Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00214/21.0BECBR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	01/28/2022

Tribunal:	TAF de Coimbra

Relator:	Alexandra Alendouro

Descritores:	PERDA DE MANDATO – INOVAÇÃO/AMPLIAÇÃO DE CAUSA DE PEDIR EM SEDE DE RECURSO

Sumário:	A estabilização da instância determina que ela se mantenha quanto às partes, ao pedido e causa de pedir, sendo apenas permitidas modificações objectivas e subjetivas quanto à mesma nos termos preconizados na lei processual vigente, não sendo admissível a modificação do objecto do processo em sede de recurso.* * Sumário elaborado pela relatora


Recorrente:	Ministério Público
Recorrido 1:	S.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Perda de Mandato (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I – RELATÓRIO
1.1. O Magistrado do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, no âmbito da acção administrativa urgente para declaração de perda de mandato, proposta contra S. (Presidente da Junta de Freguesia (...)), ao abrigo do disposto no artigo 8.º, n.º 2 da Lei n.º 27/96, de 01 de Agosto, vem interpor recurso da decisão proferida pelo TAF de Coimbra que julgou a acção improcedente.

1.2. Nas alegações de recurso, o Recorrente apresenta as seguintes conclusões que delimitam o objecto do recurso: “(…)
I – Vem o presente recurso interposto da douta sentença proferida em 06/10/2021, pela Mmª Juiz a quo, em que se julgou improcedente o pedido de declaração de perda de mandato da R. S., na qualidade de Presidente da Junta de Freguesia (...).
II – Face aos factos dados como provados entendeu a Mmª Juiz não se verificarem preenchidos os requisitos que, nos termos do art. 8º, nº 2 da Lei nº 27/96, de 01 de agosto, fazem incorrer o membro do órgão autárquico em perda de mandato, isto é, intervenção do membro de órgão autárquico no procedimento administrativo em causa ocorrido no exercício das suas funções ou por causa delas.
III – Entendemos, contudo, que face aos factos dados como provados, mesmo vingando a posição da Mmª Juiz, sempre deveria ter sido declarada a perda de mandato da Ré, nos termos do disposto no art. 8º, al. b), da Lei nº 27/96, de 01 de agosto.
IV – Na sentença foi dado como provado que a R. S., em 18.10.2017 tomou posse como Presidente da Junta de Freguesia (...), a qual se integra no Município da (...).
V – E que desde 19.09.2012, é sócia gerente da sociedade por quotas denominada "S. Lda", que tem por objeto construção civil, compra e venda de bens imóveis e revenda dos adquiridos para esse fim.
VI – Foi ainda dado como provado que em 02.02.2021 foi celebrado contrato de empreitada entre o Município da (…), representado pelo seu Presidente da Câmara, L., e a sociedade por quotas S. Lda, representada pela ora Ré S., tendo por objeto a empreitada de “Requalificação/ Beneficiação e Ampliação do Pavilhão Desportivo n° 2 - alterações aos balneários", pelo valor global de € 22 365,00.
VII – Ora, nos termos do disposto no art. 8º, al. b), da Lei nº 27/96, de 01 de agosto, “Incorrem em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos ou das entidades equiparadas que:
(…)
b) Após a eleição, sejam colocados em situação que os torne inelegíveis ou relativamente aos quais se tornem conhecidos elementos reveladores de uma situação de inelegibilidade já existente, e ainda subsistente, mas não detectada previamente à eleição;”
VII – Também nos termos do disposto nas subalíneas iv) e v) da alínea b), do art. 4º, da Lei nº 29/87, de 30/06, “no exercício das suas funções, os eleitos locais estão vinculados ao cumprimento dos seguintes princípios: (…) em matéria de prossecução do interesse público: iv) não intervir em processo administrativo, ato ou contrato de direito público ou privado nem participar na apresentação, discussão ou votação de assuntos em que tenha interesse ou intervenção, por si ou como representante ou gestor de negócios de outra pessoa, ou em que tenha interesse ou intervenção em idênticas qualidades o seu cônjuge , parente ou afim em linha recta ou até ao 2º grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem viva em economia comum; v) não celebrar com a autarquia qualquer contrato, salvo de adesão.”
IX - E nos termos do disposto na alínea c) do nº 2, do art. 7º (sob a epígrafe “inelegibilidades especiais”) da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14/08, “não são também elegíveis para os órgãos das autarquias locais em causa: (…) c) os membros dos corpos sociais e os gerentes de sociedades, bem como os proprietários de empresas que tenham contrato com a autarquia não integralmente cumprido ou de execução continuada.”
X - Assim, mesmo sufragando a posição da Mmª Juiz no sentido de que o impedimento alegado pelo Ministério Público e que levaria à perda de mandato, nos termos do nº 2, do art. 8º, da Lei nº 27/96, não se verificou, sempre teria de ser declarada a perda de mandato nos termos do disposto na al. b), dessa mesma disposição legal.
XI – Já que, com a celebração, em 02 de fevereiro de 2021 do contrato de empreitada descrito no ponto 6. dos factos provados, entre o Município da (...), representado pelo seu Presidente da Câmara, L. e a sociedade por quotas S., Lda, de que é sócia gerente a Ré, esta ficou colocada numa situação que a torna inelegível e que motiva a perda de mandato nos termos do disposto da al. b), do nº 1, do art. 8º, da Lei nº 27/96, de 01/08 e da al. c) do nº 2, do art. 7º da LO nº 01/2001.
XII – Não dependendo tal declaração de perda de mandato da avaliação que se possa fazer quanto à culpa, prevista no art. 10º, nº 1, da Lei nº 27/96 já que as situações de inelegibilidade são objetivamente definidas.
XIII - Termos em que a decisão recorrida deve ser revogada e substituída por outra que decrete a requerida perda de mandato da R. (…)”.

1.3. A Recorrida não contra-alegou.

1.4. O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146.º n.º 1 do CPTA não emitiu parecer.

1.5. Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, foi o mesmo submetido à conferência para julgamento.

II – DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
O objecto do presente recurso – delimitado pelas conclusões das alegações, conforme o disposto nos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA, 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do CPC ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA – respeita ao invocado erro de julgamento imputado à sentença, por não tendo declarado a perda de mandato da Recorrida, nos termos do disposto no artigo 8º, nº 2 da Lei nº 27/96, de 01 de Agosto (Lei da Tutela Administrativa), tal como fundamentado e peticionado, o dever ter feito à luz do artigo 8º, n.º 1, al. b), da mesma Lei conjugado com a alínea c) do n.º 2 do artigo 7.º da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14/08

***

III – FUNDAMENTAÇÃO
A. DE FACTO
1.1. O Tribunal a quo deu como provados com relevância para a decisão a proferir, os seguintes factos: “(…)
1. Em 18.10.2017 a ora Ré S. tomou posse como Presidente da Junta de Freguesia (...), a qual se integra no Município da (...) (Cfr. Acta da instalação da Junta de Freguesia e de tomada dos respectivos membros, a fls. 7 dos autos);
2. O ora Ré é desde 19.09.2012 sócia-gerente da sociedade por quotas denominada "S. Lda", que tem por objecto construção civil, compra e venda de bens imóveis e revenda dos adquiridos para esse fim (Cfr. Print da Publicação on-line do acto de constituição a sociedade e de designação de órgãos sociais da sociedade S. Lda, a fls. 15 dos autos);
3. Em 09.12.2020 o Chefe de Divisão de Obras Municipais, Abastecimento Público e Ambiente o Município da (...) propôs ao Presidente da Câmara da (...) a abertura de procedimento por ajuste directo tendo em vista a "Requalificação/ Beneficiação e Ampliação do Pavilhão Desportivo n° 2 alterações aos balneários", propondo ainda que "fosse convidada a seguinte entidade - S. Lda" (Cfr. Documento de fls. 16 dos autos);
4. Sobre a proposta referida no ponto anterior recaiu despacho de concordância do Presidente da Câmara da (...) (Cfr. Documento de fls. 16 dos autos);
5. Em 20.01.2021, o Presidente da Câmara proferiu despacho de concordância com projecto decisão no qual se propôs a adjudicação da empreitada "Requalificação/ Beneficiação e Ampliação do Pavilhão Desportivo n° 2 alterações aos balneários", pelo valor global de 22 365,00€, à sociedade S. Lda. (Cfr. Projecto de decisão e despacho a fls. 43 dos autos);
6. Em 02.02.2021 foi celebrado contrato de empreitada entre o Município da (...), representado pelo seu Presidente da Câmara, L., e a sociedade por quotas S. Lda, representada pela ora Ré S., tendo por objecto a empreitada referida no ponto anterior (Cfr. Contrato de empreitada de requalificação, Beneficiação e Ampliação do Pavilhão Desportivo n° 2 - alterações aos balneários, a fls. 52 dos autos).

2.2 A convicção do Tribunal acerca dos factos julgados provados resultou do exame dos documentos juntos aos autos, conforme o indicado em cada ponto do probatório.
Não existem factos que devam dar-se como não provados, com interesse para a decisão da causa.”.

B. DE DIREITO
Do erro de julgamento de direito
1.1. A presente ação para a declaração de perda de mandato da Presidente de Junta da Freguesia de Gândaras, do concelho da (...), membro da Assembleia Municipal do Município da (...) foi intentada pelo Ministério Público, ao abrigo do disposto no art.º 8.º, n.º 2 da Lei 27/96 de 01 de Agosto (Lei da Tutela Administrativa).
Tal normativo estabelece que incorrem em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos que, no exercício das suas funções, ou por causa delas, intervenham em procedimento administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento legal, visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem.
Os fundamentos fácticos e jurídicos que o Ministério Público invocou na acção para a declaração de perda de mandato da Ré consubstanciam-se no facto de i) a mesma ter sido eleita Presidente da Junta de Freguesia (...) para o quadriénio de 2017-2021, tendo sido empossada no cargo a 18 de Outubro de 2017 e, por inerência de tais funções, ser também Membro da Assembleia Municipal do Município da (...) desde 20 de outubro de 2017; ii) ser, desde 19.12.2012, sócia gerente da sociedade por quotas "S. Lda" destinada à construção civil, compra e venda de bens imóveis e revenda dos adquiridos para esse fim; iii) em 09.12.2020 o Chefe de Divisão de Obras Municipais, Abastecimento Público e Ambiente o Município da (...) propôs ao Presidente da Câmara da (...) a abertura de procedimento por ajuste directo tendo em vista a "Requalificação/ Beneficiação e Ampliação do Pavilhão Desportivo n° 2 - alterações aos balneários" e propôs que "fosse convidada a seguinte entidade - S. Lda", proposta esta sobre a qual foi proferido despacho de concordância por parte do Presidente da Câmara da (...), em 11.12.2020; iv) por despacho de 20.01.2021 do Presidente da Câmara da (...) foi determinado o ajuste directo da empreitada "Requalificação/ Beneficiação e Ampliação do Pavilhão Desportivo n° 2 - alterações aos balneários" à sociedade S. Lda. representada pela sua sócia gerente, aqui demandada, S., tendo A SUA SOCIEDADE sido outorgado o contrato de empreitada entre a referida Sociedade e o Município da (...) em 02.02.2021, pelo valor de 22 365,00€; v) O n° 2 do art° 8° da Lei 27/96 de 01.08 determina que incorrem em perda de mandato "os membros dos órgãos autárquicos que, no exercício das suas funções e por causa delas, intervenham em procedimento administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento legal, visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem"; vi) Por força do disposto no art° 4° b) da Lei n° 29/87 de 30.06 - Estatuto dos Eleitos Locais - e bem assim do disposto no art° 69° n°1 do CPA, verifica-se precisamente um impedimento legal da participação da aqui demandada, enquanto representante da sociedade adjudicatária, no contrato de empreitada em causa, pelo que a factualidade descrita importa a perda de mandato que aquela detinha ainda à data da propositura da acção.
1.2. A sentença julgou a acção improcedente por entender não verificados todos os pressupostos ínsitos no artigo 8.º, n.º 2, da Lei 27/96.
Em suma, embora dando como certa a existência de um impedimento – celebração de contrato de empreitada com a autarquia, em violação do disposto no artigo 4.º a) v da Lei n.° 29/87 – o que terá consequências ao nível da validade de tal contrato – julgou não provado que a Recorrida tenha tido intervenção no procedimento administrativo adjudicatório em causa e no contrato, na qualidade de membro de órgão autárquico e, assim, no exercício das suas funções ou por causa delas. Mais considerando que, ainda que assim se não pudesse considerar, não foram alegados nem provados factos susceptíveis de permitir concluir pela existência de uma actuação dolosa por parte da Ré.
1.3. O Recorrente insurge-se contra a decisão recorrida por entender que o TAF devia ter declarado a peticionada perda de mandato ao abrigo do disposto no n.º 1, al. b), da Lei nº 27/96, nos termos do qual “Incorrem em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos ou das entidades equiparadas que:
b) Após a eleição, sejam colocados em situação que os torne inelegíveis ou relativamente aos quais se tornem conhecidos elementos reveladores de uma situação de inelegibilidade já existente, e ainda subsistente, mas não detectada previamente à eleição;”.
Acrescentando, também nesta sede recursiva, que para o efeito, tal normativo deve ser conjugado com o disposto na alínea c) do nº 2, do art. 7º (sob a epígrafe “inelegibilidades especiais”) da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14/08 que estabelece que “não são também elegíveis para os órgãos das autarquias locais em causa: (…) c) os membros dos corpos sociais e os gerentes de sociedades, bem como os proprietários de empresas que tenham contrato com a autarquia não integralmente cumprido ou de execução continuada”.
E que assim, com a celebração, em 02 de fevereiro de 2021 do contrato de empreitada descrito no ponto 6. dos factos provados, entre o Município da (...), representado pelo seu Presidente da Câmara, e a sociedade por quotas S., Lda, de que é sócia-gerente a Recorrida, ficou colocada numa situação que a torna inelegível e que motiva a perda de mandato nos termos dos fundamentos jurídicos ora invocadas, independentemente de qualquer juízo quanto culpa dado as situações de inelegibilidade serem objetivamente definidas.

1.4. Ora, como se sabe, a causa de pedir consubstancia-se nos fundamentos (fácticos e jurídicos) do pedido.
Como refere José Carlos Viera de Andrade a causa de pedir é constituída pelos factos concretos e pelas razões de direito em que se fundamenta a acção e há-se ser adequada a fundamentar cada acção em concreto, variando naturalmente em função dos pedidos – in A Justiça Administrativa Lições, 2014, 13º Ed.ª, p. 261 e s.
A nossa lei processual administrativa, adoptando a teoria da substanciação, exige que para o preenchimento da causa de pedir o autor alegue, na petição inicial, os factos que servem de fundamento ao pedido e que conjuntamente com este delimitam o objecto do processo, individuando-o (cfr., entre outros, o artigo 78.º, n.º 2, al. f), do CPTA).
No caso, o Recorrente delimitou logo na Petição inicial o pedido, a causa de pedir e o objecto – elementos do processo que se estabilizaram ao longo da instância e estiveram subjacentes à prolacção da decisão recorrida.
Quanto à causa do pedido de declaração de perda de mandato da aqui Recorrida, no que ora releva, o Recorrente alicerçou-a nos factos concretos que constam do probatório e nos fundamentos jurídicos (razões de direito) retirados do artigo 8.º, n.º 2 da Lei da Tutela Administrativa, nos termos do qual, como já vimos, “incorrem em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos que, no exercício das suas funções, ou por causa delas, intervenham em procedimento administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento legal, visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem.”.
Sendo que pretende agora nesta sede recursiva, sem impugnar directamente a sentença, que a mesma seja revogada por não ter declarado a perda de mandato da Recorrida, à luz de outro fundamento jurídico (no caso, a inelegibilidade superveniente prevista no n.º 1, alínea b) do art.º 8.º da Lei da Tutela, em conjugação com o previsto no n.º 2, alínea c), do artigo 7.º da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14/08).
No entanto, a sua pretensão não pode proceder.
Com efeito, o julgador de 1.ª instância foi confrontado com a causa de pedir que lhe foi apresentada e demais elementos da acção tendo decidido em conformidade.
A causa de pedir ora invocada para efeitos de revogação da sentença com consequente declaração de perda de mandato da Recorrida é, em parte, distinta da agora apresentada (novo fundamento jurídico) ou, pelo menos, ampliada ou confortada em termos de acréscimo, face à causa de pedir originária.
Porém, esta alteração/ampliação da causa de pedir não é processualmente admissível em sede de recurso.
Na verdade, a estabilização da instância determina que ela se mantenha quanto às partes, ao pedido e causa de pedir, sendo apenas admissíveis modificações objectivas e subjectivas da instância nos termos estabelecidos na lei processual vigente, no que não cabe a modificação do objecto do processo em sede de recurso.
Em suma, e na falta de expressa previsão legal, proceder à apreciação de uma nova (ou ampliada) causa de pedir invocada em sede de recurso, e, portanto, alicerçada em fundamentos (no caso, jurídicos) apresentados apenas em sede de recurso, configuraria uma violação expressa da lei processual aplicável em matéria de estabilização da instância.
– cfr. Acórdão do TCA Norte de 16-10-2020, Proc. 00066/09.8BEBRG, que acompanhamos de perto, com as devidas adaptações.
Sendo que, incumbe apenas ao Tribunal recursivo indagar a existência de eventuais nulidades e erro de julgamento na decisão judicial recorrida, nos termos delimitados nas conclusões do recurso, e não repetir o julgamento, no que ora interessa, da actuação imputada à Recorrida à luz de nova ou ampliada causa de pedir, com a qual o Tribunal a quo não foi confrontado, não emitindo, naturalmente, pronúncia quanto à mesma.
Concludentemente, tem de negar-se provimento ao presente recurso.
O que se decide.

IV- DECISÃO
Nesta conformidade, acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao presente recurso.

Sem custas.

Notifique.

Porto, 28 de Janeiro de 2022

Alexandra Alendouro
Celestina Caeiro Castanheira (em substituição)
Antero Salvador