| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
J. veio interpor RECURSO JURISDICIONAL do saneador-sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, que julgou parcialmente procedente a acção administrativa especial instaurada pelo Recorrente contra o Instituto de Segurança Social, IP – Centro Nacional de Pensões, e, em consequência, condenou a Entidade Demandada a repetir a Comissão de Recurso, impondo que esta fundamente de forma cabal, clara e congruente, o seu parecer quanto à (in)capacidade permanente do Autor e, nessa medida, que o acto administrativo seja, ele também, devidamente fundamentado; e julgou improcedente o pedido de condenação à atribuição ao Autor de subsídio de desemprego desde a cessação da pensão de invalidez.
Invocou para tanto, em síntese, que se deve declarar a anulabilidade peticionada em a) da petição inicial e se deve julgar procedente o pedido deduzido em c) e e) da mesma peça processual e que só tomou conhecimento em 2009 da possibilidade de impugnar judicialmente os anteriores actos administrativos praticados anteriormente a essa data, razão pela qual só neste ano deduziu essa impugnação quanto a todos eles.
O Recorrido não apresentou contra-alegações.
O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer.
* Cumpre decidir já que nada a tal obsta.*
I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
1º.Sobem os presentes autos à superior consideração de V. Exas. atenta a decisão que considerou parcialmente procedente a acção administrativa especial para impugnação de acto(s) administrativo(s) e condenação à prática de um acto legalmente devido [artigos 4º, n.º 1 a) e n.º 2 a) e c), 5º n.º 1, 46º n.ºs 1 e 2 a) e b) e 47º n.ºs 1 e 2 a), da Lei n.º 15/2002, de 22/02, na redação dada pela Lei n.º 59/2008, de 11/09, doravante CTPA] e, em consequência, condenou o Instituto da Segurança Social IP – Centro Nacional de Pensões “a (diríamos, apenas a):
• “Repetir a Comissão de Recurso, impondo que esta fundamente de forma cabal, clara e congruente, o seu parecer quanto à (in)capacidade permanente do A. e, nessa medida, que o ato administrativo seja, ele também, devidamente fundamentado;
• Improcede o pedido de condenação à atribuição ao A. de subsídio de desemprego desde a cessação da pensão de invalidez…”.
2º. Com efeito, a decisão do Tribunal a quo padece de erro nos pressupostos de facto e, por consequência, aplicou inadequadamente o direito. Para tanto, em muito terá contribuído o teor da contestação do Réu Instituto da Segurança Social IP – Centro Nacional de Pensões.
3º. Tal qual como sintetizado na sentença, concluía o Autor com o seguinte pedido na petição inicial.
a) A declaração de nulidade ou anulação do acto de indeferimento do seu requerimento de pensão de invalidez de 21.7.2009;
b) Ser ordenado o cumprimento do artigo 12.º, n.º 3 do DL 119/99, reconhecendo o seu direito ao subsídio de desemprego e, consequentemente, ser ordenado o pagamento das prestações de desemprego desde o mês seguinte da revogação da sua pensão de invalidez;
c) Ser declarada a verificação da falta de fundamentação dos sucessivos pareceres médicos que determinaram não subsistir a incapacidade que justificou a atribuição da pensão de invalidez;
d) E, reconhecendo a sua obrigatoriedade, mandar repetir a Comissão de Recurso;
e) Entendendo-se existir um maior grau de vinculação, condenar o Réu a proceder à reconstituição do status quo ante do Autor enquanto pensionista de invalidez, com a retroactividade exigível e consequentemente pagamento de todas as quantias, acrescidas de juros de mora, desde a citação até integral pagamento;
f) Fixar uma sanção pecuniária compulsória ao Réu de 5,00 € diários por cada dia de atraso no cumprimento da decisão.
4º. Na fundamentação jurídica da sentença, o Tribunal a quo expôs que: O Autor não pode ignorar que a atribuição de pensão de invalidez depende de requerimento do interessado (artigo 77.º do Decreto-Lei L 328/93 e 76.º do Decreto-Lei 187/2007) e que cada requerimento dá início a um (distinto) procedimento administrativo (artigos 74.º e seguintes do Código de Procedimento Administrativo) que culmina na prática de um acto administrativo, no caso de deferimento ou indeferimento. Ou seja, são distintos os procedimentos administrativos de atribuição de pensão de invalidez: (1) um iniciado em 2000 deu lugar a um acto de deferimento em 2001 e, posteriormente, há lugar a um subprocedimento, concretamente o processo de revisão de incapacidade, que culminou na prática do acto administrativo de cessação do pagamento das prestações de pensão de invalidez em 2004; (2) outro iniciado em 22.1.2009, culminou na prática do acto administrativo de indeferimento do requerimento de pensão de invalidez; sendo apenas este último o que está em causa nos autos.”(sublinhado nosso).
5º.Acontece que, em boa verdade, estamos perante uma série de actos administrativos e actos concatenados ou, pelo menos, dependentes. Actos administrativos estes, aliás, despoletados, oficiosamente, pelo Centro Nacional de Pensões.
6º. Bastará atentarmos no documento n.º 8 da petição inicial, de 11/02/2003, em que o ora Recorrente é notificado da deliberação da Comissão de Verificação de Incapacidades Permanente (CVIP) no sentido da cessação do pagamento da pensão de invalidez, a produzir efeitos a partir de 06/2003.
7º. Nesse ofício, o Recorrido informa o Recorrente que “não interpondo recurso [em 10 dias], só poderá requerer de novo a pensão um ano após a data da deliberação da CVIP…”;
8º. Ano após ano, sucederam-se os necessários requerimentos do Recorrente para novo exame (porque nesse sentido informado) e as deliberações da CVIP e da Comissão de Recurso sempre no sentido da manutenção da cessação. Só em 22/07/2009, veja-se o documento n.º 22 da petição inicial, o Recorrido remete informação ao Recorrente da possibilidade de este, alternativamente: “- Reclamar no prazo de 15 dias úteis; - Recorrer hierarquicamente no prazo de 3 meses; - Impugnar contenciosamente no prazo de 3 meses”.
9º. O Recorrente, enquanto “destinatário normal”, ficou pela primeira vez ciente da possibilidade de intentar uma acção contra o Instituto da Segurança Social IP – Centro Nacional de Pensões, impugnando, desde logo, os sucessivos e incessantes actos que, sem qualquer fundamentação, o privaram do seu direito a receber aquela pensão, e, cumulativamente, pedindo a condenação da mesma entidade à prática de um acto que era, e é, legalmente devido.
10º. Facto provado, o Presidente de Junta Médica na Sub-região do (...) – Administração Regional de Saúde do Norte IP emitiu atestado médico de incapacidade multiuso, do qual consta que o Recorrente - doente de paramiloidose - “…apresenta deficiências… que lhe conferem uma incapacidade permanente global de 64%...” (cfr. documento n.º 12 da petição inicial e página 10 da sentença).
11º.Certo é que, não relevando este facto, o Instituto da Segurança Social IP – Centro Nacional de Pensões, não hesitou - repita-se e sublinhe-se, só se vislumbrando daí uma perspectiva economicista - em rever a situação do Recorrente e deliberar no sentido da não incapacidade, ano após ano. Nem se compreende a escolha do momento em que é notificado para revisão da incapacidade….
12º. Certo ainda, é que o estado do Recorrente, ao longo dos anos, não estagnou, antes se agravou, sendo-lhe atualmente diagnosticada uma incapacidade permanente global de 67,7%;
13º. Recordemos que, face à sua situação, teria até direito a um regime especial de protecção na invalidez, de acordo com o artigo 2º da Lei 90/2009;
14º. A acrescer ao erro de julgamento ou, pelo menos, a uma omissão de pronúncia, quiçá causada pela posição adoptada pelo Recorrido, o facto de o Recorrido, em desespero de causa, ter “forjado” documentos.
15º. Com efeito, o Recorrente nunca foi a nenhuma junta médica do Recorrido sita em (...) e os documentos que juntou aos autos são, categórica e indubitavelmente falsos.
16º. Na realidade, todas as juntas médicas da Segurança Social do Recorrido, situavam-se, à data dos factos no caso sub judicio, no (…) ((...)) e não em (...) ((...)).
17º. O Recorrido, além de tentar enganar o Recorrente (o que não conseguiu), enganou ainda o Tribunal “a quo”.
18º. Ademais, ainda que se defenda que estamos hoje perante um Estado Regulador e de Garantia, a nossa Constituição impõe, por meio de preceitos e princípios, a actuação da faceta Social do Estado.
19º. E o Instituto da Segurança Social IP – Centro Nacional de Pensões não se pode, nem se poderia, deixar de orientar quer pelos princípios impostos pela sua lei de “Bases Gerais” (Lei n.º 4/2007, de 16 de Janeiro, cfr. artigo 5º), quer pelo Código de Procedimento Administrativo (Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29/01), quer por aquela Lei Fundamental.
20º. São eles, o princípio da universalidade, da igualdade, da solidariedade, da equidade social, da subsidiariedade, da inserção social, do primado da responsabilidade pública, da complementaridade, da unidade, da eficácia, da tutela dos direitos adquiridos e dos direitos em formação, da informação (artigos 6º, 7º, 8º, 9º, 11º, 12º, 14º, 15º, 16º, 19º, 20º, 22º, da Lei n.º 4/2007, de 16 de Janeiro); da legalidade, da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da igualdade e da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade (artigos 3º, 4º, 5º, 6º do Código de Procedimento Administrativo); da dignidade da pessoa humana, da universalidade, da igualdade (artigos 1º, 12º, 13º da Constituição da República Portuguesa).
21º. Sem a menor tergiversação, é tarefa fundamental e da dimensão do Estado, garantir os direitos e liberdades fundamentais e o respeito pelos princípios do Estado de direito democrático, bem como promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo e a igualdade real entre os portugueses, bem como a efectivação dos direitos económicos, sociais, culturais e ambientais, mediante a transformação e modernização das estruturas económicas e sociais (cfr. alíneas b) e d) do artigo 9º da Constituição da República Portuguesa).
22º.Desde 06/2003, que por via da acção do Recorrido, este cidadão se viu privado de um esquema de proteção social que, como qualquer outro cidadão, tem direito (artigos 63º e 59º nº1 e) da Constituição da República Portuguesa).
23º.Viu-se ainda privado de uma existência condigna, para si, sua mulher e filha menor, sobrevivendo com uma quantia insignificante, ainda que bem-intencionada, do Rendimento Social de Inserção (em 2009, era de 214,97 euros/mês).
24º. Na sentença ora recorrida, o Tribunal reconheceu, face ao acto de que o Recorrente foi notificado em 05/08/2009, por ofício datado de 22/07/2009, que:“... fica o destinatário normal, como fica o Tribunal, sem perceber, por um lado, qual o quadro clínico – vg. quais as sequelas que o Autor apresenta -, e, por outro, a razão pela qual aquele quadro clínico não é determinante de uma incapacidade permanente. Isto é, há uma premissa e uma conclusão, mas é totalmente omissa a fundamentação das razões que a sustentam….” ; pelo que decidiu condenar a Entidade Demandada a “Repetir a Comissão de Recurso (CR), impondo que esta fundamente de forma cabal, clara e congruente, o seu parecer quanto à (in)capacidade permanente do Autor e, nessa medida, que o acto administrativo seja, ele também, devidamente fundamentado…”;
25º. A falta de fundamentação do acto administrativo, quando é obrigatória - e é o caso (artigo 123º, n.º 1, alínea d), do Código de Procedimento Administrativo) - é geradora de vício de forma (artigos 99º, 124º, 125º Código de Procedimento Administrativo) – versão anterior.
26º. É geradora de anulabilidade do acto (artigo 135º Código de Procedimento Administrativo) – versão anterior.
27º. O Tribunal a quo reconheceu a falta de fundamentação daquele acto, mas não a consequência prevista por lei; não decidindo, como deveria ter decidido, pela sua anulação. O Tribunal limitou-se a impor à Comissão de Revisão a repetir o seu parecer, fundamentando-o “de forma cabal, clara e congruente”, para que o acto administrativo fosse também ele “devidamente fundamentado”.
28º. Contudo, o regime da anulabilidade prevê que se o acto administrativo vier a ser anulado por decisão do Tribunal, os efeitos jurídicos por ele precariamente produzidos possam ser retroativamente destruídos ab initio.
29º.Foi precisamente isto o peticionado pelo Autor, ora Recorrente: a anulação jurisdicional daquele acto notificado em 05.08.2009, por ofício datado de 22.07.2009. E, por ser este o último de sucessivos e concatenados actos administrativos não fundamentados, peticionou também o Autor a declaração da falta de fundamentação dos mesmos e, consequentemente, a destruição retroativa ab initio dos respetivos efeitos – e, desde logo, a restituição dos valores devidos desde 06/2003 (data da cessação do pagamento da pensão de invalidez).
30º. Note-se que toda a matéria de facto dada como provada com base nos alegados “pareceres de juntas médicas”, por se tratar de documentos manifestamente falsos e que só foram juntos (apareceram) quase aquando da prolação da sentença, carece de ser dada como não provada.
31º. Por outro lado, a evidência da falsidade, resulta desde logo, nos erros grosseiros dos documentos. É o caso, para além da errada localização das juntas médicas e carimbos utilizados, dos factos provados no ponto 22. da sentença (factos provados). Ali, é “colado” um documento, referente a um alegado “parecer de junta médica”, onde se lê: “Não trabalha desde 2001, altura em que lhe foi retirada a pensão de invalidez”;
32º. Ora, em 2001, foi-lhe atribuída – isso sim – a pensão de invalidez, e não lhe foi retirada !!!
33º. Tudo ao contrário, porque tudo inventado pelo Recorrido à última da hora..., e
34º. Carece assim, de ser modificada a sentença quanto à matéria de facto que deu como provada, tendo por base documentos e factos falseados pelo Recorrido, tudo de meridiana clarividência, bem como, ser condenado o Recorrido a pagar ao Recorrente todas as pensões que deixou de lhe pagar, pelo menos, desde Junho de 2003.
*
II –Matéria de facto.
O Recorrente na parte final das conclusões veio referir o seguinte, sobre a matéria de facto provada:
“30º. Note-se que toda a matéria de facto dada como provada com base nos alegados “pareceres de juntas médicas”, por se tratar de documentos manifestamente falsos e que só foram juntos (apareceram) quase aquando da prolação da sentença, carece de ser dada como não provada.
31º.Por outro lado, a evidência da falsidade, resulta desde logo, nos erros grosseiros dos documentos. É o caso, para além da errada localização das juntas médicas e carimbos utilizados, dos factos provados no ponto 22. da sentença (factos provados). Ali, é “colado” um documento, referente a um alegado “parecer de junta médica”, onde se lê: “Não trabalha desde 2001, altura em que lhe foi retirada a pensão de invalidez”;
32º.Ora, em 2001, foi-lhe atribuída – isso sim – a pensão de invalidez, e não lhe foi retirada!!!
33º.Tudo ao contrário, porque tudo inventado pelo Recorrido à última da hora..., e
34º.Carece assim, de ser modificada a sentença quanto à matéria de facto que deu como provada, tendo por base documentos e factos falseados pelo Recorrido, tudo de meridiana clarividência, bem como, ser condenado o Recorrido a pagar ao Recorrente todas as pensões que deixou de lhe pagar, pelo menos, desde Junho de 2003.”
Não há, no entanto, que fazer qualquer alteração à matéria de facto constante da decisão recorrida.
Ao contrário do que alega o Recorrente a decisão recorrida não deu como provados os factos que reputa de falsos.
Deu como provado que foram produzidos determinados documentos com determinado conteúdo que o Recorrente reputa de falso, o que o próprio não põe em causa, antes confirma.
Sendo certo que a decisão recorrida nenhuma consequência jurídica retira, nem tinha de retirar, dos factos a que aludem os documentos e que o Recorrente reputa de falsos, mas apenas da prática de actos com determinado conteúdo, contidos nesses documentos e cuja prática – e respectivo conteúdo - o Autor, ora Recorrente, também não põe em causa.
Deverão assim dar-se como provados os seguintes factos:
1. No ano 2000 o A. apresentou junto dos serviços do Instituto de Solidariedade e Segurança Social requerimento de atribuição de pensão de invalidez – folhas 28 e 32 do suporte físico dos autos.
2. Por despacho, notificado por oficio datado de 11.6.2001, o requerimento foi deferido, atribuindo-se ao A. uma pensão de invalidez com efeitos a 4.7.2000 – folhas 28 e 32 do suporte físico dos autos, facto admitido por acordo.
3. O Autor foi notificado pelo Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social do (…) – Sistema de Verificação de Incapacidade Permanente (SVIP) para submissão a exame médico em 11.2.2003 – documento de folhas 35 do suporte físico dos autos.
4. Por deliberação da Comissão de Verificação de Incapacidades Permanentes foi considerado não subsistir a incapacidade que justificou a atribuição de pensão de invalidez, tendo sido proferida pelo então Instituto de Segurança Social - Centro Nacional de Pensões decisão de cessação do pagamento da pensão de invalidez com efeitos a partir de Junho de 2003 – folhas 36 do suporte físico dos autos.
5. O Autor foi notificado por ofício datado de 21.5.2003 –folhas 36 do suporte físico dos autos.
6. O Autor requereu novo exame pela Comissão de Recurso – folhas 37 do suporte físico dos autos.
7. No seguimento do recurso da deliberação da Comissão de Verificação de Incapacidade Permanente, o Autor foi notificado pelo Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social do (…) – Sistema de Verificação de Incapacidade Permanente (SVIP) para submissão a exame médico em 28.4.2004 – documento de folhas 40 do suporte físico dos autos.
8. Por deliberação da Comissão de Recurso de Verificação de Incapacidades Permanentes o Autor não foi considerado em situação de incapacidade permanente para o exercício da sua profissão/trabalho desempenhado – folhas 41 do suporte físico dos autos.
9. O Instituto de Segurança Social - Centro Nacional de Pensões proferiu decisão de manutenção da cessação do pagamento da pensão de invalidez com efeitos a partir de Junho de 2003 – folhas 41 do suporte físico dos autos.
10. O Autor foi notificado por ofício datado de 17.6.2004, dando-se conta que somente um ano após 28.4.2004 “poderá requerer de novo pensão de invalidez, salvo se, entretanto, houver sensível agravamento do seu estado de saúde, o que deverá ser devidamente comprovado por informação médica” –folhas 41 do suporte físico dos autos.
11. Em 2006 o Autor apresentou junto dos serviços do Instituto de Solidariedade e Segurança Social requerimento de atribuição de pensão de invalidez – folhas 43 do suporte físico dos autos.
12. O A. foi notificado pelo Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social do (...) – Sistema de Verificação de Incapacidade Permanente (SVIP) para submissão a exame médico em 13.12.2006 – documento de folhas 43 do suporte físico dos autos.
13. Por deliberação da Comissão de Verificação de Incapacidades Permanentes foi considerado que o Autor não reúne as condições de incapacidade permanente determinantes da pensão de invalidez – folhas 44 do suporte físico dos autos.
14. O Autor foi notificado por ofício datado de 8.2.2007 –folhas 41 do suporte físico dos autos.
15. O Autor requereu novo exame pela Comissão de Recurso – folhas 45 e 46 do suporte físico dos autos.
16. No seguimento do recurso da deliberação da Comissão de Verificação de Incapacidade Permanente, o A. foi notificado pelo Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social do (...) – Sistema de Verificação de Incapacidade Permanente (SVIP) para submissão a exame médico em 26.7.2007 – documento de folhas 45 do suporte físico dos autos.
17. A Comissão de Recurso de Verificação de Incapacidades Permanentes manteve a deliberação em que não considera o Autor em situação de incapacidade permanente para o exercício da sua profissão/trabalho desempenhado – folhas 47 do suporte físico dos autos.
18. O Autor foi notificado por ofício datado de 12.9.2007 – folhas 47 do suporte físico dos autos.
19. Em 22.1.2009 o Autor apresentou junto dos serviços do Centro Nacional de Pensões requerimento de atribuição de pensão de invalidez – folhas 14 e seguintes do processo administrativo apenso junto aos autos.
20. O Autor foi notificado pelo Instituto de Segurança Social - Centro Distrital do Porto para submissão a exame médico em 19.2.2009 – documento de folhas 48 do suporte físico dos autos.
21. Em 25.2.2009 foi elaborado relatório médico pela médica do SVIP do qual consta:[imagem que aqui se dá por reproduzida]
- folhas 415 e seguintes dos autos (SITAF).
22. Em 5.3.2009 a Comissão de Verificação de Incapacidades Permanentes elaborou “Parecer/Deliberação” da qual consta:
[imagem que aqui se dá por reproduzida]
- folhas 415 e seguintes dos autos (SITAF).
23. O SVIP comunicou a deliberação da Comissão de Verificação da qual resulta que o Autor não se encontra na situação de incapacidade permanente para o exercício da sua profissão/trabalho desempenhado – folhas 17 do processo administrativo.
24. Em 23.3.2009 foi proferida informação pelo Centro Nacional de Pensões, sobre a qual em 24.3.2009 foi aposto despacho de “Notifique-se o beneficiário, nos termos do artigo 89.º do Decreto-Lei 187/2007 de 10 de Maio”, da qual consta:
“Concluída a instrução do processo, verifica-se que o requerente não reúne as condições legais para atribuição da prestação acima referida, pelos seguintes motivos:
[…]
Não se encontrar nas condições previstas nos arts. 2.º, 14.º e 15.º do Dec.Lei n.º 187/2007 de 10 de Maio, por em CVIP realizada em 5/3/09 ter sido considerado:
Não incapaz por invalidez relativa/absoluta;
[…]”.
- folhas 13 e seguintes do processo administrativo.
25. Por oficio datado de 24.3.2009, o Autor foi notificado que “a Comissão de Verificação de Incapacidades Permanentes, por deliberação de 05/03/2009, considerou que V. Exa. não reúne as condições de incapacidade permanente, determinantes da atribuição de pensão de invalidez relativa, exigidas no artigo 14.º do Decreto-Lei 187/2007, de 10/05” - folhas 11 do processo administrativo.
26. Em 1.4.2009 o Autor requereu novo exame pela Comissão de Recurso – folhas 6 e seguintes do processo administrativo.
27. No seguimento do recurso da deliberação da Comissão de Verificação de Incapacidade Permanente, o Autor foi notificado pelo Centro Distrital do Porto para submissão a exame médico em 27.5.2009 – documento de folhas 51 do suporte físico dos autos.
28. Em 17.6.2009 a Comissão de Recurso de Verificação de Incapacidades Permanentes proferiu parecer/deliberação da qual consta que o examinado não se encontra em situação de incapacidade permanente para o exercício da sua profissão/trabalho desempenhado, e
“Utente de 49 anos de idade, porteiro, com sequelas de poliomielite, anda com apoio de canadiana, efectuou 4 intervenções cirúrgicas (2 pé direito e 2 joelho direito) por sequelas de postura, sendo precoce a atribuição da invalidez definitiva para já.
Sem critérios ao abrigo do art. 14.º do DL 187/2009, de 10/05”.
- folhas 415 e seguintes dos autos (SITAF).
29. O SVIP comunicou a deliberação da Comissão de Recurso da qual resulta que o Autor não se encontra na situação de incapacidade permanente para o exercício da sua profissão/trabalho desempenhado – folhas 3 do processo administrativo.
30. Em 21.7.2009 foi proferida informação pelo Centro Nacional de Pensões, sobre a qual na mesma data foi aposto despacho pela Diretora de Núcleo de “Indeferido”, da qual consta,
“O beneficiário apresentou recurso em 1/4/09, tendo sido considerado pela Comissão de Recurso a que foi submetido em 17/6/06:
Sem incapacidade permanente para o trabalho.”
- folhas 2 do processo administrativo.
31. O Autor foi notificado por ofício datado de 22.7.2009 de que o requerimento de atribuição de pensão de invalidez foi indeferido, em virtude de a Comissão de Recurso ter mantido a deliberação da Comissão de Verificação de Incapacidade Permanente que não o considerou com incapacidade permanente para o exercício da sua profissão –folhas 52 do suporte físico dos autos.
32. Em 27.10.2009 o Presidente da Junta Médica da Sub-região do (...) – Administração regional de Saúde do Norte IP emitiu atestado médico de incapacidade multiuso do qual consta:
[imagem que aqui se dá por reproduzida]
- folhas 42 do suporte físico dos autos.
* III - Enquadramento jurídico.
1. A nulidade da decisão recorrida por omissão de pronúncia; a anulação do acto impugnado.
O Autor deduziu os seguintes pedidos:
a) “A declaração de nulidade ou anulação do ato de indeferimento do seu requerimento de pensão de invalidez de 21.7.2009;
b) Ser ordenado o cumprimento do art. 12.º, n.º 3 do DL 119/99, reconhecendo o seu direito ao subsídio de desemprego e, consequentemente, ser ordenado o pagamento das prestações de desemprego desde o mês seguinte da revogação da sua pensão de invalidez;
c) Ser declarada a verificação da falta de fundamentação dos sucessivos pareceres médicos que determinaram não subsistir a incapacidade que justificou a atribuição da pensão de invalidez;
d) E, reconhecendo a sua obrigatoriedade, mandar repetir a Comissão de Recurso;
e) Entendendo-se existir um maior grau de vinculação, condenar o R. a proceder à reconstituição do status quo ante do A. enquanto pensionista de invalidez, com a retroatividade exigível e consequentemente pagamento de todas as quantias, acrescidas de juros de mora, desde a citação até integral pagamento;
f) Fixar uma sanção pecuniária compulsória ao R. de € 5,00 diários por cada dia de atraso no cumprimento da decisão.”
E o dispositivo da decisão recorrida tem o seguinte teor:
“Julga-se a acção parcialmente procedente e, em consequência, condena-se a Entidade Demandada a repetir a Comissão de Recurso, impondo que esta fundamente de forma cabal, clara e congruente, o seu parecer quanto à (in)capacidade permanente do Autor e, nessa medida, que o acto administrativo seja, ele também, devidamente fundamentado; improcede o pedido de condenação à atribuição ao Autor de subsídio de desemprego desde a cessação da pensão de invalidez.”
Ora determina o n.º2 do artigo 66º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos:
“Ainda que a prática do acto devido tenha sido expressamente recusada, o objecto do processo é a pretensão do interessado e não o acto de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronúncia condenatória.”
A decisão recorrida ao pronunciar-se sobre a relação jurídica substantiva, a pretensão de ver reconhecido o direito à pensão de invalidez, recusado pelo acto impugnado, o acto de indeferimento de 27.10.2009 proferido sobre o seu requerimento 21.7.2009, dentro dos limites que o Tribunal a quo entendeu respeitarem os poderes discricionários da Administração, conheceu do pedido nos termos impostos pela referida disposição legal, não existindo qualquer omissão de pronúncia.
A invalidade do acto impugnado está pressuposto na decisão de condenação à prática do acto que o Tribunal entendeu ser devido no caso.
A declaração do acto devido terá efeitos retroactivos ao acto de indeferimento, face ao disposto 173º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pois a declaração de invalidade do acto, implícita na condenação à prática do acto devido, obriga à “reconstituição que existira se o acto anulado não tivesse sido praticado”. Ou seja, tudo se passa, à partida, como se não tivesse existido o acto.
Não existe, portanto, a apontada nulidade da decisão recorrida, por omissão de pronúncia, ou qualquer outra.
Improcede, pois, por esta via o recurso.
2. O mérito da decisão recorrida.
Começa o Recorrente por referir quanto ao mérito da decisão, na conclusão 5ª das suas alegações, que estamos perante uma série de actos administrativos concatenados ou, pelo menos, dependentes, a começar pela deliberação da Comissão de Verificação de Incapacidade Permanente, notificada por documento de 11.02.2003, que determinou a cessação do pagamento da pensão de invalidez, com efeitos a partir de 06.2003.
Simplesmente, ao contrário do que defende o Recorrente, não existe qualquer ligação ou concatenação de actos, mostrando-se neste aspecto acertada a decisão recorrida.
A atribuição de pensão de invalidez depende de requerimento do interessado, conforme resulta do disposto no artigo 77º do Decreto-Lei 328/93 e no artigo 76.º do Decreto-Lei n.º187/2007.
E cada requerimento dá inicio a um novo e distinto procedimento administrativo que culmina com um novo e distinto acto administrativo, na definição dos artigos 74º e seguintes do Código de Procedimento Administrativo (de 1991).
No caso concreto, houve vários e distintos indeferimentos dos seus sucessivos pedidos de atribuição de invalidez, como o próprio Recorrente reconhece, nas conclusões 7º e 8º das suas alegações.
O primeiro iniciou-se em 2000 e deu lugar a um acto de deferimento em 2001 – factos provados sob os n.s 1 e 2.
Posteriormente, houve lugar a um subprocedimento de revisão de incapacidade, que culminou na prática do acto administrativo de cessação do pagamento das prestações de pensão de invalidez com efeitos a partir de Junho de 2003 – factos provados sob os n.ºs 3 a 5 – decisão que foi mantida após realização, a pedido do interessado, de novo exame pela Comissão de Recurso, realizado em 28.04.2004 – factos provados sob os n.ºs 6 a 10.
Por fim, entre 2006 e 2007 o Autor fez dois novos pedidos de atribuição de uma pensão de invalidez, pedidos que foram sucessivamente indeferidos – factos provados sob os n.ºs 11 a 18.
Estes actos de indeferimento não foram objecto de impugnação, como o próprio Autor, ora Recorrente, reconhece, pelo que se consolidaram na ordem jurídica.
Não pode o Autor, ora Recorrente, obter nesta acção para a condenação à prática do acto devido, o efeito que obteria caso tivesse impugnado e obtido a anulação desses actos de indeferimento, por a tal obstar o disposto no n.º 2 do artigo 38º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (de 2002):
“Sem prejuízo do disposto no número anterior, não pode ser obtido por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação do acto impugnável.
Quanto ao reconhecimento do seu arrogado direito ao subsídio de desemprego e, consequentemente, ao pagamento das prestações de desemprego desde o mês seguinte da revogação da sua pensão de invalidez, nem sequer agora está em causa por não ter sido objecto de recurso.
No que diz respeito ao arrogado direito a uma pensão de invalidez, apenas pode obter na presente acção o efeito da declaração de invalidade do único acto que aqui atacou em tempo, o acto de indeferimento de 27.10.2009 proferido sobre o seu novo requerimento, de 22.01.2009, para atribuição da pensão de invalidez – factos provados sob os n.ºs 19 a 32.
O despacho da Diretora de Núcleo, de 24.3.2009, não é um acto de revogação do acto de 2001 que atribui ao Autor a pensão de invalidez, mas antes e apenas um acto de indeferimento do requerimento de pensão de atribuição de invalidez apresentado em 22.1.2009 e que deu início a outro procedimento, novo e distinto dos anteriores.
Ainda como se diz, com acerto, na decisão recorrida:
De igual modo, não há que aferir se se mostra fundamentada e/ou se existe fundamento para em 2003 sujeitar o A. a um processo de revisão da invalidez, nos termos do art. 66.º do então vigente DL 328/93 e arts. 1.º, n.º 1 al. b), 4.º, 11.º e ss., 42.º e ss. do DL 360/97, convocando-o em 2003 para um exame médico (art. 53.º do DL 360/97), sendo analisado o relatório do médico relator pela comissão de verificação emitindo parecer e, na sequência de recurso do A., avaliado pela comissão de recurso. É que, como se esclareceu supra, tratando-se de procedimentos administrativos distintos, as eventuais invalidades (no caso procedimentais) que pudessem ter sido praticadas no âmbito do processo de revisão de invalidez apenas seriam aptas a ferir de invalidade o ato (consequente) final desse procedimento, ou seja, o ato de revogação da decisão de atribuição da pensão de invalidez praticado em 2004. Mas já não são aptas a atingir a validade do ato que é objeto destes autos - o despacho da Diretora de Núcleo de 21.7.2009 notificado pelo oficio datado de 22.7.2009 -, pois que este foi praticado no âmbito de um procedimento administrativo distinto daquele processo de revisão da invalidez. De todo o modo, esclarece-se o A. que já o art. 66.º do então vigente DL 328/93 e o art. 42.º, n.º 1 do DL 360/97 dispunham que os pensionistas de invalidez podem ser sujeitos a exames de revisão por decisão das instituições, isto é, oficiosamente, no qual os pensionistas são convocados para exame médico (art. 53.º) e sujeitos à análise e avaliação da incapacidade pela comissão de verificação (art. 57.º) e, em caso de recurso, pela comissão de recurso (art. 60.º e ss. do DL 328/93).
Ou seja, é a própria lei que prevê a possibilidade de sujeição a processos de revisão, para aferir da manutenção das condições de atribuição de pensão de invalidez, dos beneficiários de pensão de invalidez. Esta decisão (oficiosa) de submeter os pensionistas de invalidez a um processo de revisão da incapacidade, porque não representa um ato administrativo a que se reporta o n.º 1 do art. 124.º do CPA, não carece de ser fundamentada.
Quanto à submissão do A. em fevereiro de 2009 a exame médico, importa notar que como resulta, além do mais dos arts. 5.º, 14.º, 15.º e 17.º do DL 187/2007, entre as condições de atribuição da pensão de invalidez encontra-se a invalidez, relativa ou absoluta, devendo a invalidez ser certificada pelo sistema de verificação de incapacidades em função da incapacidade permanente para o trabalho apresentada pelo beneficiário.
Como dissemos a verificação e avaliação das incapacidades, nos termos dos arts. 64.º e ss., são realizadas pelos centros distritais de segurança social no âmbito do sistema de verificação de incapacidades regulado pelo DL 360/97.
Ora, como resulta do DL 360/97, concretamente dos arts. 42.º e ss., a verificação da situação de incapacidade obedece a um procedimento em que o requerente da prestação por invalidez, instrui o requerimento com informação médica (art. 43.º), promovendo o médico relator, após a análise da informação médica, a convocatória dos interessados para exame médico (art. 53.º, n.º 1), elaborando relatório que é depois apreciado pela comissão de verificação e a quem compete elaborar parecer e deliberar sobre a verificação da incapacidade que determina a invalidez (arts. 13.º a 15.º do DL 187/2007). No caso de o interessado não concordar com a decisão da comissão de verificação pode requerer a realização de comissão de recurso, sendo o interessado submetido a novo exame (arts. 60.º e 62.º), que deliberará – certificando, ou não, a incapacidade.
Destes normativos resulta, de forma clara, que é a própria lei que estabelece como pressuposto para a atribuição da prestação requerida pelo A. a certificação da invalidez pelo sistema de verificação de incapacidades regulado no DL 360/97. Trata-se de um sistema de verificação e avaliação de situações de incapacidade permanente determinantes do direito a pensões de invalidez e sobrevivência dos regimes de segurança social que demanda a realização de exames médicos.
Correspondendo a sujeição aos exames médicos a que se reportam os arts. 53.º e 62.º do DL 360/97, a obrigações legais, e não a atos administrativos – tão pouco nos quais exista discricionariedade por forma a poder falar-se em “interesse ou conveniência da Administração” -, não recai aqui qualquer obrigação de fundamentar a submissão do A. a tais exames para verificação/subsistência da situação de invalidez.
Dos normativos expostos resulta, também, que a circunstância de ter sido atestada ao A. uma incapacidade permanente global de 64% pelo Presidente da Junta Médica da Sub-região do (...) – Administração Regional de Saúde do Norte IP irreleva para o efeito do preenchimento da condição de atribuição da prestação de invalidez, a saber certificação da invalidez relativa ou absoluta (art. 14.º, 15.º e 17.º do DL 187/2007).
De facto, como resulta destes normativos, o requerente das prestações por invalidez deve ser considerado em situação de invalidez relativa - entendendo-se, como tal, o beneficiário que, em consequência de incapacidade permanente, não possa auferir na sua profissão mais de um terço da remuneração correspondente ao seu exercício normal – ou absoluta - o beneficiário que se encontre numa situação de incapacidade permanente e definitiva para toda e qualquer profissão ou trabalho -, mas a certificação da invalidez é, nos termos do art. 17.º, n.º 1 do DL 187/2007, feita pelo sistema de verificação de incapacidades tal como regulado no DL 360/97.
Com efeito, não se confundem as Juntas Médicas de avaliação de incapacidade de pessoas com deficiência - constituídas nas sub-regiões de saúde ao abrigo do DL 202/96, e que se formam no âmbito do regime de avaliação de incapacidade das pessoas com deficiência, tal como definido no artigo 2.º da Lei n.º 9/89, de 2 de Maio, e para efeitos de acesso às medidas e benefícios previstos na lei para facilitar a sua plena participação na comunidade -, com o sistema de verificação de incapacidades no âmbito da segurança social regulado pelo DL 187/2007 e 360/97, no âmbito do qual se procede à verificação da incapacidade para atribuição das pensões de invalidez nos termos supra explicitados e no qual são órgãos especializados as comissões de verificação, as comissões de recurso e os médicos relatores.
Ou seja, analisado o probatório o que se verifica é que, tendo o A. sido avaliado pela comissão de verificação e pela comissão de recurso no âmbito do sistema de verificação de incapacidades, previsto nos diplomas citados, estes concluíram que o A. não padecia de incapacidade para o trabalho, não estando em situação de invalidez nos termos do art. 14.º do DL 187/2007. Em suma, não foi certificada pelo sistema de verificação de incapacidades a incapacidade que o A. alega deter, pelo que o atestado junto aos autos não é apto ao preenchimento do requisito para a atribuição de invalidez previsto no art. 17.º do DL 187/2007”.
Sendo desta forma que funcionam todos os procedimentos de reconhecimento e de revisão de incapacidade, forçoso é concluir que tais procedimentos são autónomos, terminam com um acto impugnável e o prazo para impugnar os impugnar é de três meses a contar da sua notificação – artigo 58º, nº 2 e 59º, nº 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (de 2002).
Isto sendo certo que não foi posto em causa, por qualquer desses actos, o conteúdo essencial de um direito fundamental – alínea d) do n.º2 do artigo 133º do Código de Procedimento Administrativo (de 1991).
Como se refere no acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 13.01.2017, no processo 551716.5 BRG, com o mesmo Relator (sumário):
“2. Por regra a falta de fundamentação, como preterição de um direito instrumental, gera a mera anulabilidade; só gera a nulidade, nos termos do disposto na alínea f) do n.º2 do artigo 133º do Código de Procedimento Administrativo (de 1991; alínea g) do n.º 2 do artigo 161º do Código de Procedimento Administrativo de 2015) se a fundamentação servir o conteúdo essencial de um direito fundamental.
3. Só a violação do conteúdo essencial de um direito fundamental conduz à nulidade do acto – alínea d) do n.º2 do artigo 133º do Código de Procedimento Administrativo de 1991 (alínea d) do artigo 161º do Código de Procedimento Administrativo de 2015).”
No caso nem nos anteriores actos nem no impugnado na presente acção está em causa a violação do conteúdo essencial de um direito fundamental.
Nem o Autor ficou privado de toda e qualquer prestação social mas tão-só da pensão de sobrevivência e não ficou privado em definitivo de uma pensão de sobrevivência mas apenas para o período abrangido por cada um dos procedimentos, atras referidos, que terminaram com os actos de indeferimento.
O mesmo se diga para a falta de fundamentação dos actos de indeferimento: não estando em causa o conteúdo essencial de um direito fundamental, a falta de fundamentação – que é instrumental em relação à substância do acto – apenas traduz vício conducente à anulabilidade dos referidos actos – artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo.
Assim, apenas está em prazo de impugnação o acto final do último procedimento iniciado a 22.01.2009 e com despacho da Diretora de Núcleo de 21.7.2009 de indeferimento do requerimento de pensão de atribuição de invalidez que o Autor apresentou em 22.1.2009.
Quanto à questão de o Recorrente nunca antes de 2009 ter sido notificado de que podia impugnar judicialmente os actos administrativos que indeferiram a atribuição de pensão de invalidez, vislumbrando-se aí uma questão, não expressamente identificada como de ineficácia dos actos administrativos, por deficiência de notificação, não poderemos conhecer de tal questão por ela não ter sido invocada em 1ª Instância, tratando-se de questão nova, de que este Tribunal não pode conhecer ( vide sumário do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, de 23.09.2015, no processo nº 00862/07.0 PRT:
“2 – Não podem ser submetidas a Tribunal de Recurso questões “novas” sem que preteritamente tenham sido abordadas, e, consequentemente, decididas no âmbito da decisão de 1ª instância recorrida.”
Sendo certo, por outro lado, que nenhum desses actos foi identificado como objecto da presente impugnação.
Quanto ao último pedido deduzido na petição inicial:
“Entendendo-se existir um maior grau de vinculação, condenar o R. a proceder à reconstituição do status quo ante do A. enquanto pensionista de invalidez, com a retroatividade exigível e consequentemente pagamento de todas as quantias, acrescidas de juros de mora, desde a citação até integral pagamento.”:
A invalidade reconhecida na decisão recorrida – e que nessa parte transitou em julgado por não ter sido impugnada - relativa ao procedimento de 2009, a partir da data da realização da Junta Médica de Recurso até final, prejudica o conhecimento de mérito deste pedido, no que respeita ao pedido de reconhecimento do direito a uma pensão de invalidez desde a data em que foi deduzido.
Desconhecendo-se em que sentido será proferida a decisão final do referido procedimento, uma vez que foi ordenada a repetição da Junta Médica de Recurso, não se pode determinar qual vai ser o seu desfecho, pelo que não pode proceder, nem improceder o pedido de pagamento de todas as quantias, acrescidas de juros, desde a citação até integral pagamento, pedido que só poderia proceder – ou improceder - se já se pudesse dizer que o Recorrente iria ser considerado inapto – ou apto - para o trabalho, o que não é o caso.
Pelo que é de manter integralmente a decisão recorrida.
*
IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional, pelo que mantêm integralmente a decisão recorrida.
Custas do recurso pelo Recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficia.
* Porto, 03.04.2020
Rogério Martins
Luís Garcia
Frederico Branco |
