| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
E…, devidamente identificado nos autos, inconformado veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto, datada de 07/10/2009, proferida no âmbito da acção administrativa comum pelo mesmo movida contra “MUNICÍPIO DE VILA NOVA DE GAIA” [na qual peticionava a condenação deste, em consequência de alegado, a ser reconhecido ao A. o direito a ser “… promovido no lugar de técnico profissional de construção civil especialista principal …” e o direito “… de auferir os retroactivos dos aumentos salariais respectivos, assim como os subsídios de férias … e subsídio de alimentação, contados da data da cessação da suspensão por caducidade (14.09.2001) …” e a “… receber o vencimento por inteiro, desde a data de início de suspensão por caducidade …”], que julgou ocorrer excepção dilatória de erro na forma de processo [com impossibilidade de convolação para o meio contencioso adequado por caducidade do direito de acção] e absolveu o R. da instância.
Formula o aqui recorrente nas respectivas alegações (cfr. fls. 162 e segs. - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:
“…
1 - A douta sentença em crise considerou que a notificação do acto efectuada pelo Recorrido foi defeituosa por omissão do teor integral do despacho e bem assim como da sua fundamentação;
2 - Encontra-se também assente que o Recorrente solicitou ao Requerido a correcta notificação, nomeadamente a entrega dos elementos em falta (teor integral do despacho e fundamentação do mesmo);
3 - Por fim, foi considerado facto assente que o Recorrido não respondeu ao Recorrente;
4 - Por consequência, conforme dispõe o artigo 60.º, n.º 1 do CPTA, este acto administrativo não é oponível ao Recorrente;
5 - Ao Recorrente não poderia ser exigida a apresentação do requerimento a que alude o artigo 60.º, n.º 2 (ainda que o tenha feito), nem a intimação a que alude o artigo 104.º, ambos do CPTA, visto que ambos são procedimentos facultativos e não tramitação obrigatória;
6 - Não sendo a notificação feita pelo Recorrido oponível ao Recorrente, só com o conhecimento do teor do acto e da sua fundamentação ficaria o Recorrente em condições de exercitar conscientemente o seu direito a impugnar tal acto;
7 - E só a partir da correcta notificação poderia começar a correr o prazo para impugnação directa do acto, de acordo com o princípio de que os prazos, sejam de prescrição ou de caducidade, só começam a correr quando o direito puder ser exercido;
8 - Na data da propositura da presente acção não existia qualquer acto administrativo, oponível ao Recorrente, que pudesse ser impugnado mediante a propositura de uma acção administrativa especial;
9 - Pelo que o meio mais adequado para assegurar a tutela plena, eficaz e efectiva do direito do Recorrente, face à globalidade dos meios existentes, era a interposição da presente acção administrativa comum;
10 - Decidindo de forma diversa a sentença recorrida viola designadamente o disposto nos artigos 37.º, 46.º e 60.º, todos do CPTA;
11 - A sentença em crise deverá, por esse motivo, ser revogada e substituída por outra que considere, atenta a factualidade considerada assente, a acção administrativa comum o meio próprio para assegurar a tutela plena, eficaz e efectiva do direito do Recorrente, face à globalidade dos meios existentes;
12 - Para o caso de assim se não entender, diga-se que, ao contrário do que foi decidido na sentença em crise, sempre seria possível ao Recorrente intentar a acção administrativa especial para além do prazo de três meses, desde que ainda não tivesse expirado o prazo de um ano, como não expirou;
13 - De resto, ainda que a acção administrativa especial fosse a correcta, e não o é, como se admite sempre sem conceder, foi a conduta do Recorrido que induziu o Recorrente em erro na escolha da forma de processo;
14 - Pelo que a impugnação apresentada pelo Recorrente sempre deveria ser admitida para além do prazo de três meses, estando, por esse motivo, reunidos os pressupostos necessários que permitem o aproveitamento de todos os actos já praticados nos presentes autos e o consequente prosseguimento na forma processual corrigida;
15. - Ao decidir de forma diversa, a douta sentença recorrida violou o disposto no artigo 58.º, n.º 4, alínea a), do CPTA e no artigo 199.º do CPC, pelo que deve ser revogada e substituída por outra que admita a convolação da acção administrativa comum em acção administrativa especial;
16 - Aliás, mesmo que se entendesse que a conduta do Recorrido não fora suficiente para induzir o Recorrente em erro, sempre o atraso na entrega da petição se deveria considerar desculpável atendendo às dificuldades que se colocavam ao Recorrente quanto à identificação do acto impugnável neste caso concreto e atendendo à factualidade considerada assente - cfr. artigo 58.º, n.º 4, alínea b), do CPTA;
17 - Com efeito, atenta a factualidade considerada assente, é inegável que ao Recorrente não foi dado conhecimento do teor do acto nem da sua fundamentação o que desde logo impossibilitou o Recorrente de exercitar conscientemente o seu direito a impugnar tal acto;
18 - Pelo que, o Sr. Juiz a quo, ao não ter sequer admitido a convolação da acção administrativa comum em acção administrativa especial e ordenado o prosseguimentos dos autos, violou também o disposto no artigo 58.º, n.º 4, alínea b), do CPTA e no artigo 199.º do CPC, pelo que deve a sentença em crise ser revogada e substituída por outra que ordene o prosseguimento dos autos pelo menos na forma processual corrigida …”.
O recorrido uma vez notificado veio apresentar contra-alegações (cfr. fls. 195 e segs.), concluindo nos seguintes termos:
“…
1 - Na douta sentença ficou assente a existência do despacho de indeferimento da pretensão do A. e a sua notificação pelo ofício 014550, de 12/08/2005. Notificação essa de onde resulta, sem qualquer dúvida, o sentido da decisão, que é de indeferimento.
2 - O A., aqui recorrente, sabia por isso, e não podia ignorar, que a sua pretensão tinha sido indeferida por um acto expresso do Sr. Presidente da Câmara, proferido em parecer jurídico emitido pela DMAJ, e, tanto assim, que por requerimento de 19/09/2005, requereu nova notificação, com o teor integral do parecer e do próprio despacho recaído sobre a sua pretensão.
3 - Assim, como bem refere a douta sentença, a ausência do reconhecimento dos direitos pretendidos pelo A. não resultou de uma situação de indefinição imputável à Administração mas de um acto administrativo expresso, pelo que o A. ao optar pela acção administrativa comum escolheu erradamente a forma processual.
4 - Acresce que não é verdade que a douta sentença tenha dado como assente que o recorrido não respondeu ao recorrente, basta relermos a factualidade dada como assente para se constatar a inexistência da demonstração de tal facto, o qual, aliás, é irrelevante porque mesmo na sua ausência, aquando da propositura da acção já se encontrava caducado o direito de acção por decurso do prazo de impugnação.
5 - A notificação recebida pelo recorrente deu-lhe a conhecer explícita e seguramente o sentido da decisão, pelo que o acto notificado é oponível ao recorrente.
6 - Lendo a notificação, não há dúvidas que o recorrente ficou a saber que a sua pretensão tinha sido indeferida.
7 - E, sabendo da existência de um acto de indeferimento a uma pretensão sua, está em condições de, não concordando com o mesmo, diligenciar pela sua impugnação.
8 - Assim, aquando da propositura da presente acção existia um acto administrativo válido e legal, oponível ao recorrente, que dele e do sentido da sua decisão tomou conhecimento em Agosto de 2005, e cujo direito de acção já se encontrava caducado.
9 - Sendo, por isso, inidóneo o meio processual utilizado.
10 - Pelo que a sentença bem decidiu ao julgar verificada a excepção dilatória de erro na forma de processo, não violando, por isso, nenhum dos normativos legais invocados pelo recorrente, nomeadamente os artigos 37.º, 46.º e 60.º do CPTA.
11 - As alegações de que sempre seria possível ao recorrente intentar a acção administrativa especial para além do prazo de três meses por entender que foi a conduta do recorrido que induziu o recorrente em erro na escolha da forma do processo também devem improceder uma vez que tais alegações partem de pressupostos errados e de deficiente interpretação da douta sentença.
12 - Também não é desculpável o atraso na entrega da petição pois o recorrente sempre tinha ao seu alcance a possibilidade de utilizar um meio processual para interromper o decurso do prazo de propositura da acção, o previsto no n.º 2 do artigo 60.º do CPTA, e optou por não o utilizar.
13 - Assim, decidiu bem a sentença quando concluiu que não estão reunidos os pressupostos necessários que permitam o aproveitamento de todos ou alguns dos actos já praticados, não violando o disposto nos artigos 58.º, n.º 4, alínea a) do CPTA e no artigo 199.º do CPC.
14 - Em face de todo o expendido, deve a douta sentença ser confirmada e manter-se na ordem jurídica como válida e eficaz …”.
O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA emitiu pronúncia no sentido da improcedência do recurso (cfr. fls. 215 a 217), posicionamento esse que notificado às partes não mereceu qualquer resposta (cfr. fls. 218 e segs.).
Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir das questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que pese embora, por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento quando decidiu absolver o R. da instância, fazendo-o em infracção ao preceituado nos arts. 199.º CPC, 37.º, 46.º, 58.º, n.º 4, als. a) e b) e 60.º, todos do CPTA [cfr. alegações e conclusões supra reproduzidas].3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resultou apurada da decisão judicial recorrida a seguinte factualidade:
I) Por requerimento de 05.04.2005 - cfr. 58/60 dos autos - o A. alegou ter tido diversos prejuízos pelo facto de não ter retomado as suas funções na data em que caducou a suspensão de funções - subida de escalão; subida para técnico especialista principal; vencimento de exercício; subsídio de alimentação e férias - tendo requerido o ressarcimento de tais prejuízos como se estivesse estado ao serviço desde 15.09.2000.
II) Em 12.07.2005 a Divisão Municipal de Consultoria Jurídica da CM VNG emitiu parecer sobre esse requerimento que concluiu que devia o mesmo ser indeferido, tendo merecido o seguinte despacho do Vereador: “À DMGP. Dr.ª Alexandra pedir parecer à CCDR-N …” - cfr. fls. 83/73 dos autos.
III) Sobre o mesmo parecer recaiu despacho do Presidente da Câmara Municipal de VNG do seguinte teor “… Proceda-se em conformidade …”.
IV) Por ofício n.º 014550, de 12.08.2005, registado em 16.08.2005 (cfr. PA apenso), foi o ora A. notificado da seguinte forma “Em resposta ao requerimento n.º 2880/05, fica V.ª Ex.ª notificado que em conformidade com as conclusões emanadas no parecer jurídico emitido pela DMAJ - Direcção Municipal de Assuntos Jurídicos, o Exm.º Sr. Presidente proferiu Despacho de concordância com o indeferimento ali proposto. (…) quer se entenda que a extinção da medida de coacção opera, ou não, por força da lei, nunca haveria por parte da Câmara Municipal o dever de notificar o requerente. (...) é nosso entendimento que o requerimento apresentado pelo funcionário deverá ser indeferido …” (cfr. fls. 130 dos autos).
V) Por requerimento entrado nos serviços da Câmara em 19.09.2005, o A. requereu nova notificação, com o teor integral do parecer e do próprio despacho recaído sobre a sua pretensão - cfr. fls. 132 e 133 dos autos.
VI) Os presentes autos deram entrada em juízo em 20.04.2006.∞ Nos termos do art. 712.º do CPC e por resultar da análise dos autos e respectivo PA apenso adita-se a seguinte factualidade que se mostra necessária à apreciação das questões nele suscitadas:
VII) O aqui A. tendo dirigido requerimento ao Presidente da edilidade, registado em 19.09.2005, a solicitar cópia do mesmo despacho e do parecer no qual o mesmo se estribava [cfr. n.º V) dos factos provados], viu tal requerimento objecto de resposta pelo R. que motivou a formulação de novo requerimento por parte do A., datado e registado de 21.10.2005, no qual este alega que “… recebeu ofício … no qual foi ordenada a solicitação de parecer à CCDR-N em 25/07/2005 …” e peticiona “… seja informado da data e n.º ofício enviado àquela entidade a pedir tal parecer, considerando que obteve desta entidade informação da sua inexistência …” (cfr. fls. 96 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido).«» 3.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade supra fixada importa, agora, entrar na apreciação dos fundamentos do recurso jurisdicional “sub judice”.* 3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA
O TAF do Porto em apreciação da pretensão deduzida pelo A., aqui recorrente, concluiu pela procedência da excepção de uso ilegal da forma acção administrativa comum sem que, no caso, houvesse lugar a convolação para o meio processual adequado dada a caducidade do direito de acção.
Terminou absolvendo o R. da instância. * 3.2.2. DA TESE DO RECORRENTE
Argumenta o mesmo que tal decisão judicial fez errado julgamento já que, por um lado, não ocorre a excepção dilatória de uso ilegal daquela forma processo [infracção ao disposto nos arts. 37.º e 46.º do CPTA] e, por outro lado, ainda que se entenda que ocorre tal excepção deveria haver lugar a convolação para o meio processual adequado visto não haver caducidade do direito de acção [violação dos arts. 199.ºdo CPC, 58.º, n.º 4, als. a) e b) e 60.º do CPTA].* 3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO
3.2.3.1. DA EXCEPÇÃO USO ILEGAL DA ACÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM [ARTS. 37.º e 46.º CPTA]
Centremos, então, nosso juízo sobre a análise do juízo feito quanto à excepção em epígrafe.
3.2.3.1.1. Para isso atentemos, num primeiro momento, ao quadro legal tido por pertinente.
Dispõe-se art. 37.º do CPTA que seguem “… a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial …” (n.º 1), cabendo no seu âmbito, nomeadamente, os processos que tenham por objecto os litígios enumerados no seu n.º 2.
Ressuma do artigo seguinte, sob a epígrafe de «acto administrativo inimpugnável», que nos “… casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado …” (n.º 1), na certeza de que sem “… prejuízo do disposto no número anterior, a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável …” (n.º 2).
E do art. 46.º do mesmo Código deriva que seguem “… a forma da acção administrativa especial, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo …” (n.º 1), sendo que nos “… processos referidos no número anterior podem ser formulados os seguintes pedidos principais: a) Anulação de um acto administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica; b) Condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido; c) Declaração da ilegalidade de uma norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo; d) Declaração da ilegalidade da não emanação de uma norma que devesse ter sido emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo …” (n.º 2).
3.2.3.1.2. Munidos do quadro legal antecedente e revertendo ao caso em presença constatamos que nos autos “sub judice” o A. deduziu acção administrativa comum na qual formulou pedido nos termos atrás enunciados alegando, no essencial, ser funcionário do R. e ter sido sujeito, desde 14.09.2000, à medida de coação prevista no art. 199.º do CPPenal (suspensão do exercício de funções, de profissão e de direitos - no âmbito do processo de inquérito n.º 1511/2000.3TAVNG, da 4.ª secção do MP junto do TJ de Vila Nova de Gaia), medida de coação que terminou, por caducidade, em 14.09.2001, dia em que se apresentou ao serviço o que não lhe foi autorizado; que apenas em 07.12.2004 foi notificado da extinção da medida de coação que lhe havia sido aplicada, dia em que se apresentou junto dos serviços da edilidade R. para retomar o exercício de suas funções, tendo sido impedido de o fazer; que só em Janeiro de 2005, lhe foi permitido retomar o exercício das suas funções; que tem direito a ser colocado no escalão e categoria de técnico profissional de construção civil especialista principal e o direito a auferir aos retroactivos dos aumentos salariais respectivos subsídio de férias, assim como o subsídio de alimentação inerentes ao provimento nessa categoria e lugar, bem como o direito de receber o vencimento por inteiro desde a data de cessação por caducidade da medida de coacção de suspensão funções. Tal pretensão foi objecto de requerimento junto da edilidade, requerimento esse feito em 05.04.2005 e que, alegadamente, não teria merecido decisão definitiva.
Ressuma, ainda, do quadro factual apurado e da análise do PA apenso [cfr. fls. 66 a 95] que tal pretensão, objecto de informação/parecer dos serviços jurídicos do R. no sentido do seu indeferimento, foi enviada em simultâneo para o Presidente da edilidade e para um seu Vereador, tendo merecido do primeiro despacho datado de 22.07.2005 de concordância indeferindo a pretensão [despacho esse objecto de notificação pelo ofício n.º 014550, de 12.08.2005, recebido em 22.08.2005 - cfr. fls. 62 a 64 do PA apenso] e do segundo despacho, datado de 25.07.2005, a determinar que se solicitasse parecer junto da CCDR/N, despacho este que nunca teve seguimento procedimental [cfr. informação e despacho concordante de 05.08.2005 - cfr. teor fls. 66 e 67 do PA apenso que aqui se dá por reproduzido].
O aqui A., notificado que havia sido do despacho que lhe havia indeferido a sua pretensão com o teor inserto a fls. 62 do PA apenso [cfr. n.º IV) dos factos provados], dirigiu então requerimento ao Presidente da edilidade, registado em 19.09.2005, a solicitar cópia do mesmo despacho e do parecer no qual o mesmo se estribava, sendo que tal requerimento terá sido objecto de resposta pelo R. que motivou a formulação de novo requerimento por parte do A., datado e registado de 21.10.2005, no qual este alega que “… recebeu ofício … no qual foi ordenada a solicitação de parecer à CCDR-N em 25/07/2005 …”, pelo que peticiona “… seja informado da data e n.º ofício enviado àquela entidade a pedir tal parecer, considerando que obteve desta entidade informação da sua inexistência …” (cfr. fls. 96 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido).
Ressuma, assim, do quadro factual antecedente que a pretensão que o A. visa obter tutela jurisdicional através da presente acção administrativa comum havia sido objecto de decisão negativa por parte do R., indeferindo a mesma.
Será, assim, este o meio processual idóneo ou adequado para fazer valer tal pretensão?
Afigura-se-nos que a resposta a esta questão deverá ser negativa, não incorrendo a decisão judicial recorrida de erro no julgamento que fez.
Com efeito, se é certo que o nosso contencioso administrativo assenta numa matriz dualista (acção administrativa comum v. acção administrativa especial) e que, por princípio, a acção administrativa comum é forma processual na qual são dirimidos os litígios da competência tribunais administrativos tal não significa que se trate meio de uso irrestrito pelos sujeitos que pretendam obter tutela de seus direitos e interesses e muito menos que assista a estes a faculdade de livremente optarem por um ou por outro meio processual.
Desde logo, importa ter presente que a acção administrativa comum por regra tem por objecto a resolução de litígios nos quais a Administração surge “despojada” do seu “ius imperii” [denominadas «relações jurídicas paritárias» em que a actuação daquela não consista na prática de actos administrativos ou edição de normas], ao passo que a acção administrativa especial constitui o meio próprio tipo e legalmente imposto para dirimir os litígios em que a Administração se mostra investida dos seus poderes de autoridade (através prática actos administrativos ou edição normas), sendo, por conseguinte, a forma processual adequada na qual se apreciam e julgam apenas os litígios que se prendam com impugnação actos administrativos/regulamentos ou normas administrativas, pedidos condenação à prática de actos devidos e de declaração de ilegalidade por omissão de normas administrativas [cfr. arts. 37.º e 46.º do CPTA].
Daí que o objecto da acção administrativa comum se mostre, nomeadamente e no que aqui releva, incompatível com a figura do acto administrativo e litígio que em torno do mesmo se estabeleça, pelo que a mesma não pode ser utilizada para obter a invalidação de acto administrativo [cfr. arts. 46.º, n.º 2, al. a) e 50.º e segs. do CPTA], a condenação à prática dum acto administrativo [cfr. arts. 37.º, n.º 2, al. e), 46.º, n.º 2, al. b), 66.º e segs. do CPTA] ou ainda o efeito que resultaria da anulação acto administrativo [cfr. art. 38.º, n.º 2 do CPTA]. Note-se que as únicas excepções a tal incompatibilidade prendem-se, por um lado, com a possibilidade de apreciação a título incidental de ilegalidade no quadro previsto no n.º 1 do art. 38.º do CPTA e, por outro, com a condenação à não emissão de actos administrativos no quadro da tutela principal preventiva prevista no art. 37.º, n.º 2, al. c) do mesmo Código.
Ora na situação vertente constata-se que a pretensão formulada pelo A. havia sido objecto de expressa pronúncia por parte do R., através de decisão do Presidente da edilidade, no sentido da sua negação, na certeza de que nos situamos no âmbito de área em que a Administração exerce as suas competências num quadro de autoridade mediante a emissão de actos administrativos disciplinadores das situações que surjam em matéria de gestão e direcção de seus funcionários e da apreciação de direitos/interesses por estes sustentados no quadro da relação funcional e de vínculo público, sendo que tal conclusão não é arredada ou inquinada por eventuais deficiências ou erros de notificação/comunicação de actos administrativos proferidos e eventual desconhecimento do destinatário de que os mesmos hajam sido proferidos.
Sustentou-se em acórdão deste Tribunal [datado de 31.01.2008 - Proc. n.º 00620/04.4BEBRG in: «www.dgsi.pt/jtcn»], com valia para a discussão do caso vertente, que “… a forma de processo afere-se em função do tipo de pretensão deduzida em juízo pelo autor, sendo que esta pretensão deve ser entendida como um certo pedido enraizado em certa causa de pedir - ver Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, volume II, 3.ª edição, páginas 288 e seguintes; Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 4.ª edição, páginas 79; entre vários outros, ver AC TCAN de 15.11.2007, R.º 00727/04.8BEBRG.
… A acção comum corresponde fundamentalmente ao contencioso da responsabilidade civil, quer extracontratual quer contratual [artigo 37.º do CPTA]. A acção administrativa especial respeita, sobretudo, à impugnação de actos administrativos e normas regulamentares [ver artigo 46.º do CPTA].
Podemos dizer, portanto, e em termos genéricos, que a nova contraposição que o CPTA estabelece entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração. […] Com efeito, determina o artigo 46.º que seguem a forma da acção administrativa especial os processos impugnatórios dirigidos à remoção de actos de autoridade praticados pela Administração [actos administrativos ou normas regulamentares] e os processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses actos de autoridade [actos administrativos ou normas regulamentares]. Nos restantes casos, ou seja, sempre que nele não sejam deduzidos estes pedidos específicos de pretensões, o processo deve ser tramitado segundo a forma da acção administrativa comum [artigo 37.º] - Aroso de Almeida, obra citada, página 82.
Norma importante, no âmbito de aplicação da forma comum, é a ínsita no artigo 38.º do CPTA, segundo o qual nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado [n.º 1], todavia, e sem prejuízo desta possibilidade, a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável [n.º 2].
O aspecto mais interessante e inovador desta norma reside no facto de prever que também noutros domínios em que a lei substantiva o admita, que não apenas no da responsabilidade por danos, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de actos administrativos inimpugnáveis. Ponto é, como se determina no artigo 38.º, n.º 2, que não se pretenda obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável - Aroso de Almeida, obra citada, página 98.
Temos, pois, que se o artigo 38.º do CPTA admite, por um lado, na linha do consagrado no artigo 7.º do DL n.º 48051 de 21.11.67, e sobretudo do artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa, que a apreciação incidental da ilegalidade de um acto administrativo possa ter lugar no âmbito de uma acção administrativa comum, já proíbe que este tipo de acção possa ser utilizado para obter o efeito típico resultante da anulação do acto inimpugnável, isto é, possa ser usada para tornear a falta de impugnação desse acto, com eventual ofensa do caso resolvido administrativo.
… Só que, …, fê-lo visando obter efeitos típicos da anulação do acto administrativo que homologou a lista de classificação final do concurso (…). Efectivamente, a anulação desse acto com base nas razões jurídicas desenhadas pela autora, e a consequente revisão da sua prova escrita, seria apta a proporcionar-lhe o efeito que pretende com esta acção.
Temos, assim, que a autora utiliza esta acção administrativa comum para obter um efeito que resultaria da anulação do acto final do concurso. O que é proibido pelo artigo 38.º, n.º 2 do CPTA, quer por distorcer o princípio da legalidade das formas processuais, quer por ter o efeito perverso de contornar a falta de impugnação judicial do acto, com eventual ofensa do caso resolvido administrativo ...”.
Fazendo aplicação ao caso presente da doutrina resultante do acórdão antecedente temos que na situação “sub judice” o A., invocando é certo que alegadamente inexistiria qualquer decisão sobre a sua pretensão [cfr. arts. 27.º e 28.º da p.i.], acaba por optar por deduzir pretensão judicial relativamente a litígio que se situa, como afirmamos supra, na esfera dos poderes de autoridade da Administração e em que a pretensão se consubstancia ou visa claramente obter efeito que derivaria da anulação de acto (arts. 37.º, 38.º, n.º 2 e 46.º do CPTA), na certeza de que uma alegada e eventual ausência de decisão não legitima nem justifica a instauração de acção administrativa comum por no caso poder caber acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido (cfr. arts. 46.º e 66.º e segs. do CPTA), nem o mesmo se poderá inferir em situação de dúvida que existisse quanto a eventuais actos praticados no procedimento, sua autoria e teor, bem como eventuais erros de notificação/comunicação.
Nessa medida, a decisão judicial recorrida ao haver concluído pela procedência daquela excepção não incorreu em erro de julgamento, não enfermando de qualquer infracção ao que se mostra disciplinado, mormente, nos arts. 37.º e 46.º do CPTA. Improcedendo, assim, este fundamento impugnatório.* 3.2.3.2. DA CONVOLAÇÃO/EXCEPÇÃO CADUCIDADE DIREITO ACÇÃO [ARTS. 199.º CPC, 58.º e 60.º CPTA]
Sustenta, nesta sede, o A. que no caso e face ao circunstancialismo que se mostra evidenciado do autos o julgador “a quo” deveria ter procedido à convolação para o meio contencioso adequado visto o mesmo se revelar útil dada a inexistência de caducidade do direito de acção.
3.2.3.2.1. Resulta do quadro normativo com relevância para a discussão e decisão da questão objecto do caso vertente que da “… notificação devem constar: a) O texto integral do acto administrativo; b) A identificação do procedimento administrativo, incluindo a indicação do autor do acto e a data deste; c) O órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso (leia-se hoje acção administrativa especial) …” (art. 68.º, n.º 1 do CPA), sendo que o “… texto integral do acto pode ser substituído pela identificação resumida do seu conteúdo e objecto, quando o acto tiver deferido inteiramente a pretensão formulada pelo interessado ou respeite à prática de diligências processuais …” (n.º 2 do citado preceito).
Que o “… acto administrativo não é oponível ao interessado quando a notificação ou a publicação, quando exigível, não dê a conhecer o sentido da decisão …” (cfr. art. 60.º, n.º 1 do CPTA), mas quando “… a notificação ou a publicação do acto administrativo não contenha a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o acto a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104.º e seguintes deste Código …” (n.º 2 do aludido artigo), sendo que a “… apresentação, no prazo de 30 dias, de requerimento dirigido ao autor do acto, ao abrigo do disposto no número anterior, interrompe o prazo de impugnação, mantendo-se a interrupção se vier a ser pedida a intimação judicial a que se refere o mesmo número …”.
Deriva, ainda, por seu turno do art. 58.º do CPTA (aplicável por analogia também à acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido - cfr. M. Aroso de Almeida e C.A Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3.ª edição revista, pág. 462, nota 4) que a “… impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo …” (n.º 1) e que salvo “… disposição em contrário, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de: a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público; b) Três meses, nos restantes casos …” (n.º 2), sendo que a “… contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram previstos no Código de Processo Civil …” (n.º 3) e que desde “… que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do n.º 2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por: a) A conduta da Administração ter induzido o interessado em erro; b) O atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do acto impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma; c) Se ter verificado uma situação de justo impedimento …” (n.º 4).
Resulta, por sua vez, do art. 69.º que em “… situações de inércia da Administração, o direito de acção caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido …” (n.º 1), sendo que tendo “… havido indeferimento, o prazo de propositura da acção é de três meses …” (n.º 2) e no “… caso previsto no número anterior, o prazo corre desde a notificação do acto, sendo aplicável o disposto nos artigos 59.º e 60.º …” (n.º 3).
Por fim, temos que o “… erro na forma de processo importa unicamente a anulação dos actos que não possam ser aproveitados, devendo praticar-se os que forem estritamente necessários para que o processo se aproxime, quanto possível, da forma estabelecida pela lei …” (cfr. art. 199.º, n.º 1 do CPC) e que não “… devem, porém, aproveitar-se os actos já praticados, se do facto resultar uma diminuição de garantias do réu …” (cfr. n.º 2 do mesmo preceito).
3.2.3.2.2. Visto o quadro normativo no âmbito do qual cumpre encontrar solução para a questão aqui objecto de discussão temos que, por força do n.º 1 do art. 60.º do CPTA, se mostra estabelecido o princípio da inoponibilidade da notificação ou publicação quando estas não dêem a conhecer ao interessado o sentido da decisão, princípio esse que implica que não se inicia e como tal não decorre o prazo legalmente previsto para a dedução do meio contencioso pertinente ou adequado a efectivar a tutela do direito/interesse lesado, já que só com uma nova notificação que cumpra aquele desiderato a contagem daquele prazo se inicia.
Permite-se, todavia, quando faltem outros elementos que devam constar da notificação nos termos do art. 68.º do CPA e que o interessado entenda como necessários para poder instaurar o meio contencioso adequado, que aquele requeira à Administração a notificação da indicação dos elementos omitidos em falta [no caso relativos à indicação do autor, da data e dos fundamentos da decisão] ou a passagem de certidão contendo os mesmos elementos (cfr. n.º 2 do art. 60.º do CPTA), situação em que tal pedido funciona como pretensão similar/equivalente àquela que previamente se exige como condição de lançar mão do processo judicial de intimação para passagem de certidão previsto nos arts. 104.º e segs. do CPTA, sendo que a apresentação, no prazo de 30 dias, de requerimento naqueles termos interrompe o prazo de impugnação, interrupção que se manterá se vier a ser deduzido aquele processo de intimação judicial (cfr. n.ºs 2 e 3 do art. 60.º do CPTA).
Na situação vertente e presente a factualidade que supra se mostra fixada temos que o A. foi notificado da decisão do Sr. Presidente da edilidade que lhe indeferiu a sua pretensão, notificação essa da qual resulta o autor do acto e o respectivo sentido decisório, realidades que o mesmo demonstrou claramente haver captado quando formulou o requerimento que deu entrada em 19.09.2005 contendo pedido de fornecimento de elementos em falta (cópia do parecer no qual se louvou o despacho proferido e cópia também deste), já que o dirigiu ao autor do acto (“… Presidente da CM Vila Nova de Gaia …”) e nele refere que pelo “… ofício 014550 de 12/8/2005 … foi notificado que sobre o seu requerimento n.º 2880/05 V.ª Ex.ª teria proferido despacho de indeferimento com base em parecer jurídico emitido pela D.M.A.J. …” e que dessa “… notificação … consta, somente, um pequeno excerto de tal parecer, … não constando o próprio despacho de V.ª Ex.ª …” (cfr. fls. 132/133 dos presentes autos).
Nessa medida, estaríamos em princípio no âmbito da previsão do n.º 2 do art. 60.º do CPTA, pelo que o requerimento que deu entrada nos serviços da edilidade em 19.09.2005 possuía efeitos interruptivos sobre o prazo que estava em curso, efeitos esses que para se manterem careciam que fosse instaurada o competente processo judicial de intimação nos termos dos arts. 104.º e segs. do CPTA caso não tivesse havido satisfação cabal dos elementos em falta e que haviam sido objecto de pedido de certificação/informação.
Dos elementos trazidos aos autos pelas partes [exclusivamente com os quais cumpre ao tribunal julgar não ocorrendo a previsão do art. 514.º do CPC], não deriva que tal processo judicial de intimação haja sido instaurado, apenas resultando que na sequência de resposta que terá sido dada ao requerimento apresentado em 19.09.2005 o A., aqui recorrente, formulou novo requerimento, datado e registado de 21.10.2005, no qual este alega que “… recebeu ofício … no qual foi ordenada a solicitação de parecer à CCDR-N em 25/07/2005 …”, solicitação essa que teria sido determinada pelo despacho do Sr. Vereador da edilidade R. referido sob o n.º II) dos factos provados, pelo que peticionou que fosse “… informado da data e n.º ofício enviado àquela entidade a pedir tal parecer, considerando que obteve desta entidade informação da sua inexistência …” (cfr. fls. 96 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido).
Temos, ainda, que dos autos e do respectivo processo administrativo apenso não resulta, nem consta, que em momento algum o A. veio entretanto a ser notificado ou esclarecido quanto à questão que colocou no requerimento antecedente.
Ora presente todo este circunstancialismo factual antecedentemente descrito temos que o mesmo preenche, no nosso juízo, o que se mostra enunciado na al. a) do n.º 4 do art. 58.º do CPTA, na certeza de que nesta alínea não cabem as situações que encontrem resolução pelo n.º 4 do art. 60.º do mesmo Código.
Na verdade, tal como se infere deste último comando legal a notificação/publicação erróneas determinam o início da contagem do prazo de impugnação contenciosa sem prejuízo dos poderes/faculdades e remédios ali previstos e que visam assegurar ao interessado lesado a tutela jurisdicional efectiva mediante a admissibilidade das correcções e substituições da petição e mesmo da apresentação noutro tribunal que deva ser considerado o competente, tal como a dedução intempestiva de eventuais impugnações administrativas necessárias (cfr. M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha in: ob. cit., págs. 390 e 408/409).
É, assim, que na esfera da previsão da al. a) do n.º 4 do art. 58.º está, nas palavras de M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha, “… em causa … não já uma deficiência a nível das formalidades que publicitam o acto administrativo, mas a conduta da autoridade administrativa – consubstanciada na prática de actos jurídicos e materiais - que tenha gerado a falsa expectativa da desnecessidade ou inconveniência da impugnação do acto, e, assim, induzido o interessado a prescindir da apresentação em tempo oportuno da petição. …, a norma tutela os princípios da protecção da confiança e da boa fé e dá concretização prática, no plano processual administrativo, ao disposto nos artigos 6.º e 6.º-A do CPA …” (in: ob. cit., págs. 390/391).
Retomando, de novo, o caso concreto e cientes dos considerandos acabados de desenvolver temos que o A. confrontado com uma notificação de acto que lhe era manifestamente desfavorável e que não era perfeita, nem satisfazia o desiderato e comandos legalmente impostos pelo art. 68.º do CPA por duas vezes solicitou o cabal cumprimento daquele normativo, sendo que o R. em vez de dar cumprimento claro e inequívoco aquilo que são suas obrigações legais acabou, com as notificações e omissões de resposta havidas, por gerar ou contribuir para uma situação de confusão, de engano do A. que poderiam encontrar enquadramento no n.º 4 do art. 60.º do CPTA.
Com efeito, primeiramente (Agosto 2005) procede a notificação que não observa os requisitos enunciados no art. 68.º do CPA e que motiva pedido de fornecimento de fornecimento de cópia do parecer e despacho que sobre o mesmo foi proferido pelo Sr. Presidente da edilidade R..
Depois terá enviado resposta ao requerimento de 19.09.2005 com um objecto claro e preciso [cópia do parecer e despacho que sobre o mesmo foi proferido em 22.07.2005 pelo Sr. Presidente da edilidade R.] ofício e expediente (em Setembro/Outubro ??) na qual remeteu cópia do despacho que foi proferido sobre o mesmo parecer da DMAJ da CM VN Gaia pelo Sr. Vereador da edilidade, despacho este datado, note-se, de 25.07.2005 (posterior, pois, ao despacho daquele Sr. Presidente) e no qual, não se conhecendo da pretensão que o A. havia formulado, se determina a solicitação de parecer junto da CCDR/N para ulterior apreciação daquela pretensão.
Mas esta notificação ao dar a conhecer a prática de um outro acto pela Administração sobre a mesma concreta pretensão e com um sentido decisório diverso encerra em si algo mais que a situação que se mostra prevista no n.º 4 do art. 60.º do CPTA, caindo o conteúdo material que revela ter existido sob a alçada da al. a) do n.º 4 do art. 58.º do CPTA.
É que o A. confrontado com o fornecimento destes novos elementos, que, aliás, atente-se não havia solicitado, acaba por pedir que a situação lhe seja esclarecida ou explicitada, o faz em 21.10.2005, sem que desde então e até à propositura da acção, face ao que resulta dos autos e elementos nele fornecidos, o R. haja satisfeito tal pedido de informação e esclarecimento dos desenvolvimentos havidos no procedimento administrativo em presença.
A existência duma decisão dum ente com um determinado sentido decisório que não vem acompanhada de cópia do acto e do parecer no qual se estriba aliada ao envio, num momento posterior e para suprir a omissão dos elementos de notificação que havia ocorrido quanto à notificação daquela decisão, doutra decisão que recaiu sobre aquele mesmo parecer e que foi proferido por outro ente, é susceptível de configurar no interessado uma situação de confusão e de erro com influência na escolha do meio processual adequado e do próprio tempo para a sua efectivação [cfr. art. 58.º, n.º 4 al. a) do CPTA], tanto mais que se tratam de actos que se mostram proferidos em datas diversas e que poderiam fazer pensar que o último, o proferido pelo Sr. Vereador, visaria “revogar” o antecedente ficando o procedimento a aguardar novo despacho após envio do parecer que alegadamente havia sido solicitado à CCDR/N.
Atente-se que, no caso vertente, o A. vindo a saber que aquele Sr. Vereador havia proferido despacho naqueles termos e não tendo, ao que se infere dos elementos vertidos nos autos, recebido qualquer resposta ao seu requerimento entrado em 21.10.2005, sendo certo que o requerimento referido em I) dos factos apurados no qual deduziu administrativamente a pretensão que veio a formular judicialmente com estes autos se mostra dirigido ao Sr. Vereador da edilidade [cfr. fls. 03 e segs. do PA apenso], acaba em consonância com tudo isto por, inclusive, alegar na própria petição inicial [cfr. arts. 27.º e 28.º] que, e passa-se a citar, em “… 5/04/2005, o A. requereu ao Sr. Vereador do Pessoal da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia o reconhecimento desse direito …” e que esse “… requerimento, ainda não mereceu decisão definitiva desse Sr. Vereador …”.
Neste circunstancialismo factual que se evidencia dos autos não poderemos deixar de concluir haver sido criada uma situação de confusão e de erro induzida pela Administração ao interessado A. nos autos e aqui recorrente que encontra tutela na previsão da al. a) do n.º 4 do art. 58.º do CPTA, pelo que ao assim não haver concluído, considerando como insusceptível de convolação para o meio contencioso adequado por intempestividade da dedução da acção, a decisão judicial recorrida incorreu em erro de julgamento com infracção ao que se mostra disposto nos arts. 07.º e 58.º, n.º 4, al. a) ambos do CPTA e 199.º do CPC.
Pelo exposto, procede, assim, este fundamento impugnatório, o que importa a revogação da decisão judicial recorrida.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:
A) Conceder provimento ao recurso jurisdicional “sub judice” e revogar a decisão judicial recorrida;
B) Determinar a remessa dos autos ao TAF do Porto para conformação e observância do ora decidido e ulterior prosseguimento dos autos se a isso nada mais obstar.
Custas nesta instância a cargo do R., aqui recorrido, sendo que a taxa de justiça é reduzida a metade [cfr. arts. 446.º do CPC, 18.º, n.º 2, 73.º-A, 73.º-E do CCJ e 189.º do CPTA].
Notifique-se. D.N..Restituam-se, oportunamente, aos ilustres mandatários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados. Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 15 de Outubro de 2010
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro |
