| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: * 1 – RELATÓRIO
AEMC vem interpor recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, datada de 17-03-2017, e que absolveu da instância, por falta legitimidade passiva o Estado Português no âmbito da acção administrativa, onde era solicitado que:
I) Deverá V. Exa anular o acto administrativo consubstanciado na Decisão que se junta sob doc. n.º 1 de aprovação do pedido de pagamento de saldo final com redução por vício de obscuridade ou falta de fundamentação, com base na contradição entre o acto e o seu fundamento (art. 153 n.º 2 e 163 CPA);
II) Deverá declarar-se a anulação da Decisão final por vício de incompetência (40º e 151 als. a) e g) do CPA), inclusive por violação do da legalidade (artigo 3º CPA) e do princípio da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos (artigo 4º CPA).
III) Deverá declarar-se a anulação da notificação do Projecto de decisão e da notificação da Decisão final que aqui se sindica, por falta de identificação cabal dos actos de delegação ou subdelegação, designadamente os seus autores, o seu conteúdo, bem como as datas e os locais onde estão ou foram publicados (artigo 151º n.ºs 1 e 2 CPA).
IV) Deverá declarar-se a anulação da decisão final por incumprimento da obrigação de publicitação do acto de delegação de competências, porquanto o suposto contrato de delegação e competências celebrado ao abrigo do artigo 63º do Decreto-Lei n.º 312/2007, de 17 de Setembro e do artigo 8º do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de Dezembro não se encontra publicado em Diário da República nem no sítio da internet do POPH ou do IAPMEI (artigo 158º).
V) Deverá V. Exa anular a Decisão final sindicada por preterição do direito de audiência prévia, o que expressamente se argui nos termos dos artigos 267º n.º 5 da CRP e art.ºs 121º e 163º do CPA;
VI) Deverá V. Exa. decidir que existiu errónea desconsideração do custo de € 11 211, 27 (remunerações dos formadores), € 9 138, 24 (Outros encargos), € 21 309,61 (Encargos com outro pessoal) e € 6 121, 54 (Encargos gerais), que o POPH entendeu ser inelegível e, consequentemente, ser revogada a Decisão administrativa (doc. n.º 1) por vício de desvio de poder, violação de lei consubstanciada em erro de facto e de direito bem como por falta de fundamentação, decisão a qual deverá ser substituída por outra que condene a Administração a aprovar o Pedido de pagamento de saldo na sua totalidade declarando que se encontra assegurada a validade e razoabilidade dos critérios subjacentes a tal despesa impugnada à luz do artigo 2º, artigo 3º n.º 1 al. c) e artigo 21º do Despacho Normativo n.º 4-A/2008.
VII) Mais deverá ser incidentalmente ordenado o reenvio, a título prejudicial, para o Tribunal de Justiça da União Europeia, da questão supra enunciada.* Em alegações a recorrente concluiu assim:
I. Por douta Sentença de 17 de Março de 2017, notificada à Recorrente por ofício de 26 de Abril de 2017, foi julgada “verificada a excepção dilatória e insuprível da ilegitimidade processual passiva da entidade demandada”, com a consequente absolvição da instância dos RR. A A. não se pode resignar com a decisão em sindicância, por considerar que procede a uma errada interpretação dos preceitos legais aplicáveis.
II. Por um lado, admitindo-se que se trata de matéria controvertida, a Recorrente não subscreve o entendimento perfilhado pelo Tribunal a quo quanto à ilegitimidade passiva do R. Estado quando se trate de impugnar um acto por uma estrutura de missão.
III. Por outro lado, a irresignação da Recorrente radica no facto de o vício de ilegitimidade passiva tão-pouco se verificar, à luz do dispositivo da pluralidade subjectiva subsidiária por dúvida fundamentada, hoje consagrado na al. g) do art. 89º n.º 4 CPTA, dispositivo violado pelo saneador-sentença recorrido.
IV. Por último, por, a existir vício de ilegitimidade passiva singular, este ser susceptível de sanação, ao contrário do que o aresto recorrido defendeu. O mesmo é dizer que, mesmo que se pudesse admitir a procedência da excepção de ilegitimidade passiva, o Douto Tribunal recorrido deveria ter considerado suprido o apontado vício com a intervenção principal do Ministério do Trabalho, Solidariedade e da Segurança Social e do IAPMEI, IP.
V. Ao decidir que “por a relação material controvertida a priori apenas dizer respeito ao Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e ao IAPMEI, IP. (…) não se mostra admissível tal incidente como forma de suprimento da ilegitimidade passiva, singular, a qual, como já aludimos supra, é insuprível.”, a decisão sindicada violou os arts. 6º n.º 2, 278º, n. 3 e 590º n.º 3 CPC e os art. 87º e 89º n.º 4 e) CPTA.
VI. O objecto da presente acção consiste na impugnação da decisão do Programa Operacional Potencial Humano (POPH), concretamente o Despacho do Organismo Intermédio (O.I.) IAPMEI de 23/10/2015, notificado por ofício recebido em 26/10/2015 com a referência 4572/2015/DCE-DPCE, que aprovou a Revisão da Decisão de Aprovação do Pedido de Pagamento do Saldo Final, com Redução, relativo ao projecto n.º 022643/2009/31.
VII. A Recorrente considerou que o órgão de gestão do programa operacional não estaria inserido em qualquer Ministério, na medida em que os fundos de cuja gestão estava encarregado não correspondiam a uma dotação orçamental ministerial, mas sim do Estado-administração (via União Europeia). Nessa medida, o prejuízo adveniente da procedência da acção produzir-se-ia na esfera jurídica do Estado, o que determinaria, na perspectiva da Recorrente, que o interesse em contradizer seria, sempre, daquele e não o MTSSS e, muito menos, o IPAMEI, IP.
VIII. Em anotação ao art. 10º n.º 3, o prof. Mário Aroso de Almeida e Dr. Carlos Alberto Fernandes Cadilha In Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª Ed., Almedina, pág. 84. ensinam que “A mesma regra deve ser aplicada aos órgãos «ad hoc», como é o caso dos júris de concursos ou das equipas de missão constituídas para o exercício temporário de tarefas, que, mantendo a sua autonomia, são equiparadas às autoridades administrativas independentes para os efeitos previstos neste preceito. (…) Com efeito, desde que o sujeito processual passivo passa a ser, em regra, a «pessoa colectiva pública», e não já o órgão administrativo a quem seja imputável o acto impugnado ou o dever de emitir o acto – consoante se trate de acção de impugnação de um acto administrativo ou de condenação à prática de acto devido - também em relação aos organismos autónomos (que possam proferir actos administrativos) há que fazer reportar a legitimidade activa à pessoa colectiva a que tais organismos se encontram adstritos.” (sublinhado nosso).
IX. Assim, fazendo apelo a essa doutrina, não sendo o órgão de gestão do POPH uma entidade administrativa independente, por se tratar de uma estrutura ad hoc e temporária e por não se integrar noutra pessoa colectiva de direito público, a Recorrente entendeu que o presente processo se inscreve na previsão do n.º 3 do art. 10º do CPTA, o que motivou que demandasse o Estado, por força do referido preceito processual legal.
X. A matéria que subjaz a este entendimento não é isenta de polémicas, pelo menos no que tange à primeira instância, sede em que têm sido proferidas decisões em sentido diametralmente oposto. Esta controvérsia traduz-se, na prática, na dificuldade séria em identificar o sujeito da relação controvertida – até porque a estrutura de missão do POPH está já extinta – e, na mesma medida, a parte processualmente legítima.
XI. Em rigor, a Autoridade de Gestão do POPH, entidade da qual dimanaram os actos impugnados, é uma estrutura de missão criada pela RCM n.º 162/2007 e não por um Ministério em concreto.
XII. É o art. 40º do referido D.L. n.º 312/2007, de 17/9, cria as Comissões Ministeriais de Coordenação dos Programas Operacionais. Determina a al. a) desse dispositivo que a Comissão ministerial de coordenação do PO Potencial Humano — o único que releva no caso sub iudicio – era composta pelo Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social, Ministro de Estado e das Finanças, Ministro da Presidência, Ministra da Educação e Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior.
XIII. O que significa que, se outro fundamento não houvesse – mormente o do interesse em contradizer – sempre se deveria admitir existir uma dificuldade séria, se não impossibilidade, de a Recorrente poder identificar a entidade com legitimidade para figurar no lado passivo desta demanda.
XIV. É o mais alto Tribunal Administrativo que reconhece os “embaraços” que o CPTA gerou ao passar a atribuir legitimidade passiva à pessoa colectiva de direito público ou aos ministérios ou secretarias regionais “a cujos órgãos sejam imputáveis” os actos praticados ou omitidos, cf. douto Acórdão de 10/05/2007, tirado no Processo n.º 0886/06 (acessível em «www.dgsi.pt). No caso específico das estruturas de missão, a complexidade é exponencial, precisamente pelo facto de não ser possível aferir em que concretos ministérios estas se inserem,
XV. Dito isto, e conforme é unanimemente aceite, não poderá deixar de se dizer que a possibilidade de convite ao aperfeiçoamento não depende de um juízo de desculpabilidade na identificação da entidade a demandar. Contudo, esse juízo é relevante para aferimento da verificação da “dúvida fundamentada” prevista na al. g) do n.º 4 do art 89º CPTA.
XVI. O Tribunal a quo ignorou a importante introdução da al. g) do art. 89º n.º 4 CPTA. Nela se prevê, no elenco das excepções dilatórias, a pluralidade subjectiva subsidiária, salvo caso de dúvida fundamentada sobre o sujeito da relação controvertida.
XVII. Como é sabido, a pluralidade subjectiva subsidiária encontra-se prevista nos arts. 39º e 316º n.º 2 do CPC. Estas normas permitem o chamamento à demanda de “terceiro contra quem pretenda dirigir o pedido” em caso de dúvida sobre o sujeito da relação controvertida.
XVIII. Em face do que atrás se expendeu sobre as dificuldades na identificação do Ministério competente, tão-pouco deveria ter sido considerada verificada a excepção de ilegitimidade, na medida em que havia sido sanada pelo chamamento (ex vi art. 316º n.º 2 CPC) das entidades tidas por legítimas.
XIX. Assim, ao decidir nos moldes em que o fez, o Tribunal a quo violou a da al. g) do art. 89º n.º 4 CPTA.
XX. O art. 10º n.º 2 CPTA consagra uma extensão da personalidade judiciária a entidades que não têm personalidade jurídica e, nessa medida, não teriam susceptibilidade de ser parte (art. 11º CPC). Assim, à semelhança do que prevê o art. 12º CPC (de forma porventura mais clara e perfeita do ponto de vista da técnica legislativa), também o art. 10º n.º 2 CPTA promove tal extensão da personalidade judiciária.
XXI. Não se deverá, porém, interpretar a extensão do art. 10º n.º 2, como uma supressão da personalidade judiciária do Estado, amputando-o da susceptibilidade de estar, por si, em juízo.
XXII. “O Estado, enquanto tal, tem personalidade jurídica, e por inerência personalidade judiciária, apenas carecendo de legitimidade enquanto ré no âmbito de litígios relativos a actos ou omissões praticados pelos respectivos órgãos dos seus ministérios, isto é, face à posição que ocupa na concreta relação processual” Cf. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19/5/2016, processo n.º 01080/15, acessível em www.dgsi.pt. . Continua o citado aresto, que se seguirá de muito perto por contender com um caso em tudo idêntico ao destes autos, afirmando que “sendo a personalidade judiciária um atributo dos sujeitos, a implícita alusão neste preceito [10º n.º 2 CPTA] à personalidade judiciária é-o apenas na sua extensão aos ministérios, porque não podem ser partes legítimas sem previamente lhes ser atribuída personalidade judiciária, e não na diminuição de qualidades do sujeito como a amputação da sua personalidade judiciária.”.
XXIII. Tudo para se concluir que, ainda que se pudesse extrair da decisão recorrida a verificação da falta de personalidade judiciária do demandado Estado, esse entendimento teria de soçobrar. O Estado Português mantém a sua capacidade para estar por si em juízo.
XXIV. Aqui chegados, forçoso é concluir que o R. Estado tinha, e tem, personalidade judiciária independentemente da acção administrativa em que seja demandado. Questão bem diversa é se terá legitimidade.
XXV. Entendeu o Tribunal a quo que “[a] ilegitimidade processual é uma excepção dilatória [alínea e) do n.º 4 do NCPTA], que tem de ser conhecida no âmbito da acção administrativa, necessariamente no despacho saneador [cfr. alínea a) do n.º 1 do artigo 88º do NCPTA], sendo insuprível, quando singular, cuja verificação obsta ao conhecimento do mérito da causa e que importa a absolvição da instância – cfr.- arts. 278º, 571º, 576º e 577º alínea e) do CPC” (destaque nosso).
XXVI. Dando por reproduzidas as palavras do Ac. TCAS de 8/5/2015, acaba o Tribunal a quo por citar múltiplos arestos (cf. p. 6), a saber: arestos do STA (Proc. 0278/09), TCAN (Proc. 00184/05.1BERT, Proc. 00534/04.8BEPNF, Proc. 00805/05.6BEPRT) e TCAS (Proc. 04053/08, Proc. 11502/14, Proc. 11740/14, 08987/12). Porém, todos estes acórdãos, sem excepção, referem-se, precisamente, a casos de falta de personalidade judiciária dos Ministérios quando se trate de acção com vista a efectivar a responsabilidade civil. Ou seja, todos os arestos citados para fundamentar a insusceptibilidade de sanação do vício de ilegitimidade passiva singular, reportam-se a situações em que se verificava a falta de personalidade judiciária dos Ministérios, por se referirem a matérias que exorbitavam a extensão constante do art. 10º n.º 2.
XXVII. Não é o que se verifica in casu, pelo que a referida jurisprudência, que é Douta, em nada contende com o que se trata nestes autos. Ali, ao contrário do que se passa no caso sub iudicio, o R. era destituído de personalidade judiciária. Nestes autos, é indiscutível que o Estado mantém a personalidade judiciária já que, como se disse (e afirma o nosso STA), da extensão conferida aos ministérios não se pode extrair a correspectiva excisão ao Estado.
XXVIII. Da análise atenta da decisão recorrida, só se pode retirar uma de duas ilações: ou se entendeu que o R. Estado está privado de personalidade judiciária (o que só poderá ser concluído por raciocínio exegético a partir da jurisprudência citada) e, nesse caso, mal andou na interpretação que fez do art. 10º n.º 2 CPTA; ou se entendeu que não há qualquer vício de falta de personalidade judiciária, mas apenas de ilegitimidade passiva singular.
XXIX. Cumpre agora apurar se a excepção de ilegitimidade passiva singular – único vício mencionado no aresto a quo – é susceptível de sanação no contexto da justiça administrativa.
XXX. O art. 87.º do CPTA (assim como o art. 88º na anterior versão) impõe ao julgador o dever de conhecer de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo, em decorrência do princípio da cooperação processual (art. 8.º CPTA e arts. 06.º e 590º do CPC), dever que se traduz no dever de providenciar pela prévia correcção dos articulados e do suprimento das excepções dilatórias.
XXXI. O convite ao aperfeiçoamento só não será possível, e como tal haverá absolvição da instância, quando estejamos em presença da excepção dilatória insuprível que não consente a renovação da instância (v.g., a inimpugnabilidade do acto, a ineptidão da petição inicial, a caducidade do direito de acção, a litispendência, o caso julgado).
XXXII. Ora contam-se, entre as situações passíveis de suprimento ou correcção a ilegitimidade passiva do demandado, a coligação ilegal, a falta identificação dos contrainteressados em preterição de litisconsórcio necessário passivo e a cumulação ilegal pretensões [cfr. art. 89.º, n.º 1, als. d), e), f) e g) do CPTA] [vide M. Aroso Almeida e Carlos A. Fernandes Cadilha in: ob. cit., págs. 584/585].
XXXIII. Nas esclarecedoras palavras do Douto Acórdão do STA de 19/5/2016, atrás citado, ao contrário do que sucede no processo civil, o CPTA “admite o suprimento da ilegitimidade passiva singular autonomizando a ilegitimidade do demandado (no singular) da situação também susceptível de ser suprida, de falta de indicação dos contra-interessados, situação de ilegitimidade passiva plural”. O NCPTA não alterou o regime, já que continua a destrinçar a “ilegitimidade de alguma das partes” da “falta de citação dos contrainteressados” (art. 89º n.º 4 e).
XXXIV. “Inexiste impedimento ao convite à correcção e aperfeiçoamento da petição nos termos do art. 87º do CPTA e de acordo com o princípio in dubio pro actione expresso no artigo 7.° do CPTA, donde se retira que em caso de dúvida a interpretação jurídica deve favorecer a emissão de pronúncia de mérito, em nome da tutela jurisdicional efectiva (art. 20.°, n.ºs 4 e 5, da CRP). Ou seja, impunha-se ao julgador, em sede do dever de conhecer obrigatoriamente de «todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo», e do princípio da cooperação processual (arts. 08.º CPTA e 265.º CPC/07 actuais arts. 06.º e 411.º do CPC/2013), que providenciasse pela prévia correcção dos articulados e do suprimento das excepções dilatórias.
XXXV. A decisão de absolvição da instância não deveria, portanto, ter tido lugar antes da decisão de convite ao aperfeiçoamento.
XXXVI. Dúvidas não podem subsistir, por isso, que mal andou o Tribunal recorrido ao não convidar a Recorrente a aperfeiçoar a PI ou a convolar o requerimento inicial do incidente de intervenção principal num requerimento para aperfeiçoamento. Tanto mais que, como se verá, os sujeitos processuais legítimos, estavam já demandados no apenso “B”.
XXXVII. No Ac. TCAS de 8/5/2015 citado pela decisão recorrida, foi proferido um esclarecedor voto de vencido por parte do Exmo. Sr. Desembargado Pedro José Marchão Marques, no qual se entendeu que a tese que obteve vencimento consagrava o primado da forma obre a substância e defendeu que o vício seria sanável mediante convite ao aperfeiçoamento da PI, assim se fazendo actuar o princípio in dúbio pro actione, favorecendo o acesso ao Tribunal.
XXXVIII. Os argumentos vertidos no Douto voto de vencido citado aplicam-se, e com particular acutilância, no caso dos autos em que, com o devido respeito, a decisão proferida fez com que prevalecesse a forma sobre a substância de um modo particularmente inopinado.
XXXIX. Importa, por isso, recordar a dinâmica processual. Estes autos iniciam-se com a instauração de uma acção administrativa para impugnação de acto administrativo e condenação à prática do acto devido no dia 27/1/2016.
XL. No dia 7/3/2016, instaurou a Recorrente um procedimento cautelar (Apenso “A”) para suspensão de eficácia do acto administrativo, igualmente contra o mesmo Réu Estado.
XLI. Por Douta Sentença de 17/3/2016, o requerimento inicial viria a ser liminarmente rejeitado, tendo por fundamento a ilegitimidade do R. Estado, afirmando-se que a legitimidade passiva “pertencerá ao Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e não ao Estado Português.”. Mais se afirmou naquela sentença que, ”tendo em consideração que a requerente faz alusão directa a dois actos de execução do acto praticado pelo Gestor do POPH e que são da responsabilidade do IAPMEI, IP, e da AD&C, IP, pessoas colectivas de direito público, que integram a administração indirecta do Estado e dotadas de personalidade jurídica, poder-se-á colocar em tese a possibilidade de a requerente, cumulativamente, vir a indicar como entidades requeridas estas duas últimas entidades, de forma a acautelar os efeitos pretendidos com a instauração da presente acção e que se resumem à suspensão da ordem de devolução de quantias, mas, repete-se, nunca indicando o Estado Português como entidade requerida em virtude de o mesmo ser, pelo supra exposto, manifestamente parte ilegítima para a presente acção.”
XLII. Na sequência dessa decisão, pretendendo salvaguardar a presente instância, e num acto de concordância com a mesma, a Recorrente instaurou novo procedimento cautelar (apenso “B”), este contra as entidades que o Douto Tribunal considerava ser partes legítimas: MTSSS, IAPMEI e Agência para a Competitividade e Inovação, IP. O que fez no dia 23/3/2016. Nesse apenso, já o R.I. foi recebido e a providência foi decretada nos termos peticionados pela Recorrente.
XLIII. No mesmo dia 23/3/2016, a Recorrente requereu a intervenção principal provocada, na acção principal, das mesmas entidades que demandou no procedimento cautelar que ulteriormente viria a ser decretado, à qual o Ministério Público se não opôs.
XLIV. Face à dinâmica processual que vem de se relatar, resulta claro que não só a Recorrente tudo fez para que a instância pudesse prosseguir os seu termos normais, como também que fê-lo ao abrigo do princípio do dispositivo, na aguardando por qualquer despacho de aperfeiçoamento.
XLV. Dai que a Recorrente diga que se trata de um caso paradigmático de prevalência da substância sobre a forma.
XLVI. Sendo ainda de referir que, quando o Douto Tribunal recebeu o segundo procedimento cautelar, em que se demandavam as entidades tidas por legítimas, criou na Recorrente a convicção de que os autos principais poderiam prosseguir. Convicção que não era infundada porquanto, o R.I. poderia ter sido liminarmente indeferido por falta de identidade dos Requeridos com os RR. na acção principal.
XLVII. Ao não o fazer, entendeu a Recorrente que a dedução do incidente de intervenção principal daquelas entidades nos autos principais, sanaria essa desconformidade, convicção essa reforçada pelo facto de, em Agosto de 2016 (cinco meses depois da dedução do incidente) ter sido decretada a providência de suspensão.
XLVIII. Sem olvidar que, nas próprias palavras do Tribunal a quo, “a requerente faz alusão directa a dois actos de execução do acto praticado pelo Gestor do POPH e que são da responsabilidade do IAPMEI, IP, e da AD&C, IP, pessoas colectivas de direito público, que integram a administração indirecta do Estado e dotadas de personalidade jurídica”.
XLIX. Quer isto dizer que a Recorrente não deixou de fazer abundante indicação, na propositura da acção, à entidade que praticou o acto decisório impugnado, o que permitiria ao Tribunal convolar qualquer ilegitimidade que subsistisse. Convolação essa que, no caso, nem seria necessária, atento o chamamento das ditas entidades a título principal.
L. Assim, entendendo o Douto Tribunal que partes legítimas seriam as entidade Chamadas e Demandadas no Apenso “B”, sempre haveria que deferir a sua intervenção ou, no máximo, convolar a petição, tendo por parte passiva o Ministério, o IAPMEI e a ACI, IP..
LI. A decisão recorrida, com todo o respeito, configura sempre um caso paradigmático de sobreposição de critérios de puro formalismo aos interesses materiais em causa, maxime, ao direito subjectivo de a Recorrente impugnar um acto administrativo que reputa de viciado, o qual em sede cautelar, lhe foi reconhecido.
LII. Com todo o respeito, a decisão recorrida afronta princípios processuais axiais do direito processual português, que demandavam o prosseguimento dos autos, ao invés da sua rejeição.
LIII. Desde logo, assim deveria ter sucedido à luz dos princípios do inquisitório e da celeridade processual, decorrentes da prevalência da justiça substantiva sobre a adjectiva (art. 265º antigo CPC, art 6º do Novo CPC, aplicáveis por remissão do art. 1º CPTA).
LIV. De outra sorte, o princípio da economia processual, que se traduz “no acolhimento de valores de eficiência: à aquisição de determinado resultado processual devem afectar-se os meios necessários e suficientes e não mais do que esses.” Tribunal da Relação do Porto, “Os princípios estruturantes do processo civil português e o projecto de uma nova reforma do processo civil”, disponível no sítio http://www.trp.pt/ficheiros/estudos/coloquiocpc_ruimoreira., também aconselhava o prosseguimento destes autos.
LV. Isto porquanto, a subsistir na ordem jurídica o despacho em sindicância, o que sucederá é que a Recorrente instaurará nova acção. O que implicará, como é bom de ver, a duplicação de actos processuais já praticados, mormente citações, oposições, contestações e procedimentos cautelares.
LVI. Essa duplicação consumirá recursos preciosos da máquina judicial e, bem assim, meios financeiros a qualquer das partes, o que não beneficia nenhum dos intervenientes processuais.
LVII. A decisão em recurso torna-se ainda mais desalinhada com os princípios que norteiam os princípios de direito processual, quando olhada à luz das directrizes orientadoras da reforma legislativa.
LVIII. Basta atentar nos poderes reforçados do Juiz, que, precisamente para superar obstáculos que uma aplicação estrita da lei positiva, está hoje mais habilitado a dirigir o processo da forma que melhor servir os interesses em causa.
LIX. No “novo” CPC além do Princípio da Adequação Formal, encontramos consagrado expressamente um verdadeiro Dever de Gestão Processual.
LX. Estabelece o art. 547º que “[o] Juiz deve adotar a tramitação processual adequada às especificidades da causa e adaptar o conteúdo e a forma dos actos processuais ao fim que visam atingir, assegurando um processo equitativo”.
LXI. É incontroverso que o próprio princípio da preclusão, segundo o qual um processo tem ciclos processuais rígidos e estanques (cf., por todos, Prof. Manuel de Andrade), pode ser limitado quando interesses de verdade material se sobreponham aos interesses de lealdade e celeridade que lhe são imanentes, designadamente permitindo o tratamento de situações objectiva ou subjectivamente supervenientes.
LXII. Tudo conjugado, verifica-se que a decisão recorrida violou os artigos 10º n.º 2 e 4, 87º n.º 1 a) e 89º n.º 4 als. c) e) e g), todos do CPTA.
LXIII. Por conseguinte, deverá ser o Douto Despacho Saneador-Sentença ser revogado e, substituído por outro que, nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 4 do art.º 10.º do CPTA, considere a acção regularmente proposta, seguindo os demais trâmites até final.* O Recorrido, notificado para o efeito, contra-alegou, tendo apresentado as seguintes conclusões:
1 - A A. pede a anulação do ato administrativo consubstanciado da Decisão proferida pelos representantes do IAPMEI.
2 - O IAPMEI faz parte da administração indirecta do Estado. É uma pessoa colectiva de direito público.
3 - Pese embora o ato administrativo objecto de impugnação contenciosa tenha sido praticado pelo IAPMEI., instituto público que se encontra sob a tutela do Ministério da Economia, poder-se-á entender que a Autoridade de Gestão do Programa Operacional Potencial Humano contribuiu para a formação daquele ato, sendo o organismo que delegou as suas competências naquele.
4 - A 12 de Setembro de 2014, foi publicado o Dec. Lei n° 137/2014, que estabelece o modelo de governação dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento para o período de programação de 2014 a 2020 e define o regime de transição das autoridades de gestão dos programas operacionais do Quadro de Referência Estratégico Nacional para as autoridades de gestão dos programas operacionais do Portugal 2020.
5 - De acordo com o previsto no n° 3 do art° 83°, as autoridades de gestão dos programas operacionais do período de programação 2007/2013 são extintas, prevendo-se na alínea a) do n° 4 do mesmo artigo, que as competências, os direitos e as obrigações da autoridade de gestão do POPH são assumidas pela autoridade de gestão do Programa Operacional Inclusão Social e Emprego.
6 - A Autoridade de Gestão do POISE, enquanto estrutura de missão, foi criada pela Resolução do Conselho de Ministros n° 73-B/2014, de 16 de dezembro. A estrutura de missão, em sentido material e orgânico, pertence à Administração Direta do Estado, sendo o órgão de gestão do POISE uma estrutura temporária do actual Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social (cf. Dec. Lei n° 251-A/2015, de 17/12/2015).
7 - Estamos perante dois organismos que deram origem à causa, ou seja, a autoridade de gestão do programa POPH e o Conselho Diretivo do IAPMEI, ambos os organismos pertencentes a diferentes ministérios: o ex POPH e agora POISE ao Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, enquanto estrutura de missão e o IAPMEI ao Ministério da Economia contudo, a causa de pedir tem por base uma decisão proferida pelo IAPMEI no uso de competências delegadas para o efeito, por quem tinha e tem competência própria e para delegar.
8 - Assim, nos termos do disposto no art° 10°, n° 2 do CPTA, quem tem legitimidade passiva para estar em juízo é o Ministério do Trabalho Solidariedade e Segurança Social, uma vez que está em causa ato de órgão de gestão do programa operacional (neste sentido ac. Do TCAS de 28/05/2015), embora este seja praticado pelo IAPMEI no uso de competência delegada e não o Estado Português.
As questões suscitadas e a decidir resumem-se em determinar:
— se ocorre erro de julgamento, pelo Tribunal a quo, ao ter decidido que o Estado Português não detém legitimidade passiva para a presente acção.* 2. O Direito
Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo ora Recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redacção conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.
O Tribunal a quo não autonomizou a matéria de facto, razão pela qual optamos por transcrever parcialmente a decisão recorrida:
Ora nos presentes autos o acto impugnado é a decisão do IAPMEI, IP, por delegação de competências da Autoridade de Gestão do POPH (actualmente POISE), datada de 26-10-2015, com a referência nº 4572/2015/DCE-DPCE, que aprovou a Revisão da decisão de Aprovação do pedido de pagamento do Saldo Final com redução relativo ao projecto nº 022643/2009/31 e m.i. no documento nº1 junto à PI.
Deste modo, a apreciação da legitimidade passiva envolve a apreciação da natureza jurídica da Autoridade de Gestão do POPH e do IAPMEI, IP, tornando-se mister, para tanto, atender ao quadro normativo à data vigente.
Ora, através da Resolução do Conselho de Ministros n° 27/2000 publicada no DR nº 113 SÉRIE I-B de 16/05 procedeu-se à nomeação do gestor da intervenção operacional do Emprego, Formação e Desenvolvimento Social do QCA III, com o estatuto de encarregado de missão, nos termos do artigo 37° da Lei nº 49/99, de 22 de Junho, que procederá, a título gratuito e junto do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, à gestão técnica, administrativa e financeira da Intervenção Operacional anteriormente referida, nos termos do Decreto-Lei nº 54-A/2000, de 7 de Abril. (…)
Por seu lado, através do D.L. nº312/2007 de 17/09, as atribuições, direitos e obrigações das autoridades de gestão da PO Emprego, Formação e Desenvolvimento foram assumidas pela Autoridade de Gestão do PO Potencial Humano, cfr. art. 68° nº5.
Posteriormente, por via do disposto no art. 83º nº3 do DL nº137/2014, foram extintos os Programas Operacionais temáticos e regionais do continente do período de programação 2007-2013, passando as competências, os direitos e as obrigações das autoridades de gestão dos PO temáticos (no caso que nos interessa do POPH) a ser assumidas pela Autoridade de Gestão do PO Inclusão Social e Emprego (POISE), sendo certo que tal transferência de competências, direitos e obrigações estava sujeita a despacho do membro do Governo competente, cfr. art. 83º nº5 do citado Decreto-Lei, o que veio a suceder, em 13-03-2015, por via do Despacho nº2702-C/2015, da Presidência do Conselho de Ministros e Ministérios da Saúde, da Educação e Ciência e da Solidariedade, Emprego e Segurança social.
Aqui chegados, verifica-se que o acto impugnado foi praticado por órgão de Gestão (do POPH) entretanto extinto e cujas competências, direitos e obrigações passaram para o POISE, entidade que consubstancia uma estrutura de missão criada pela RCM nº 73-B/2014, de 16/12, não equiparável a uma pessoa colectiva de direito público nem a uma entidade administrativa independente, mas sim um órgão inserido na administração directa do estado.
Com efeito, as estruturas de missão encontram-se previstas no artigo 28.º da Lei n.º 4/2004, de 15 de Janeiro, a qual estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado.
Decorre da citada norma, conjugada com o artigo 4.º, a contrario sensu, da Lei n.º 4/2004, de 15 de Janeiro, que as estruturas de missão, por serem estruturas temporárias dos ministérios criadas para a prossecução de missões que não possam, fundamentadamente, ser desenvolvidas pelos serviços existentes, não estão definidas nas leis orgânicas de cada ministério, sendo criadas por resoluções do Conselho de Ministros.
A estrutura de missão corresponde, portanto, à instituição de um órgão administrativo ad hoc, não inserido na estrutura orgânica normal dos departamentos ministeriais e de carácter não permanente.
A característica distintiva fundamental da estrutura de missão é o seu carácter temporário e não integrado nas estruturas tradicionais dos departamentos ministeriais.
Tirando essa particularidade, a estrutura de missão pertence, em sentido material e orgânico, à administração directa do Estado. Neste sentido vide Acórdão do TCAS de 28-05-2015, processo nº 12072/15.
Assim sendo, entendemos que, tal como no Acórdão do TCAS de 28-05-2015, processo nº 12072/15, quando “esteja em causa ato do «órgão de gestão do programa operacional (…) deve ser demandado o Ministério em que o mesmo se integrava (…) e não o Estado Português.”.
Desta forma, a legitimidade passiva para a acção deve ser aferida à luz do disposto no nº 2 do artigo 10º do NCPTA, afastando-se, assim, quer o nº 1 quer o nº 3 do artigo 10º do NCPTA Neste sentido vide Acórdão do TCAS citado. e a mesma (legitimidade passiva para a acção) pertencerá ao Ministério em que aquele órgão se integra e não ao Estado Português, restando apurar qual é esse Ministério.
Ora, dispõe o art. 22º nº2 do DL nº 251-A/2015, de 17/12, que aprova o regime de organização e funcionamento do XXI Governo Constitucional, que “O Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social exerce as competências legalmente previstas sobre os serviços, organismos, entidades e estruturas identificados no Decreto-Lei 167-C/2013, de 31 dezembro, alterado pelo Decreto-Lei 28/2015, de 10 de fevereiro”, referindo o art. 2º al. e) do DL nº 167-C/2013 que compete a este Ministério, além do mais, “assegurar o planeamento e a coordenação da aplicação de fundos estruturais europeus para o investimento nas áreas da inclusão social e emprego, bem como da ajuda a carenciados, incluindo a gestão dos respetivos programas operacionais e o controlo da aplicação dos instrumentos financeiros.”. (negrito nosso)
Pelo exposto, impõe-se concluir que a legitimidade passiva para a presente acção pertencerá ao Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e não ao Estado Português.
Acresce que se verifica que na notificação efectuada à Autora que a Autoridade de Gestão do POPH delegou competências no IAPMEI, IP, pessoa colectiva de direito público, que integra a administração indirecta do Estado e dotada de personalidade jurídica, pelo que assim sendo, como é, tendo em consideração que o acto impugnado foi notificado à Autora pelo IAPMEI, IP, alegadamente ao abrigo de contrato de delegação de competências celebrado entre esta entidade e a Autoridade de Gestão do POPH (actualmente POISE), a qual como referido supra, se encontra inserida na administração directa do Estado e integrado no Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, conclui-se que, mais uma vez, é manifesta a ilegitimidade do Estado Português para a presente acção, pertencendo tal legitimidade, além do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, também ao IAPMEI, IP.
A ilegitimidade processual é uma excepção dilatória [alínea e) do n.º 4 do artigo 89º do NCPTA], que tem de ser conhecida no âmbito da acção administrativa, necessariamente, no despacho saneador [cfr. alínea a) do nº 1 do artigo 88º do NCPTA], sendo insuprível, quando singular, cuja verificação obsta ao conhecimento do mérito da causa e que importa a absolvição da instância — cfr. artigos 278º, 571º, 576.º e 577º, alínea e) do CPC, aqui aplicável ex vi artigo 1º do CPC.
Atenta a impossibilidade de suprimento da excepção dilatória da ilegitimidade passiva, quando singular, não se procede ao convite para a Autora aperfeiçoar a sua PI, perfilhando-se aqui o entendimento vertido no Acórdão proferido pelo TCAS no processo nº 12072/15, 08-05-2015 em situação em tudo idêntica à dos presentes autos e segundo o qual “[é] já reiterada, e maioritária, a jurisprudência no sentido de que a falta de personalidade judiciária (ainda que, em alguns casos, entendida como ilegitimidade passiva) não é suprível, não admitindo correção, seja oficiosamente, pelo Tribunal, seja pelo autor, após convite para o efeito – nesse sentido veja-se, designadamente, os Acórdãos TCA Norte de 24/05/2007, Proc. 00184/05.1BEPRT, de 11/01/2007, Proc. 00534/04.8BEPNF; de 19/07/2007, Proc. 00805/05.6BEPRT, os acórdãos deste TCA Sul, de 23/04/2009, Proc. 04053/08, de 15/01/2015, Proc. 11.502/14; de 12/02/2015, Proc. 11740/14 e de 26/02/2015, Proc. nº 08987/12, todos in www.dgsi.pt e o Acórdão do STA de 03/03/2010, Proc. 0278/09.* Uma última palavra relativamente ao incidente de intervenção principal provocada requerido pela Autora para referir que, resulta do artigo 10º nº10 do NCPTA, “(…) quando a satisfação de uma ou mais pretensões deduzidas contra uma entidade pública exija a colaboração de outra ou outras entidades, cabe à entidade demandada promover a respectiva intervenção no processo”.
Ora, tendo em consideração que no caso sub juditio não está em causa uma (ou mais) pretensão dirigidas contra a administração e como sujeito processual situado do lado passivo uma entidade integrada na administração, mas sim o Estado Português (o qual é parte ilegítima como vimos), inexiste qualquer situação de litisconsórcio passivo justificativa da requerida intervenção principal, por a relação material controvertida a priori apenas dizer respeito ao Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e ao IAPMEI, IP, razão pela qual não se mostra admissível tal incidente como forma de suprimento da ilegitimidade passiva, singular, a qual, como já aludimos supra, é insuprível.
Em suma face ao exposto, julga-se procedente a excepção dilatória de ilegitimidade passiva da entidade demandada, impondo-se a sua absolvição da instância.
Nos presentes autos está em causa saber se ocorre ou não a excepção da ilegitimidade passiva por parte o Estado Português e se esta é insuprível.
A recorrente vem nas suas 63 conclusões sustentar que não ocorre falta de legitimidade. No entanto sustenta que mesmo que esta ocorresse sempre seria susceptível de sanação.
A legitimidade processual é o pressuposto adjectivo através do qual a lei selecciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a tribunal.
De acordo com o artigo 30º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, o autor é parte legitima quando tem interesse directo em demandar; o réu é parte legítima quando tem interesse directo em contradizer. No termos do n.º 3 deste mesmo artigo,“ na falta de indicação da lei em contrário, são considerados titulares do interesse relevante para o efeito da legitimidade os sujeitos da relação controvertida, tal como é configura da pelo autor”. Ou seja, a legitimidade afere-se pela forma como o Autor configura a acção. Não está em causa a procedência ou improcedência desta, mas a forma como o Autor entendeu estruturar a mesma, com as afirmações e deduções que considera relevantes para atingir o objectivo pretendido.
Dito de outro modo, a legitimidade tem de resultar da utilidade ou prejuízo que da procedência ou improcedência da acção pode advir para as partes, tendo em atenção a relação material controvertida tal como é referida pelo A. na petição inicial.
Por seu lado, de acordo co o n.º 2 do artigo 10º do CPTA, e no que se refere ao procedimento administrativo, “nos processos intentados contra entidade públicas, parte demandada é a pessoa colectiva de direito pública, salvo nos processos contra o Estado ou as regiões Autónomas que se reportem à acção ou omissão de órgãos integrados nos respectivos ministérios… em que parte demandada é o ministério ou ministérios … a cujos órgãos sejam imputáveis os actos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”.
Como se refere no Acórdão deste Tribunal Proc. n.º 01352/08.0BEVIS:
I. A legitimidade processual é o pressuposto adjectivo através do qual a lei selecciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a tribunal.
II. A titularidade e, consequentemente, a legitimidade deverá ser aferida pelas afirmações do A. na petição inicial, pelo modo como este unilateral e discricionariamente entende configurar o objecto do processo, sem que na determinação das partes legítimas se deva ter de aferir em função da efectiva titularidade da relação material controvertida existente.
III. A legitimidade constitui um pressuposto processual e não uma condição de procedência, pelo que os problemas que se suscitam em torno da existência da relação material controvertida prendem-se com o fundo da pretensão ou mérito da mesma e nada tem que ver com a definição da legitimidade processual dos sujeitos intervenientes num processo.
No caso dos autos, a relação material controvertida prende-se com o pedido do Autor que pretende anular o acto administrativo consubstanciado na Decisão que juntou como documento n.º 1.
Trata-se de notificação de Revisão do Saldo final com Redução.
Esta notificação foi feita pelo IAPMEI, referindo-se no acto impugnado:
“Entre o gestor do programa PO Potencial Humano e este (a) Instituto na qualidade de organismo intermédio (OI) foi celebrado contrato de delegação de competências ao abrigo do previsto no artigo 63º do Decreto-Lei n.º 312/2007, de 17 de Setembro, e do artigo 8º do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de Dezembro.
Assim, de acordo com o previsto no artigo 41º do Decreto Regulamentar 84-A/2007, de 10 de Dezembro e no uso de poderes conferidos pela alínea e) do seu artigo 9º e pelo n.º 4 do artigo 16º do Decreto-Lei n.º 312/2007, de 17 de Setembro, fica V. Exa por este meio notificado de que, por despacho de 2015/10/09 do/vogal do Conselho Directivo, foi revista decisão de aprovação do pedido de pagamento de saldo final…”
Ou seja, verifica-se do exposto que o IAPMEI notificou o recorrente de uma decisão que os Vogais do seu Conselho Directivo tomaram sobre um saldo final num programa de Formação Acção.
Esta decisão foi tomada pelo IAPMEI, enquanto organismo intermédio, no âmbito de delegação de competências que firmou com o Programa Operacional Potencial Humano, celebrado através de Contrato de Delegação de Competências que se encontra a fls. 574 do processo.
Na verdade, nos termos do artigo 8 do Decreto Regulamentar n.º 84- A/2007, de 17 de Setembro 1 - As autoridades de gestão dos PO financiados pelo FSE podem celebrar contratos com entidades de direito público ou privado, designadas como organismos intermédios, nos termos em que estes são definidos no n.º 6 do artigo 2.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006, do Conselho, de 31 de Julho, para que estas actuem sob a responsabilidade de uma autoridade de gestão ou assegurem o desempenho de funções em nome da mesma autoridade relativamente aos beneficiários das operações.
Foi nesta qualidade que foi praticado o acto ora impugnado.
Ou seja, estamos perante um acto praticado pelo IAPMEI, ainda que no âmbito de delegação de competências, pelo que não há dúvidas que deverá ser este organismo a entidade que deverá ser demandada na presente acção uma vez que é este organismo que tem interesse em contradizer a presente acção.
Nos termos do artigo 1º do Decreto-Lei n.º 266/12, de 28 de Dezembro, o IAPMEI, I.P. - Agência para a Competitividade e Inovação, I.P., abreviadamente designado por IAPMEI, I.P., é um instituto público de regime especial, nos termos da lei, integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio.
Sendo um Instituto Público com Autonomia Administrativa e Financeira, ou seja, uma pessoa colectiva de direito pública, o IAPMEI detém legitimidade passiva para a presente acção nos termos do n.º 2 do artigo 10º do CPTA, transcrito anteriormente.
Mas, como configura a acção a Autora não vem apenas por em causa a decisão final do IAPMEI mas também os fundamentos do acto em causa, fundamentos estes que tiverem por base a actuação da Autoridade de Gestão do Programa Operacional Potencial Humano. Como se vê da causa de pedir foi esta estrutura que procedeu às verificações no local e elaborou relatórios que são agora postos em crise. Vem ainda a Autora, ora recorrente, colocar em causa a questão da delegação de competência como vemos do pedido. Ou seja, a presente acção não tem apenas em causa a actuação do IAPMEI, mas também a actuação do Programa Operacional Potencial Humano.
Questão que se ecoloca agora é a de saber quem, no âmbito deste Programa Operacional, detém legitimidade passiva uma vez que o mesmo não é uma pessoa colectiva de direito pública.
De acordo com o artigo 10º n.º 3 do CPTA, os processos que tenham por objecto actos ou omissões de entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica são intentados contra o Estado ou a outra pessoa colectiva de direito pública a que essa entidade pertença. Ou seja, estando em causa actos praticados por entidades administrativas independentes, as relações jurídicas emanadas destes organismos têm de ser imputadas à pessoa colectiva pública a que pertencem (ver, neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, 4ª edição pág. 111).
Esta solução também se aplica quando esteja em causa estrutura de missão, até pela similitude de situações, como referem os ilustres autores citados.
O Programa Operacional Potencial Humano é uma estrutura de missão pelo que quem deterá a legitimidade passiva será o Ministério ou a entidade pública onde se encontra integrado este programa.
O Programa Operacional Potencial Humano foi criado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 162/2007, de 12 de Outubro. Entretanto, de acordo com o n.º 3 do artigo 83º do Decreto-Lei n.º 137/2014, de 12 de Setembro, foram extintas, nas condições previstas nos números seguintes, as autoridades de gestão dos PO temáticos e regionais do continente do período de programação 2007 -2013.
No termos do n.º 4 do mesmo artigo as competências, os direitos e as obrigações das autoridades de gestão dos PO temáticos, regionais do continente e de assistência técnica do QREN, dos PDR do PRODER e PRRN e dos PO do PROMAR são assumidas, para efeitos do disposto no presente artigo, pelas seguintes autoridades de gestão do Portugal 2020:
a) A autoridade de gestão do PO Inclusão Social e Emprego assume o POPH;
Por sua vez a autoridade de gestão do POISE, enquanto estrutura de Missão foi criada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 73-B/2014, de 16 de Dezembro, estrutura esta que se encontra ligada ao Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social (artigo 22º n.º 2 do Decreto-Lei n.º 251-A/2015, de 17 de Dezembro, que por sua vez remete para o disposto no Decreto-Lei n.º 167-C/2013, de 31 de Dezembro).
Ou seja, o actual POISE, Programa Operacional no âmbito da Inclusão Social e Emprego, que sucedeu ao Programa Operacional Potencial Humano, encontra-se integrado no âmbito do Ministério do Trabalho Solidariedade e Segurança Social, pelo que também será este Ministério, que detém legitimidade passiva para a presente acção.
Assim sendo, tem de se concluir que tem razão o Tribunal a quo quando refere que, na presente acção, o IAPMEI IP e o Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social devem assumir parte na relação material controvertida no lado passivo e não o Estado Português.
Questão agora que se coloca é a de saber se estamos perante uma excepção dilatória insuprível, ou então se deveria ter ocorrido convite ao aperfeiçoamento, como vem sustentar o recorrente.
O Tribunal a quo decidiu pela impossibilidade de suprimento da excepção dilatória da ilegitimidade passiva, trazendo à colação o vertido no Acórdão do TAC Sul proc. n.º 12072/15, de 28-05-2015.
No entanto este Acórdão foi revogado pelo Acórdão do STA, proc. n.º 01080/15, de 19-05-2016, que refere:
I - O artigo 10º nº 2 do CPTA ao atribuir personalidade judiciária implícita aos ministérios, pelo facto de determinar que são as entidades a demandar, não está a retirar qualquer personalidade judiciária ao Estado mas apenas a retirar-lhe a legitimidade para ser demandado.
II - O Estado, enquanto tal, tem personalidade jurídica, e por inerência personalidade judiciária, apenas carecendo de legitimidade enquanto réu no âmbito de litígios relativos a atos ou omissões praticados pelos respectivos órgãos dos seus ministérios, isto é, face à posição que ocupa na concreta relação processual.
III - Como resulta dos arts 88º n.º 2, e 89º n.º 1, alínea d) do CPTA, é admissível o suprimento da ilegitimidade passiva singular, nomeadamente da ilegitimidade do demandado.
A questão em análise nos autos é sensivelmente idêntica à decidida pelo STA no Acórdão ora referido.
Vejamos o seu discurso fundamentador.
Como resulta do art.º 10 nº 2 o demandado deixa de ser o órgão que originou o ato recorrido, para passar a ser a pessoa colectiva de direito público ou o ministério, no caso do Estado.
Quanto à referência à pessoa colectiva de direito público tal é a manifestação do princípio da coincidência a que alude o art. 11º nº 2 do CPC.
Assim, se a entidade em causa tiver personalidade jurídica (no caso, ser uma pessoa colectiva de direito público) gozará de personalidade judiciária.
Mas, relativamente à extensão da personalidade judiciária aos ministérios, já será diferente.
De acordo com o critério da coincidência, para se aferir da personalidade judiciária, a resposta natural para um ato praticado por um órgão da pessoa colectiva de direito público como o Estado, seria o Estado.
Ora, este artigo 10º nº 2 ao atribuir personalidade judiciária implícita aos ministérios, pelo facto de determinar que são as entidades a demandar, não está a retirar qualquer personalidade judiciária ao Estado mas apenas a retirar-lhe a legitimidade para ser demandado.
Não podemos esquecer que, sendo a personalidade judiciária um atributo dos sujeitos, a implícita alusão deste preceito à personalidade judiciária é o apenas na sua extensão aos ministérios, porque não podem ser partes legítimas sem previamente lhes ser atribuída personalidade judiciária, e não na diminuição de qualidades do sujeito como a amputação da sua personalidade judiciária.
Isto é, não é pelo facto de o Estado ser considerado parte ilegítima por não ser a parte passiva na demanda para este tipo de ações, que o preceito lhe está a amputar a sua personalidade judiciária.
O Estado, enquanto tal, tem personalidade jurídica, e por inerência personalidade judiciária, apenas carecendo de legitimidade enquanto réu no âmbito de litígios relativos a atos ou omissões praticados pelos respectivos órgãos dos seus ministérios, isto é, face à posição que ocupa na concreta relação processual.
O Estado não é um estranho na relação jurídica em causa.
Não podemos esquecer, como refere Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, 2ª edição, vol. I, pág. 221, que «apesar da multiplicidade das atribuições, do pluralismo dos órgãos e serviços, e da divisão em ministérios, o Estado mantém sempre uma personalidade jurídica una. Todos os ministérios pertencem ao mesmo sujeito de direito, não são sujeitos de direito distintos: os ministérios e as direcções-gerais não têm personalidade jurídica (...) o Estado-administração é uma pessoa colectiva pública autónoma, não confundível com os governantes que o dirigem, e nem com os funcionários que o servem, nem com as outras entidades autónomas administrativas, também dotadas de distinta personalidade jurídica, tais como as regiões autónomas, as autarquias, as associações, institutos, empresas públicas, com personalidade jurídica, património, direitos, obrigações, atribuições, competências, finanças, pessoal próprios e que são terceiros em relação ao Estado (…)». Os ministérios, na organização do Estado, mais não são que meros departamentos de organização dos órgãos e serviços do seu órgão central Governo, dirigidos pelos respectivos ministros, sem qualquer tipo de personalidade jurídica ou judiciária».
No caso sub judice o Estado não ficou sem aptidão para ser titular autónomo de relações jurídicas apenas porque se estendeu a personalidade judiciária aos seus organismos em determinadas situações.
Os ministérios tornam-se assim sujeitos processuais, tornam-se entidades com personalidade judiciária, no âmbito de litígios, pelos atos ou omissões praticados pelos seus órgãos respectivos.
Trata-se da atribuição de “personalidade judiciária” a departamentos do Estado que, por carecerem de personalidade jurídica, não deteriam, à partida, a susceptibilidade de ser parte.
A expressão a que se alude neste artigo 10 nº 2 apenas refere que, em vez de ser demandado o Estado (como deveria ser por força do princípio da coincidência), deve ser demandado o ministério.
E, face a esta expressão é que, por inerência, se pressupõe a atribuição de personalidade judiciária aos ministérios.
O que implica que, para se saber qual o ministério a demandar é sempre necessário recorrer ao critério da titularidade da relação material controvertida a que alude o nº 1 do mesmo art.º 10.
O CPTA veio com este art. 10º flexibilizar os critérios de atribuição de personalidade judiciária, possibilitando ao autor demandar quer a pessoa coletiva de direito público, quer, no caso do Estado, o Ministério, quer ainda o órgão administrativo a quem é imputável a ação ou omissão em litígio, conforme resulta do art.º 10 nº 4, ao estabelecer que no caso de erro na identificação do autor do ato se considera a ação proposta contra a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, contra o ministério a que o órgão pertence.
Visou-se facilitar as dificuldades da identificação do autor do ato e claramente fazer valer o conhecimento de mérito sobre questões de mera forma.
Em suma, não está aqui em causa a susceptibilidade de o Estado poder estar presente no processo, que é uma condição para que o juiz possa decidir de mérito, compor definitivamente o litígio, sob pena de perda de qualquer utilidade, mas tão só de ser a parte que deve ser demandada como réu na relação jurídica controvertida.
Pelo que, a questão que aqui se coloca é, tão só, a de suprimento da ilegitimidade do Estado para figurar como entidade demandada na relação jurídica em causa.
Estando aqui em causa o suprimento e possibilidade de correção de uma exceção dilatória, a legitimidade, nos termos do art. 10º nº 2 do CPTA, o convite está dependente do facto do vício que as gera não inviabilizar a substituição da petição inicial.
Como se decidiu no Acórdão ora referido no presente processo intentado contra o Estado este não ficou sem aptidão para ser titular autónomo de relações jurídicas apenas porque se estendeu a personalidade judiciária, em determinadas situações, aos seus ministérios.
O Estado não é um estranho na relação jurídica em causa. Apenas por razões de eficiência, se conclui que carece de legitimidade enquanto réu no âmbito de litígios em que estejam em causa actos ou omissões praticados pelos respectivos órgãos dos seus ministérios.
Por seu lado, nos termos do n.º 4 do artigo 10º do CPTA, apesar do disposto no n.º 2 e 3 do referido artigo quanto à legitimidade passiva nada obsta a que se considere regularmente proposta a acção quando na petição tenha sido indicado como parte demandada um órgão pertencente à pessoa colectiva de direito pública, ao ministério ou à secretaria regional. Estamos perante uma norma que tem por objectivo fazer prevalecer o conhecimento do mérito sobre as questões de forma, dada a dificuldades que muitas vezes as partes têm em identificar o autor do acto.
E esta conclusão também se retira do artigo 7º do CPTA, que consagra o denominado princípio pro actione, nos termos do qual as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas.
Nos termos do artigo 87º do CPTA, findos os articulados o processo é concluso ao juiz que profere despacho pré-saneador destinado a suprir, entre outras questões, as excepções dilatórias. Neste caso o juiz convidará as partes a suprir as irregularidades detectadas.
Como já analisámos, nos presentes autos, saber quem deve deter a legitimidade passiva é tudo menos uma tarefa simples. Foi demandado o Estado, mas dada a dificuldade em perceber quem é parte nas relações jurídicas em causa é uma tarefa delicada e de difícil concretização, com sucessivas normas a regular entidades temporárias, não se conseguindo muitas vezes ter a certeza sobre que situação estará em vigor em determinada data.
Neste quadro legal, e pelas razões anteriormente expostas, impunha-se ao Tribunal a quo que previamente à decisão de absolvição da instância, tivesse convidado a Autora a suprir as irregularidades detectadas com convite ao aperfeiçoamento e correcção da petição nos termos do art. 87º do CPTA e de acordo com o princípio pro actione, de forma a favorecer a emissão de pronúncia de mérito, em nome da tutela jurisdicional efectiva.
Não o tendo feito, a decisão recorrida violou o disposto nos artigos 7.º e 87º do CPTA.
Devem assim, neste âmbito, proceder as conclusões do recorrente* 3. DECISÃO
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência em
a) conceder provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida;
b) determinar a baixa dos autos ao TAF de Penafiel, a fim de aí ser proferido despacho a convidar a ora Recorrente a aperfeiçoar a sua petição inicial, prosseguindo os autos em conformidade.
Custas pelo recorrido.
Notifique.
Porto, 17 de Novembro de 2017
Ass. Joaquim Cruzeiro
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco |
