| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
AJBSC, devidamente identificada nos autos, veio recorrer jurisdicionalmente, do Despacho que determinou “o desentranhamento do requerimento de resposta à Resolução Fundamentada ...”, concluindo:
“A- O processo que está na origem da presente apelação é um processo de partes e, como tal, um dos princípios basilares que lhe está associado é o princípio do contraditório;
B- Apesar do artigo 128º do CPTA não estabelecer expressamente a possibilidade do/a requerente do processo cautelar exercer o direito ao contraditório quanto à factualidade constante na Resolução Fundamentada, tal deve ser permitido por forma a observar-se o imprescindível princípio do contraditório;
C- Após ter sido notificada do teor da Resolução Fundamentada, a recorrente constatou que aquela não tem qualquer adesão à realidade, contém factos inverídicos, constituindo tentativa desesperada de justificar o injustificável, não servindo para acautelar o interesse público, mas sim para impedir, a todo o custo, o pedido de suspensão da eficácia do ato suspendendo feito no requerimento cautelar;
D- O exercício do direito ao contraditório quanto ao teor da Resolução Fundamentada apresentada pela recorrida é, a todos os títulos, admissível, nos termos do artigo 3º do C. P. Civil, aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA e ainda do clarividente artigo 6º do CPTA, sob pena de ser criada uma desigualdade inter partes;
E- No caso sub judice decidir pela inadmissibilidade do exercício do direito ao contraditório quanto à factualidade constante na Resolução Fundamentada, traz consigo outra perversão, consubstanciada em nova desigualdade inter partes, uma vez que a recorrida apresenta prova testemunhal para provar o que nela alega;
F- O artigo 128º do CPTA é inconstitucional por violação do número 4 do artigo 20º da CRP, quando interpretado no sentido de negar ao requerente do processo cautelar o exercício do direito ao contraditório quanto à factualidade constante na Resolução Fundamentada apresentada pela entidade requerida;
G- O Tribunal a quo, decidindo, através do despacho recorrido, não permitir “qualquer resposta à Resolução Fundamentada”, determinando “o desentranhamento do requerimento de resposta à Resolução Fundamentada constante de fls. 125 e ss. do processo físico e de fls. 245 a 295 do SITAF.”, violou o artigo 3º do C. P. Civil, aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, o artigo 6º do CPTA e o número 4 do artigo 20º da CRP.
(...)
Pelo exposto e com o douto suprimento de V. Exas., deverá ser concedido provimento ao presente recurso, revogando o despacho recorrido, garantindo, assim, o exercício do direito ao contraditório, como é de inteira e esperada Justiça.”* A ULSAM, EPE, veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso, nas quais concluiu:
“A. O presente recurso tem por objeto a apreciação sobre se o Despacho, datado de 11 de janeiro de 2017, proferido no âmbito do processo n.º 2145/17.9BEBRG que corre termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, o qual rejeitou a Resposta da Recorrente à Resolução Fundamentada apresentada pela Recorrida, representa, ou não, a violação do princípio do contraditório e da igualdade de armas entre as partes (cfr. art.º 3.º do CPC, aplicável ex vi do art.º 1.º do CPTA, art.º 6.º do CPTA e art.º 20.º da Constituição da República Portuguesa);
B. No fundo, e como resulta daquele Despacho “Nos termos do transcrito artigo [art.º 128.º do CPTA], não é possível qualquer resposta à Resolução Fundamentada. Com efeito, a lei permite à Requerida [aqui Recorrente] apresentar Resolução Fundamentada que reconheça que o diferimento da execução do ato seria gravemente prejudicial para o interesse público. Logo, sem necessidade de maiores considerações determino o desentranhamento do requerimento de resposta à Resolução Fundamentada constantes de fls. 125 e ss. do processo físico e de fls. 245 a 295 do SITAF.”;
C. Ora, conforme decorre de forma expressa daquele preceito legal, “O n.º 4 do artigo 128.º institui o incidente de declaração de ineficácia dos eventuais atos de execução indevida como o único instrumento de tutela de que os interessados podem lançar mão no contexto do regime do artigo 128.º”, o que, por conseguinte, implica que “(…) quando o interessado considere que não existe fundamento para o levantamento unilateral, por parte da Administração, do seu dever legal de não executar o ato, o preceito só lhe permite reagir contra os atos de execução, pedindo, através da dedução de um incidente no processo cautelar, que o juiz os declare ineficazes.”. Deste modo, “Mesmo que seja emitida uma resolução manifestamente infundada, o interessado tem, pois, de aguardar pacientemente que ela seja objeto de execução.” (MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, 2.ª edição, p. 438);
D. Nesta confluência, e face à solução legal vertida no n.º 4 do art.º 128.º do CPTA, resulta claro que a Recorrente não poderia – nem mesmo ao abrigo do princípio do contraditório - apresentar qualquer resposta/oposição quanto ao conteúdo da Resolução Fundamentada em si mesma porquanto foi intenção clara e expressa do legislador permitir que a parte Requerente, sendo apresentada Resolução Fundamentada no âmbito de um procedimento cautelar de suspensão da eficácia de um ato administrativo, apenas pudesse reagir contra concretos atos de execução indevidos e alegadamente praticados pela parte Requerida e, não, contradizer factos ou matéria de Direito constante da mesma, sem que, com tal solução, se possa considerar, atenta a especificidade da matéria em causa, que esteja a ser violado o princípio do contraditório;
E. Na verdade, nunca se poderá considerar violado o princípio do contraditório quando estamos perante casos em que a lei prevê um mecanismo de reação específico quanto a determinado ato processual praticado pela parte contrária, que é, precisamente, e tendo em conta o n.º 4 do art.º 128.º do CPTA, o que sucede nos presentes Autos: o legislador permitiu que a parte Requerente possa reagir e exercer o seu direito de defesa, deve é fazê-lo seguindo o procedimento específico resultante do n.º 4 do art.º 128.º do CPTA;
F. Sempre importa ainda referir que contrariamente ao que pretende a Recorrente, o direito ao contraditório não pode ser alvo de um exercício indiscriminado pelas partes processuais, ou seja, o exercício do direito de resposta ou de pronúncia quanto aos atos praticados pela parte contrária não pode ser utilizado para justificar toda e qualquer intervenção processual porquanto, e se assim fosse, permitir-se-ia que, ao abrigo daquele princípio, fosse admitido, ao longo de um processo judicial, um número e uma troca infindável de peças processuais em que as partes expunham, sem qualquer limite, em resposta ao alegado pela parte contrária, os seus fundamentos. Neste sentido, veja-se o Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 13 de novembro de 2012 do qual resulta que, não obstante se reconhecer que o princípio do contraditório é um dos princípios basilares que enformam qualquer processo judicial, certo é que “(…) importa notar que este princípio, tal como todos os outros, não é de perspetivação e aplicação inelutável e absoluta. Podendo congeminar-se casos em que ele pode ser mitigado ou mesmo postergado, vg. em situações de atendível urgência ou, no próprio dizer da lei, de manifesta desnecessidade (…).”.
G. Por outro lado, cumpre ainda aludir que do facto de ser notificado às partes um determinado ato processual nunca se poderá extrair, em consequência, o direito de resposta ao mesmo, desde logo porque tal como decorre do n.º 2 do art.º 219.º do CPC “A notificação serve para [,precisamente,] (…) dar conhecimento de um facto.”, e, já não, porque não é esse o sentido da lei, para dar conhecimento de um facto que admita resposta.
Com efeito, e se não fossem notificados às partes e dado a conhecer o respetivo conteúdo de todos os atos processuais – e isto independentemente de admitirem resposta – aí sim estariam a ser violados princípios basilares de um Estado de Direito democrático.
H. Neste conspecto, e tendo em conta a solução legal expressa resultante do n.º 4 do art.º 128.º do CPTA, sempre importa concluir que facto de não se admitir o direito de resposta quanto à factualidade constante da Resolução Fundamentada, não limita nem restringe, de forma intolerável ou demasiadamente acentuada o direito de defesa da aqui Recorrente, termos em que sempre deverá ser mantida a decisão do Tribunal a quo, julgando-se, pois, a Resposta à Resolução Fundamentada apresentada pela aqui Recorrida a 27 de novembro de 2017 como legalmente inadmissível devendo ser, em conjunto com todos os documentos que a compõem, desentranhada do processo e devolvida à aqui Recorrente com as demais consequências legais.
I. Ainda que se entenda que a Resposta apresentada pela aqui Recorrente quanto à Resolução Fundamentada é legalmente admissível por força do princípio do contraditório, o que não se concede e apenas por mero dever de patrocínio se admite, sempre será de referir que a Recorrente, na Resposta apresentada quanto à Resolução Fundamentada, vem aduzir factos e juntar documentos que, por existirem aquando da propositura do presente procedimento cautelar, já deveriam ter sido alegados e juntos com o Requerimento Cautelar.
J. Desde logo, todos os factos que a Recorrente alegou na Resposta à Resolução Fundamentada não são, nos termos do n.º 1 e 2 do art.º 86.º do CPTA, factos supervenientes, i.e., não estamos perante factos constitutivos, modificativos ou extintivos que tenham ocorrido posteriormente ao termo dos prazos para a apresentação dos articulados normais do procedimento cautelar ou, até mesmo, perante factos que, não obstante tenham ocorrido anteriormente, a Recorrente apenas tenha deles tomado conhecimento após aquele momento processual (n.º 1 do art.º 86.º do CPTA). Neste sentido, e atento o disposto naquele preceito legal, nunca poderão os mesmos ser admitidos e relevados.
K. Por outro lado, e quanto aos 32 documentos juntos pela Recorrente sempre importa referir, a par do que supra se aludiu, que nos termos do n.º 5 do art.º 80.º do CPTA “As provas são oferecidas com o articulado (…)”, apenas podendo ser admitidos, excecionalmente, após a apresentação do Articulado respetivo mediante condenação da parte em multa (n.º 2 do art.º 423.º do CPC ex vi do art.º 1.º do CPTA). Assim, e ainda que seja admitida a junção dos 32 documentos – o que não se concede e apenas por mero dever de patrocínio se concede – sempre deverá a Recorrente, à posteriori, ser condenada em multa, termos em que, e por mera cautela, resultam desde já impugnados expressa e especificamente, todos aqueles documentos, o que se faz nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 376.º do Código Civil e do art.º 444.º do CPC, ex vi do art.º 1.º do CPTA.
Nestes termos, deverá ser julgado improcedente o presente recurso e, em consequência, deverá manter-se em absoluto a decisão recorrida.”* O Ministério Público, notificado em 21 de março de 2018 (Cfr. fls. 34 Procº físico), nada veio dizer requerer ou Promover* Com dispensa de vistos prévios (art.º 36º, nº 2, do CPTA), cumpre decidir.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, importando verificar se é admissível o exercício do contraditório relativamente à apresentação de “Resolução Fundamentada”, sendo que o Recurso se acham balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Matéria Factual
Refere-se no Despacho Recorrido:
“AJBSC, NIF 1…99, residente na Rua J…, 4900-459 Viana do Castelo, instaurou contra a ULSAM, EPE a presente providência cautelar de suspensão de eficácia de atos, pedindo a suspensão de eficácia da deliberação do Concelho de Administração de 28.09.2017, na parte em que nomeou para a direção de serviços farmacêuticos RPMAP.
Indicou como contrainteressados APCB, LCFFNR e RPMAP.
A Requerida ULSAM, EPE apresentou resolução fundamentada prevista no artigo 128.º, n.º 1 do CPTA, invocando que a suspensão da execução do ato suspendendo causará grave prejuízo para o interesse público.
A Requerente veio responder à Resolução fundamentada requerendo que fosse desatendida.
Por seu turno, a Requerente veio pedir o desentranhamento da resposta à Resolução Fundamentada por inadmissibilidade legal.
Vejamos.
Preceitua o artigo 128.º do CPTA o seguinte:
Artigo 128.º
Proibição de executar o ato administrativo
1 - Quando seja requerida a suspensão da eficácia de um ato administrativo, a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento, não pode iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.
2 - Sem prejuízo do previsto na parte final do número anterior, deve a autoridade que receba o duplicado impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem a proceder à execução do ato.
3 - Considera-se indevida a execução quando falte a resolução prevista no n.º 1 ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta.
4 - O interessado pode requerer ao tribunal onde penda o processo de suspensão da eficácia, até ao trânsito em julgado da sua decisão, a declaração de ineficácia dos atos de execução indevida.
5 - O incidente é processado nos autos do processo de suspensão da eficácia.
6 - Requerida a declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, o juiz ou relator ouve os interessados no prazo de cinco dias, tomando de imediato a decisão.
Nos termos do transcrito artigo, não é possível qualquer resposta à Resolução Fundamentada.
Com efeito, a lei permite à Requerida apresentar Resolução Fundamentada que reconheça que o diferimento da execução do ato seria gravemente prejudicial para o interesse público.
Logo, sem necessidade de maiores considerações, determino o desentranhamento do requerimento de resposta à Resolução Fundamentada constante de fls. 125 e ss. do processo físico e de fls. 245 a 295 do SITAF.”
IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.
Vem recorrido o despacho do tribunal a quo através do qual se decidiu “o desentranhamento do requerimento de resposta à Resolução Fundamentada...”.
Em termos de sequência cronológica da tramitação processual, importa referir o seguinte:
a) A Providencia Cautelar foi apresentada em dia 23 de outubro de 2017.
b) A recorrida ULSAM, EPE foi citada no dia 27 de outubro de 2017.
c) Em 20 de novembro de 2017 a recorrente foi notificada pelo Tribunal a quo da Resolução Fundamentada apresentada pela recorrida ULSAM, EPE, datada de 2 de novembro de 2017.
d) Em 23 de novembro de 2017 a recorrente apresentou no Tribunal a quo requerimento onde exerceu o direito ao contraditório quanto ao teor da Resolução Fundamentada apresentada pela recorrida ULSAM, EPE.
e) Por Despacho de 11 de janeiro de 2018, foi decidido que “Nos termos do transcrito artigo, não é possível qualquer resposta à Resolução Fundamentada”, mais se decidindo “o desentranhamento do requerimento de resposta à Resolução Fundamentada”.
f) O Presente Recurso deu entrada neste TCAN em 21 de março de 2018.
g) Em 26 de março de 2018 foi proferida sentença na Providencia Cautelar, na qual se decidiu julgar improcedente a mesma.
Embora se admita em abstrato como admissível o exercício do contraditório relativamente a Resolução Fundamentada que seja apresentada, até enquanto incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, o que é facto é que, quer a Resolução fundamentada, quer o referido incidente de execução indevida, têm natureza meramente instrumental no âmbito do processo em que se inserem.
Importa ter presente que, por exigência legal, a Administração através da “resolução fundamentada” terá de indicar as razões que, em seu entendimento, militam no sentido da existência de situação de urgência grave no prosseguimento da execução do ato administrativo suspendendo, decisão essa que é passível de ser sindicada contenciosamente pelos tribunais nos termos constitucional e legalmente previstos no âmbito de incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida com fundamento, quer no facto dos atos de execução não estarem baseados na “resolução fundamentada”, quer no facto dos motivos aduzidos naquela “resolução” não constituírem fundamentos legais ou legítimos abarcados pelo conceito legal enunciado no n.º 1 do art. 128.º do CPTA do diferimento da execução ser “… gravemente prejudicial para o interesse público …“, sendo que neste último caso a decisão a tomar pelo tribunal incidirá, basicamente, sobre o preenchimento, por parte da Administração, do conceito indeterminado vertido na expressão supra aludida em face da situação concreta em presença.
É assim que, enquanto exceção ao princípio da proibição de executar um ato administrativo uma vez interposta uma providência cautelar de suspensão de eficácia, a Administração só pode executar o ato se o fizer ao abrigo de “resolução fundamentada” válida e legalmente prolatada.
Na verdade, do que efectivamente se trata e importa em condições normais aferir, é determinar se “in casu” a execução e/ou a eficácia do ato suspendendo não podem ser sustadas e aguardarem pela pronúncia judicial sobre a pretensão e litígio cautelar. É disso que importa cuidar e ter presente aquando da emissão da “resolução fundamentada” por parte da Administração no seu juízo de avaliação que terá de realizar e que cumpre aos tribunais aferir e controlar no âmbito do incidente de execução indevida, nos termos do art. 128.º do CPTA, no qual se discute a legalidade da mesma e dos atos de execução eventualmente desenvolvidos.
Em qualquer caso, na situação em análise, sobreveio o facto de ter entretanto sido proferida sentença na Providência Cautelar pelo tribunal a quo, no âmbito da qual foi proferida a controvertida Resolução Fundamentada, que de algum modo inutiliza de modo superveniente o recurso em análise, ao ter sido julgada improcedente a providência cautelar.
Assim, tendo o eventual Recurso da sentença, efeito meramente devolutivo (Artº 143º nº 2 a) CPTA), sempre estaria ultrapassado o efeito suspensivo automático resultante da apresentação de Providência Cautelar, independentemente da Resolução Fundamentada.
Aqui chegados, proferida que foi já decisão relativa à Providência Cautelar, ainda que não transitada em julgado, mal se compreenderia que se determinasse nesta fase a admissibilidade do contraditório relativamente à Resolução Fundamentada, incidente de natureza meramente instrumental, sem repercussões ao nível da decisão proferida ou a proferir a final na Providência Cautelar.
Decorre assim do afirmado, a inutilidade superveniente do presente Recurso, pois que independentemente do afirmado no contraditório desentranhado e daquilo que se viesse agora a decidir relativamente à Resolução Fundamentada, tal não teria já, e em qualquer caso, a virtualidade de alterar o sentido ou os efeitos da decisão proferida pelo Tribunal a quo, no âmbito da Decisão Cautelar.* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em julgar improcedente o Recurso.
Sem Custas
Porto, 19 de abril de 2018
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. Rogério Martins
Ass. Luís Migueis Garcia |
