Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00134/17.2BELSB

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	07/02/2021

Tribunal:	TAF de Aveiro

Relator:	Ricardo de Oliveira e Sousa

Descritores:	MATÉRIA DE FACTO CONTROVERTIDA - PRODUÇÃO DE PROVA

Sumário:	I- Detetando-se a existência de matéria de matéria de facto contravertida essencial à boa decisão da causa, não pode o Tribunal a quo avançar para o julgamento da causa com preterição das fases processuais que lhe antecedem, sob pena de violação do disposto no artigos 90º e 91º do CPTA.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	I., LDA
Recorrido 1:	IFAP
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Conceder provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

* *

I – RELATÓRIO
I. S.A., devidamente identificada nos autos, vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença promanada nos autos, que julgou a presente ação improcedente, e, em consequência, absolveu o Réu INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P. do pedido.
Alegando, a Recorrente formulou as seguintes conclusões:“(…)
I
Discute-se na presente lide a questão de saber se deve ser anulado o acto impugnado através do qual a recorrida (IFAP) decidiu no sentido da reposição dos valores recebidos pela Recorrente no âmbito das restituições à exportação de carne de suíno, no montante global de 14.937,03 €.
II
No período compreendido entre março e outubro de 2010 a Recorrente procedeu à exportação para países terceiro à comunidade europeia (Angola) tendo solicitado e obtido o pagamento de ajuda comunitária à Restituição à Exportação de carne de suíno.
III
Em 19.10.2016 é a recorrente notificada da decisão final, da entidade demandada, de reposição dos valores recebidos à ajuda comunitária Restituições à Exportação de carne de suíno.
IV
Tal decisão fundamentou-se nas conclusões decorrentes de um controlo realizado pela Autoridade Tributária e Aduaneira - Direção de Serviços Antifraude Aduaneira - Divisão de Planeamento e Controlo Operacional, segundo o qual permitiu apurar uma situação uma de incumprimento da legislação aplicável às Restituições de espécie suína.
V
Não tendo a Recorrente concordado com tal decisão intentou a Ação administrativa comum com vista à impugnação de ato administrativo.
VI
Foram apontados, por parte da recorrente, os seguintes vícios ao ato:
- Preterição de formalidade essencial;
- Erro sobre os pressupostos de facto; e
- Prescrição do procedimento.
VII
O Tribunal a quo considerou não se verificarem os vícios apontados ao acto impugnado tendo julgado a ação improcedente.
VIII
Com o devido respeito, parece-nos que a douta sentença ora recorrida assentou em erro nos pressupostos de facto e de direito.
IX
Quanto a preterição de formalidade essencial;
Entende o Tribunal à quo que o controlo documental à posteriori efetuado às exportações em causa não tinha de ter por base uma análise física do produto.
X
Ora não se pode concordar com tal posição pois o controlo documental não preclude a obrigação de efetuar os respetivos controlos físicos aos produtos exportados. A ser como é afirmado na douta sentença recorrida bastaria a uma empresa beneficiária dos apoios financeiros de restituições 'exportação indicar que os produtos a exportar estão em conformidade com as regras comunitárias de apoio ao financiamento, mesmo que o conteúdo dos produtos não correspondesse ao indicado nos documentos.
XI
Reconhece a Recorrida que não houve análise física dos produtos, assim sendo e nos termos do regulamento (CEE) 386/90 de 12 de fevereiro ocorreu preterição de formalidade essencial.
XII
A preterição de tal formalidade, ou seja, do controlo físico da amostra física, inquina o processo de controlo à posteriori de operação de exportação e o consequente ato final para reposição das verbas recebidas, de vicio de forma insanável.
XIII
O controlo documental não preclude a obrigação de efetuar o controlo físico aos produtos exportados como muito bem é explicado no Acórdão do Tribunal Central Coadministrador Sul ( Proc. n° 04398/08 de 26.04.2012).
XIV
Quanto à questão de erro sobre os pressupostos de facto;
O produto exportado estava conforme o regime legal aplicável às restituições à exportação.
XV
Os lotes em causa não tinham proteína vegetal.
XVI
Aquando da solicitação da documentação por parte da Autoridade Tributária e Aduaneira, por lapso a A. enviou a documentação referente a outro produto.
XVII
Por lapso erradamente enviou as formulas erradas.
XVIII
Daí que o acto impugnado teve por base uma forma de fabrico que não foi a que ocorreu.
XIX
Daí ter ocorrido erro nos pressupostos de facto.
XX
Entendeu o tribunal a quo que não tem razão recorrente, tendo tomado a decisão com base nas conclusões do relatório da Direção de Serviços Antifraude e Aduaneira.
XXI
Ora de acordo com o relatório todas as ações levadas a cabo no âmbito do controlo, nomeadamente o circuito de produção, as matérias-primas utilizadas, tiveram por base as fichas técnicas.
XXII
Tendo sido fornecidas as fichas técnicas de produtos errados, não se entende como pode a douta decisão recorrida ter considerado que não houve erro sobre os pressuposto de facto e que os produtos destinados à exportação tinham proteína não animal, sem sequer proceder a audiência e julgamento.
XXIII
Não tendo efetuado o controlo físico de análise dos produtos exportados, nem antes, nem após o momento da exportação, não pode afirmar-se com segurança que a proteína de soja integrasse o produto exportado. O meio de prova apresentado que serviu de base, partiu de fichas técnicas erradas e como tal é inidóneo para determinar a composição dos produtos, por mera e insegura inferência.
XXIV
A recorrente poderia ter demonstrado em audiência e julgamento que as fichas técnicas que serviram de base a todo o controlo eram erradas, mas não teve hipótese de tal.
XXV
Ao ter decidido como decidiu a douta sentença recorridas incorreu em erros sobre os pressupostos de facto e como tal incorretamente julgados
XXVI
Por ultimo e quanto à questão de prescrição:
XXVII
Os casos em apreço nos presentes autos ocorreram na data de exportação, ou seja, em 2010.
XXVIII
Ora, o Regulamento CE 1988/95 do Conselho de 18 de dezembro de 1995, diz-nos que " o prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade.
XXIX
Só em novembro de 2015 é que a recorrente foi notificada do procedimento com vista devolução das quantias recebidas a titulo de restituições à exportação.
XXX
Deste modo já decorreu um prazo superior a quatro anos, pelo que se mostra prescrito o respetivo processo tendente a determinar o reembolso dos montantes recebidos.
XXXI
Não entendeu assim a douta decisão a quo, pois considera que o prazo da prescrição só ocorre em 2014 aquando do último pagamento por parte da entidade recorrida.
XXXII
Pois é considerado na decisão que a violação do direito da união europeia ocorreu nas datas de exportação dos produtos, mas que a lesão do orçamento ocorreu nas datas de pagamento.
XXXIII
Não se pode concordar com tal posição.
XXXIV
A questão prende-se com o inicio do prazo da prescrição na aceção do artigo 3o n° 1 do Regulamento n° 2988/95 diretamente aplicável à situação em apreço.
XXXV
Segundo o artigo 3o n° 1 do referido regulamento, o prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade.
XXXVI
Assim, a referida disposição põe o acento tónico, no que respeita ao inicio do prazo de prescrição, na própria irregularidade, tal como é definida no artigo 1º n° 2 do referido regulamento, e no momento em que foi praticada.
XXXVII
A irregularidade, como resulta da decisão recorrida, consistiu na incorporação de proteína vegetal em determinados produtos exportados, sendo que essa exportação ocorreu entre março e outubro de 2010.
XXXVIII
O teor do artigo 3o n° 1, conjugado com o artigo 1º do n° 2 do Regulamento n° 2988/95, não faz depender o inicio do prazo de prescrição da verificação de qualquer resultado, uma vez que refere a "data em que foi praticada a irregularidade!' e não o resultado da mesma: nos termos da disposição, o que determina o inicio do prazo não é a verificação de uma lesão mas sim um comportamento do agente económico que viola uma disposição do direito da União.
XXXIX
Por seu lado, o artigo 1º n° 2, do regulamento, ao definir a irregularidade fá-lo dizendo que constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um ato ou omissão de um agente que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das comunidades ou os orçamentos geridos estas.
XL
A utilização do conjuntivo "possa ter por efeito" indica que existe irregularidade sem que se verifique uma lesão ou se tenha concretizado de modo preciso e definitivo, bastando que a conduta do agente seja potencialmente adequada para produzir esse efeito.
XLI
O artigo 3o n° 1, primeiro paragrafo, do Regulamento n° 2988/95 tem sido reiteradamente analisado pelo Tribunal de Justiça, que se ateve sempre ao respetivo teor quanto à sua aplicação, nunca exigindo a existência de uma lesão para que o prazo de prescrição começasse a correr. Neste sentido deve recordar-se, antes de mais, o acórdão Handlbauer, no qual o Tribunal de Justiça declarou pela primeira vez que o referido preceito ao fixar em matéria de procedimentos, um prazo de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade e que o prazo de prescrição fixado no artigo terceiro n° 1 se conta a partir da data em que foi praticada a irregularidade.
XLII
Esta posição foi mais tarde literalmente reiterada no acórdão Josef Vosding Schalacht que declarou expressamente que o prazo de prescrição previsto no artigo 3o n° 1, primeiro paragrafo, do Regulamento n° 2988/95 " começa a correr a partir da data em que a irregularidade em causa foi cometida!'.
XLIII
Atendendo ao sentido e à finalidade do Regulamento n° 2988/95, a interpretação só pode ser no sentido de que o inicio do prazo de prescrição depende unicamente da prática da irregularidade pelo agente económico, não sendo necessário que se tenha verificado uma lesão ou que esta seja quantificável. Esta interpretação também está em conformidade com as exigências deduzidas pelo Tribunal de Justiça do principio da segurança jurídica no que respeita aos prazos de prescrição.
XLIV
Como o Tribunal de Justiça declarou no acórdão ZE Fu Fleischhandel e Vion Trading " o principio da segurança jurídica exige nomeadamente que a situação desse operador, tendo em conta os seus direitos e obrigações face à autoridade nacional, não seja indefinidamente suscetível de ser posta em causa. Deve ser aplicado um prazo de prescrição à atuação contra essa irregularidade e, para cumprir a função de garantir a segurança jurídica, esse prazo deve ser fixado antecipadamente.
XLV
Admitir a possibilidade de os Estados Membros concederem à administração um prazo para agir muito mais longo que o previsto no já referido artigo 3o, poderia de certa forma encorajar a inércia das autoridades nacionais no combate às irregular idas na aceção do artigo 1º do já referido Regulamento 2988/95, expondo os operadores, por um lado a um período longo de incerteza jurídica e por outro de já não terem a possibilidade de fazer prova da regularidade das operações em causa.
XLVI
Fazer depender o inicio do prazo de prescrição apenas de uma atuação da administração nacional que torne possível concretizar definitivamente o valor da lesão acabaria por contradizer os preceitos legais supra referidos.
XLVII
O prazo de prescrição do artigo 3° começa a correr na data em que foi praticada a irregularidade em causa, que foi em outubro de 2010, independentemente do momento que Ido se verificou a lesão do orçamento geral da União ou dos orçamentos por ela geridos.
XLVIII
Desta feita sendo que a recorrente foi notificada 03.11.2015, para se pronunciar em sede de audiência previa sobre a intenção de a Recorrida recuperar o valor pago a titulo de destituições à exportação, e sendo que a irregularidade ocorreu em outubro de 2010, claramente já tinha decorrido o prazo de quatro anos e por conseguinte o procedimento estava prescrito.
XLIX
A decisão recorrida ao não considerar que o procedimento se encontrava prescrito errou sobre os pressuposto de direito.
L
A douta decisão recorrida incorreu em erro de julgamento de facto, pois o Tribunal errou na apreciação da prova, bem como errou no julgamento de direito ao ter incorrido em erro sobre a determinação do regime de prescrição aplicável (…)”.

Notificado que foi para o efeito, o Recorrido Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P produziu contra-alegações, que rematou com o seguinte quadro conclusivo:“(…)

A. Vem o presente recurso interposto de sentença de 1/10/2019, que julgou improcedente a ação administrativa e consequentemente absolveu o ora recorrido do pedido, no entendimento que a sentença incorreu em erro sobre os pressupostos de facto pois não houve análise física dos produtos e por lapso enviou a documentação relativa a outro produto, bem como ocorreu a prescrição do procedimento.
B. Salvo melhor entendimento, não assiste razão à recorrente pois, pela A.T. - Autoridade Tributária e Aduaneira - Direção de Serviços Antifraude Aduaneira - Divisão de Planeamento e Controlo Operacional foi efetuado um controlo documental e contabilístico ex post à sociedade I., S.A. no qual se concluiu por uma situação de incumprimento da legislação aplicável às Restituições à Exportação de Produtos da Espécie Suína, prevista no Regulamento (CE) n° 903/2008 da Comissão, de 17 de setembro, nomeadamente, por ter sido detetada a incorporação de proteínas não animais na composição dos produtos classificados com o código 1601 00 91 9120.
A. Relativamente ao controlo efetuado, desde logo se diga que este, ao contrário do invocado pela recorrente não tem de ter por base a análise física do produto, pois, como consta do Relatório de Controlo efetuado pela Autoridade Tributária, tendo “...por objetivo a confirmação da realidade e regularidade dos pagamentos efetuados àquela empresa pelo IFAP, I.P., no exercício FEAGA 2012, a título de Restituições à Exportação de produtos do setor da Carne de Suíno”, pela Divisão Operacional do Norte da Direção de Serviços Antifraude Aduaneira, foi efetuado junto da A., um controlo contabilístico ex post, no âmbito do Capítulo III, do Título V, do Reg. (UE) n° 1306/2013, Prog. 2013/2014.
B. O controlo desenvolvido na empresa, tal como definido no Reg. (UE) 1306/2013, foi complementado com os controlos cruzados efetuados, o permitiu que pela, Autoridade Tributária fosse detetada a incorporação de proteínas não animais na composição dos produtos classificados com o código 1601 00 91 9120.
C. Ao contrário do invocado pela recorrente, resulta do Relatório de Controlo efetuado pela Autoridade Tributária que esta entidade deslocou-se às instalações da sociedade N., SA, por forma a conhecer o seu processo produtivo, tendo o controlo realizado pela Autoridade Tributária desenvolvido junto da A. bem como os controlos cruzados efetuados no âmbito do Reg. (UE) n° 1306/2013, permitiram concluir pela existência das irregularidades, nomeadamente que pela A. foram utilizados aditivos que contém proteína não animal.
D. Como tal, o produto final não é elegível para beneficiar de restituições, pois, a incorporação de proteínas não animais na composição dos produtos classificados com o código 1601 00 91 9120, configura uma situação de incumprimento da legislação aplicável às Restituições à Exportação de Produtos da Espécie Suína, prevista no Regulamento (CE) n° 903/2008 da Comissão, de 17 de setembro, inexistindo desta forma, qualquer tipo de erro nos pressupostos de facto, conforme invocado pela recorrente
E. Entende a ora recorrente que tendo as situações em causa ocorrido em 2010, na data da exportação e tendo apenas sido notificada em 2015 para devolução das quantias recebidas, decorreu prazo superior ao de 4 anos previsto no Reg. 2988/95, do Conselho, de 18/12, pelo que encontra-se prescrito o procedimento administrativo.
F. Não lhe assiste razão, nos termos do n° 1 Art° 3° do Regulamento (CE, EURATOM) n° 2988/95, o prazo de prescrição do procedimento conta-se da data em que foi praticada a irregularidade, mais concretamente, quando é praticado um ato pelo beneficiário da ajuda que constitua uma violação do direito da União e o momento em que ocorre de uma lesão ao orçamento da União Europeia. (Neste sentido vide acórdão proferido em 6/10/2015, pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, no âmbito do Proc, C-59/14)
G. No caso concreto, a lesão ocorre quando são pagos à A. os subsídios em 10/11/2011, 30/11/2011, 29/8/2013 e 28/2/2014, respetivamente.
H. Por outro lado, tendo sido pagos à A. diversas restituições, ocorrendo em cada um desses pagamentos uma lesão para o orçamento da União Europeia, estamos perante uma irregularidade repetida. (Neste sentido vide acórdão proferido em 11/7/2015, pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, no âmbito do Proc. C-52/14)
I. Além de que, salvaguarda o Art° 3 do Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95, que a prescrição do procedimento é interrompida por qualquer ato, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade.
J. Na situação em apreço, há que ter em atenção as seguintes datas:
- 10/11/2011, 30/11/2011,29/8/2013 e 28/2/2014 - pagamentos das ajudas;
- 3/11/2015 - ofícios de audiência prévia (que interrompem a contagem do prazo de prescrição);
- 19/11/2015 - resposta apresentada pela A. aos ofícios de audiência prévia;
- 14/10/2016 - decisão final
K. Verifica-se desta forma, que entre o pagamento da última ajuda em 28/2/2014 (como estamos perante uma irregularidade continuada o prazo conta-se a partir do último pagamento da ajuda) e a notificação da decisão final (14/10/2016) não decorreram nem 8, nem sequer 4 anos, razão pela qual, verifica-se que o ato impugnado não desrespeitou as regras de prescrição do procedimento previstas no Art° 3° do Regulamento (CE, EURATOM), n° 2988/95.
L. Face ao exposto, salvo melhor entendimento, relativamente ao erro sobre os pressupostos e prescrição do procedimento de facto invocados pela recorrente, pela fundamentação em que se apoia, não merece censura a sentença recorrida(…)”.

O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso interposto, fixando os seus efeitos e o modo de subida.

*
*

O/A Digno[a] Magistrado[a] do Ministério Público junto deste Tribunal Superior silenciou quanto ao propósito a que se alude no nº.1 do artigo 146º do C.P.T.A.

Com dispensa de vistos prévios, cumpre, pois, apreciar e decidir, já que nada a tal obsta.

* *

II - DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR

O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do C.P.T.A. e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.

Neste pressuposto, as questões essenciais a dirimir são as de saber se a sentença recorrida, ao julgar nos termos e com o alcance descritos no ponto I) do presente Acórdão, “(…) incorreu em erro de julgamento de facto, pois o Tribunal errou na apreciação da prova, bem como errou no julgamento de direito ao ter incorrido em erro sobre a determinação do regime de prescrição aplicável (…)”.

Assim sendo, estas serão, por razões de precedência lógica, as questões a apreciar e decidir

* *

III – FUNDAMENTAÇÃO
III.1 – DE FACTO

O quadro fáctico [e respetiva motivação] apurado na decisão judicial recorrida foi o seguinte: “(…)

1) A A. apresentou junto do R., no âmbito das restituições à exportação de carne de suíno, os seguintes pedidos de pagamento, com base nos respetivos Documentos Administrativos Únicos (DAU):
- DAU n.° 20.855.105, de 23/06/2010, no valor de € 928,20, referente ao produto “Enchidos”, com o código 160100919120, com destino a Angola;
- DAU n.° 20.417.507, de 24/03/2010, no valor de € 1.109,39, referente aos produtos “Enchidos”, com o código 160100919120, e “Presuntos”, com o código 021019819300, com destino a Angola;
- DAU n.° 20.925.166, de 07/07/2010, no valor de € 966,00, referente aos produtos “Enchidos”, com o código 160100919120, e “Presuntos”, com o código 021019819300, com destino a Angola;
- DAU n.° 21.383.037, de 30/09/2010, no valor de € 1.819,35, referente ao produto “Enchidos”, com o código 160100919120, com destino a Angola;
- DAU n.° 21.507.374, de 25/10/2010, no valor de € 2.651,58, referente ao produto “Enchidos”, com o código 160100919120, com destino a Angola;
- DAU n.° 21.034.703, de 28/07/2010, no valor de € 1.473,50, referente ao produto “Enchidos”, com o código 160100919120, com destino a Angola;
- DAU n.° 21.543.177, de 27/10/2010, no valor de € 2.665,72, referente aos produtos “Enchidos”, com o código 160100919120, e “Presuntos”, com o código 021019819300, com destino a Angola;
- DAU n.° 21.263.990, de 07/09/2010, no valor de € 3.517,38, referente aos produtos “Enchidos”, com o código 160100919120, e “Presuntos”, com o código 021019819300, com destino a Angola;
- DAU n.° 21.069.831, de 03/08/2010, no valor de € 1.494,09, referente ao produto “Enchidos”, com o código 160100919120, com destino a Angola;
- DAU n.° 21.452.374, de 13/10/2010, no valor de € 2.802,00, referente aos produtos “Enchidos”, com o código 160100919120, e “Presuntos”, com o código 021011319910, com destino a Angola
(cfr. docs. de fls. 100, 154, 199, 240, 273, 316, 340, 382, 417 e 446 do processo administrativo).
2) O R. procedeu ao pagamento à A. das restituições à exportação a que se referem os pedidos que antecedem nas seguintes datas e com os seguintes valores:
- o valor de € 928,20, relativo ao DAU n.° 20.855.105, foi pago em 25/11/2011;
- o valor de € 1.109,39, relativo ao DAU n.° 20.417.507, foi pago em 30/11/2011;
- o valor de € 966,03, relativo ao DAU n.° 20.925.166, foi pago em 10/11/2011;
- o valor de € 1.819,41, relativo ao DAU n.° 21.383.037, foi pago em 10/11/2011;
- o valor de € 3.105,18, relativo ao DAU n.° 21.507.374, foi pago em 30/11/2011;
- o valor de € 1.473,91, relativo ao DAU n.° 21.034.703, foi pago em 30/11/2011;
- o valor de € 2.542,40, relativo ao DAU n.° 21.543.177, foi pago em 30/07/2012;
- o valor de € 3.517,97, relativo ao DAU n.° 21.263.990, foi pago em 30/08/2012;
- o valor de € 1.494,09, relativo ao DAU n.° 21.069.831, foi pago em 29/08/2013;
- o valor de € 1.503,30, relativo ao DAU n.° 21.452.374, foi pago em 28/02/2014;
(cfr. docs. de fls. 83, 121, 182, 223, 256, 295, 335, no verso, 369, 407, 440 e 504 a 507 do processo administrativo).
3) A A. foi alvo de um controlo contabilístico ex post, realizado pela Direção de Serviços Antifraude Aduaneira da Autoridade Tributária (AT) no âmbito do Capítulo III do Título V do Reg. (UE) n.° 1306/2013 (programa de controlos 2013/2014), com o objetivo de confirmar a realidade e a regularidade dos pagamentos efetuados à A. pelo R., no exercício FEAGA 2012, a título de restituições à exportação de produtos do setor da carne de suíno (cfr. doc. de fls. 4 e 5 do processo administrativo).
4) Do controlo acima referido resultou um Relatório, do qual consta, além do mais, a seguinte análise e conclusões:
“ 9.7 - Controlos cruzados
A I. não produziu a mercadoria exportada nem interagiu diretamente com o destinatário final num país terceiro (no caso, Angola).
Tendo em vista a obtenção de elementos que permitissem documentar e avaliar o circuito de produção e exportação da mercadoria que beneficiou de restituições à exportação foram realizados controlos cruzados às empresas N. e B., que se descrevem nos pontos seguintes.
9.7.1. N., S.A.
A empresa N., S.A., NIF (…), está identificada nos processos de exportação como produtor da mercadoria beneficiária de restituições à exportação.
No âmbito do controlo cruzado a esta empresa foi efetuada uma deslocação às suas instalações fabris, sitas em Alcochete, por forma a conhecer o seu processo produtivo.
O representante da N. indicou que esta empresa não possui qualquer certificação de qualidade, nem dispõe de fluxograma de produção, dispondo apenas de fichas técnicas dos produtos.
Relativamente aos controlos de qualidade dos seus produtos, os mesmos são efetuados de acordo com o seu programa anual de análises e visam o controlo das condições para consumo (análises microbianas e químicas). Atendendo a que a N. não possui condições técnicas para realização destas análises, celebrou contrato de prestação de serviços com a empresa C..
Foram recolhidas junto da I., as Fichas Técnicas dos produtos exportados, das quais constam, entre outros, os seguintes pontos: designação do produto, lista de ingredientes, instruções de utilização e os alergénios.
Para validação da informação constante nas fichas técnicas, relativamente aos ingredientes utilizados, foi efetuada uma amostra de lotes exportados no período em análise, para os quais se recolheram os mapas “Registo da matéria prima utilizada na produção” mantidos em arquivo pela N..
Da análise efetuada concluiu-se que no fabrico de duas das referências exportadas pelo código 1601 00 91 9120 são utilizados aditivos que contêm proteína não animal (de soja). No mapa seguinte encontram-se identificados os aditivos utilizados em cada referência:
(…)
Foram também recolhidas as especificações técnicas de alguns aditivos, designadamente dos identificados no mapa anterior e cuja utilização implica que o produto final não é elegível para benefício de restituições à exportação, nos termos do Anexo I do Regulamento (CE) n.° 903/2008, nos casos em que a mercadoria seja classificada como 1601 00 91 9120 - enchidos não cozidos.
Atendendo a que a empresa não dispõe de fluxograma do processo produtivo, para determinação das fases e condições técnicas de fabrico dos enchidos exportados foi selecionada uma amostra de lotes exportados no período em análise, para os quais se solicitaram as respetivas fichas de controlo de produção (documento Mod10).
Da análise das fichas de controlo de produção concluiu-se que o processo produtivo é comum às diversas referências exportadas, podendo resumir-se da seguinte forma:
(...)
Da análise dos documentos Modº .10 - controlo de produção' constata-se que a fase descrita como ‘estufa secagem' é realizada a uma temperatura de 68.°C.
Dos documentos que acompanham a produção constam os lotes das matérias primas utilizadas em cada operação de fabrico. Com base nessa informação, foram localizadas as faturas de aquisição da matéria prima principal (carnes), tendo-se concluído que a mesma foi adquirida no mercado comunitário, maioritariamente à empresa ‘I., S.A.' e ‘M., S.A.'.
Assim, as conclusões do controlo cruzado à N. são:
a) o processo produtivo dos enchidos exportados manteve-se constante ao longo do período analisado, quer quanto ao tipo de ingredientes utilizados quer quanto às condições técnicas de fabrico;
b) no fabrico das referências 16024 - Chouriço corrente pares e 16150 - Chourição, exportadas sob o código 1601 00 91 9120, foram utilizados aditivos (Protami, isolado de soja e CHMIX SBS) em cuja composição consta a proteína de soja;
c) durante o fabrico dos enchidos os produtos são sujeitos a um processo de secagem à temperatura máxima de 68.°C, o que acontece aquando da sua passagem pela estufa.
(-)
10.2 — Análise da composição dos enchidos exportados
Foram recolhidas junto da I. as especificações técnicas da mercadoria exportada. Da sua análise resultou que na composição de 4 referências é indicada a presença de proteína vegetal.

Referência do artigo p/a empresa	Designação	Ingrediente
16024	Chouriço corrente pares	Proteína (soja e láctea)
16040	Salpicão fino	Proteína de soja
16051	Chourição mini	Proteína (soja)
16150	Chourição	Proteína (soja)

Para validação da informação constante das fichas técnicas, relativamente aos ingredientes utilizados, foi efetuada uma amostra de lotes exportados no período em análise, para os quais se recolheram os mapas ‘Registo da matéria prima utilizada na produção' junto do fabricante (N.). Concluiu-se pela utilização de aditivos em cuja composição consta a proteína de soja, como descrito no mapa seguinte:

Código artigo	Designação	Aditivo c/proteína vegetal
16024	Chouriço corrente pares	Protami e isolado de soja
16150	Chourição	CHMIX SBS

11 - Conclusões
Do exposto conclui-se que:
a) A beneficiária das restituições à exportação, I., SA, é uma empresa que se dedica ao fabrico e comercialização de produtos à base de carne, exportando para o mercado angolano;
b) No exercício de 2012 a empresa recebeu restituições à exportação no montante de € 54.217,74 referente à medida Principal 05021501 - Restituições à exportação para a Carne de Suíno, Enchidos e Conservas;
c) O universo de pedidos de restituições à exportação apresentados pela empresa I., no período em análise, é de 34 processos, pelo que se procedeu à recolha de informação para todos eles;
d) Da análise da informação recolhida junto do IFAP concluiu-se que os pedidos de restituições à exportação apresentados pela I. respeitavam a uma gama reduzida de produtos, com destino a um único mercado (Angola), pelo que foi selecionada para análise na empresa uma amostra de 19 processos;
e) Foi analisada a contabilização de todos os processos, tanto ao nível da venda e pagamento da mercadoria, como do registo dos subsídios, tendo-se confirmado que todos os processos constam da contabilidade da empresa;
f) Verificou-se que, no que diz respeito à contabilização das restituições, a empresa cumpre o Princípio da Especialização do Exercício;
g) A I. não produziu a mercadoria exportada, tendo esta sido adquirida a uma empresa sua participada - N., SA;
h) Foi efetuado controlo cruzado junto desta empresa a fim de determinar qual a composição dos produtos exportados bem como as condições técnicas em que foi produzido;
i) Durante o exercício financeiro de 2012, a I. recebeu 34.164,04 € a título de restituições à exportação para enchidos, distribuídos por dois códigos pautais: 1601 00 91 9120 e 1601 00 99 9110;
j) Com base nos elementos que compõem os processos remetidos pelo IFAP, designadamente, das faturas e dos packing list associados às declarações de exportação constata-se que as referências dos produtos exportados se mantiveram constantes ao longo de todo o período, pelo que a classificação do produto em dois códigos pautais distintos não se justifica por uma alteração no produto exportado;
k) Através de controlo cruzado realizado junto da empresa fabricante dos produtos exportados - N. - foi possível confirmar que as condições técnicas de produção dos enchidos se mantiveram constantes ao longo do período a que se referem as exportações em análise;
l) Da análise dos documentos ‘Modº 10 - controlo de produção' fornecidos pela empresa, constata-se que os enchidos atingem uma temperatura máxima de 68. "C, aquando da passagem pela fase de produção realizada na ‘estufa secagem'.
m) De acordo com as Notas Explicativas à Nomenclatura Combinada, Secção IV, Capítulo 16, subposição 1601 00 91, os enchidos são classificáveis nesta subposição desde que não apresentem uma coagulação total das albuminas, provocada por um tratamento térmico qualquer, como a fumagem a temperatura elevada';
n) Foi obtido junto da DSTA parecer sobre a classificação dos enchidos sujeitos a temperaturas de até 68.°C durante o seu processo produtivo, tendo sido indicado que: ‘Informa-se que não se considera que tenha uma coagulação total das albuminas pois de acordo com informação anexa do ex Instituto de Proteção da Produção Agroalimentar a coagulação só se verifica a partir dos 80. °C. Assim a mercadoria deve ser classificada na posição NC 1601 00 91';
o) Face ao teor do parecer emitido pela DSTA, conclui-se que todos os enchidos exportados pela I. com benefício de restituição à exportação se devem classificar pela posição NC 1601 00 91;
p) Desta forma, relativamente às exportações efetuadas a partir de 29/11/2010 constata-se que o código pautal declarado não corresponde à mercadoria exportada, não havendo assim identidade entre o produto exportado e o que consta no certificado de exportação;
q) Da conjugação do disposto no Regulamento (CE) n.° 612/2009 da Comissão, de 7 de julho, que estabelece as regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas, com o disposto no Regulamento (CE) n.° 376/2008 da Comissão, de 23 de abril, que estabelece as normas comuns de execução do regime de certificados de importação, de exportação e de prefixação para os produtos agrícolas, resulta que a concessão de restituições à exportação está condicionada à apresentação de um certificado com prefixação da restituição, do qual deve constar, obrigatoriamente, o código do produto, com 12 algarismos, da nomenclatura dos produtos agrícolas para as restituições à exportação;
r) Assim, constata-se que a I. não dispunha de certificado válido para a mercadoria que efetivamente exportou a partir de 29/11/2010, tendo igualmente declarado uma errada classificação pautal da mercadoria aquando da apresentação da respetiva declaração de exportação;
s) Desta forma, a I. solicitou restituições à exportação no montante de € 20.978,99 referentes a exportações de 138.019,63 Kg de enchidos em cujas declarações de exportação foi declarada uma errada classificação pautal, não dispondo ainda de certificado de exportação válido para o código da nomenclatura dos produtos agrícolas para as restituições à exportação aplicável à mercadoria efetivamente exportada;
t) Por outro lado, após compilação das Fichas Técnicas e dos ‘Registos da matéria prima utilizada na produção' disponibilizados pela N., concluiu-se pela presença de proteína vegetal (essencialmente, soja) nos enchidos exportados para Angola pelo código de restituição 1601 00 91 9120;
u) De acordo com a alínea c) do Anexo I ao Regulamento (CE) n. ° 903/2008 da Comissão, de 17 de setembro, que estabelece as condições particulares para que os produtos do setor da carne de suíno possam beneficiar da concessão de restituições à exportação, está proibida a presença de proteínas não animais nos enchidos para que estes possam ser classificáveis pelo código de restituição 1601 00 91 9120. Assim, o presente controlo foi alargado aos processos cujas restituições à exportação foram pagas pelo IFAP nos exercícios financeiros posteriores a 2012, bem como aos processos em análise por este organismo;
v) Da análise dos elementos recolhidos no controlo cruzado à N. e nos processos mantidos pelo IFAP, explanada no ponto 10.2 do presente relatório, concluiu-se que a empresa exportou 102.918,09 Kg de enchidos que não cumpriam as condições particulares previstas na alínea c) do Anexo I ao Regulamento (CE) n.° 903/2008 da Comissão, de 17 de setembro para poderem beneficiar de restituições à exportação.
O controlo desenvolvido na empresa, tal como definido no Reg. (UE) 1306/2013, complementado com os controlos cruzados efetuados, permitiu concluir que:
a) os enchidos exportados pela I. são classificáveis no código da nomenclatura dos produtos agrícolas para as restituições à exportação 1601 00 91 9120, pelo que a mercadoria exportada por esta empresa a partir de novembro de 2010 sob o código 1601 00 99 9110 não cumpria o disposto no Regulamento (CE) n.° 612/2009 da Comissão, de 7 de julho, que estabelece as regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas, conjugado com o Regulamento (CE) n.° 376/2008 da Comissão, de 23 de abril, que estabelece as normas comuns de execução do regime de certificados de importação, de exportação e de prefixação para os produtos agrícolas.
b) os produtos ‘chouriço corrente pares' e ‘chourição' exportados para Angola não preenchiam as condições particulares para beneficiar de restituições à exportação previstas no Regulamento (CE) n. ° 903/2008 da Comissão, de 17 de setembro pois incluíam na sua composição proteína não animal.
Estes factos constituem uma irregularidade nos termos do n.° 2 do artigo 1.° do Regulamento (CE, EURATOM) n.° 2988/85 do Conselho de 18 de dezembro. Nos termos do n.° 1 do artigo 4.° do Regulamento (CE, EURATOM) n.°2988/85 do Conselho de 18 de dezembro, a I. incorre na obrigação de reembolsar os montantes indevidamente recebidos de restituições à exportação referentes a estes produtos.
O montante total de restituições indevidamente pedido pela I. foi de € 40.615,11, dos quais € 20.978,98 referentes a mercadoria com declaração de errada classificação pautal e € 19.636,13 referentes a mercadoria que não cumpria as condições especiais para beneficiar de restituições à exportação, conforme mapas de recuperação I, II e III, constantes das páginas 52, 55 e 56.
Mais se informa que relativamente aos factos aduaneiros que deram origem à proposta de reposição de restituições à exportação (errada classificação pautal), foi elaborado Auto de Notícia para instrução do respetivo processo de contraordenação, nos termos do artigo 92.° conjugado com o artigo 108.°, ambos do RGIT”
(cfr. doc. de fls. 6 a 37 do processo administrativo).
5) Através de ofício de 17/10/2014, a AT enviou ao R. uma cópia do relatório da ação de controlo que antecede, bem como uma cópia do auto de notícia do qual constam os factos suscetíveis de constituírem contraordenação aduaneira e imputados à A. (cfr. docs. de fls. 2 a 5 do processo administrativo).
6) A A. foi notificada para se pronunciar, querendo, em sede de audiência prévia, sobre a intenção do R. de “recuperar o valor indevidamente pago” nas exportações a que se referem os DAU indicados supra no ponto 1), com fundamento na circunstância de terem sido utilizados aditivos que continham proteína não animal e de, em consequência, o produto final não ser elegível para beneficiar de restituições à exportação, através dos seguintes ofícios:
- ofício n.° 072249/2015 DAM-UMIM, remetido em 03/11/2015, relativo ao DAU n.° 20.855.105;
- ofício n.° 072253/2015 DAM-UMIM, remetido em 03/11/2015, relativo ao DAU n.° 20.417.507;
- ofício n.° 072241/2015 DAM-UMIM, remetido em 03/11/2015, relativo ao DAU n.° 20.925.166;
- ofício n.° 072244/2015 DAM-UMIM, remetido em 03/11/2015, relativo ao DAU n.° 21.383.037;
- ofício n.° 072282/2015 DAM-UMIM, remetido em 03/11/2015, relativo ao DAU n.° 21.507.374;
- ofício n.° 072291/2015 DAM-UMIM, remetido em 03/11/2015, relativo ao DAU n.° 21.034.703;
- ofício n.° 072307/2015 DAM-UMIM, remetido em 03/11/2015, relativo ao DAU n.° 21.543.177;
- ofício n.° 072310/2015 DAM-UMIM, remetido em 03/11/2015, relativo ao DAU n.° 21.263.990;
- ofício n.° 072311/2015 DAM-UMIM, remetido em 03/11/2015, relativo ao DAU n.° 21.069.831;
- ofício n.° 072321/2015 DAM-UMIM, remetido em 03/11/2015, relativo ao DAU n.° 21.452.374
(cfr. docs. de fls. 44, 45, 48, 49, 52, 53, 56, 57, 60, 61, 64, 65, 68, 69, 72, 73, 76, 77, 80 e 81 do processo administrativo).
7) Através de requerimento enviado em 17/11/2015, a A. exerceu o direito de audiência prévia, tendo invocado a prescrição do procedimento e concluindo que não podia ser exigido o pagamento das quantias em causa (cfr. docs. de fls. 39 e 40 do processo administrativo).
8) A A. foi notificada da decisão final proferida pelo Presidente do Conselho Diretivo do R., pela qual foi julgada improcedente a alegação da prescrição do procedimento e, em consequência, foi determinada a reposição das quantias pagas e recebidas nas exportações a que se referem os DAU indicados supra no ponto 1), no valor global de € 14.937,03, através dos seguintes ofícios:
- ofício n.° 010161/2016 DAM-UMIM, remetido em 18/10/2016 e recebido pela A. em 19/10/2016, para efeitos de reposição da quantia de € 928,20, relativa ao DAU n.° 20.855.105;
- ofício n.° 010158/2016 DAM-UMIM, remetido em 18/10/2016 e recebido pela A. em 19/10/2016, para efeitos de reposição da quantia de € 587,59, relativa ao DAU n.° 20.417.507;
- ofício n.° 010155/2016 DAM-UMIM, remetido em 18/10/2016 e recebido pela A. em 19/10/2016, para efeitos de reposição da quantia de € 795,60, relativa ao DAU n.° 20.925.166;
- ofício n.° 010150/2016 DAM-UMIM, remetido em 18/10/2016 e recebido pela A. em 19/10/2016, para efeitos de reposição da quantia de € 1.759,68, relativa ao DAU n.° 21.383.037;
- ofício n.° 010147/2016 DAM-UMIM, remetido em 18/10/2016 e recebido pela A. em 19/10/2016, para efeitos de reposição da quantia de € 3.105,18, relativa ao DAU n.° 21.507.374;
- ofício n.° 010143/2016 DAM-UMIM, remetido em 18/10/2016 e recebido pela A. em 19/10/2016, para efeitos de reposição da quantia de € 1.473,91, relativa ao DAU n.° 21.034.703;
- ofício n.° 010139/2016 DAM-UMIM, remetido em 18/10/2016 e recebido pela A. em 19/10/2016, para efeitos de reposição da quantia de € 1.743,30, relativa ao DAU n.° 21.543.177;
- ofício n.° 010138/2016 DAM-UMIM, remetido em 18/10/2016 e recebido pela A. em 19/10/2016, para efeitos de reposição da quantia de € 2.359,18, relativa ao DAU n.° 21.263.990;
- ofício n.° 010137/2016 DAM-UMIM, remetido em 18/10/2016 e recebido pela A. em 19/10/2016, para efeitos de reposição da quantia de € 1.494,09, relativa ao DAU n.° 21.069.831;
- ofício n.° 010127/2016 DAM-UMIM, remetido em 18/10/2016 e recebido pela A. em 19/10/2016, para efeitos de reposição da quantia de € 690,30, relativa ao DAU n.° 21.452.374
(cfr. docs. de fls. 41, 42, 43, 46, 47, 50, 51, 54, 5558, 59, 62, 63, 66, 67, 70, 71, 74, 75, 78 e 79 do processo administrativo e docs. de fls. 36, no verso, a 56 do suporte físico do processo).
9) Da ficha técnica referente ao produto “Chouriço de Carne Corrente Argola (Export África)”, edição 01, revisão 01, data de 04/09/2010, elaborada pela N., S.A., consta que a respetiva lista de ingredientes é composta por “Carne e Gordura de Suíno, Massa de Pimentão, Sangue e Couratos de Suíno, Sal, Alho, Emulsionantes (E450, E451), Açúcares (Dextrose, Sacarose), Antioxidantes (E316, E331), Conservantes (E250, E252) e Especiarias” (cfr. doc. de fls. 11 e 12 do suporte físico do processo).
10) Da ficha técnica referente ao produto “Chourição (Export África)”, edição 01, revisão 02, data de 04/09/2010, elaborada pela N., S.A., consta que a respetiva lista de ingredientes é composta por “Carne, Gordura e Courato de Suíno, Vinho Branco (Sulfitos), Massa de Pimentão, Sangue de Suíno, Sal, Alho, Açúcares (Dextrose, Sacarose), Emulsionantes (E450, E451), Antioxidantes (E316, E331), Conservantes (E250, E252) e Especiarias” (cfr. doc. de fls. 13 e 14 do suporte físico do processo).
11) Da ficha técnica referente ao produto “Chourição Mini (Export África)”, edição 01, revisão 02, data de 04/09/2010, elaborada pela N., S.A., consta que a respetiva lista de ingredientes é composta por “Carne, Gordura e Courato de Suíno, Vinho Branco (Sulfitos), Massa de Pimentão, Sangue de Suíno, Sal, Alho, Açúcares (Dextrose, Sacarose), Emulsionantes (E450, E451), Antioxidantes (E316, E331), Conservantes (E250, E252) e Especiarias” (cfr. doc. de fls. 15 e 16 do suporte físico do processo).
12) Da ficha técnica referente ao produto “Salpicão Fino (Export África)”, edição 01, revisão 01, data de 25/09/2010, elaborada pela N., S.A., consta que a respetiva lista de ingredientes é composta por “Carne, Gordura e Sangue de Suíno, Água, Vinho (Sulfitos), Sal, Açúcares (Dextrose, Sacarose), Alho, Emulsionantes (E450, E451), Antioxidantes (E316, E331), Conservantes (E250, E252) e Especiarias” (cfr. doc. de fls. 17 e 18 do suporte físico do processo).
13) A petição inicial da presente ação deu entrada em juízo no dia 17/01/2017 (cfr. doc. de fls. 2 do suporte físico do processo).

Factos não provados:
Não há factos que cumpra julgar não provados com interesse para a decisão da causa, de acordo com as várias soluções plausíveis de direito.

Os factos que foram considerados provados resultaram do exame dos documentos identificados supra, constantes dos autos e do processo administrativo apenso, nos termos expressamente referidos no final de cada facto (…)”.

III.2 - DO DIREITO

A Autora, aqui Recorrente, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra [doravante T.A.F. de Coimbra] a presente Ação Administrativa contra o Réu, aqui Recorrido, peticionando, em substância, a invalidade da decisão final, proferida pelo R., tendente à reposição das verbas recebidas a título de restituições à exportação.
O T.A.F. de Coimbra julgou esta ação improcedente, tendo absolvido o Réu de todos os pedidos.
A ponderação de direito na qual se estribou o juízo de procedência da presente ação foi a seguinte: “(…)
Da preterição de formalidade essencial:
Alega a A. que o controlo a posteriori efetuado pelo R., através da AT, tem de ter necessariamente por base a análise física do produto, nos termos do Regulamento (CEE) n.° 386/90, de 12/02, cuja preterição, no caso concreto, inquinou de vício de forma insanável todo o processo de controlo a posteriori da operação de exportação e o consequente ato final de reposição das verbas recebidas, pois que o controlo documental não preclude a obrigação de efetuar o controlo físico dos produtos exportados.
Não ignorando que a questão suscitada não tem recebido da jurisprudência uma resposta unânime, não partilhamos, porém, salvo o devido respeito, do entendimento da A.
Com efeito, o Regulamento (CEE) n.° 386/90 do Conselho, de 12/02/1990 (hoje revogado), relativo ao controlo aquando da exportação de produtos agrícolas que beneficiam de uma restituição ou de outros montantes, não impunha, como obrigatórios, os controlos físicos dos produtos exportados, seja aquando da exportação propriamente dita, seja a posteriori. Pode ler-se no preâmbulo do referido diploma que foi tida em consideração a necessidade de “criar um sistema de controlo comunitário”, sendo que “tal sistema de controlo deve basear-se, nomeadamente, em controlos físicos das mercadorias por amostragem, no momento da sua exportação, incluindo as mercadorias exportadas no âmbito de um procedimento simplificado, e em controlos dos processos de pedido de pagamento pelo organismo pagador”. Mais ficou expresso que, '“além disso, os controlos contabilísticos a efetuar a posteriori, nas empresas em causa pelos organismos competentes são regidos pelo Regulamento (CEE) n.° 4045/89 do Conselho, de 21 de dezembro de 1989 (…)”, chamando-se a atenção, por fim, para que “o número dos controlos físicos, incluindo o recurso a laboratórios de análises em que isso se revele necessário, devem ser aumentados tendo em conta a importância das restituições agrícolas no orçamento comunitário” (sublinhado nosso). Em consonância com estes objetivos, dispunha o art.° 2.° do Regulamento em apreço que “os Estados-membros procederão: a) ao controlo físico das mercadorias, nos termos do disposto no artigo 3. °, no momento do cumprimento das formalidades aduaneiras de exportação e antes da concessão da autorização de exportação das mercadorias, com base nos documentos apresentados em apoio da declaração de exportação, e b) a um controlo documental do processo do pedido de pagamento nos termos do artigo 4.“’.
Por sua vez, o Regulamento (CEE) n.° 4045/89 do Conselho, de 21/12/1989 (hoje revogado), relativo aos controlos, pelos Estados-membros, das operações que fazem parte do sistema de financiamento pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola, referia no seu preâmbulo que “o controlo dos documentos comerciais das empresas beneficiárias ou devedoras pode constituir um meio muito eficaz de controlo das operações que fazem parte do sistema de financiamento do FEOGA, secção «Garantia»” e que “esse controlo completa os outros controlos efetuados pelos Estados-membros” (sublinhado nosso). Previa, assim, o art.° 2.°, n.° 1, deste Regulamento que “os Estados-membros procederão a controlos dos documentos comerciais das empresas, tendo em conta o carácter das operações a controlar”, sendo que “a exatidão dos principais dados submetidos a controlo será verificada, nos devidos casos, através de controlos cruzados, em número apropriado”, incluindo “comparações com os documentos comerciais dos fornecedores, dos clientes, dos transportadores e outros terceiros que tenham uma ligação direta ou indireta com as operações efetuadas no âmbito do sistema de financiamento do FEOGA, secção «Garantia»”; “controlos físicos da quantidade e da natureza das existências”; e “comparações com a contabilidade dos fluxos financeiros a montante ou a jusante das operações efetuadas no âmbito do sistema de financiamento do FEOGA, secção «Garantia»” (art.° 3.°, n.° 1). Ademais, “sempre que as empresas sejam obrigadas a manter uma contabilidade-matéria específica, de acordo com as disposições comunitárias ou nacionais, o controlo dessa contabilidade compreenderá, nos devidos casos, a confrontação desta última com os documentos comerciais e, se for caso disso, com as quantidades armazenadas da emprese” (art.° 3.°, n.° 2).
Aqui chegados, e acompanhando de perto a fundamentação vertida no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 13/09/2012 (proc. n.° 03855/08, publicado em www.dgsi.pt), nos termos dos citados Regulamentos estavam previstos quer o controlo físico dos produtos exportados, no momento da operação, quer os controlos documentais, a posteriori. Verificava-se, é certo, uma intenção do legislador europeu de incrementar ou aumentar o controlo físico dos produtos exportados, para além dos controlos documentais. No entanto, tal controlo físico não vinha indicado nesses Regulamentos como obrigatório. O que existia era uma intenção assumida de se incrementar ou aumentar tal controlo, mas não era exigido que o mesmo fosse feito, impreterivelmente, para todas as exportações, o que significa que podia não ocorrer esse controlo físico e haver lugar, ainda assim, a controlos documentais a posteriori, pois que, segundo o preâmbulo do próprio Regulamento (CEE) n.° 4045/89, estes controlos documentais, na verdade, completam os outros controlos (nomeadamente, os controlos físicos) a efetuar pelos Estados-membros. Aliás, outra não poderia ser a leitura do Regulamento n.° 386/90, uma vez que, se tais controlos físicos fossem, de facto, obrigatórios e a sua omissão equivalesse à falta de uma formalidade legal, nenhum sentido faria a intenção legislativa de se incrementarem ou aumentarem os controlos físicos, que já de si seriam obrigatórios, pelo que teriam de cobrir todas as exportações.
Por conseguinte, conclui-se que, nos Regulamentos n.° 386/90 e n.° 4045/89, estavam previstos quer o controlo físico dos produtos exportados, no momento da operação, quer os controlos documentais, a posteriori, que coexistiam, porquanto o controlo físico não vinha indicado nesses Regulamentos como obrigatório, nem como condição indispensável de validade dos controlos documentais efetuados a posteriori.
E a situação não foi alterada com os diplomas que sucederam aos Regulamentos n.° 386/90 e n.° 4045/89 e que atualmente se encontram em vigor.
O Regulamento n.° 386/90, em vigor até 31/12/2008, foi revogado pelo Regulamento (CE) n.° 1234/2007 do Conselho, de 22/10/2007, que veio estabelecer uma organização comum dos mercados agrícolas e disposições específicas para certos produtos agrícolas e que esteve em vigor até 31/12/2013. Atualmente, estas matérias são regidas pelo Regulamento (UE) n.° 1308/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17/12/2013, que estabelece uma organização comum dos mercados dos produtos agrícolas.
Já o Regulamento n.° 4045/89, em vigor até 22/06/2008, foi revogado pelo Regulamento (CE) n.° 485/2008 do Conselho, de 26/05/2008, relativo aos controlos, pelos Estados-Membros, das operações que fazem parte do sistema de financiamento pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia e que esteve em vigor até 31/12/2013. Atualmente, há que ter em atenção, neste contexto, o Regulamento (UE) n.° 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17/12/2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum - importando, desde logo, notar que o controlo contabilístico ex post de que a A. foi alvo, sob responsabilidade da Direção de Serviços Antifraude Aduaneira da Autoridade Tributária (AT), foi realizado, precisamente, no âmbito do Capítulo III do Título V do referido Regulamento n.° 1306/2013 (programa de controlos 2013/2014), com o objetivo de confirmar a realidade e a regularidade dos pagamentos efetuados à A. pelo R., no exercício FEAGA 2012, a título de restituições à exportação de produtos do setor da carne de suíno (cfr. ponto 3 dos factos provados).
Ora, tal capítulo “estabelece regras específicas aplicáveis ao controlo da realidade e da regularidade das transações que façam direta ou indiretamente parte do sistema de financiamento pelo FEAGA com base nos documentos comerciais dos beneficiários ou devedores, a seguir denominados (‘empresas'), ou dos seus representante” (art.° 79.°, n.° 1), impondo-se aos Estados-Membros a realização de “controlos sistemáticos dos documentos comerciais das empresas, tendo em conta o caráter das transações a controlar”” (art.° 80.°, n.° 1). Com particular relevância para o caso concreto, dispõe o art.° 81.°, n.° 1, que “a exatidão dos principais dados submetidos a controlo deve ser verificada através de vários controlos cruzados, incluindo, se necessário, os documentos comerciais de terceiros, adequados ao nível de risco existente, mediante: a) comparações com os documentos comerciais de terceiros, fornecedores, clientes, transportadores e outros; b) controlos físicos, sempre que adequado, da quantidade e da natureza das existências; c) comparações com o registo dos fluxos financeiros a montante ou a jusante das transações efetuadas no âmbito do sistema de financiamento do FEAGA; e d) verificações da contabilidade ou dos registos de movimentos financeiros que comprovem, no momento do controlo, a exatidão dos documentos justificativos do pagamento da ajuda ao beneficiário na posse do organismo pagador” (sublinhado nosso).
De todo o exposto resulta, portanto, que o controlo documental a posteriori efetuado às exportações da A. não tinha de ter por base uma análise física do produto, seja nos termos do Regulamento n.° 386/90 (que não previa a obrigatoriedade do controlo físico, mas antes a coexistência deste tipo de controlo, no momento da exportação, com o controlo documental e contabilístico posterior), seja nos termos da legislação europeia em vigor, nomeadamente o Regulamento n.° 1306/2013, que expressamente admite os controlos a posteriori unicamente com base nos documentos comerciais dos beneficiários ou devedores. Acresce que em lado algum dos citados Regulamentos se retira que a validade do controlo documental a posterior depende da realização prévia do controlo físico do produto aquando da operação de exportação, pois que se trata, como vimos, de dois tipos de controlo que coexistem e que são autónomos e independentes entre si.
Termos em que improcede o vício em apreço.

Do erro sobre os pressupostos de facto:
Alega a A. que os produtos em causa não tinham incorporadas proteínas não animais ou vegetais, estando conformes ao regime legal aplicável às restituições à exportação, sendo que a A., por lapso, enviou a documentação referente a um outro produto, com uma fórmula que se destinava ao mercado da União Europeia, pelo que o ato impugnado, ao ter tido por base uma forma de fabrico que não foi a que realmente ocorreu, enferma de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto.
Julgamos, porém, que também aqui a A. carece de razão.
Não é controvertido que a ordem de reposição dos valores recebidos pela A. a título de restituições à exportação, aqui impugnada, teve por fundamento a circunstância de se ter verificado, em ação de controlo documental a posteriori, que foram utilizados, nos produtos exportados e que beneficiaram das aludidas restituições, determinados aditivos que continham proteína não animal, não sendo, por isso, o produto final elegível para beneficiar das restituições à exportação entretanto concedidas.
Esta decisão foi tomada com base na análise e conclusões expressas em relatório da Direção de Serviços Antifraude Aduaneira da AT, na sequência, além do mais, de controlos cruzados às empresas N. (produtora da mercadoria exportada) e B. (intermediária entre a A. e o cliente final em Angola), tendo em vista a obtenção de elementos que permitissem documentar e avaliar o circuito de produção e exportação da mercadoria que beneficiou de restituições à exportação.
Com interesse para o caso dos autos, extrai-se do aludido relatório que “a empresa N., S.A., NIF (…), está identificada nos processos de exportação como produtor da mercadoria beneficiária de restituições à exportação. No âmbito do controlo cruzado a esta empresa foi efetuada uma deslocação às suas instalações fabris, sitas em Alcochete, por forma a conhecer o seu processo produtivo. O representante da N. indicou que esta empresa não possui qualquer certificação de qualidade, nem dispõe de fluxograma de produção, dispondo apenas de fichas técnicas dos produtos. Relativamente aos controlos de qualidade dos seus produtos, os mesmos são efetuados de acordo com o seu programa anual de análises e visam o controlo das condições para consumo (análises microbianas e químicas)”. Mais se sabe que “foram recolhidas junto da I., as Fichas Técnicas dos produtos exportados, das quais constam, entre outros, os seguintes pontos: designação do produto, lista de ingredientes, instruções de utilização e os alergénios”. Ora, “para validação da informação constante das fichas técnicas, relativamente aos ingredientes utilizados foi efetuada uma amostra de lotes exportados no período em análise, para os quais se recolheram os mapas ‘Registo da matéria prima utilizada na produção' junto do fabricante (N.). Concluiu-se pela utilização de aditivos em cuja composição consta a proteína de soja, como descrito no mapa seguinte:

Código artigo	Designação	Aditivo c/proteína vegetal
16024	Chouriço corrente pares	Protami e isolado de soja
16150	Chourição	CHMIX SBS

Concluiu-se, assim, neste ponto, que, “no fabrico das referências 16024 - Chouriço corrente pares e 16150 - Chourição, exportadas sob o código 1601 00 91 9120, foram utilizados aditivos (Protami, isolado de soja e CHMIX SBS) em cuja composição consta a proteína de soja”, pelo que estes dois produtos “não preenchiam as condições particulares para beneficiar de restituições à exportação previstas no Regulamento (CE) n.°903/2008 da Comissão, de 17 de setembro pois incluíam na sua composição proteína não animal”, o que constitui “uma irregularidade nos termos do n.°2 do artigo 1.° do Regulamento (CE, EURATOM) n.° 2988/85 do Conselho de 18 de dezembro”, e faz incorrer a A. “na obrigação de reembolsar os montantes indevidamente recebidos de restituições à exportação referentes a estes produtos” (cfr. ponto 4 dos factos provados).
Aqui chegados, a A. pretende afastar a conclusão de que no fabrico dos produtos “Chouriço corrente pares” e “Chourição” foi utilizada proteína não animal, alegando, para tanto, que houve um lapso no envio das fichas técnicas aos inspetores — enviou as fichas com a fórmula destinada ao mercado da União Europeia e não a países terceiros (ao mercado angolano) -, pois que a fórmula dos lotes dos produtos em causa que foram exportados não continha proteína vegetal. Juntou, para o efeito, as fichas técnicas com a fórmula que alegadamente correspondia aos produtos exportados e que beneficiaram de restituições à exportação, nomeadamente as fichas técnicas referentes aos produtos “Chouriço de Carne Corrente Argola (Export África)”, “Chourição (Export África)”, “Chourição Mini (Export África)” e “Salpicão Fino (Export África)”, de cujas listas de ingredientes, expressas nas referidas fichas técnicas, não consta a utilização de proteína vegetal (somente animal) (cfr. pontos 9 a 12 dos factos provados).
Entendemos, contudo, que a factualidade assim alegada pela A. é insuficiente para se concluir que, mesmo tendo havido um lapso na entrega das fichas técnicas relativas aos produtos exportados e que beneficiaram das restituições à exportação, não foi utilizada proteína vegetal nos dois produtos que foram assinalados no relatório da ação de controlo, isto é, nos produtos “16024 - Chouriço corrente pares” e “16150 - Chourição”, exportados sob o código 160100919120.
Por um lado, a A. deixou de fora (isto é, não explicou) a alegada composição, conforme à legislação aplicável (isto é, sem proteína não animal), do produto “Chouriço corrente pares”, identificado no relatório da ação de controlo, uma vez que as fichas técnicas que juntou não se referem concretamente a este produto [nem se sabe, porque tal não foi minimamente alegado, se tal produto tem alguma correspondência ou equivalência com o produto “Chouriço de Carne Corrente Argola (Export África)”, visto que na ficha técnica relativa a este produto não é possível verificar, por exemplo, e além do mais, se o seu código é idêntico ao do produto “Chouriço corrente pares”].
Por outro lado, afigura-se-nos que não basta a mera alegação de que existiam duas fórmulas, consoante o produto se destinasse ao mercado da União Europeia ou a países terceiros (conjugada, naturalmente, com o invocado lapso na entrega da documentação), expressas nas respetivas fichas técnicas, para que fiquem infirmados os pressupostos de facto de que, concretamente, partiu a decisão impugnada, à luz do que foi analisado no relatório da ação de controlo.
Isto porque o controlo cruzado que foi efetuado não teve exclusivamente por base as fichas técnicas enviadas pela A. (mesmo as alegadamente erradas), tendo sido adicionalmente recolhida uma amostra de lotes exportados no período em análise para os quais foram solicitados, junto do fabricante (N.), os mapas de “Registo da matéria prima utilizada na produção”, para validação da informação constante das fichas técnicas relativamente aos ingredientes utilizados. E foi a partir da conjugação destes elementos que se constatou a utilização de aditivos em cuja composição constava a proteína de soja, já que o próprio fabricante confirmou, através da sua documentação, que os produtos “16024 - Chouriço corrente pares” e “16150 — Chourição”, exportados sob o código 160100919120, continham proteína não animal, ao arrepio da legislação ao caso aplicável.
Ora, não é possível saber, desde logo — porque tal não foi minimamente alegado pela A. -, se os produtos a que se referem as fichas técnicas juntas e que não contêm proteína vegetal se inserem nos lotes dos produtos que foram exportados, que beneficiaram das restituições à exportação e que foram objeto da análise por amostragem no relatório da AT.
Nada se sabe, de outra banda - porque não foi alegado pela A. -, a respeito da matéria prima efetivamente utilizada, pelo fabricante N., na produção dos produtos a que se referem as fichas técnicas juntas (por exemplo, através da sua comparação com os correspondentes mapas de “Registo da matéria prima utilizada na produção”), de modo a poder ser validada a informação constante das aludidas fichas técnicas, como, aliás, foi o procedimento seguido pelos inspetores da AT no controlo realizado e foi um dos fundamentos invocados para legitimar a conclusão alcançada quanto à composição dos produtos em causa. A A., portanto, não alegou, a nosso ver, factualidade suficiente para que se pudesse infirmar a conclusão de que os produtos “16024 - Chouriço corrente pares” e “16150 - Chourição”, exportados sob o código 160100919120, continham proteína vegetal, considerando, note-se, os elementos de que os responsáveis pela ação de controlo partiram (isto é, os pressupostos) para fundamentar e sustentar aquela mesma conclusão.
Cumpre, ainda, salientar que a A. nunca invocou no procedimento administrativo de apuramento da irregularidade, nomeadamente em sede de audiência prévia, que os produtos exportados não continham proteína vegetal e que estavam conformes às regras aplicáveis para poderem beneficiar das restituições à exportação (apenas invocou a questão da prescrição) — desconhecendo-se porque não o terá feito, pois que a alegada não incorporação de proteína vegetal já era, naquela data, conhecida e plenamente invocável (cfr. ponto 7 dos factos provados) —, pelo que o R. não pôde contar com essa alegada realidade nos pressupostos em que se baseou aquando da tomada da decisão aqui impugnada.
Improcede, assim, o vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto.

Da prescrição:
Defende, por fim, a A. que as alegadas irregularidades ocorreram na data da exportação, ou seja, em 2010, sendo que só em novembro de 2015 é que foi solicitada a devolução das quantias recebidas a título de restituições à exportação, o que significa que já decorreu o prazo de quatro anos de prescrição do procedimento, à luz do Regulamento (CE) n.° 2988/95 do Conselho, de 18/12/1995.
Não é, porém, assim.
A matéria da prescrição do procedimento visando a aplicação de sanções e a restituição de ajudas europeias irregulares vem tratada no Regulamento (CE, EURATOM) n.° 2988/95 do Conselho, de 18/12/1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias. Segundo o seu art.° 1.°, n.° 2, “constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas diretamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida”. Estabelece, por sua vez, o art.° 3.° que “o prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que ~ foi praticada a irregularidade referida no n.° 1 do artigo 1.°. (...) O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa. A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer ato, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção. Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, exceto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o n.° 1 do artigo 6. °. (. ..) Os casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional” (n.° 1). Acresce que “os Estados-membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos respetivamente nos n.°s 1 e 2” (n.° 3) (sublinhado nosso).
Conforme tem sido entendimento pacífico da nossa atual jurisprudência, decorre do citado art.° 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 que o prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade, sendo que este prazo de prescrição deve considerar-se aplicável ao caso vertente, porquanto se trata de norma jurídica diretamente aplicável na ordem interna e uma vez que não existe no ordenamento jurídico nacional norma especificamente aplicável que preveja prazo superior (cfr., entre outros, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 30/10/2014, proc. n.° 092/14, e de 09/04/2014, proc. n.° 0173/13, publicados em www.dgsi.pt, e a jurisprudência do TJUE aí indicada).
Por outro lado, a irregularidade imputada à A. prende-se com a incorporação de proteína não animal na composição dos produtos classificados com o código 160100919120 em todas as exportações de carne de suíno para Angola a que se referem os Documentos Administrativos Únicos (DAU) que vieram a beneficiar, conforme pedidos da A., de restituições à exportação, mediante o pagamento do valor/ajuda correspondente, ou seja, nas exportações relativas aos DAU n.° 20.855.105, de 23/06/2010, n.° 20.417.507, de 24/03/2010, n.° 20.925.166, de 07/07/2010, n.° 21.383.037, de 30/09/2010, n.° 21.507.374, de 25/10/2010, n.° 21.034.703, de 28/07/2010, n.° 21.543.177, de 27/10/2010, n.° 21.263.990, de 07/09/2010, n.° 21.069.831, de 03/08/2010, e n.° 21.452.374, de 13/10/2010 (cfr. pontos 1 e 2 dos factos provados).
Estamos, assim, perante irregularidades continuadas ou repetidas, na interpretação firmada pelo TJUE no acórdão de 11/06/2015, proc. C-52/14, segundo o qual “o artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que, quanto à relação cronológica pela qual as irregularidades tenham de estar ligadas para constituírem uma «irregularidade repetida», na aceção dessa disposição, unicamente se exige que o período que separa cada irregularidade da anterior seja inferior ao prazo de prescrição previsto no primeiro parágrafo desse mesmo número” (cfr., ainda, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17/05/2018, proc. n.° 024/17, publicado em www.dgsi.pt). Com efeito, as exportações em que foi cometida a irregularidade detetada (incorporação de proteína vegetal em determinados produtos exportados) foram todas realizadas entre março e outubro de 2010 e, bem assim, os pagamentos das restituições à exportação foram efetuados entre novembro de 2011 e fevereiro de 2014, pelo que fica clara a natureza continuada ou repetida da irregularidade, de acordo com a interpretação do TJUE.
Se assim é, então o prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade.
A questão que ora se coloca prende-se com saber em que data ocorreu a (última) irregularidade imputada à A. nas restituições à exportação aqui em causa, já que o início da contagem do prazo prescricional fica dependente da determinação dessa data.
Nesta matéria, convoca-se a fundamentação vertida no Acórdão do TJUE de 06/10/2015, proc. C-59/14, segundo o qual “a prática de uma irregularidade, que faz correr o prazo de prescrição, pressupõe, por isso, o preenchimento de dois pressupostos, a saber, um ato ou omissão de um agente económico que constitua uma violação do direito da União, bem como uma lesão ou uma lesão potencial ao orçamento da União. Em circunstâncias como as do processo principal, em que a violação do direito da União foi detetada após a concretização da lesão, o prazo de prescrição começa a correr a partir da prática da irregularidade, isto é, a partir do momento em que tenham ocorrido tanto o ato ou omissão de um agente económico que constitua uma violação do direito da União como a lesão ao orçamento da União ou aos orçamentos geridos por esta. Essa conclusão está em conformidade com o objetivo do Regulamento n.° 2988/95, que, de acordo com o seu artigo 1.°, n.° 1, visa a proteção dos interesses financeiros da União. Com efeito, o dies a quo situa-se na data do facto ocorrido em último lugar, ou seja, quer na data da concretização da lesão, quando esta ocorra após o ato ou omissão que constitua uma violação do direito da União, quer na data desse ato ou omissão, quando a vantagem em causa tenha sido concedida antes do referido ato ou omissão. A prossecução do objetivo de proteção dos interesses financeiros da União está, por conseguinte, facilitada” (sublinhado nosso; cfr. também o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17/05/2018, acima citado).
No caso dos autos, o ato ou omissão de um agente económico que constitua uma violação do direito da União ocorreu nas datas das exportações dos produtos que, em violação da legislação aplicável, continham proteína não animal, ou seja, entre março e outubro de 2010. Já a lesão ao orçamento da União ou aos orçamentos geridos por esta concretizou-se nas datas dos pagamentos das restituições às exportações realizadas pela A., ou seja, nas datas de 10/11/2011, 25/11/2011, 30/11/2011, 29/08/2013 e 28/02/2014 (cfr. ponto 2 dos factos provados).
Por conseguinte, situando-se o dies a quo do prazo de prescrição na data do facto ocorrido em último lugar, nomeadamente na data da concretização da lesão se esta ocorrer após o ato ou omissão que constitua uma violação do direito da União - o que sucede in casu —, temos que o prazo de prescrição começou a correr no dia 28/02/2014, por ser esta a data a que corresponde a concretização da lesão ao orçamento da União (pagamento da ajuda) e em que cessou a irregularidade continuada ou repetida (último pagamento).
Aqui chegados, verifica-se que, nos termos do art.° 3.° do Regulamento n.° 2988/95, a prescrição do procedimento é interrompida por qualquer ato, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade, correndo o prazo de prescrição de novo a contar de cada interrupção.
Extrai-se, a este respeito, da factualidade provada que a A. foi notificada para se pronunciar em sede de audiência prévia sobre a intenção do R. de “recuperar o valor indevidamente pago” à A. nas exportações a que se referem cada um dos DAU acima identificados, com fundamento na circunstância de terem sido utilizados aditivos que continham proteína não animal e de, em consequência, o produto final não ser elegível para beneficiar de restituições à exportação, através de ofícios remetidos em 03/11/2015 (cfr. ponto 6 dos factos provados).
Ora, a contagem do prazo prescricional de quatro anos — que vinha correndo desde 28/02/2014 - foi interrompida com a notificação para o exercício do direito de audição do interessado, em novembro de 2015, começando a partir daqui a correr novo prazo.
Ademais, a A. foi notificada da decisão final proferida pelo Presidente do Conselho Diretivo do R., aqui impugnada, pela qual foi determinada a reposição das quantias pagas e recebidas nas exportações a que se referem os DAU indicados supra, através de ofícios remetidos em 18/10/2016 e recebidos pela A. em 19/10/2016, ou seja, claramente dentro do prazo de prescrição de quatro anos que vinha correndo desde novembro de 2015 (cfr. ponto 8 dos factos provados).
Não ocorreu, portanto, ao invés do alegado pela A., a prescrição do procedimento visando a aplicação de sanções e a restituição de ajudas europeias irregulares.
Termos em que improcede o vício em apreço (…)”.

Vem agora a Recorrente, por intermédio do recurso sub juditio, colocar em crise a decisão judicial assim promanada.

Realmente, patenteiam as conclusões alegatórias que a Autora, aqui Recorrente, insurge-se quanto ao assim fundamentado e decidido, imputando-lhe erro de julgamento de direito, o que estriba na crença de que:
(i) O controlo documental não preclude a obrigação de efetuar o controlo físico aos produtos, pelo que, não tendo havido análise física dos mesmos, ocorreu preterição de formalidade essencial.
(ii) Não tendo havido controlo físico de análise dos produtos exportados, nem antes, nem após o momento da exportação, não pode afirmar-se com segurança que a proteína de soja integrasse o produto exportado.
(iii) O meio de prova apresentado que serviu de base partiu de fichas técnicas erradas e, como tal, é inidóneo para determinar a composição dos produtos, por mera e insegura inferência, realidade que a Recorrente poderia ter demonstrado em audiência e julgamento, mas não teve hipótese de tal.
(iv) A irregularidade consistiu na incorporação de proteína vegetal em determinados produtos exportados, sendo que essa exportação ocorreu entre março e outubro de 2010, pelo que, quando a recorrente foi notificada 03.11.2015 para se pronunciar em sede de audiência previa sobre a intenção de a Recorrida recuperar o valor pago a titulo de destituições à exportação, claramente já tinha decorrido o prazo de quatro anos e, por conseguinte, o procedimento estava prescrito.

Vejamos, sublinhando já, que se deteta na constelação argumentativa que se vem de ora de sintetizar a invocação de uma questão incontornável de alevantada importância, e que se prende com a preterição do direito à prova, cuja apreciação reclama inteira precedência sobre o conhecimento do demais argumentário aduzido.

Concretizando.
O acto impugnado – que determinou a reposição das quantias pagas e recebidas nas exportações a que se referem os DAU indicados supra no ponto 1), no valor global de € 14.937,03 - foi praticado com base no pressuposto de que os produtos exportados continham proteína vegetal, o que permitiu apurar uma situação de incumprimento da legislação aplicável às Restituições à Exportação de Espécie Suína, já que os produtos exportados deveriam conter apenas proteína animal.
O pressuposto no qual se esteou o ato impugnado [incorporação de proteína não animal na composição dos produtos de carne suína] foi apurado com base em controlo contabilístico por parte da Direção de Serviços Antifraude Aduaneira da Autoridade Tributária com o objetivo de confirmar a realidade e a regularidade dos pagamentos efetuados à A. pelo R., no exercício FEAGA 2012, a título de restituições à exportação de produtos do setor da carne de suíno [cfr. pontos 3) e seguintes do probatório coligido nos autos].

A Recorrente insurge-se contra o ato impugnado desde logo, com base no entendimento de que a detetada incorporação de proteína não animal na composição dos produtos de carne suína tinha que ser comprovada por controlo físico de análise dos produtos exportados, de modo que, verdadeiramente, não se pode, verdadeiramente, afirmar que a proteína de soja integrasse o produto exportado, o que, aliás, a Recorrente poderia ter demonstrado em audiência e julgamento, mas não teve hipótese de tal.

Como facilmente se apreende do que se vem de expor, a par da invocada questão de preterição de formalidade essencial - traduzida na falta de controlo físico de análise dos produtos exportados –, a Recorrente invoca que lhe foi coartada a possibilidade de realizar prova relativamente a materialidade de interesse fundamental para o desfecho dos autos.

Neste último particular, saliente-se que, nos casos de comprovada ausência de factualidade controvertida, maxime, por se encontrar documentalmente fixada, a situação de dispensa de um período de produção de prova não consubstancia nenhuma violação de qualquer ato ou formalidade imposta por lei, já que é a própria lei que expressamente atribui ao juiz a faculdade de dela poder prescindir.
De facto, estabelece o nº. 2 do artigo 90º do C.P.T.A., na versão anterior ao DL n.º 214-G/2015, de 02/10, que:
“(…) O juiz ou relator pode indeferir, mediante despacho fundamentado, requerimentos dirigidos à produção de prova sobre certos factos ou recusar a utilização de certos meios de prova quando, o considere claramente desnecessário, sendo, quanto ao mais, aplicável o disposto na lei processual civil no que se refere à produção de prova (…)”.

Assim, e nestas situações, não se vislumbra compatível que, de um passo, se confira ao juiz o poder de não produzir prova requerida pelas partes litigantes, designadamente a testemunhal e pericial, e, em simultâneo, se sancione a utilização de tal poder com invalidade.

O mesmo, todavia, já não se pode afirmar quando nos defrontemos com a comprovada situação de existência de tecido fáctico controvertido essencial à boa decisão da causa.

A este propósito, ressalte-se o teor da jurisprudência firmada por este Tribunal Central Administrativo Norte promanado no processo nº. 00724/10.4BEPR, datado de 31.05.2013, porque esclarecedora desta temática:“(…)
XIV.O julgador deve proceder ao julgamento de facto selecionando da alegação feita pelas partes aquela realidade factual concreta tida por provada e necessária à apreciação da pretensão formulada à luz das várias e/ou possíveis soluções jurídicas da causa, não sendo de exigir a fixação ou a consideração de factualidade que se repute ou se afigure despicienda para e na economia do julgamento da causa.
XV. Nesse e para esse julgamento o decisor, tendo presente o objeto da ação, deverá atentar aos posicionamentos expressos pelas partes nas suas peças processuais quanto às alegações factuais invocadas entre si, aferindo e selecionando aquilo em que estão de acordo e aquilo de que divergem, na certeza de que existindo matéria de facto controvertida que releve para a apreciação da pretensão formulada à luz das várias e/ou possíveis soluções jurídicas para a causa importa proferir despacho saneador com elaboração de matéria de facto assente e base instrutória [arts. 511.º, n.º 1 CPC, 87.º e 90.º do CPTA], seguido de ulterior instrução quanto a tal realidade factual controvertida [arts. 513.º, 552.º, n.º 2, 577.º, n.º 1, 623.º, n.º 1, 638.º, n.º 1 todos do CPC, e 90.º do CPTA] e, por fim, emissão de decisão sobre tal matéria de facto [arts. 646.º, n.º 4 e 653.º, n.º 2 do CPC, 91.º e 94.º do CPTA].
XVI. Não pode o juiz, uma vez confrontado com existência de factualidade controvertida essencial para a boa e correta decisão da causa e sob pena de ilegalidade por preterição das mais elementares regras, suprimir ou omitir qualquer daquelas fases processuais precludindo os direitos das partes em litígio, seja em termos de ação ou de defesa.
XVII. Note-se que face ao nosso sistema probatório o julgador no julgamento de facto detém a liberdade de formar a sua convicção sobre os factos objeto de discussão em sede de julgamento com base apenas no juízo que se fundamenta no mérito objetivamente concreto do caso, na sua individualidade histórica, adquirido representativamente no processo.
XVIII. Este sistema não significa minimamente puro arbítrio por parte do julgador já que este pese embora livre no seu exercício de formação da sua convicção não está isento ou eximido de indicar os fundamentos onde aquela assentou por forma a que, com recurso às regras da ciência, da lógica e da experiência, se possa controlar a razoabilidade daquele processo de formação da convicção sobre a prova ou não prova daquele facto, permitindo, desta feita, sindicar-se o processo racional da própria decisão (…)”.

Posição que se manteve no Aresto deste Tribunal Central Administrativo Norte de 14.03.2014, no processo nº. 02699/09.3BEPRT:“(…)
II. O julgador deve proceder ao julgamento de facto selecionando da alegação feita pelas partes aquela realidade factual concreta tida por provada e necessária à apreciação da pretensão formulada à luz das várias e/ou possíveis soluções jurídicas da causa considerando, mormente, toda a realidade factual relevante para apreciação de todos os fundamentos de ilegalidade invocados, não sendo de exigir a fixação ou a consideração de factualidade que se repute ou se afigure despicienda para e na economia do julgamento da causa.
III. Nesse e para esse julgamento o decisor, tendo presente o objeto da ação, deverá atentar aos posicionamentos expressos pelas partes nas suas peças processuais quanto às alegações factuais invocadas entre si, aferindo e selecionando aquilo em que estão de acordo e aquilo de que divergem, na certeza de que existindo matéria de facto controvertida que releve para a apreciação da pretensão impugnatória formulada à luz das várias e/ou possíveis soluções jurídicas para a causa importa proferir despacho saneador com elaboração de matéria de facto assente e base instrutória [arts. 511.º, n.º 1 CPC/2007, 87.º e 90.º do CPTA], seguido de ulterior instrução quanto a tal realidade factual controvertida [arts. 513.º, 552.º, n.º 2, 577.º, n.º 1, 623.º, n.º 1, 638.º, n.º 1 todos do CPC/2007, e 90.º do CPTA] e, por fim, emissão de decisão sobre tal matéria de facto [arts. 646.º, n.º 4 e 653.º, n.º 2 do CPC/2007, 91.º e 94.º do CPTA].
IV. Ou, para utilizar a atual terminologia do CPC/2013, importa que se haja procedido à definição/identificação do objeto do litígio e à enunciação dos “temas da prova” [art. 596.º do referido Código - conceito que pressuporá na sua base apenas realidade factual controvertida tanto mais que a instrução, incidindo sobre aqueles temas e portanto num enquadramento tendencialmente “menos limitador”, prende-se ainda assim com a demonstração da veracidade ou não de determinados factos alegadamente ocorridos de cuja reconstituição do processo histórico se pretende obter e aos quais partes, testemunhas, perícias e documentos, respetivamente, são ouvidos, prestam depoimentos, incidem, respondem ou demonstram - cfr., entre outros, arts. 410.º, 420.º, 423.º, n.º 1, 452.º, n.º 2, 454.º, 466.º, 475.º, n.º 1, 516.º, n.ºs 1 e 2 do CPC/2013] considerando também sempre as várias e/ou possíveis soluções jurídicas da causa.
V. Não pode o juiz, uma vez confrontado com existência de factualidade controvertida essencial para a boa e correta decisão da causa considerando os vários fundamentos de ilegalidade invocados e sob pena de ilegalidade por preterição das mais elementares regras, suprimir ou omitir qualquer daquelas fases processuais precludindo os direitos das partes em litígio, seja em termos de ação ou de defesa.
VI. Note-se que face ao nosso sistema probatório o juiz administrativo no julgamento de facto detém a liberdade de formar a sua convicção sobre os factos objeto de discussão em sede de julgamento com base apenas no juízo que se fundamenta no mérito objetivamente concreto do caso, na sua individualidade histórica, adquirido representativamente no processo.
VII. Este sistema não significa minimamente puro arbítrio por parte do julgador já que este pese embora livre no seu exercício de formação da sua convicção não está isento ou eximido de indicar os fundamentos onde aquela assentou por forma a que, com recurso às regras da ciência, da lógica e da experiência, se possa controlar a razoabilidade daquele processo de formação da convicção sobre a prova ou não prova daquele facto, permitindo, desta feita, sindicar-se o processo racional da própria decisão.
VIII. Importa ter presente que com a Lei n.º 15/2002, que aprovou o CPTA, se procedeu à revogação dos diplomas que disciplinavam a tramitação, poderes instrutórios e de julgamento nos processos do anterior contencioso, mormente, os normativos que nos mesmos regulavam tais matérias e fases [v.g., arts. 12.º e 24.º da Lei Processo Tribunais Administrativos (abreviadamente «LPTA») (aprovada pelo DL n.º 267/85), 817.º , 845.º e 847.º do Código Administrativo (aprovado pelo DL n.º 31.095, de 31.12.1940) e 20.º da Lei Orgânica Supremo Tribunal Administrativo (vulgo «LOSTA») (aprovado pelo DL n.º 40.768, 08.09.1956)].
IX. Assim, passou a disciplinar-se no art. 90.º do CPTA que no “caso de não poder conhecer do mérito da causa no despacho saneador, o juiz ou relator pode ordenar as diligências de prova que considere necessárias para o apuramento da verdade” [n.º 1], podendo o juiz/relator “indeferir, mediante despacho fundamentado, requerimentos dirigidos à produção de prova sobre certos factos ou recusar a utilização de certos meios de prova quando, o considere claramente desnecessário, sendo, quanto ao mais, aplicável o disposto na lei processual civil no que se refere à produção de prova” [n.º 2].
X. Nessa medida e através da remissão operada pela parte final do n.º 2 do citado preceito mostram-se hoje afastadas as limitações de instrução probatória e de meios de prova legalmente admissíveis no contencioso administrativo e que existiam no anterior contencioso já que as ações administrativas especiais previstas e reguladas no CPTA passaram, nesse âmbito, a ser disciplinadas pelo regime decorrente dos arts. 410.º a 526.º do CPC/2013 [anteriores arts. 513.º a 645.º do CPC/2007], atribuindo-se ao julgador administrativo poderes de controlo e de instrução nesse mesmo domínio, quer em 1.ª instância quer mesmo em sede de recurso jurisdicional [cfr. arts. 90.º, n.º 1 e 149.º, n.º 2 ambos do CPTA], o que aporta claras consequências para e no julgamento de facto a realizar [cfr. arts. 91.º do CPTA, 653.º e 655.º do CPC/2007 - 607.º, n.ºs 4, 5 e 6 do CPC/2013] e mais amplamente, no nosso entendimento, no objeto do processo e da pronúncia a emitir.
XI. Neste domínio da instrução e da prova cumpre, ainda, ter presentes os princípios da investigação [do inquisitório ou da verdade material - cfr. arts. 06.º e 411.º do CPC/2013], da aquisição processual [cfr. art. 413.º do CPC/2013], da universalidade dos meios de prova [o qual só sofre compressão por força de limitação dos meios de prova decorrente de proibições de prova determinadas por normas constitucionais, mormente, relativas a direitos, liberdades e garantias] e, bem assim, o da livre apreciação das provas [cfr., nomeadamente, os arts. 83.º, n.º 4 do CPTA e 607.º, n.º 5 do CPC/2013], princípios esses que se mostram válidos e plenamente operantes no nosso contencioso administrativo vigente.
XII. Detendo o julgador administrativo, de harmonia com os normativos enunciados, amplos poderes inquisitórios em matéria de investigação e de instrução probatória o mesmo poderá ter em consideração os elementos probatórios que se mostrem constantes do processo administrativo/instrutor, enquanto lastro documental à sua disposição, sem que daí derive ou possa derivar qualquer entendimento que limite ou condicione a possibilidade do autor apresentar ou indicar e produzir outros meios de prova com os quais vise contraditar os pressupostos factuais nos quais se estribou o ato administrativo impugnado.
XIII. Note-se que o processo administrativo/instrutor, mormente, documentos e depoimentos/declarações nele prestados ou insertos, enquanto prova documental não possui ou lhe pode ser conferido ou reconhecido um qualquer valor probatório acrescido face ou no confronto com outros meios de prova legalmente admitidos no processo judicial, valendo, assim, em pleno as regras decorrentes dos arts. 341.º e segs. do Código Civil, 653.º e 655.º do CPC/2007 -607.º, n.º 5 do CPC/2013.
XIV. Com efeito, o teor ou conteúdo do processo administrativo/instrutor não faz fé em juízo e a sua valoração como meio de prova não pode implicar uma ofensa ao princípio da igualdade de armas entre as partes.
XV. Atente-se que o respeito pelo princípio da separação de poderes não impede o julgador administrativo de apreciar e julgar da exatidão de determinada realidade factual que se mostra controvertida e na qual a Administração assenta a sua decisão.
XVI. De facto, se é para nós certo que o julgador administrativo não pode substituir-se à Administração na formulação de valorações que envolvam ou se prendam com juízos sobre a conveniência e/ou a oportunidade do exercício de determinados aspetos do poder administrativo, aquilo que em geral se denomina de “discricionariedade administrativa”, temos, ao invés, que não se enquadra naquele juízo a apreciação da exatidão ou veracidade da referida factualidade.
XVII. É que na fixação dos factos que funcionam como pressupostos das decisões/pronúncias administrativas a Administração não detém um poder insindicável em sede contenciosa já que não nos situamos no domínio da “discricionariedade administrativa”, pelo que nada obsta a que o julgador administrativo sobreponha o seu juízo de avaliação face àquele que foi adotado pela Administração, mormente, por reputar existir uma situação ilegalidade objetiva material relativa aos pressupostos de facto, ou seja, por insuficiência probatória e erro na valoração e fixação do quadro factual tida por apurado em sede de procedimento administrativo.
XVIII. Por outro lado, temos para nós que inexistem hoje, como vimos, quaisquer limitações de instrução e de prova salvo as restrições decorrentes de proibições de prova determinadas por normas constitucionais, mormente, relativas a direitos, liberdades e garantias, não sendo hoje mais legítimas a justificação de decisões que deneguem o acesso à prova e, mais vastamente, à defesa e igualdade de armas, denegação essa que se traduz e redunda num claro "deficit" do direito à tutela jurisdicional efetiva e na infração dos comandos constitucionais constantes, mormente, dos arts. 20.º e 268.º, n.º 4 da CRP.
XIX. Tal como afirma Michelle Taruffo “… o direito a apresentar todas as provas relevantes constitui parte essencial das garantias gerais sobre a proteção do direito defesa, pois a oportunidade de provar os factos nos quais assentam as pretensões das partes é condição necessária da efetividade de tais garantias (…). (…) o direito a apresentar todos os meios de prova relevantes que estejam ao alcance das partes é um aspeto essencial do direito de ação e deve reconhecer-se como pertencendo às garantias fundamentais das partes …” [in: “La Prueba”, 2008, pág. 56 - tradução livre nossa].
XX. De referir, ainda, que, face ao que se mostra disciplinado em sede da tramitação da ação administrativa especial no art. 87.º do CPTA, o juiz administrativo confrontado com a falta de acordo das partes quanto à dispensa da prova e com a existência de factualidade controvertida relevante para a decisão da causa deve, em sede de despacho saneador e apesar da falta expressa de referência à aplicação do CPC na tramitação da fase de saneamento e condensação, atualmente denominada de “gestão inicial do processo e da audiência prévia”, proceder à fixação do objeto do litígio e definir aquilo que são os temas da prova tal como determina o art. 596.º do CPC/2013 à luz das várias soluções plausíveis de direito, preceito este que importa convocar e aplicar para assegurar uma regular e adequada tramitação do referido meio processual.
XXI. Será sobre os factos alegados pelas partes ponderadas e consideradas as regras e ónus probatórios a atender ao caso [cfr. arts. 342.º e segs. do CC, 513.º, 514.º, 515.º, 523.º, 552.º, 554.º, 568.º, 578.º e 638.º do CPC/2007 - 410.º, 412.º, 413.º, 423.º, 452.º, 454.º, 466.º, 475.º, 516.º todos do CPC/2013] que irá ou deverá incidir a prova carreada para os autos ou oficiosamente determinada pelo julgador, ressalvados os factos que, nos termos do art. 412.º do CPC/2013 [art. 514.º CPC/2007] não careçam de alegação ou de prova, na certeza de que na enunciação do objeto do litígio e dos temas da prova não poderá o julgador administrativo deixar de ter em linha de conta aquilo que constitui o objeto do processo, a causa de pedir e o pedido deduzido (…)”.

Acompanhando e acolhendo a interpretação assim declarada por este Tribunal Superior, tem-se, portanto, por assente, no mais fundamental para o que ora importa julgar, que não pode o juiz, uma vez confrontado com existência de factualidade controvertida essencial para a boa e correta decisão da causa, e sob pena de ilegalidade por preterição das mais elementares regras, suprimir ou omitir qualquer daquelas fases processuais, precludindo os direitos das partes em litígio, seja em termos de ação ou de defesa.

Assente o que se vem de expor, e volvendo ao caso concreto, importa determinar se estamos [ou não] perante uma situação de comprovada ausência de tecido fáctico controvertido justificativa da opção tomada pelo Tribunal a quo, aqui sob censura.

Perlustrando o libelo inicial, assoma evidente, de entre outras realidades, que a Autora opôs-se frontalmente à imputação [no âmbito do procedimento administrativo visado nos autos] de que os produtos em causa têm incorporadas proteínas não animais [cfr. artigo 13º do libelo inicial].

Ora, se é apodítico que, regra geral, a infirmação por parte do Réu dos factos alegados pelo Autor traduz a existência de materialidade controvertida, não se pode afirmar que assim também não seja nas situações em que o próprio Autor, em sede de libelo inicial, entibece os pressupostos fácticos [adquiridos com mero suporte documental] em que a
Administração ancorou a sua decisão punitiva.

De facto, também a situação de refutação da validade existencial da materialidade adquirida no procedimento administrativo - que consubstancia na plena invocação de erro nos pressupostos de facto que estribaram a decisão administrativa - traduz a existência de materialidade controvertida no processo judicial em curso.
E, sendo este tecido fáctico controvertido essencial à boa decisão da causa, impunha-se a possibilidade de produção de prova neste desígnio, sob pena de se coartar o “direito à prova” dos seus apresentantes.

De facto, este “direito à prova” postula a ideia as partes têm o direito (i), por via de ação e da defesa, de utilizarem a prova em seu benefício e como sustentação dos interesses e das pretensões que apresentarem em tribunal, de (ii) contradizer as provas apresentadas pela parte contrária ou suscitadas oficiosamente pelo tribunal, bem como o (iii) direito à contraprova.
Assim, cabendo à Autora o ónus da prova dos factos que alega, não lhe podia ter sido recusada a possibilidade de provar seus produtos não continham proteína vegetal, por se tratar de materialidade controvertida com repercussão determinante no desfecho da causa.

Assim deriva, naturalmente, que se antolha a existência de erro de julgamento na questão tratada, impõe-se conceder provimento ao recurso da sentença recorrida, devendo ser anulado o todo o processado praticado até à sua prolação para que se proceda à instrução dos autos com a produção da prova testemunhal oferecida seguida da legal tramitação processual e oportuna prolação de sentença.

Ao que se provirá no dispositivo, o que determina a prejudicialidade do conhecimento do recurso interposto da sentença promanada nos autos, sendo que, em face do julgamento que se vem de efetuar, fica, naturalmente, prejudicado, o conhecimento dos demais argumentos aduzidos no presente recurso jurisdicional [artigo 95º, nº. 1 in fine do C.P.T.A. e 608º nº.2 do CPC].

* *

IV – DISPOSITIVO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em CONCEDER PROVIMENTO ao recurso interposto do despacho que indeferiu a produção de prova, e, em consequência, anular o todo o processado praticado desde a sua prolação para que se se proceda à instrução dos autos com a produção da prova testemunhal oferecida seguida da legal tramitação processual e oportuna prolação de sentença.

Custas a cargo do Recorrido.

Registe e Notifique-se.

* *

Porto, 02 de julho de 2021,

Ricardo de Oliveira e Sousa
João Beato
Helena Ribeiro