da sua conduta, mas por incúria, leviandade, precipitação ou desleixo crê na sua não verificação, e só por isso não toma as providências necessárias para o evitar. Na segunda situação, o agente não chega sequer a representar como possíveis os danos, não concebendo, portanto, a possibilidade de o facto se verificar.
Para além das modalidades descritas supra, é ainda relevada a designada culpa funcional ou culpa de serviço (faut du service), que sucede por deficiência do normal funcionamento do serviço, por deficiente organização ou falta de controlo, de vigilância ou fiscalização exigíveis em determinadas funções, ou de outras falhas que se reportam ao serviço como um todo, não sendo necessária uma culpa personalizável de um funcionário ou agente - cf. artigos 9º, n.º 2 e 7.º, n.ºs 3 e 4 da referida Lei n.º 67/2007.
O Código Civil, no art.º 487º, n.º 2, estabelece que, na ausência de outro critério legal, a culpa é apreciada pela diligência de um bom pai de família, em face das circunstâncias de cada caso. O legislador pretendeu, pois, que a diligência relevante para determinação da culpa é a que um homem normal teria em face do circunstancialismo do caso concreto.
Relativamente à culpa do lesado, o artigo 4.º da Lei n.º 67/2007 estabelece:
“Quando o comportamento culposo do lesado tenha concorrido para a produção ou agravamento dos danos causados, designadamente por não ter utilizado a via processual adequada à eliminação do ato jurídico lesivo, cabe ao tribunal determinar, com base na gravidade das culpas de ambas as partes e nas consequências que delas tenham resultado, se a indemnização deve ser totalmente concedida, reduzida ou mesmo excluída.”.
Estabelece o artigo 487.º do Código Civil que: “1. É ao lesado que incumbe provar a culpa do autor da lesão, salvo havendo presunção legal de culpa. 2. A culpa é apreciada, na falta de outro critério legal, pela diligência de um bom pai de família, em face das circunstâncias de cada caso concreto”.
O dano traduz-se na perda in natura que o lesado sofreu, isto é, na lesão causada no interesse juridicamente tutelado.
O dano patrimonial é o reflexo do dano real sobre a situação patrimonial do lesado, medindo-se pela diferença entre a situação real actual do lesado e a situação (hipotética) em que ele se encontraria, não fora a ocorrência do facto lesivo.
O dano patrimonial pode ser um dano emergente, que compreende o prejuízo causado nos bens ou nos direitos já existentes na titularidade do lesado à data da lesão, ou um lucro cessante, que corresponde aos benefícios que o lesado deixou de obter por causa de um facto ilícito, mas a que ainda não tinha direito à data da lesão.
Os danos podem, também, possuir uma natureza não patrimonial se se tratar de um prejuízo insusceptível de avaliação pecuniária porque atinge bens imateriais, que apenas podem ser substituídos por uma compensação, uma satisfação.
Finalmente, entre o facto e o dano tem de existir um nexo de causalidade, avaliável em função da teoria da causalidade adequada, prevista no art.º 563º do Código Civil.
Existirá nexo de causalidade quando a acção ou omissão em causa seja susceptível de se mostrar, face da experiência comum, como adequada à produção do dano, havendo fortes possibilidades de o originar. Os danos devem apresentar-se, portanto, como consequência normal, típica e provável do facto ilícito. Acresce que, para a produção do dano não deve ser indiferente o facto ilícito, antes pelo contrário, este deve favorecer a produção daquele.
Feita esta breve resenha do quadro jurídico relevante, vejamos, agora se padece a sentença recorrida do imputado erro de julgamento que julgou não se verificar qualquer facto ilícito praticado pelos RR., gerador da obrigação de indemnizar o A./recorrente.
Como resulta dos autos, o A. formulou a sua pretensão indemnizatória fundada na prática de actos que reputou de ilícitos e que se consubstanciam na instauração de auto de notícia por militares que se encontravam a prestar serviço adstritos ao comando territorial de ... da GNR e que deu origem ao processo de contraordenação que correu termos sob o n.º ...65 e na apreensão de carta de condução e do livrete/documento único do veículo, na sequência de, no dia 17/07/2018, ter estacionado na Rua ... e B o seu veículo automóvel, apreensão que o R., ANSR manteve durante cerca de 2 anos e meio, apesar da defesa apresentada quando a sinalização vertical que se encontrava no local não tinha a competente autorização camarária e não se encontravam homologados, nem os mesmos constavam do cadastro dos serviços da Câmara Municipal ..., situação para a qual alertou os militares da GNR.
Como resulta provado nos autos, efectivamente, em 17/07/2018, foi levantado ao A., pela GNR, o auto de contraordenação n.º ...65, em virtude de o A./recorrente ter estacionado o veículo de matrícula ..-SN-.. na Estrada ..., em ..., ..., “em local, devidamente sinalizado, reservado ao estacionamento de certos veículos”, dado que aí existia um “sinal informativo de ... com 3 lugares”, tendo-lhe sido imputada a prática de infração ao disposto no art.º 50.º, n.º 1, alínea f), do Código da Estrada, com aplicação de coima no valor de € 60,00, nos termos do n.º 2 do mesmo preceito legal.
Mais resulta provado que; - o A. foi notificado do auto de contraordenação, que recebeu e assinou, e do qual constava, entre outra, a informação de que dispunha do prazo de 15 dias úteis, contados da referida notificação, para, querendo, apresentar defesa; - O A. não procedeu ao pagamento voluntário da coima, nem prestou depósito de valor igual ao mínimo da coima prevista para a contraordenação que lhe foi imputada, tendo-lhe sido apreendidos, no próprio dia 17/07/2018, pela GNR, os respetivos documentos - carta de condução e documento de identificação do veículo (certificado de matrícula) - e emitidas as correspondentes guias de substituição; - Em 18/07/2018 o A. apresentou requerimento, dirigido ao Presidente da Câmara Municipal ..., solicitando-lhe “informação relativa a homologação/aprovação de 2 sinais de trânsito de Parque exclusivo da Farmácia ... (3 lugares), ..., localizados na Rua ... e B”, na sequência do qual, o Departamento de Obras Municipais respondeu através de ofício de 06/09/2018, informando o A. de que, “consultados os registos, verificámos que os mesmos não constam no cadastro destes serviços, nem se verificou qualquer pedido para a sua colocação, pelo que iremos proceder à sua remoção”; - Através do ofício n.º 609793, de 06/08/2018, a GNR remeteu à ANSR o auto de contraordenação n.º ...65; - Em 19/09/2018 o A. apresentou defesa escrita no processo de contraordenação n.º ...65, mediante requerimento dirigido à ANSR e por esta recebido em 20/09/2018, no qual deu conta da resposta que obteve dos serviços camarários a respeito da colocação indevida da sinalização existente no local da prática da infração e requerendo, a final, o imediato arquivamento do processo e a entrega imediata dos documentos que lhe foram apreendidos; - através de requerimento datado de 07/11/2018, o A. apresentou queixa junto da Provedoria de Justiça, solicitando a intervenção desta entidade “junto de quem de direito, não só para questionar a razão do levantamento do auto e apreensão dos documentos - face à ilegalidade constatada - mas também para questionar a razão da não devolução imediata de tudo o que é seu: carta de condução e documento único”; - Em 29/09/2020 o A. apresentou requerimento no âmbito do processo de contraordenação n.º ...65, dirigido à ANSR, no qual voltou a solicitar o arquivamento imediato do processo e a entrega dos documentos apreendidos; - Em 29/03/2021 a ANSR proferiu decisão de extinção, por prescrição, do processo de contraordenação n.º ...65, tendo o A. sido notificado da decisão em 09/04/2021 e devolvidos nessa mesma data os documentos apreendidos.
Perante a factualidade descrita, o Tribunal a quo fez a respectiva subsunção jurídica da pretensão indemnizatória à luz do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31/12 e decidiu que não se mostravam verificados, no caso concreto, os pressupostos de que depende a efetivação da responsabilidade civil extracontratual dos RR., por referência à atuação/omissão que lhes é assacada, sendo que decidiu que falhava, desde logo, o requisito da ilicitude, já que atuação imputada à GNR, que levantou o auto de contraordenação e apreendeu os documentos do A. não consubstanciava um facto ilícito para efeitos de responsabilização nos termos peticionados, o que foi bastante para fazer claudicar o pedido indemnizatório atenta a natureza cumulativa dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes que assenta nos pressupostos da idêntica responsabilidade prevista na lei civil, isto é, facto ilícito, culpa, dano, nexo de causalidade entre a conduta ilícita e o dano, com as especialidades resultantes das normas próprias relativas à responsabilidade dos entes públicos.
E fundamentou essa sua decisão no seguinte: “(…) perante a constatação da existência de sinalização a indicar a reserva daquele local ao estacionamento de determinados veículos - e não partilhando o A., naturalmente, da qualidade que lhe permitiria usufruir dessa reserva de estacionamento (ser utente da Farmácia ...), o que nem sequer é controvertido -, nenhuma censura há a apontar à atuação da GNR que procedeu ao levantamento do auto de contraordenação n.º ...65, uma vez que os seus agentes se limitaram a atuar no estrito exercício das suas funções de fiscalização do cumprimento das regras de trânsito, atestando que o A. não respeitou a proibição de estacionamento prevista no art.º 50.º, n.º 1, alínea f), do CE, acima citado, e punindo-o em conformidade com o regime contraordenacional aí consagrado.
Acresce que os preceitos legais e regulamentares aplicáveis não impõem nenhuma obrigação, aos agentes fiscalizadores da GNR - nem o A. alega a fonte normativa desse dever ou obrigação -, no sentido de assegurarem, antes de autuarem qualquer infração, que a sinalização vertical existente na via pública se encontra devidamente registada e homologada ou que a sua colocação foi devidamente autorizada pela entidade competente pela gestão da via em causa e que, desse modo, obedece às regras constantes dos regulamentos municipais sobre colocação de sinais de trânsito, mesmo que tenham sido para tal alertados pelo alegado agente infrator, como terá sucedido no caso dos autos. Não tendo esse dever, e constatando a existência de sinalização a indicar a reserva de estacionamento no local onde o A. parqueou a sua viatura (ainda que colocada sem autorização camarária, como se veio posteriormente a apurar, circunstâncias que, porém, os agentes não tinham o dever de, no momento, indagar, o que nem sequer seria da sua competência), nenhuma ilegalidade foi cometida pelos agentes da GNR que, tomando tal sinalização como válida e em vigor, autuaram o A. pela prática da infração que lhe foi imputada. Julgamos, aliás, que, a confirmar-se que os referidos sinais de trânsito foram colocados, no local onde o A. havia estacionado o seu veículo, sem qualquer autorização camarária para o efeito - sinais esses cuja existência esteve na origem da instauração do processo de contraordenação e na consequente apreensão dos documentos -, então a efetiva conduta ilícita causadora dos danos que o A. alega reside, na verdade, na colocação indevida da aludida sinalização, imputável, naturalmente, a quem assim procedeu. E nenhuma ilegalidade é de apontar, de igual modo, à apreensão, pela GNR, dos documentos do A. no dia 17/07/2018. Com efeito, decorre do probatório que, no próprio ato de autuação, o A. foi notificado do auto de contraordenação, que recebeu e assinou, e do qual constava, entre outra, a informação de que dispunha do prazo de 15 dias úteis, contados da referida notificação, para, querendo, apresentar defesa. Sucede que o A. não procedeu ao pagamento voluntário da coima, nem prestou depósito de valor igual ao mínimo da coima prevista para a contraordenação que lhe foi imputada, pelo que lhe vieram a ser apreendidos, no próprio dia 17/07/2018, pela GNR, os respetivos documentos - carta de condução e documento de identificação do veículo (certificado de matrícula) - e emitidas as correspondentes guias de substituição (cfr. pontos 2 e 3 dos factos provados). (…) na situação concreta, não tendo o A. pago voluntariamente a coima, nem tendo procedido, nos termos legais, ao depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável, nenhuma alternativa restava aos agentes da GNR que não fosse apreender, a título provisório, os documentos do A. (carta de condução e certificado de matrícula da viatura) e emitir as respetivas guias de substituição, como efetivamente sucedeu, em cumprimento do disposto no art.º 173.º do CE.
Inexiste, assim, qualquer ilegalidade na atuação da GNR - que levantou o auto de contraordenação e apreendeu os documentos do A., no exercício das suas funções e no respeito pelos normativos aplicáveis -, atentas as circunstâncias do caso concreto, pelo que não se pode dar por verificado, neste ponto, o requisito da ilicitude.” Também quanto à actuação do R., ANSR, que manteve a apreensão dos documentos durante mais de dois anos e meio decidiu a sentença recorrida que “não se vislumbra, porque nem sequer vem alegado com a concretização e densificação necessárias para o efeito, onde reside a ilegalidade da apontada omissão dos serviços da ANSR.(…) durante a pendência do processo de contraordenação e até que fosse proferida decisão final, no respeito pela tramitação legalmente prevista, nenhum dever havia, a cargo da ANSR, de proceder à devolução imediata ao A. dos documentos que lhe haviam sido apreendidos à ordem desse processo. Por outras palavras, enquanto o processo de contraordenação estivesse vigente, aguardando tramitação e decisão final, a apreensão dos documentos mantinha-se igualmente válida e justificada.(…) ainda se dirá que o A. poderia, nos termos do art.º 173.º, n.º 5, do CE, ter obviado ao prolongamento da apreensão dos seus documentos, bastando-lhe ter efetuado, em qualquer momento do processo de contraordenação, o pagamento da coima ou o respetivo depósito, sendo que nada vem alegado quanto a qualquer eventual dificuldade ou impossibilidade financeira em o fazer. Não se vislumbra, assim, qualquer ilegalidade da parte da ANSR na condução do processo de contraordenação, mormente por não ter ordenado a restituição imediata ao A. dos documentos que haviam sido apreendidos e por só o ter feito aquando da decisão final de extinção do procedimento por prescrição.” Importa dizer que, à luz dos factos dados como provados e ao quadro jurídico aplicável, nos revemos na decisão proferida.
Desde logo, a actuação da GNR, perante a sinalização indicativa da proibição de estacionamento e a constatação da existência de veículo não autorizado no referido local, exerceu as competências que legalmente lhe são atribuídas - cf. alínea f) do n.º 1 do artigo 3º da Lei n.º 63/2007 de 6 de novembro - lei orgânica da GNR -, segundo a qual “constituem atribuições da guarda (...) velar pelo cumprimento das leis e regulamentos relativos à viação terrestre e aos transportes rodoviários, e promover e garantir a segurança rodoviária, designadamente, através da fiscalização, do ordenamento e da disciplina do trânsito”, elaborando o competente auto de notícia que deu origem ao respectivo processo de contraordenação, não se exigindo que, antes dessa actuação, se certificasse da legalidade administrativa subjacente à colocação da referida sinalização, como defende o A./recorrente e constitui o fundamento usado para querer afastar a obrigação de pagamento da coima aplicada, o que a ser exigido tornaria o exercício dos poderes de fiscalização, nomeadamente, da GNR, em tarefa quase impossível.
Também no que tange à apreensão dos documentos, a actuação da GNR mostra-se conforme com o artigo 173º do Código da Estrada, onde se estabelece o seguinte:
“1- Quando a notificação for efetuada no ato da verificação da contraordenação o infrator deve, de imediato ou no prazo máximo de 48 horas, prestar depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável.
2 - Quando o infrator for notificado da contraordenação por via postal pode, no prazo máximo de 48 horas após a respetiva notificação, prestar depósito de valor igual ao mínimo da coima aplicável.
3 - Os depósitos referidos nos n.os 1 e 2 destinam-se a garantir o pagamento da coima em que o infrator possa vir a ser condenado, sendo devolvido se não houver lugar a condenação.
4 - Se não for prestado depósito nos termos do n.º 1 devem ser apreendidos provisoriamente os seguintes documentos:
a) O título de condução, se a sanção respeitar ao condutor;
b) O título de identificação do veículo e o título de registo de propriedade, se a sanção respeitar ao titular do documento de identificação do veículo;
c) Todos os documentos referidos nas alíneas anteriores, se a sanção respeitar ao condutor e este for, simultaneamente, titular do documento de identificação do veículo.
5 - Deve ainda proceder-se à apreensão prevista no número anterior quando, no momento da apresentação dos documentos nos termos do artigo
85.º, se verifique que o condutor não efetuou a prestação de depósito ou o pagamento de coima determinados em momento anterior.
6 - Nos casos previstos nos nºs 4 e 5 devem ser emitidas guias de substituição dos documentos apreendidos, com validade pelo tempo julgado necessário e renováveis até à conclusão do processo, devendo os mesmos ser devolvidos ao infrator se, entretanto, for efetuada prova da prestação de depósito ou do pagamento da coima nos termos do artigo anterior.
7 - No caso de ser prestado depósito e não ser apresentada defesa dentro do prazo estipulado para o efeito, o depósito efetuado converte-se automaticamente em pagamento, com os efeitos previstos no n.º 4 do artigo anterior.
Em face dessa apreensão, podia o A./recorrente nos termos do citado artº 173º ter procedido ao depósito do valor da coima, evitando, assim, a manutenção da apreensão dos documentos e/ou à luz da alínea b) do n.º 2 do artigo 175º do Código da Estrada apresentar defesa no prazo de 15 dias contados da notificação do auto de contraordenação, o que não fez, não tendo procedido ao referido depósito e a defesa apresentada ocorreu em 19/09/2018, isto é para além do referido prazo, atendendo a que foi notificado do auto de notícia na data da prática da infracção, isto é, em 17/07/2018.
No que concerne à actuação do R., ANSR, autoridade que tem como atribuições, designadamente, “Fiscalizar o cumprimento das disposições legais sobre trânsito e segurança rodoviária e assegurar o processamento e a gestão dos autos levantados por infrações ao Código da Estrada e legislação complementar” - artº 2º, alínea e) da respectiva Lei Orgânica, aprovada pelo Decreto Regulamentar n.º 28/2012, de 12 de março - e que não tem competência ao nível da colocação de sinalização nas vias públicas, considera o A./recorrente que actuou de forma omissiva ao não ter tomado uma decisão no processo contraordenacional por um período de cerca de dois anos e meio, impunha-se ao A./recorrente, para além da constatação desse facto, que tivesse alegado e provado, o que não aconteceu, qual o prazo de duração razoável para a decisão pela entidade administrativa de um processo daquela natureza para aferir da sua duração razoável, de forma a permitir ao Tribunal, face à duração concreta do processo, indagar se o eventual atraso verificado se justifica e só no caso de não se justificar é que se poderia afirmar estarmos em presença de situação violadora do direito a uma decisão em prazo razoável, constituindo essa violação um eventual facto ilícito que, poderia, se acompanhado da verificação dos demais pressupostos, ser gerador da obrigação de indemnização nos termos peticionados.
Não o tendo feito, não podemos afirmar que a actuação em questão foi, em concreto, violadora do direito do A./recorrente que, optando por não proceder ao depósito da coima aplicada e não tendo diligenciado pela apresentação de defesa junto da ANSR dentro do prazo legal, se sujeitou à cominação legalmente estabelecida, isto é, à manutenção da apreensão dos documentos que, todavia, como resulta provado, em cumprimento da lei, foram substituídos pela emissão das correspondentes guias.
Uma vez que a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entes públicos, por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes assenta, como vimos, em pressupostos que são o facto ilícito, a imputação do facto ao lesante, o dano e o nexo de causalidade entre este e o facto, dado que a existência destes requisitos tem que ser cumulativa, nas situações em que um deles não se verifique, como sucede no caso em apreço, a acção tem que, forçosamente, improceder.
Nesta medida, ao assim ter decidido, não padece a sentença recorrida de erro de julgamento quanto a este segmento decisório, o que determina a improcedência do recurso interposto e a confirmação da sentença recorrida.
* IV. DECISÃO Pelos fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, em julgar improcedente o recurso interposto e, em consequência, manter a sentença recorrida.
Custas pelo Recorrente (artº 527º, nºs 1 e 2 do CPC). Notifique.
Porto, 11 de Setembro de 2026.
Maria Clara Alves Ambrósio (em regime de acumulação de serviço- Deliberação do CSTAF de 23/04/2026, rectificada por Deliberação do CSTAF de 25/5/2026)
Celestina Maria Galamba Caeiro Castanheira
Luís Miguéis de Garcia |
