| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
N. R. M. D., casado, residente na Rua (...), instaurou acção administrativa comum contra o Estado Português, o Ministério da Administração Interna (MAI) e a Polícia de Segurança Pública (PSP), pedindo que:
a) se declare que, desde 1 de janeiro de 2010 até 11 de outubro de 2012, desempenhou funções de Chefe da Divisão de Policiamento e Ordem Pública do Departamento de Operações da Direção-Nacional da PSP;
b) se declare que as funções de Chefe da Divisão de Policiamento e Ordem Pública do Departamento de Operações da Direção-Nacional da PSP se integram no conteúdo funcional da categoria de Intendente e são, por isso, da competência de Oficiais com essa categoria;
c) se declare que, ao atribuírem-lhe essas funções sem promoverem a sua colocação na categoria de Intendente, no lapso temporal decorrido entre 1 de julho de 2011 e 11 de outubro de 2012, os Réus violaram, entre outras, as disposições do artº 42º/1 e 3 do DL 299/2009, de 14/10;
d)e, em consequência, que se condenem os Réus a pagarem-lhe € 6 506,47, acrescidos de juros moratórios, contados à taxa legal, desde 1 de julho de 2011 até efectivo e integral pagamento, bem como no pagamento de custas e de procuradoria condigna.
Por decisão proferida pelo TAF de Coimbra foi:
a) absolvido da instância o Ministério da Administração Interna;
b) julgada procedente a exceção de prescrição do direito do Autor à indemnização com fundamento em responsabilidade civil extracontratual;
c) Julgada a acção parcialmente procedente e condenado o Estado Português a pagar-lhe o valor correspondente ao diferencial remuneratório entre o que recebeu e o que seria pago a um oficial da categoria de intendente, no período compreendido entre agosto de 2011 e outubro de 2012 (incluindo suplementos e subsídios de férias e de natal - excepto quanto aos relativos ao ano de 2012, atenta a sua decretada suspensão, pelo disposto no artigo 21º da Lei 64-B/2011, de 30 de dezembro), a título de enriquecimento sem causa, quantias acrescidas de juros de mora contados desde a citação até efectivo e integral pagamento.
Desta vêm interpostos recursos pelo Autor e pelo Ministério Público em representação do Estado Português.
Alegando, o Autor concluiu:
1. Vem o presente recurso interposto da sentença proferida nos autos, na parte em que absolveu da instância o Réu Ministério da Administração Interna.
2. Estando em causa a apreciação da validade de condutas imputáveis a uma força de segurança despersonalizada que integra a estrutura do Ministério da Administração Interna, dúvidas não poderão subsistir que o Réu MAI, no plano processual, era parte legítima, por força do estatuído nas citadas disposições legais, que consagravam e consagram a possibilidade de os ministérios serem demandados, quando está em causa a apreciação de condutas de órgãos que os integram.
3. Para além disso, contrariamente ao decidido na sentença recorrida, o art. 8.º-A do Cód. Proc. Tribunais Administrativos consagra expressamente a extensão da personalidade judiciária aos ministérios.
4. A presente acção não foi configurada estritamente como uma acção de efectivação responsabilidade civil, até porque, ainda que a título subsidiário, o Autor formulou pedido de pagamento de indemnização ao abrigo do instituto do enriquecimento sem causa, pelo que não é possível convocar a jurisprudência contida no recente acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 24/05/2018, mencionado na pág. 16 da sentença recorrida.
5. Estando em causa uma acção alicerçada em 3 (três) causas de pedir com relação de subsidiariedade (responsabilidade extracontratual, contratual e enriquecimento sem causa), terá forçosamente de ser concluir que o caso dos autos integrava-se na regra de extensão da personalidade judiciária prevista no n.º 3 do art. 8.º-A do Cód. Proc. Tribunais Administrativos e, ademais, no âmbito de aplicação do n.º 3 do art. 10.º do mesmo diploma, o que conferia legitimidade passiva ao Réu MAI.
6. Ao decidir pela verificação da excepção de ilegitimidade passiva, relativamente ao Réu MAI, o Tribunal recorrido violou, além de outras, as disposições dos arts. 8.º-A, n.º 1 e 3 e 10.º, n.º 2 do Cód. Proc. Tribunais Administrativos.
7. Deve, pois, revogar-se a Sentença recorrida, a qual deverá ser substituída por Acórdão que julgue improcedente a excepção de ilegitimidade passiva do Réu MAI, considerando-o parte legítima e determinando que os autos prossigam os seus ulteriores termos até final.
Nestes termos, deve o presente recurso ser julgado procedente, com a consequente revogação da Sentença recorrida, na parte em que julgou o Réu MAI parte ilegítima, e prolação, em sua substituição, de Acórdão que esteja em conformidade com as conclusões acima formuladas, com o que se fará Justiça!
O MP formulou as seguintes conclusões:
1 - Ora, decorre do art. 10º, nº 1 do CPTA “que a acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas titulares de interesses contrapostos ao autor.”
Todavia vem exarado de forma clara no nº 2 de tal norma legal: “…que quando a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recais o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.”
2 - Aqui chegados, parece-nos óbvio, e, contrariamente ao decidido pela Mmª Juiz “a quo” que não é o Estado Português que detém a legitimidade passiva, mas sim o Ministério da Administração Interna, como, aliás já o foi entendido em sentenças similares, conhecidas em juízo, pois que resulta do referido nº 2 que é o Ministério, no caso, o Ministério da Administração Interna a parte demandada.
3 - Tendo em conta os pedidos da Autora concretamente apreciados, a final, deveria o Estado ser absolvido, por não ter sido interveniente na relação jurídica controvertida, subjacente ao pleito, é que, como também é defensável, não estamos perante uma ação de responsabilidade “pura” em que a legitimidade passiva pertence ao Estado, mas perante a responsabilidade pelo pagamento de quantias dependentes de um ato administrativo por parte da entidade administrativa (MAI) e, consequentemente, da sua responsabilidade.
4 - Assim sendo, pugna-se pela revogação da sentença recorrida na parte que decidiu improcedente a invocada excepção dilatória, de ilegitimidade passiva contra o Estado Português, que deverá ser substituída pela procedência de tal excepção que conduzirá à sua absolvição da instância, nos termos das disposições conjugadas dos arts. 576º, nº s 1 e 2 e 577º e), ambos do Código Processo Civil.
5 - Em bom rigor, o que está em causa nos presentes autos, é saber se o Autor tem direito ou não ao pagamento dos diferenciais da remuneração e do suplemento por serviço nas forças de segurança, e subsídios de férias e de natal, por serviços decorrentes do exercício de funções em determinado cargo policial, numa relação jurídica de emprego público constituída por “nomeação” (cf. art.º s art.º s 3.º e 65.º, entre outros, do DL n.º 299/2009, de 14 de outubro), diferenciais que o Autor vem reclamar a título de indemnização por prejuízos resultantes da conduta supostamente ilícita da Polícia de Segurança Pública (e do MAI).
6 - Ou seja, o núcleo essencial da questão aqui sub judicio prende-se apenas, a nosso ver, com o direito ou não aos diferenciais reclamados pelo exercício de determinadas funções num quadro bem caracterizado onde os atos de processamento de vencimentos e (não) pagamento de tais diferenciais se configuram como atos administrativos insindicáveis se não forem impugnados no prazo legal, dadas as suas características.
7 - É, aliás, pacífica, a jurisprudência do STA sobre a natureza dos actos de processamento de vencimentos, segundo a qual cada um desses actos é um verdadeiro acto administrativo e não uma simples operação material, já que, como ato jurídico individual e concreto, se vai sucessivamente firmando na ordem jurídica, se não for objecto de oportuna impugnação ou revogação (vide, entre outros, o Ac. do STA de 06.12.2005, Proc. 0672/05, Recurso n.º 0.672/05, e de 01.02.2005, Recurso n.º 1.201/04, in www.dgsi.pt).
8 - A ação administrativa comum corresponde, em suma, ao contencioso das ações de responsabilidade civil e sobre contratos, enquanto a ação administrativa especial corresponde aos processos impugnatórios dirigidos à remoção de atos de autoridade praticados pela Administração, bem como aos processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses atos de autoridade, pelo que a forma processual adequada e própria seria a ação administrativa especial.
9 - Assim, a via da ação administrativa comum é inadequada e o meio processual utilizado, impróprio, verificando-se erro na forma de processo não convolável ou, noutra perspetiva, uma exceção dilatória inominada que obsta ao conhecimento do mérito da causa (Cf. Acórdãos do TCA Sul, de 23.04.2009, Recurso n.º 03.135/07, STA de 22.11.2011, Recurso n.º 0.547/11, TCA Norte de 31.01.2008, in www.dgsi.pt).
10- Aliás, a admissão dessa possibilidade acarretaria a violação do disposto no artigo 38.º, n.º 2 do CPTA e o desvirtuamento dos prazos estabelecidos no artigo 58.º e 69.º do mesmo Código.
11 - Com efeito, a ação administrativa comum não podia ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação de ato inimpugnável (art.º 38.º, nº 2 do CPTA), sendo justamente isso que o Autor pretende, ou seja, a modificação indireta do processamento e não pagamento de remunerações que, como adiante se verá, não impugnou em prazo.
12 - Da Caducidade do Direito do Autor para impugnar os actos em causa:
Pese embora o referido na douta sentença recorrida, é nosso entendimento que o direito do Autor em atacar o Despacho acima referido, 02/GDN/2011, de 02.03.2011, que fez cessar a sua graduação em Intendente, com efeitos a 01.07.2011, bem como os sucessivos actos de processamento salarial que ocorreram, de 01 de Julho de 2011 até 11 de Outubro de 2012 (sempre ao dia 21 de cada mês), caducou.
13 - Isto porque o prazo para os impugnar era de 3 meses, ou no máximo, um ano – art. 58º, nº 2 a) e nº 4 do CPA, já que percorrendo as várias causas geradoras de nulidade, não se vislumbra que alguma delas possa estar em causa.
14 - Conforme vem demonstrado, a presente acção entrou em juízo no dia 24 de Outubro de 2015, sendo o Estado Português citado no dia 28.10.2015, tendo efetivamente já decorrido mais de 3 anos desde a publicação do despacho que fez cessar a graduação do Autor, bem como a publicação das listas de pessoal afectado (doc 2).
15 - A caducidade é uma excepção dilatória insuprível que obsta ao conhecimento do mérito e importa a absolvição do Réu da instância, o que se pugna, atento o disposto no art. 89º, nº1h) do CPTA, o que implica a substituição da decisão recorrida nesta matéria, já que não deu como provada tal excepção, julgando-a improcedente por não verificada.
16 - Da Prescrição do Direito de Indemnização do Autor/ Prescrição do direito do Autor a exigir a restituição com base em enriquecimento sem causa nos termos do art. 482º do Código Civil
17 - Nesta matéria há que ter em consideração as pretensões do Autor em se ver ressarcido das diferenças salariais, pela via dos institutos civis da responsabilidade civil extracontratual ou do enriquecimento sem causa, estas configuradas em sede de acção administrativa comum.
18 - Ora, o Autor teve conhecimento desde Julho de 2011 que o salário que estava a auferir já não correspondia ao da categoria de Intendente, pois que o mesmo lhe era depositado e levado ao seu conhecimento com a disponibilidade da respectiva folha salarial, sendo o ultimo processamento salarial que o Autor coloca em causa o do mês de Outubro de 2012, que foi levado ao seu conhecimento no dia 21 de Outubro de 2012, data em que foi paga a remuneração, por depósito na sua cinta bancária.
19 - O autor nunca impugnou ou reclamou de tais actos administrativos, designadamente que fosse graduado na categoria superior ou que houvesse algum recrutamento excepcional para tal efeito.
Sendo certo que o exercício de funções de categoria superior à detida pressupor uma avaliação prévia positiva quanto ao mérito profissional do trabalhador, conforme vem expresso no Despacho 02/GDN/2011, ponto 1, bem como a aceitação do próprio para tal exercício.
20 - Tal não ficou provado, assim como não há registo de que o Autor se tenha manifestado face ao Estado Português ou ao Ministério o seu desagrado por tal situação ou intenção de actuar em juízo.
21 - Ora, nos termos dos artºs 498º, nº 1 e 482º, ambos do Código Civil e art. 5º da Lei nº 67/2007, de 31.12, o direito de indemnização civil ou o direito à restituição por enriquecimento sem causa prescrevem no prazo de 3 anos a contar da data em que o lesado/credor teve conhecimento do direito que lhe competia, sendo que o prazo da prescrição começa a correr no dia em que o direito puder ser exercido (art. 306º do Código Civil).
22 - No caso, o Autor poderia ter exercido tal direito a partir do dia 12.07.2011, data em que foram publicadas as listas onde estava incluído como elemento que iria ser desgraduado do posto de Intendente (cessação da graduação com efeitos a 01.07.2011) – Doc. 1
23 - Ainda, atento o disposto no art. 307º do Código Civil, no caso das prestações periódicas, o direito do credor corre desde a primeira prestação que não for paga, começando o prazo da prescrição a correr, no caso das diferenças salariais, desde 21 de Julho de 2011, (admitido pelo próprio Autor que pede o pagamento de juros moratórios desde 01de julho de 2011) sendo todavia certo, que tal prazo começou a correr na data em que o salário lhe foi depositado na conta, em 21.10.2012.
24 - Sendo assim, devia ter sido concluído na sentença recorrida que, e porque o Réu Estado Português foi citado no dia 28.10.2015, que já tinham já passado mais de 3 anos desde as datas supras referidas, sem que se tivesse verificado qualquer causa válida de interrupção do prazo prescricional, pelo que, se encontra prescrito não só o Direito de Indemnização do Autor, conforme foi decidido, mas também o direito do Autor a exigir a restituição com base em enriquecimento sem causa nos termos do art. 482º do Código Civil.
25 - A prescrição inutiliza o direito pelo seu não uso e é uma excepção peremptória que importa a absolvição do Réu do pedido – arts. 298º, nº1 e 304º, nº1 do Código Civil e 576º, nº3 do CPC, razão pela qual igualmente se pugna pela revogação da decisão recorrida, nesta parte, que assim não entendeu e, por isso considerou não provada tal excepção invocada, nos precisos termos expostos no ponto 24.
No que diz respeito à procedência da acção pela verificação do instituto de enriquecimento sem causa, diremos:
26 - Fundamentou-se a Mmª juiz a quo no instituto do enriquecimento sem causa, na condenação do Réu Estado Português por considerar que ocorrem os pressupostos legais a que se reporta o artigo 473.º do Código Civil, enquanto o Autor for mantido pelo Réu no exercício dessas funções, tendo em conta a matéria factual provada.
27 - A questão a apreciar e decidir consiste, então, em saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento na apreciação dos critérios plasmados no artigo 473.º do CC, ou se tal não ocorre, face à factualidade provada nos autos e aos fundamentos de direito em que se baseou, perante a normatividade decorrente dos preceitos legais aplicáveis do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro e demais legislação pertinente, ordinária e constitucional.
28 - Como decorre da sentença, as questões ainda a apreciar e decidir, prendem-se com o invocado direito do Autor a receber do Réu, uma indemnização no valor de €6.506,47, acrescidos de juros moratórios, contados à taxa legal, desde 1 de Julho de 2011 até efetivo e integral pagamento, a título de responsabilidade civil (contratual ou extracontratual) ou enriquecimento sem causa, face ao exercício deste, no lapso temporal decorrido entre 1 de Julho de 2011 e 11 de Outubro de 2012, das funções de Chefe de Divisão de Policiamento e Ordem Pública do Departamento de Operações da Direção- Nacional ou de graduação para categoria de Intendente, em violação das disposições do art.42º, nº1 e 3 do Decreto-Lei nº299/2009.
29 - O entendimento vertido na sentença recorrida passa por ter sido considerado estarmos perante uma responsabilidade extracontratual, como causa de pedir principal para o pedido indemnizatório formulado na petição inicial, ou subsidiariamente, o enriquecimento sem causa.
30 – Foi, todavia apadrinhada a tese do instituto do enriquecimento sem causa que levou à condenação do Estado Português a pagar uma indemnização ao Autor correspondente ao diferencial remuneratório recebido pelo Autor, em todos os meses do período compreendido entre Agosto de 2011 e Outubro de 2012, excepto no mês de Maio de 2012, em que recebeu subsídio parental, que se computa em €308,95 (respeitantes à remuneração) acrescidos de €55,61 (respeitantes ao suplemento das forças e serviços de segurança), mensais; sendo esse montante a que o Autor tem direito a ser ressarcido, a título de enriquecimento sem causa.
31 - Tendo sido decidido, de forma clara e exaustiva a verificação da exceção da prescrição deduzida pelo Estado Português quanto ao direito indemnizatório do Autor por responsabilidade extracontratual, absolvendo-se aquele do pedido devido a tal fundamento (art. 576º, nº3 do CPC).
32 - Já no que diz respeito ao entendimento explanado na sentença em análise quando nela é considerado que o direito do Autor a exigir a restituição com base em enriquecimento sem causa ainda não se encontra prescrito nos termos do art. 482º do Código Civil ou seja, ainda não se iniciou porque o “empobrecido” ainda não viu goradas as hipóteses de ver satisfeita a sua pretensão com base num outro qualquer instituto, remetemos para o que já dissemos sobre a prescrição, que acima referimos, e aqui reproduzimos para todos os efeitos legais
33 - Já no que diz respeito à aplicação ao caso em análise do instituto do enriquecimento sem causa, ou seja, a ter sido entendido ter o Autor direito a ser restituído com base em enriquecimento sem causa, salvo o devido respeito por opinião contrária, não acolhemos tal decisão pelo seguinte:
Na sentença recorrida a propósito dos arts. 473º e 474º do Código Civil que versam sobre tal instituto, diz-se que:
“São cinco os pressupostos para a condenação por enriquecimento sem causa: (i) o enriquecimento, enquanto vantagem patrimonial (ii) o empobrecimento, (iii) o nexo de causalidade entre o benefício e a desvantagem, (iv) a ausência de causa justificativa para o enriquecimento à custa de outrem e (v) a ausência de outro meio jurídico para que o empobrecido possa ser indemnizado ou restituído.
34 - Quanto ao enriquecimento o mesmo pode ocorrer em vários situações, como de aumento do ativo (pela receção de prestação não devida), de uma diminuição do passivo (pelo cumprimento efetuado por terceiro, na errada convicção de estar obrigado a fazê-lo) ou da economização de despesa.
35 - Não basta, no entanto, que se tenha verificado um benefício à custa de outrem, crucial é a existência de um nexo de causalidade entre o enriquecimento e o empobrecimento, tendo o enriquecimento diretamente de resultar do empobrecimento.
36 - Acresce ainda a necessidade de aferir da inexistência de causa justificativa do enriquecimento e correlativo empobrecimento, que tanto pode consistir na inexistência de um contrato, de um ato jurídico não negocial ou de uma operação material.
37 - Posto isto, e analisando o DL nº 299/2009, de 14.10, entrado em vigor em 01.01.2010, o mesmo procedeu à conversão do corpo especial de pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública, em carreira especial, definindo e regulamentando a respetiva estrutura e regime.
No mesmo vêm referidos os vários graus de hierarquia, conforme vem mencionado na sentença, prevendo o art. 42º do mesmo diploma legal “o pessoal policial deve, em regra, exercer funções correspondentes ao conteúdo funcional da sua categoria.”
38 - Ora, qualquer oficial pode desempenhar funções de conteúdo funcional diferente da respetiva categoria, embora a regra seja a da correspondência, não sendo a exclusividade de funções urna obrigatoriedade legal, como decorre dos números 1 e 3 do art. 42 do DL n.°299/2009.
39 - Na arquitetura normativa das leis que regulavam a prestação de serviço em categoria superior, na PSP, coexistiam dois institutos — tipo, sendo um, a graduação, nos termos do artigo 63.° do DL n.° 299/2009, em qualquer categoria superior, dentro da mesma carreira, por curtos períodos e despacho do Diretor Nacional; e outro, o recrutamento excecional, nos termos do artigo 62* da Lei n° 53/2007, para o posto ou categoria Imediatamente superior, por despacho ministerial. Em nenhum destes casos a lei obriga a exclusividade de funções.
40 - O Autor não estava impedido, no entendimento do Réu Estado ou MAI, de desempenhar funções de conteúdo funcional diferenciado da categoria de que era titular (subintendente), podendo exercer as funções da categoria superior de intendente naqueles termos, ou seja, com a categoria de subintendente, respeitando a legislação aplicável.
41 - E, assim sendo, não poderia o Réu ou o MAI, no respeito pelo princípio da legalidade, deixar de remunerar o Autor pelo exercício daquelas funções pelo vencimento, suplemento e Subsídios da sua categoria de subintendente e não pelo vencimento, suplemento e subsídios da categoria de intendente.
42 - É nestes termos que esta primeira questão deve, a nosso ver, ser equacionada e não conforme argumentou o tribunal “a quo”, como se a descrição do conteúdo funcional de cada categoria constante do Anexo I ao Estatuto do Pessoal Policial da PSP, aprovado peto DL n,° 299/2009, de 14 de outubro tivesse natureza imperativa ou absoluta, obrigando à exclusividade de funções para cada categoria.
43 - Se assim fosse, caberia, então, perguntar, a razão de ser da inclusão do inciso "em regra" no preceito do n,° 1 do supracitado artigo 42.° e das normas do seu nº 3 quando se refere que a descrição do conteúdo funcional não prejudica a atribuição ao pessoal policial de funções não expressamente mencionadas, que lhe sejam afins, o que, conjugadamente, afasta de forma incontornável, a tese da exclusividade imperativa da correspondência entre o conteúdo funcional descrito e determinada categoria, como a douta sentença argumentou, sem razão.
44 - Existe, deste modo, uma contradição evidente entre a fundamentação, a nosso ver desconforme à letra e ao espírito da lei, e o entendimento de que não houve violação do disposto no artigo 42º, nºs 1 e 3 do DL n.° 299/2009 que, aliás, se considera acertado e conforme aos preceitos legais.
45 – Ao entender-se na sentença que a atribuição de funções ao Autor com o conteúdo funcional de Intendente não colide com o disposto no art. 42º, nºs 1 e 3 do Decreto-Lei nº 299/2009, a Mmª Juiz “a quo” vem acolher a argumentação do Réu de que o princípio da correspondência entre as categorias e os conteúdos funcionais não decorre da lei, em termos imperativos, mas apenas, como regra, suscetível de comportar exceções (nº 1 do art. 42º).
46 – Por outro lado afasta o conceito da exclusividade dessa correspondência, ao contrário do que é referido na sentença ao interpretar o art. 62º da Lei nº53/2007 quando diz que, ao permitir que um oficial de polícia desempenhe funções correspondentes ao posto imediatamente superior isso significa que as desempenhe em exclusivo, não podendo desempenhara quaisquer outras.
47 – Qualquer oficial pode desempenhar funções de conteúdo funcional diferente da respetiva categoria, embora a regra seja a da correspondência, não sendo a exclusividade de funções uma obrigatoriedade legal, como decorre dos números 1 e 3 do art. 42º do mencionado diploma legal
48 - Mas, então se assim é, ou seja, se não há qualquer violação das normas dos nº1 e2 do art. 42º do DL nº 299/2009, a conduta do Réu foi perfeitamente legal, verificando-se nova contradição ao decidir-se que, apesar da possibilidade legal do exercício de funções por oficial de categoria diferente, isso implicaria o pagamento das remunerações pela categoria superior, sem que tivesse havido nomeação para esse efeito, por graduação ou recrutamento excecional.
49 - E mais, sendo legal, não poderia a sentença recorrida lançar mão do instituto do enriquecimento sem causa não podendo admitir-se que tal instituto de enriquecimento sem causa tenha a virtualidade de suprir situações que a lei e a sentença configuram com insuscetíveis de censura jurídica.
50 - Na verdade, fundamentou-se a Mª Juiz "a quo" no instituto do enriquecimento sem causa, por entender que ocorrem os pressupostos legais determinantes, a que se reporta o artigo 473.° do Código Civil, enquanto o Autor foi mantido pelo Réu ou pelo MAI no exercício dessas funções, tendo em conta a matéria factual provada e chamando à colação o principio constitucional “trabalho igual, salário igual” constante do art. 59º , nº 1 da CRP.
51 - Não podemos concordar com a argumentação expendida, nem obviamente com as conclusões que dela emanam, por nos situarmos numa vertente conceitualmente diferente, considerando os normativos legais e constitucionais aplicáveis e a contradição imanente a tal raciocínio argumentativo.
52 - Como se sabe, a obrigação de indemnizar fundada no instituto do enriquecimento sem causa pressupõe, nos termos dos artigos 473º e ss do CC, para o caso dos autos, a verificação cumulativa dos seguintes requisitos - a) a existência de um enriquecimento, b) - que o enriquecimento careça de causa justificativa: c) - que o mesmo tenha sido obtido à custa do empobrecimento daquele que pede a indemnização; d) - que a lei não faculte ao empobrecido outro meio de se indemnizado.
53 - Ora, segundo julgamos, não há qualquer enriquecimento do Réu, nem consequente empobrecimento do Autor, pelo exercício de funções de conteúdo funcional da categoria da categoria diferente da sua, considerando a legalidade da situação, nos termos acima referidos.
54 - Na verdade, o Réu pagou e o Autor recebeu todos os vencimentos, suplementos e subsídios, legalmente devidos em conformidade com a sua categoria de subintendente, visto que a própria sentença decidiu pela não violação das normas dos nºs 1 e 3 do artigo 42.° do D. L. nº 299/2009. E será que a lei não facultava ao Autor outro meio de ser indemnizado?
Não nos parece.
55 - O instituto do enriquecimento sem causa tem natureza subsidiária, só podendo a ele recorrer-se quando a lei não faculte ao empobrecido, outros meios de mação (art.°474º do CC)
56 - Ora, são muitos os casos em que, embora o enriquecimento careça de causa justificativa, a lei põe à disposição dos interessados meios específicos de reação contra tal situação e existem outros institutos que têm a virtualidade de pôr termo a situações que, de outro modo, seriam fonte de enriquecimento sem causa.
57 - É, nesses casos - nos casos em que o empobrecido dispõe de outro meio ou instituto -, que tem aplicação o artigo 474 ° do CC e ganha verdadeiro sentido o princípio da subsidiariedade, o que significa que em todos estes casos deve ser observado o regime especialmente estatuído para cada um deles, não sendo legítimo recorrer-se, em princípio ao esquema geral da restituição forjado para o enriquecimento sem causa (In Acórdão do STJ, Proc. 07B2721, de 04.10.2007).
58 - No caso dos autos, o Autor tinha ao seu alcance a impugnação dos atos de processamento e pagamento efetuados mensalmente (art. 66.°, n.° 3 da Lei nº 12- A/2008) cujos recibos são postos à sua disposição todos os meses no portal da PSP desde 2011, www.portalsocial.psp.pt), bem corno a ação de responsabilidade civil contratual do Estado, que aliás tentou nos presentes autos, sem êxito, pelo que não tem lugar a aplicação do artigo 473 º do Código Civil.
59 - Vejamos, ainda neste domínio a problemática constitucional:
É certo que o princípio da legalidade deve ser entendido de forma ampla, respeitando a Administração, e naturalmente, a Constituição.
Todavia, a Administração não pode arvorar-se em órgão fiscalizador da constitucionalidade das normas.
60 - Variadíssimas razões são apontadas pela doutrina para subtrair o controlo da constitucionalidade à Administração, nomeadamente o risco que se criaria em termos de segurança jurídica.
61 - Por incisivo, cita-se Jorge Miranda, In Manual de Direito Constitucional, Tomo 6.°. 2.ª ed., Coimbra, 2005, pág. 193: “ Se a Constituição exige a conformação da atividade administrativa pelos preceitos e princípios constitucionais - se necessário, através da técnica de interpretação conforme - e se são nulos, e não anuláveis (por conseguinte, não sanáveis) os atos administrativos ofensivos de direitos, liberdades e garantias, nem por isso deixam de ser os tribunais a decidir sobre essa conformação; e têm de ser os tribunais administrativos, e não os órgãos da Administração a apreciar e a não aplicar leis inconstitucionais e a declarar a nulidade ou a anular atos administrativos inconstitucionais”.
62 - O Princípio "para trabalho igual, salário igual”, inscrito no artigo 59.º. n.° 1, al, a) da CRP é conjugado pela doutrina e pela jurisprudência, com o princípio da igualdade do artigo 13º da Constituição e, por isso, existe nesta confluência, essencialmente, a proibição de diferenciações injustificadas, devendo o intérprete, em matéria de remunerações laborais, olhar estes princípios como razoavelmente relativizados ou proporcionalmente relativizados se os conjugarmos com o princípio da proporcionalidade, como também é consensual.
63 - Quanto ao Princípio da proporcionalidade, tem-se corno adequado, necessário e na justa medida, remunerar o Autor pela categoria de subintendente, considerando, além do mais, que as diferenças salariais não são significativas e muito longe de traduzirem a negação de garantias de urna existência condigna corno previsto na parte final da al a) do n,° 1 do artigo 59° da CRP.
64 - Acresce, por outro lado que, a nosso ver e salvo sempre melhor opinião, não existe uma verdadeira igualdade entre a situação do Autor e outros casos de trabalho igual exercido por intendentes (legalmente providos e nomeados nesta categoria) que desempenhem eventualmente idênticas funções, em termos relevantes pata o caso dos presentes autos.
65 - Com efeito, o Princípio da igualdade apenas releva em termos de comparação com situações que devam reputar-se objetiva e concretamente iguais, comparando a situação do Autor com a eventual situação de outros oficiais que exerçam as funções idênticas, com a categoria de subintendente e que tivessem auferido a remuneração correspondente à categoria de intendente, sem nomeação para esse efeito, e isso não resulta dos autos, nem sequer provado ou invocado pelo Autor.
66 - Ou seja, não pode extrapolar-se do caso do Autor para situações abstratas, hipoteticamente existentes, faltando-lhe e segundo elemento fatual material, de comparação, para que se possa decidir pela desigualdade de tratamento.
67 - Temos, assim, por certo, que a interpretação prosseguida pelos Réus, designadamente, pelo Estado Português está conforme à Constituição.
68 - Mas não ficam por aqui as contradições da sentença recorrida.
69 - Não foi posto em causa o recebimento dos recibos do vencimento do efectivo no activo, valendo isto por dizer na linha defendida pelo Réus, que o Autor, como todos os efetivos no activo, da PSP teve conhecimento, em cada mês, das remunerações que lhe foram pagas mensalmente, nos termos da Lei 12-A12008, pela categoria de subintendente, corno também se comprovou nos autos através dos respetivos recibos.
70 - Ora, é o pagamento dos diferenciais remuneratórios entre as categorias de Subintendente e de intendente que se questiona e são esses diferenciais que a sentença condenou o Réu Estado a pagar, não a título de remunerações devidas, mas a título de enriquecimento sem causa, ou seja, como indemnização pelo alegado empobrecimento do Autor e correspondente enriquecimento do Réu, o que se configura contraditório com a natureza dos alegados créditos corno laborais, pagos legalmente.
71 - Por outro lado, tratando-se de remunerações pagas mensalmente e do conhecimento mensal do Autor, não se nos afigura fazer sentido contrapor a estes factos, o começo do prazo de prescrição de 3 anos previsto no artigo 482° do CC., a partir do termo das funções, em 31 05.2012, quando a própria lei diz expressamente (como, aliás, refere a sentença) que o prazo começa a contar a partir da "data em que o credor teve conhecimento do direito que lhe compete e da pessoa do responsável, ou seja a partir do recebimento mensal das remunerações.
72 - Mas então, o Autor oficial de polícia com a categoria de subintendente, não sabia quem era o responsável pelo pagamento das suas remunerações, em cada mês e não teve conhecimento dos diferenciais, em cada mês, através dos respetivos recibos de vencimento, só vindo a ter esses conhecimentos depois de cessar as funções?
73 - Onde se encontra dada como provada esta matéria?
74 - São, evidentemente, conclusões precipitadas e, em oposição nos próprios termos que a sentença evidencia.
75 - Do que acima se expõe, parece-nos evidente a contradição verificada entre a decisão de não violação do disposto nos n ° s 1 e 2 do artigo 42.° do DL n° 299/2009 e a sua condenação a titulo de enriquecimento sem causa, considerando os respetivos fundamentos, igualmente contraditórios com as decisões.
76 – É, assim evidente, a contradição verificada entre a decisão de não haver violação do disposto nos nº s 1 e 2 do art. 42º do DL nº 299/2009 e a condenação do Réu a título de enriquecimento sem causa, considerando os respetivos fundamentos, igualmente contraditórios com as decisões.
77 - Aqui chegados, pugna-se, então pela revogação da sentença recorrida que condenou o Réu Estado Português a pagar ao Autor o valor correspondente ao diferencial remuneratório entre o que recebeu e o que seria pago a um oficial da categoria de intendente, no período compreendido entre agosto de 2011 e outubro de 2012 (incluindo suplementos e subsídios de férias e de natal - exceto quanto aos relativos ao ano de 2012, atenta a sua decretada suspensão, pelo disposto no artigo 21.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro), a título de enriquecimento sem causa, quantias acrescidas de juros de mora contados desde a citação até efetivo e integral pagamento, e a sua substituição por outra que o Absolva de restituição desse valor por inaplicabilidade de tal instituto à situação em análise.
Nestes termos e nos mais de Direito:
a) Deverá ser verificada e declarada a ilegitimidade passiva do Réu Estado Português, exceção dilatória que conduz à absolvição da instância atento a conjugação dos arts.576º, nº s 1 e 2 e 577º e), ambos do CPC e art.1º do CPTA, contrariamente ao decidido;
b) Deverá ser verificada e declarada a exceção dilatória inominada de erro na forma do processo, geradora de absolvição da instância do Estado Português, nos termos das disposições conjugadas dos arts. 278º, nº 1 e), 576º, nºs 1 e 2 e 577, b) do CPC, ex vi dos arts. 1º e 35º, nº 1 e 42º, nº 1 do CPTA, ainda, sem conceder;
c) Deverá ser verificada a exceção da caducidade do direito do Autor impugnar os atos em causa na ação, que importa outra exceção dilatória insuprível que obsta ao conhecimento do mérito, e conduz à absolvição do Réu Estado Português da instância, atento o disposto no art. 89º, nº 1 h) do CPTA, ainda, sem conceder;
d) Deverá ser verificada a prescrição do Direito do Autor exigir a restituição com base em enriquecimento sem causa nos termos do art. 482º do Código Civil, que é uma exceção perentória que importa a absolvição do Réu Estado, do pedido - arts. 298º, nº1 e 304º, nº 1 do Código Civil e 576º, nº 3 do CPC, e ainda sem conceder, finalmente
e) Deverá ser revogada a sentença de condenação do Réu/Estado e substituir-se por outra de improcedência absoluta da acção por não provada, que conduzirá à absolvição do Réu.
Assim, farão
JUSTIÇA
O MP, em representação do Estado Português, não juntou contra-alegações no que tange ao recurso interposto pelo Autor.
Já este contra-alegou, finalizando assim:
V – Ampliação do Objecto do Recurso – 636º, n.º 1 do Cód. Proc. Civil
Como resulta do alegado na petição inicial, o Autor instaurou a presente acção invocando 3 (três) fundamentos jurídicos distintos:
a) responsabilidade contratual;
b) responsabilidade aquiliana ou extracontratual;
c) enriquecimento sem causa.
A decisão recorrida concluiu pela improcedência dos pedidos, com os 2 (dois) primeiros fundamentos, concluindo ser aplicável ao caso dos autos o instituto do enriquecimento sem causa.
De acordo com o disposto no art. 636.º, n.º 1 do Cód. Proc. Civil, aplicável por remissão do art. 1.º do Cód. Proc. Tribunais Administrativos, “No caso de pluralidade de fundamentos da ação ou da defesa, o tribunal de recurso conhece do fundamento em que a parte vencedora decaiu, desde que esta o requeira, mesmo a título subsidiário, na respetiva alegação, prevenindo a necessidade da sua apreciação.”
Considerando o acima exposto, requer-se muito respeitosamente se dignem admitir a ampliação do objecto do recurso, de modo a que, caso tenham por aplicável ao caso dos autos os institutos da responsabilidade contratual ou da responsabilidade aquiliana, conheçam do mérito das pretensões do Autor, com esses fundamentos.
Para o efeito, dão aqui por integralmente reproduzido tudo o que acima alegaram, quanto à aplicabilidade dos 2 (dois) institutos acima referidos - nomeadamente, o alegado no ponto IV, al. a) destas contra-alegações.
Nestes termos, deve a apelação do Réu Estado Português ser julgada improcedente, com a consequente confirmação da Sentença recorrida, com o que se fará Justiça!
Mais se requer se dignem admitir a ampliação do objecto do recurso, de modo a que, caso tenham por aplicável ao caso dos autos os institutos da responsabilidade contratual ou da responsabilidade aquiliana, conheçam do mérito das pretensões do Autor, com esses fundamentos – cfr. art. 636.º, n.º 1 do Cód. Proc. Civil, ex vi art. 1.º do Cód. Proc. Tribunais Administrativos.
Pede deferimento.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1. O A. é funcionário da Polícia de Segurança Pública, na carreira de Oficial de Polícia, e está vinculado sob a forma de nomeação definitiva – admitido por acordo;
2. Através do despacho n.º 14/GDN/2010, de 10.05.2010, do Diretor Nacional da PSP publicado na Ordem de Serviço n.º 22, I Parte B, de 19.05.2010, o A. (com a categoria de comissário), foi graduado na categoria de Intendente para o exercício do cargo/função de Chefe de Divisão - DO/DPOP da DN, com início a 01.01.2010 - admitido por acordo e documento de fls. 169 e ss. junto aos autos com a contestação do MAI, que aqui se dá por integralmente reproduzido;
3. No despacho mencionado no ponto antecedente refere-se designadamente que:
«(...) O Estatuto do Pessoal Policial da Polícia de Segurança Pública, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de Outubro, estabelece no seu artigo 41.º que as carreiras de pessoal policial são pluricategoriais, caracterizadas, nomeadamente, em função dos conteúdos funcionais e dos graus de complexidade funcional fixados no Anexo 1 do mesmo diploma, correspondentes ao conteúdo funcional da sua categoria.
Nos termos dos artigos 63.º e 64.º do mesmo Estatuto, o pessoal policial pode ser graduado pelo diretor nacional em categoria superior, dentro da mesma carreira, com carácter excecional e temporário, para o desempenho de cargos ou funções indispensáveis em que não seja possível prover pessoal com a categoria correspondente nem proceder ao recrutamento excecional previsto no artigo 62.º da Lei n.º 53/2007, de 31 de Agosto, com os direitos e deveres inerentes à função desempenhada.
Por não existirem na PSP oficiais suficientes, nas diversas categorias, para o desempenho de todos os cargos de comando e direção fixados na sua estrutura orgânica e respetiva regulamentação, e existindo necessidade de dotar um conjunto de posições essenciais ao seu funcionamento com oficiais de categoria inferior à prevista, foi autorizado, pelo Despacho n. o 692612010, de 9 de Abril de 2010, do Ministro da Administração Interna, publicado no Diário da República, 2ª série, nº 76, de 20 de Abril de 2010, o desempenho em regime de comissão de serviço por recrutamento excecional para funções correspondentes ao posto imediatamente superior aos oficiais identificados na lista anexa ao mesmo despacho.
Considerando que não foi possível prover todos os cargos e funções indispensáveis ao funcionamento da PSP através do recrutamento excecional previsto no referido artigo 62.º da Lei nº 53/2007, de 31 de Agosto, são graduados, nos termos dos artigos 63.º e 64.º do Estatuto do Pessoal Policial da Polícia de Segurança Pública, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de Outubro, os oficiais que se identificam nas listas em anexo, pelo período de seis meses, prorrogável até ao limite máximo de três anos, nas categorias, para o desempenho das funções e com efeitos reportados às datas que, relativamente a cada um, ali se indicam, cessando as funções que até às mesmas datas desempenhavam.
Os oficiais graduados identificam-se, no exercício das suas funções, pela categoria de origem e utilizam os respetivos distintivos e insígnias.»
4. As funções de Chefe de Divisão de Policiamento e Ordem Pública são exercidas por oficiais de polícia com a categoria de Intendente – admitido por acordo; cfr. artigo 25º da p.i. e artigo 63.º da contestação do MAI, por via do artigo 90.º da contestação do Estado Português;
5. Em 02/03/2011 o Diretor Nacional da PSP exarou despacho onde determinou que as situações de graduação existentes à data da sua entrada em vigor cessariam nos termos dos respetivos períodos em curso – cfr. despacho n.º 02/GDN/2011, de 02.03.2011, do Diretor Nacional da PSP publicado na Ordem de Serviço n.º 11, I Parte B, de 04.03.2011 a fls. 122 e ss. do processo físico;
6. Em 30.06.2011 cessou a graduação do A. na categoria de Intendente - admitido por acordo; cfr. artigo 23º da p.i. e artigo 63.º da contestação do MAI, por via do artigo 90.º da contestação do Estado Português; cfr. anexo a fls. 177 do processo físico;
7. Entre 01.07.2011 e 11.10.2012, o A. desempenhou exclusivamente as funções de Chefe de Divisão de Policiamento e Ordem Pública da DN - admitido por acordo; cfr. artigos 19º e 20.º da p.i. e artigo 63.º da contestação do MAI, por via do artigo 90.º da contestação do Estado Português;
8. Em todos os meses do período compreendido entre agosto de 2011 e outubro de 2012, exceto no mês de maio de 2012, em que recebeu subsídio parental, o A. recebeu a retribuição mensal base ilíquida € 2.231,32, correspondente ao nível 35 da tabela remuneratória única, e o suplemento das forças e serviços de segurança no valor ilíquido € 401,64 – cfr. boletins de vencimento juntos com a contestação;
9. O processamento salarial de outubro de 2012 foi levado ao conhecimento do A. em 21 de outubro de 2012, data em que foi paga a remuneração, por depósito na sua conta bancária – admitido por acordo; cfr. artigo 64.º da contestação do Estado e Réplica do A.;
10. A retribuição mensal base ilíquida auferida por oficial com a categoria de intendente no período referido em 8., no seu nível mais baixo, corresponde ao valor mensal € 2.540,27 (nível 41 da tabela remuneratória única) - admitido por acordo das partes na audiência prévia;
11. O suplemento das forças e serviços de segurança auferido por oficial com a categoria de intendente corresponde a 18% do valor da retribuição mensal base ilíquida - admitido por acordo das partes na audiência prévia;
12. Em 12.11.2012 o Sr. Ministro da Administração Interna proferiu despacho de nomeação do A. para o cargo de Chefe da Divisão de Prevenção e Proximidade do Departamento de Operações da DN/PSP, com efeitos a 12.10.2012 – cfr. doc. 1 junto com a p.i.;
13. O despacho mencionado no ponto antecedente foi publicado no D.R. em 20.11.2012 – cfr. doc. 1 junto com a p.i.;
14. Em 24.10.2015, deu entrada neste Tribunal de petição inicial que originou os presentes autos – cfr. comprovativo de entrega de documento a fls. 1 dos autos;
15. Em 28.10.2015, o Ministério Público, em representação do Estado, foi citado para contestar a presente ação – cfr. doc. de fls. 70 do processo físico.
Em sede de factualidade não provada o Tribunal fez constar:
A. No mês de julho de 2011 o salário do A. já foi o correspondente à categoria de Subintendente. X DE DIREITO
Atente-se no discurso fundamentador da sentença, quer quanto à matéria das excepções, quer quanto ao fundo da causa:
Da inadequação do meio processual – erro na forma de processo:
Vieram os Réus, nas suas contestações, arguir a exceção de erro na forma de processo, alegando para o efeito que o objeto da ação se prende com o eventual direito do Autor aos diferenciais remuneratórios, num quadro onde os atos de processamento de vencimentos, e do não pagamento de tais diferenciais, se configuram como atos administrativos, que se tornam insindicáveis se não forem impugnados no prazo legal.
Bem assim, alega o Ministério Público que para atacar a “desgraduação” de que foi alvo, e o exercício de funções de categoria superior, não auferindo as regalias inerentes, a ação adequada seria a ação administrativa especial.
Consideram, assim, que através da presente ação o A. pretende atacar o despacho 02/GDN/2011, de 02 de Março de 2011 e listagem anexa publicada em 12.07.2011, que fez cessar a graduação do Autor na categoria de Intendente, com efeitos a data de 01.07.2011, e os subsequentes atos de processamento de vencimentos, que não lhe pagaram o vencimento correspondente à categoria de Intendente, mas antes o remuneraram como Subintendente.
Respondendo á matéria de exceção o A. defende que não pretende a prática de um ato administrativo expresso mas tão só a «condenação no pagamento de uma diferença salarial que já é devida, por força de uma atuação prévia da Administração», razão pela qual o contencioso dos atos administrativos se mostra desadequado até porque estamos no domínio das relações de emprego público e «existe uma relação de correspetividade de prestações, em tudo análogo à de uma autêntica relação jurídica de base contratual», estando em causa «um direito diretamente emergente da lei, e não o reconhecimento de uma situação jurídica em que a Administração atua ao abrigo de poderes de autoridade».
Cumpre apreciar e decidir.
Recuperemos antes de mais o pedido formulado pelo A. nos presentes autos:
a) declarar-se que, desde 1 de Janeiro de 2010 até 11 de Outubro de 2012, o Autor desempenhou funções de Chefe da Divisão de Policiamento e Ordem Pública do Departamento de Operações da Direção-Nacional da PSP;
b) declarar-se que as funções de Chefe da Divisão de Policiamento e Ordem Pública do Departamento de Operações da Direção-Nacional da PSP integram-se no conteúdo funcional da categoria de Intendente e são, por isso, da competência de Oficiais com essa categoria;
c) declarar-se que, ao atribuir essas funções ao Autor sem promover a sua colocação na categoria de Intendente, no lapso temporal decorrido entre 1 de Julho de 2011 e 11 de Outubro de 2012, os Réus violaram, entre outras, as disposições do art. art. 42.º, n.º 1 e 3 do Decreto-Lei n.º 299/2009;
d) em consequência, condenar-se os Réus a pagar ao Autor € 6 506,47, acrescidos de juros moratórios, contados à taxa legal, desde 1 de Julho de 2011 até efetivo e integral pagamento;
Da leitura dos pedidos formulados pelo Autor, bem como da análise da causa de pedir, que se prende com o facto de o mesmo ter alegadamente exercido, desde 01/01/2010 até 11/10/2012, funções correspondentes à categoria de Intendente sem que, no lapso temporal decorrido entre 01/07/2011 e 11/10/2012, os Réus tenham promovido o respetivo concurso para recrutamento ou graduação nessa categoria, desde logo se depreende estarem causa, na presente ação, matérias atinentes à condenação da Administração ao pagamento de indemnização por responsabilidade civil contratual, extracontratual, ou subsidiariamente, por enriquecimento sem causa.
Ora, dispõe o artigo 37º, nº 1, do CPTA aplicável que: “seguem a forma da ação administrativa comum os processos que tenham por objeto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objeto de regulação especial …”.
Estão incluídos no seu âmbito, nomeadamente, os processos que tenham por objeto o:
“a) Reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo;
b) Reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições; …
d) Condenação da Administração à adoção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados;
e) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que diretamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um ato administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objeto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto;
f) Responsabilidade civil das pessoas coletivas, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, incluindo ações de regresso; …
i) Enriquecimento sem causa; ”.
Por seu turno refere o artigo 46º, nº 1, do mesmo Código que: “seguem a forma da ação administrativa especial, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos cujo objeto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de atos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo”. Refere o n.º 2 do mesmo artigo que: “nos processos referidos no número anterior podem ser formulados os seguintes pedidos principais: a) Anulação de um ato administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica; b) Condenação à prática de um ato administrativo legalmente devido; c) Declaração da ilegalidade de uma norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo; d) Declaração da ilegalidade da não emanação de uma norma que devesse ter sido emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo”.
Bem assim, lê-se no artigo 66º, nº 1, do CPTA que: “a ação administrativa especial pode ser utilizada para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um ato administrativo ilegalmente omitido ou recusado”.
Ora, a generalidade dos pedidos formulados pelo A., máxime as alíneas a) a c), reportam-se à declaração factos que consubstanciam os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado, in casu, consubstanciada na alegada ilegalidade de omissão de graduação devida do A., tendo por consequência a condenação em indemnização pela verificação dessa responsabilidade, conforme peticionado na alínea d) dos pedidos por ele formulados, não estando em causa o exercício de uma prerrogativa de autoridade por parte da Administração.
Efetivamente, e contrariamente ao defendido na contestação do Estado Português, o A. não pretende sindicar a legalidade do Despacho que o fez regressar à categoria de origem – Subintendente. O que o A. pretende é que se reconheça que não obstante estar enquadrado nessa categoria, desempenhou, ilegalmente, funções que são da competência de Oficiais com a categoria de Intendente, sem que tenha sido promovido o devido concurso para recrutamento ou graduação nessa categoria, e que, nessa medida, sofreu danos, que computa no valor do acréscimo salarial que auferiria não fosse a atuação ilegal da administração.
Em nenhum momento ressalta da sua petição que pretenda que seja efetuada a recontagem do tempo de serviço na categoria onde considera que deveria ter sido graduado, ou que pretenda receber as diferenças remuneratórias enquanto tal. Aliás, em sede de audiência prévia o A. acabou por esclarecer que os pedidos formulados em a) e b), no fundo, já foram satisfeitos, e que o pedido formulado em c) constitui causa de pedir do d), o que corrobora o nosso entendimento.
Por outro lado, os atos de processamento de salários em causa nos autos, como teremos oportunidade de aprofundar infra, não podem considerar-se atos administrativos impugnáveis.
Deste modo, atendendo a tudo o que se expôs, e a que o objeto deste processo não é constituído por qualquer pretensão emergente da prática ou omissão ilegal de atos administrativos, improcede a invocada exceção dilatória inominada por erro na forma de processo. * O processo é o próprio e não enferma de nulidades principais. * Considera-se a presente ação proposta apenas contra o Estado Português e o MAI, já que a PSP constitui uma força de segurança organicamente dependente do MAI (cfr. artigo 10.º, n.º 4 do CPTA).
Da personalidade judiciária e da legitimidade processual das entidades demandadas
Alega o Estado Português que face à relação material controvertida configurada pelo A. na petição inicial e, perante os pedidos formulados, é ao Réu Ministério da Administração Interna que assiste legitimidade processual passiva, nos termos do art. 10º do CPTA aplicável, dado que é da parte do Ministério da Administração Interna que o A. pretende ver reconhecido o direito que invoca, e sobre cujos órgãos recairia, no caso de ser julgada procedente a presente ação, o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
Notificado que foi para se pronunciar quanto às matérias de exceção, veio o Autor alegar que o MAI é um departamento governamental que carece de personalidade jurídica e judiciária, nos termos do disposto no artigo 11º, nº 2, do CPTA, assim concluindo que é parte legítima nos presentes autos o Réu Estado Português. Alega ainda que, ao abrigo do disposto no nº 2 do artigo 10º do CPTA, é também o Réu MAI suscetível de ser demandado.
Por outro lado, em face do afirmado pelo A. e do disposto no artigo 11º, nº 2, do CPTA foi suscitada, em sede de audiência prévia, a exceção da falta de personalidade judiciária, e, por conseguinte, de legitimidade, do MAI.
Dispõe o nº 1 do artigo 10º do CPTA, quanto à legitimidade passiva, que “Cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.”
Por outro lado, os nºs 2 e 5 do artigo 10º do referido diploma legal (na redação em vigor à data), dispõem que:
“2 – Quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos. (…)
5 – Havendo cumulação de pedidos, deduzidos contra diferentes pessoas coletivas ou ministérios, devem ser demandados as pessoas coletivas ou os ministérios contra quem sejam dirigidas as pretensões formuladas. (…)”
Atendendo a que a legitimidade é um pressuposto processual aferível pela forma como a situação é configurada na petição inicial, havendo que atender à forma como é invocado o direito e ao modo como o A. materializa a ofensa ao mesmo direito, a sua verificação não carece de qualquer exame sobre o fundo ou mérito da ação.
Assim, a legitimidade é um pressuposto que exprime uma relação entre um sujeito determinado e o objeto do litígio, sendo que o CPTA, aproximando-se do regime do CPC, veio configurar o interesse direto em contradizer balizado em função da relação material controvertida (Cfr. artigo 10.º, n.º 1 do CPTA).
Bem assim, a regra plasmada na lei processual civil, no que à legitimidade passiva concerne, dispõe que “o interesse em contradizer [exprime-se] pelo prejuízo que [da procedência da ação] advenha.” (vide artigo 30.º, n.º 2 do CPC). Ou seja, a legitimidade passiva consiste no interesse que a pessoa demandada como réu tem em defender-se na ação, o que se afere pelo prejuízo que da sua procedência resulta para o mesmo.
O artigo 11.º, n.º 2 do CPTA aplicável confere legitimidade ao Estado Português (representado pelo Ministério Público) nas ações que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade. Observando o petitório, verifica-se que o que o objeto da presente ação (salientam-se ainda os esclarecimentos prestados em sede de audiência prévia) é constituído pelo direito do A. ao pagamento de quantias pecuniárias que reputa de devidas, a título de indemnização por responsabilidade civil contratual, extracontratual ou, caso estas não se verifiquem, de enriquecimento sem causa. Isto é, o reconhecimento de que, desde 1 de Janeiro de 2010 até 11 de Outubro de 2012, o A. desempenhou funções de Chefe da Divisão de Policiamento e Ordem Pública do Departamento de Operações da Direção-Nacional da PSP, de que essas funções se integram no conteúdo funcional da categoria de Intendente e são, por isso, da competência de Oficiais com essa categoria (matéria que nem sequer é controvertida), e de que ao atribuir essas funções ao Autor sem promover a sua colocação na categoria de Intendente, no lapso temporal decorrido entre 1 de Julho de 2011 e 11 de Outubro de 2012, os Réus violaram, entre outras, as disposições do art. 42.º, n.º 1 e 3 do Decreto-Lei n.º 299/2009, constituem não um pedido autónomo, mas causa de pedir do pedido indemnizatório.
Aliás, essa declaração só pode relevar para efeitos de responsabilidade civil, sob pena de se violar o disposto no artigo 38.º, n.º 2 do CPTA.
Efetivamente, a presente ação, conforme foi configurada na p.i., é uma ação de responsabilidade civil “pura”. Nem se diga que a legitimidade só é atribuída ao Estado se a obrigação de indemnizar emergir da responsabilidade civil extracontratual, já que o artigo 11.º, n.º 2 do CPTA se refere a “processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade”.
Vejamos ainda assim o que diz Esperança Mealha relativamente às ações administrativas com cumulação de pedidos: “(…)o problema põe-se quando seja cumulado um pedido para o qual tenha personalidade judiciária um ministério (ou um órgão), por força do disposto no artigo 10.º/2 e 4, com um pedido indemnizatório ou relativo a uma relação contratual, que teria que ser obrigatoriamente contestado pelo Ministério Público, em representação do Estado (11.º/2).
Por um lado, há quem defenda que, neste caso, a ação terá de ser intentada contra o ministério a cujo órgão seja imputável o ato (ou contra o próprio órgão, como vimos) e contra o Estado, representado pelo Ministério Público, cabendo a cada uma das entidades demandadas a contestação, respetivamente, do pedido de impugnação do ato e do pedido indemnizatório74.
Por outro lado, tem vingado o entendimento de que a regra da representação do Estado pelo Ministério Público, afirmada no artigo 11.º/2, “não se aplica em caso de cumulação de pedidos, se a um deles não corresponder tal representação (pelo menos, se for principal ou de natureza impugnatória) ”75.
Os casos paradigmáticos em que a cumulação de pedidos coloca este problema são a ação de impugnação ou de condenação à prática de ato devido na qual se cumule um pedido de indemnização com fundamento na ilicitude desse ato ou omissão (cumulação inicial de pedidos); ou a ação de impugnação de ato pré-contratual cujo objeto venha a ser alargado à impugnação do próprio contrato, nos termos do disposto no artigo 63.º/2 ou no artigo 102.º/4 CPTA (cumulação superveniente, no primeiro caso, no âmbito de uma ação administrativa especial e, no segundo, em sede de contencioso pré-contratual urgente).
Em casos como estes, os pedidos cumulados visam uma única esfera jurídica – a da pessoa coletiva Estado – e a questão resume-se a saber se a personalidade judiciária que, em geral, é atribuída aos seus ministérios (e órgãos administrativos) para se apresentarem em juízo a contraditar os referidos pedidos impugnatórios deve estender-se também ao pedido indemnizatório ou ao pedido sobre o contrato que com aqueles estão numa relação de conexão (e, em regra, de dependência, pois dependem da procedência do pedido principal).
A resposta deve ser positiva, desde logo porque não se afigura que estejamos no âmbito de aplicação da regra da representação orgânica do Estado pelo Ministério Público, uma vez que não pode dizer-se que estas ações “tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade”. Antes têm como objeto uma relação jurídico-administrativa mais ampla, em que apenas uma parte (em regra secundária ou dependente do sucesso da pretensão principal) assenta num contrato ou no instituto da responsabilidade civil.
Por outro lado, parece-nos artificial proceder a uma divisão da relação jurídico-administrativa no sentido de encontrar diferentes entidades para estarem em juízo a contradizer os diferentes pedidos emergentes dessa mesma relação. É que essa diferença de entidades é meramente aparente, pois a esfera jurídica onde vão ser imputados os efeitos da sentença que se pronuncie sobre qualquer um dos pedidos é sempre e apenas uma, a do Estado. Ou seja, essa divisão significa que o Estado seria demandado duplamente numa única ação, surgindo a contestar um dos pedidos por si (representado em juízo pelo Ministério Público), e a contestar o outro pedido, através do correspondente ministério ou órgão administrativo.” (salientados nossos. in “Personalidade Judiciária e Legitimidade Passiva das Entidades Públicas”, Publicações Cedipre Online-2, http://www.cedipre.fd.uc.pt, Coimbra, novembro de 2010).
A nossa posição é coincidente com a da autora citada, todavia, conforme concluímos supra, e na senda do que foi decidido no despacho saneador do Proc. n.º 2108/14.6BEPRT, cujo objeto é idêntico ao dos presentes autos, a presente ação tem por objeto exclusivamente uma relação de responsabilidade (aliás, o presente meio processual nem seria o próprio se dos pedidos formulados em a), b) e c), o A. pretendesse extrair outros efeitos que não o pagamento de uma indemnização). E, assim sendo, não pode dizer-se que apenas uma parte da ação assenta num contrato ou no instituto da responsabilidade civil.
Dúvidas não restam de que a esfera jurídica onde vão ser imputados os efeitos da sentença que se pronuncie sobre o objeto da presente ação é sempre e apenas uma - a do Estado. Repare-se, a declaração, por parte do Tribunal, de que o A. exerceu funções correspondentes a determinada categoria, e que esse exercício violou a lei, não implicaria, no âmbito da presente ação, para o MAI, a adoção de qualquer comportamento além do pagamento de uma indemnização.
Manter ambas a entidades na presente ação seria, por isso, como que promover uma certa “esquizofrenia” processual.
Hoje, à luz do disposto no artigo 8.º-A do Novo CPTA, a falta de personalidade do Ministério estaria sanada, uma vez que o Estado já é interveniente no processo, todavia, à luz do anterior regime, da conjugação dos arts. 51º do ETAF [“Compete ao Ministério Público representar o Estado (…) exercendo, para o efeito, os poderes que a lei processual lhe confere.”], e 10º n.º 2 e 11º n.º 2 ambos do CPTA [“Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade (…)”], resulta que, nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade, quem tem personalidade judiciária é o Estado Português, representado pelo Ministério Público; sendo insanável a falta de personalidade judiciária do Ministério da Administração Interna, que não possui, por conseguinte, legitimidade processual passiva para este tipo de ação.
Na verdade, à luz do regime jurídico aplicável ao caso dos autos, verificando-se a falta dos pressupostos processuais da personalidade judiciária e da legitimidade de um Ministério, no domínio das ações de efetividade de responsabilidade civil do Estado (seja contratual ou extracontratual) não é possível a sua sanação e suprimento (cfr. o disposto no recente Acórdão do STA de 24-05-2018, proferido no Proc. n.º 0166/18).
Assim, face a tudo o exposto, e atento o disposto no artigo 10.º e 11.º do CPTA carece o Réu MAI de personalidade judiciária, pelo que é, também por esse motivo parte ilegítima na presente ação. Assim, e nos termos do disposto na al. c) do nº 1 do artigo 278º do CPC, se absolve o mesmo da instância.
Nos mesmos termos, é o Réu Estado parte legítima na presente ação e, por conseguinte, julga-se improcedente a exceção de falta de legitimidade por si invocada. * Autor e Réu Estado Português gozam de personalidade judiciária, têm capacidade e legitimidade judiciárias e estão devidamente representados em juízo. * Da caducidade do direito de ação
Foi ainda invocada a caducidade do direito de ação do A. por o prazo (de 3 meses) para impugnar o Despacho 02/GDN/2011, de 02.03.2011, que fez cessar a sua graduação em INTENDENTE, bem como os sucessivos atos de processamento salarial que ocorreram, de 01 de Julho de 2011 até 11 de Outubro de 2012 (sempre ao dia 21 de cada mês), ter já decorrido há muito quando aquele intentou a presente ação, em 25/10/2015.
Na base desta alegação está a configuração dos atos de processamento das remunerações como “atos anuláveis relativamente às quantias alegadamente em falta”.
Replicou o Autor, por referência a jurisprudência superior, com base na ideia de que o ato de processamento de vencimentos só pode ser considerado ato administrativo se cumprir determinados requisitos que, no caso, não se verificam.
Importa realçar, antes de mais, que de acordo com a factualidade alegada, não houve nenhuma decisão da Administração sobre o direito do Autor a receber as quantias que ora peticiona, e que peticiona a título de indemnização. Nem mesmo o Autor se lhe dirigiu para que tomasse uma decisão expressa nesse sentido. O que reconduz a apreciação desta exceção tão só à questão, já apreciada, de saber se (não obstante a forma como o Autor enuncia os pedidos) por estarem em causa atos administrativos impugnáveis, só poderia o Autor tutelar a sua posição jurídica mediante a impugnação jurisdicional daqueles.
Conforme referimos já, não assiste razão ao Réu.
Efetivamente, a questão da natureza jurídica dos atos de processamento de vencimentos foi já debatida na jurisprudência superior. Assim, e quanto a esta questão, entendemos que é de seguir a jurisprudência superior. Como exemplo, veja-se o que resulta do resumo do Acórdão do TCAN de 30/10/2008, P. 00715/03, cuja posição se subscreve:
«I. Em princípio os atos de processamento de vencimentos e de outros abonos são verdadeiros atos administrativos enquanto atos jurídicos individuais e concretos que se firmam na ordem jurídica sob a forma de "caso decidido" ou "caso resolvido" se não forem atempadamente impugnados ou revogados.
II. Esta doutrina está subordinada a um duplo pressuposto:
a) Que o ato em causa se traduza numa decisão voluntária e unilateral da Administração, e não numa pura omissão definidora de uma situação concreta;
b) Que o ato tenha sido notificado nos termos do artigo 68.º do CPA.
III. Note-se, todavia, que o processamento de vencimentos não assume a natureza de ato administrativo em relação às questões sobre as quais não tenha explícita ou implicitamente tomado posição.
IV. De igual modo não se pode ter como ato administrativo constitutivo de direitos o ato de processamento de abonos e vencimentos quando este, sem prévia decisão administrativa que eventualmente tivesse determinado o posicionamento em determinado escalão de funcionário, por lapso ou por erro processou ao administrado uma remuneração diferente da correspondente ao escalão em que se encontrava posicionado.”.
Nestes termos, e uma vez que tais os atos de processamento de salários do A. no período em causa nos autos não se pronunciam, de forma implícita ou explícita, quanto à matéria trazida aos autos, nem tal vem alegado pelos Réus, não pode tal omissão definidora de uma certa situação assumir a força inerente a um ato administrativo, pelo que não consubstanciaram os mesmos uma tal natureza.
Independentemente da posição adotada relativamente aos atos de processamento de remunerações, uma vez definido o objeto dos presentes autos e, bem assim, a propriedade do presente meio processual, sempre se imporia concluir pela inaplicabilidade dos prazos previstos no artigo 58º do CPTA.
Decorre do nº 1 do artigo 41º do CPTA que, sem prejuízo do disposto na lei substantiva, a ação administrativa comum pode ser proposta a todo o tempo.
Consequentemente, e atento tudo quanto supra se expôs, improcede a arguida exceção de caducidade do direito de ação, considerando-se a presente ação tempestiva. * Uma vez que a prescrição do direito à indemnização constitui uma exceção perentória para a qual se torna necessário atender a matéria de facto, relega-se o seu conhecimento para momento posterior à sua fixação. * Inexistem outras questões que obstem ao conhecimento do mérito da causa. X Nos presentes autos, e atento o recorte já efetuado ao petitório, pretende o A. que o Estado Português seja condenado a pagar-lhe uma indemnização, no valor de € 6 506,47, acrescidos de juros moratórios, contados à taxa legal, desde 1 de Julho de 2011 até efetivo e integral pagamento, a título de responsabilidade civil ou enriquecimento sem causa, face ao exercício deste, no lapso temporal decorrido entre 1 de Julho de 2011 e 11 de Outubro de 2012, das funções de Chefe da Divisão de Policiamento e Ordem Pública do Departamento de Operações da Direção-Nacional da PSP, sem a promoção de recrutamento excecional ou de graduação para a categoria de Intendente, em violação das disposições do art. 42.º, n.º 1 e 3 do Decreto-Lei n.º 299/2009.
Vejamos.
Em primeiro lugar, cumpre referir que questões semelhantes à que se coloca nos presentes autos foram já decididas, designadamente nos processos n.º 1866/14.2BEPRT, 440/15.0BEVIS e 1193/15.8BELSB.
Podemos desde já adiantar que se concorda, em determinados aspetos, e no que à apreciação material do caso diz respeito, com a posição adotada nas decisões (ainda não transitadas) proferidas nos processos n.º 1866/14.2BEPRT e 1193/15.8BELSB.
Ora, conforme ensina o Professor ALBERTO DOS REIS, nas decisões judiciais deve adotar-se uma fundamentação objetiva e sintética daquela que constituiu o raciocínio lógico na prolação de uma decisão que se pretende simples e sóbria (Código de Processo Civil Anotado, Vol. V, Coimbra 1984, p. 41-42).
Para o efeito, na apreciação das variadas questões a que o Tribunal é chamado a decidir, este pode (cremos até que deve) ter presente os casos análogos, o que, no caso concreto, nos levará, aqui e acolá, a ter por perto o conteúdo das decisões a que aludimos supra.
Fazê-lo consubstancia, no fundo, concretizar o basilar e, por vezes esquecido, princípio da aplicação e interpretação uniforme do Direito plasmando no artigo 8.º, n.º 3, do Código Civil que, face às modernas pressões na ansiada tomada de decisão num prazo razoável, aqui impõe que a fundamentação de direito da presente decisão se deva “resumir”, “ater”, quando tal seja o caso (isto é, obtenha a nossa integral concordância), àquela que ali foi sendo adotada, ainda que com as devidas e necessárias adaptações impostas pela especificidade do caso concreto.
Em segundo lugar, importa salientar que conforme julgado provado, o A. é funcionário da Polícia de Segurança Pública, na carreira de Oficial de Polícia, e está vinculado sob a forma de nomeação definitiva. Através do despacho n.º 14/GDN/2010, de 10.05.2010, do Diretor Nacional da PSP publicado na Ordem de Serviço n.º 22, I Parte B, de 19.05.2010, o A. foi graduado na categoria de Intendente para o exercício do cargo/função de Chefe de Divisão - DO/DPOP da DN, com início a 01.01.2010.
Provou-se ainda que tal graduação no posto de Intendente, para o exercício das funções de Chefe de Divisão cessou em 30.06.2011, e que desde essa data e até 11.10.2012, o A. desempenhou exclusivamente as funções de Chefe de Divisão de Policiamento e Ordem Pública da DN, ainda que apenas detendo a categoria de Subintendente.
Resultou também provado que as funções de Chefe de Divisão de Policiamento e Ordem Pública da DN são exercidas por oficiais de polícia com a categoria de Intendente, e que retribuição mensal base ilíquida auferida por oficial com essa categoria, no seu nível mais baixo, corresponde ao valor mensal € 2.540,27. Por último, provou-se que em todos os meses do período compreendido entre agosto de 2011 e outubro de 2012, exceto no mês de maio de 2012, em que recebeu subsídio parental, o A. recebeu a retribuição mensal base ilíquida € 2.231,32, correspondente ao nível 35 da tabela remuneratória única, e o suplemento das forças e serviços de segurança no valor ilíquido € 401,64, que o processamento salarial de outubro de 2012 foi levado ao conhecimento do A. em 21 de outubro de 2012. * O A. funda o seu pedido na violação dos seus direitos (cfr. artigo 54.º da p.i.), remetendo no artigo 67.º primeiro para a responsabilidade contratual, depois para a responsabilidade extracontratual, e por fim (artigo 72.º) para o enriquecimento sem causa.
Ainda que o A. faça referência à responsabilidade contratual no mencionado artigo da p.i., atendendo à forma como aquele alegou nos articulados, apenas se pode descortinar uma causa de pedir principal para o pedido indemnizatório – a responsabilidade extracontratual – ou, subsidiariamente, o enriquecimento sem causa.
Efetivamente nada impediria, em abstrato, que coexistisse uma responsabilidade contratual com uma responsabilidade extracontratual por facto ilícito, todavia, além de, a final, o A. formular um pedido indemnizatório com base no incumprimento de disposições legais, o que remete para a responsabilidade extracontratual, a indemnização reclamada pelo A. tem por pressuposto a lesão de direitos integrantes de uma relação jurídica de emprego público, sendo que o que está em causa, a fonte imediata do direito que o autor se arroga e com base no qual pede, só pode ser o regime geral de responsabilidade por atos de gestão pública.
Em face desta definição, afastada fica a natureza contratual da relação jurídica de emprego existente entre o A. e o R., pelo que o enquadramento jurídico da factualidade dada como apurada não poderá ser equacionado através do recurso ao instituto da responsabilidade civil contratual com base em incumprimento culposo de um contrato, mas antes no da responsabilidade civil extracontratual regulado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, na modalidade de responsabilidade por atos ilícitos culposos.
(Vejam-se, a propósito da dicotomia responsabilidade contratual/responsabilidade extracontratual as decisões do STA, Proc. n.º 01019/03 e do TCAS, Proc. n.º 08197/11).
A pretensão do A. será então apreciada à luz do regime previsto na Lei n.º 67/2007.
Atentemos no regime legal aplicável.
Dispõe o artigo 22.º da Constituição sob a epígrafe “Responsabilidade das entidades públicas” o seguinte: ”O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por ações ou omissões praticados no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem.”
O Artigo 22.º da CRP consagra a responsabilidade do Estado por danos resultantes do exercício das suas funções - a função política, legislativa, administrativa e jurisdicional - estabelecendo o princípio da responsabilidade civil do Estado e das demais entidades públicas por factos ilícitos danosos praticados no exercício das funções públicas e por causa desse exercício.
O A. formula na presente ação um pedido indemnizatório contra o Estado com fundamento na violação, designadamente, do disposto no artigo 42.º, n.º 1 e 3 do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de Outubro, da qual resultaram, segundo alega, prejuízos para si que considera deverem ser ressarcidos.
Ora, no plano legislativo a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas encontra consagração na Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro (RRCEE).
Dispõe o artigo 1.º do RRCEE o seguinte:
“1 - A responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais pessoas coletivas de direito público por danos resultantes do exercício da função legislativa, jurisdicional e administrativa rege-se pelo disposto na presente lei, em tudo o que não esteja previsto em lei especial.
2 - Para os efeitos do disposto no número anterior, correspondem ao exercício da função administrativa as ações e omissões adotadas no exercício de prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo. (…)”.
Do artigo referido supra resulta assim ser este o regime aplicável ao caso sub judice, pelo que cumpre atentar, antes de mais, no artigo 5.º do referido Regime, relativo à prescrição – exceção que foi suscitada pelo Estado Português.
Da prescrição do direito do A.
Dispõe o artigo 5.º do RRCEE que “O direito à indemnização por responsabilidade civil extracontratual do Estado, das demais pessoas coletivas de direito público e dos titulares dos respetivos órgãos, funcionários e agentes bem como o direito de regresso prescrevem nos termos do artigo 498.º do Código Civil, sendo-lhes aplicável o disposto no mesmo Código em matéria de suspensão e interrupção da prescrição”.
Por seu turno, o referido artigo 498.º, n.º 1 do CC dispõe que “O direito de indemnização prescreve no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos, sem prejuízo da prescrição ordinária se tiver decorrido o respetivo prazo a contar do facto danoso”.
O R. invoca que o prazo de prescrição do direito do A. começou a correr, à luz das referidas disposições, em 21.07.2011, pelo que quando foi citado para a lide, em 28.10.2015, já tinham passado mais de 3 anos quer da referida data, quer da data em que ocorreu o último processamento salarial com que o A. está descontente.
O A., em sede de réplica, afirma que só com a prolação e posterior publicação do Despacho do Sr. Ministro da Administração Interna que nomeou formalmente o A. para o cargo de Chefe da Divisão de Prevenção e Proximidade do Departamento de Operações da DN/PSP é que cessou a conduta ilícita do Réu, pelo que só em 12.11.2012 é que, se se tivesse por aplicável o prazo de 3 anos, se iniciaria a sua contagem.
Mais alega que o facto de que depende a constituição do R. na obrigação de indemnizar é o exercício, em exclusivo e de forma ininterrupta de funções que são da competência de oficiais com categoria superior, que é um facto continuado, e uma vez que o A., à data em que replicou, continuava a exercer tais funções, o prazo de prescrição ainda não se havia iniciado.
A prescrição, como causa de extinção de direitos pelo seu não exercício durante certo intervalo temporal (artigo 298º do Código Civil), ou como circunstância (meramente) modificativa da obrigação, transmutando uma obrigação civil numa obrigação natural, confere ao beneficiário a faculdade de recusar o cumprimento da prestação ou de se opor, por qualquer modo, ao exercício do direito prescrito, de acordo com o disposto no artigo 304º do Código Civil, necessitando a mesma, contudo, de ser invocada, judicial ou extrajudicialmente (artigo 303º do mesmo Código).
Por outro lado, nos termos do artigo 306º, nº 1 do Código Civil, o prazo de prescrição começa a correr quando o direito puder ser exercido, o que significa que o início da contagem do prazo de prescrição não está dependente do conhecimento jurídico, pelo lesado, do respetivo direito, antes pressupõe, apenas, que o lesado conheça os factos constitutivos desse direito, isto é, que saiba que o ato foi praticado ou omitido por alguém – saiba ele, ou não, o seu carácter ilícito - e dessa prática ou omissão resultaram para si danos.
No caso em apreço, resultou provado que em todos os meses do período compreendido entre agosto de 2011 e outubro de 2012, exceto no mês de maio de 2012, em que recebeu subsídio parental, o A. recebeu a retribuição mensal base ilíquida € 2.231,32, correspondente ao nível 35 da tabela remuneratória única, e o suplemento das forças e serviços de segurança no valor ilíquido € 401,64, correspondente à categoria de Subintendente.
Mais se provou que entre 01.07.2011 e 11.10.2012, o A. desempenhou exclusivamente as funções de Chefe de Divisão de Policiamento e Ordem Pública da DN, funções essas que são exercidas por oficiais de polícia com a categoria de Intendente, a quem é paga, no mínimo, a remuneração de € 2.540,27 (nível 41 da tabela remuneratória única), e suplemento de 18% deste valor.
Isto é, o A. sabia, porque vinha até ao momento em que cessou a situação de graduação a auferir como Intendente, qual era a remuneração que correspondia a essa categoria. E sabia também, necessariamente, que a remuneração que passou a auferir a partir de agosto de 2011, não correspondia àquela categoria de Intendente, em cujo conteúdo funcional se inseriam as funções que continuou a desempenhar.
Uma vez que os imputados atos ilícitos dizem respeito à atribuição de funções integradas em categoria superior sem o pagamento da remuneração correspondente a essa categoria, alegadamente em violação do disposto no artigo 42.º do Decreto-Lei n.º 299/2009, mostra-se assim definido o quadro jurídico da responsabilidade extracontratual, que conduz à aplicação do prazo de prescrição consagrado no artigo 498º, nº. 1 do Código Civil, sendo este, conforme referido, de 3 anos, e conta-se a partir do momento em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete.
Os atos em causa, tal como foram alegados e provados pelo A., traduzem, efetivamente, factos continuados, uma vez que se trata de uma situação que perdurou no tempo por mais de um ano.
No caso em apreço, quando a presente ação foi proposta (outubro de 2015), há já pelo menos 4 anos que tinham iniciado os factos ilícitos em questão e respetivos danos.
A propósito desta questão, importa citar o acórdão do STJ de 18/04/2002 (proc. nº. 02B950), onde se diz: “Ora o facto só se torna danoso quando o dano efetivamente se produz. Donde decorre que, em relação aos danos não verificados à data em que ocorreu o facto ilícito (designadamente se este é, como na situação em apreço, um facto continuado) o prazo de prescrição de três anos só começa a contar a partir do momento em que o lesado tomou conhecimento da produção efetiva desses novos danos. É que, sem qualquer dúvida, as obrigações futuras só prescrevem no prazo de três anos contados do momento em que cada uma seja exigível (ou conhecida) pelo lesado”.
Sobre a questão em apreço pronunciou-se também o acórdão do TRG de 23/10/2012 (proc. nº. 5108/08.1TBBRG), onde se decidiu que: “Nas situações em que o lesado tem conhecimento do facto danoso (e, inerentemente, do direito que lhe compete) logo que o mesmo ocorre, começa de imediato a correr o prazo prescricional, caso o facto ilícito alegado tenha natureza instantânea.
No entanto, se as omissões de que emerge a responsabilidade traduzem factos continuados e se prolongam no tempo, mantendo-se igualmente uma produção de danos, não sendo possível efetuar uma destrinça entre os diversos momentos temporais que desde tal altura ocorreram àqueles atinentes, o prazo de prescrição de três anos só começa a contar a partir do momento em que o lesado tomou conhecimento da produção efetiva de todos os danos, uma vez que as obrigações futuras só prescrevem no prazo de três anos contados do momento em que cada uma seja exigível (ou conhecida) pelo lesado”.
Como se refere também no acórdão da RP de 2/07/2013 (proc. nº. 1567/09.3TBAMT, acessível em www.dgsi.pt), “o prazo de prescrição não decorreu se o facto ilícito ainda se mantém no momento em que a ação é proposta (facto continuado)”.
Ora, caso estivéssemos perante um facto ilícito instantâneo, naturalmente que, quando os RR. foram citados, já teria decorrido o prazo de prescrição de 3 anos, estando assim prescrito o direito indemnizatório da Autora.
Foi o R. quem veio invocar a prescrição do direito do Autor, pelo que nos termos do disposto no artigo 342º, nº. 2 do Código Civil, cabe-lhe o ónus da prova dos factos respetivos.
É inequívoco que tratando-se os danos sofridos dos diferenciais remuneratórios que o A. deixou de receber, é possível efetuar uma distinção temporal entre os atos ilícitos que são imputados ao Estado e os respetivos danos. Isto é, não se pode considerar que o prazo de prescrição começou a contar em 21.07.2011, como pretende o Estado, até porque o primeiro vencimento que o A. auferiu pela categoria de Subintendente foi o de agosto de 2011, mas pode concluir-se, quanto aos danos sofridos no período compreendido entre agosto de 2011 e outubro de 2012, pelo decurso do prazo de prescrição do direito indemnizatório do A., previsto no artigo 498.º, n.º 1 do CC (cfr. neste sentido o Acórdão do TRG de 25/01/2018, Proc. n.º 369/13.7TBPRG.G1).
Efetivamente, a partir do momento em que auferiu cada um dos vencimentos dos meses em causa nos autos, o A. teve conhecimento de que sofreu danos, e a data da produção do dano não pode ser considerada como a data em a situação ilícita cessou (no entender do A., com a prolação do Despacho do Sr. Ministro da Administração Interna em 12.11.2012), os danos sofridos pelo A. foram-se materializando com o pagamento de cada uma das remunerações como se aquele estivesse a exercer funções da categoria de Subintendente.
Se a última das remunerações em causa nos autos foi paga em 21.10.2012, quando o Ministério Público foi citado para os termos da presente ação, em 28.10.2015, já tinha decorrido, relativamente a todos os danos sofridos, o prazo de prescrição de 3 anos do direito indemnizatório do A..
Nesta conformidade, não resta ao Tribunal outro caminho senão julgar procedente a exceção da prescrição deduzida pelo R. Estado, quanto ao direito indemnizatório do A. por responsabilidade civil extracontratual, absolvendo aquele do pedido com esse fundamento (cfr. artigo 576.º, n.º 3 do CPC). * O mesmo não se pode dizer relativamente ao direito a ser restituído com base em enriquecimento sem causa.
Contrariamente ao afirmado pelo Ministério Público na contestação o direito do A. a exigir a restituição com base em enriquecimento sem causa não prescreveu.
Constitui jurisprudência unânime e reiterada que a prescrição estabelecida no artigo 482º do CC (prescrição do direito à restituição fundada em enriquecimento sem causa) só é atendível a partir do momento em que o empobrecido viu judicialmente frustradas as suas tentativas de ser patrimonialmente reintegrado ao abrigo de outro meio legal.
Conforme se pode ler na decisão proferida no acórdão do TRG de 22/05/2014 (proc. n.º 169/13.4TCGMR-A.G1): “Em concreto e atenta a natureza subsidiária do instituto do enriquecimento sem causa” – cfr. art.º 474.º do C.Civil - só se poderá falar em termo inicial ou a quo do prazo prescricional quando o empobrecido viu goradas as hipóteses de ver satisfeita a sua pretensão com base num outro qualquer instituto, in casu, o da responsabilidade civil – cfr. v.g. o Ac. do STJ de 2.12.2004, proferido no processo n.º 04B3828, relatado por Oliveira Barros e disponível em www.dgsi.pt.
Neste sentido, lapidarmente, MENEZES CORDEIRO afirma que a obrigação de restituir no enriquecimento não prescreve (ou melhor, diremos nós, que o prazo de prescrição não se inicia) enquanto o empobrecido tiver outro meio de ser restituído ou outra forma de ser indemnizado pelo seu prejuízo – in Direito das Obrigações, 2º, 1986, reimpressão, pp. 69. (…)
(…) o art. 482º do CC tem que ser interpretado, não isoladamente, mas em sintonia com o demais ordenamento jurídico. Ora, a restituição com fundamento no enriquecimento sem causa é encarada pela lei como tendo natureza subsidiária, não podendo o credor reclamar tal restituição do enriquecido se acaso tiver ao seu dispor outro meio para ser reintegrado (art. 474º do CC).
Sucede que a ora Autora tinha ao seu dispor outro meio para ser reintegrada patrimonialmente, e esse meio fundava-se na responsabilidade civil contratual da Ré. E tanto tinha esse direito decorrente da responsabilidade civil, que até obteve parcial ganho de causa no seu exercício.
Deste modo, terá que se concluir que a suposta obrigação da ora Apelante de restituir o enriquecimento não pôde ter estado sujeita a prescrição enquanto a Autora litigou, obrigatória e legitimamente, de forma a poder ser indemnizada pelo seu prejuízo.”
Aplicando o raciocínio supra expendido ao caso dos autos, temos que ainda não se iniciou o prazo de prescrição previsto no artigo 482.º do CC, pelo que improcedendo, com este fundamento, a exceção invocada pelo Estado Português, cumpre apreciar se ao A. assiste o direito à restituição do montante que reclama à luz do instituto do enriquecimento sem causa.
É o que faremos de seguida.
Do enriquecimento sem causa
Consigna o artigo 473.º, n.º 1 do CC que “Aquele que, sem causa justificativa, enriquecer à custa de outrem é obrigado a restituir aquilo com que injustamente se locupletou”.
Bem assim, dispõe o artigo 474.º do mesmo Código que “Não há lugar à restituição por enriquecimento, quando a lei facultar ao empobrecido outro meio de ser indemnizado ou restituído, negar o direito à restituição ou atribuir outros efeitos ao enriquecimento”.
São cinco os pressupostos para a condenação por enriquecimento sem causa: (i) o enriquecimento, enquanto vantagem patrimonial (ii) o empobrecimento, (iii) o nexo de causalidade entre o benefício e a desvantagem, (iv) a ausência de causa justificativa para o enriquecimento à custa de outrem e (v) a ausência de outro meio jurídico para que o empobrecido possa ser indemnizado ou restituído.
Quanto ao enriquecimento o mesmo pode ocorrer em vários situações, como de aumento do ativo (pela receção de prestação não devida), de uma diminuição do passivo (pelo cumprimento efetuado por terceiro, na errada convicção de estar obrigado a fazê-lo) ou da economização de despesa.
Não basta, no entanto, que se tenha verificado um benefício à custa de outrem, crucial é a existência de um nexo de causalidade entre o enriquecimento e o empobrecimento, tendo o enriquecimento diretamente de resultar do empobrecimento.
Acresce ainda a necessidade de aferir da inexistência de causa justificativa do enriquecimento e correlativo empobrecimento, que tanto pode consistir na inexistência de um contrato, de um ato jurídico não negocial ou de uma operação material.
Analisemos o regime legal aplicável à situação dos autos para aferir da existência de um enriquecimento por parte do Estado Português.
O Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de Outubro, que entrou em vigor em 01.01.2010, procedeu à conversão do corpo especial de pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública (PSP), em carreira especial, definindo e regulamentando a respetiva estrutura e regime.
Nos termos do consagrado no artigo 37.º do mencionado Decreto-Lei, o pessoal policial agrupa-se, por ordem decrescente de hierarquia, nas carreiras de oficial de polícia, de chefe de polícia e de agente de polícia, que são pluricategoriais, nos termos constantes do anexo I àquele Decreto-Lei, do qual faz parte integrante.
Como decorre do referido anexo integram a carreira de pessoal policial, o oficial de polícia, o chefe de polícia e o agente de polícia. Por sua vez, a carreira de oficial de polícia subdivide-se nas seguintes categorias: superintendente-chefe, superintendente, intendente, subintendente, o comissário e o subcomissário.
E, como consta também do anexo I, na categoria de intendente da carreira de oficial de polícia aufere-se o grau 3, posição remuneratória 4; na categoria de subintendente, o grau 3, posição remuneratória 6; enquanto na categoria de comissário, a posição remuneratória 7, do mesmo grau 3.
Prevendo-se no artigo 42.º do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de Outubro «o pessoal policial deve, em regra exercer funções correspondentes ao conteúdo funcional da sua categoria» (sublinhado nosso).
Relativamente ao conteúdo funcional de cada uma das categorias a que aludimos refere-se na sentença proferida no âmbito do processo n.º 1193/15.8BELSB, cuja fundamentação passamos a transcrever, em parte, fazendo-a aqui nossa por facilidade de exposição:
“(…)o conteúdo funcional da categoria de intendente da carreira oficial de polícia engloba as funções de direção intermédia de 2.° grau, coadjuvação e substituição do comandante, funções de comando de divisões policiais, funções de chefia de aéreas e de serviços na estrutura de comando.
Na categoria de subintendente da carreira de oficial de polícia, o conteúdo funcional integra o exercício de funções de comando de divisões policiais, funções de chefia de serviços integrados e na estrutura de comando, coadjuvação e substituição do comandante de divisões policiais.
Por seu turno, o conteúdo funcional da categoria de comissário da carreira de oficial de polícia engloba funções de comando de esquadras, funções de chefia de serviços e coadjuvação e substituição do comandante de divisão policial.
Resulta, assim, do aludido anexo I, que as funções prosseguidas por oficial de polícia com a categoria de intendente são diversas das prosseguidas na categoria de comissário e de subintendente, auferindo por isso remunerações diferentes. Do mesmo modo, se diferenciam as funções e as remunerações da carreira de oficial de polícia da carreira de chefe de polícia.
Contudo, nos termos do n.º 2 do artigo 42.° Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de Outubro, o conteúdo funcional da categoria superior integra o conteúdo funcional da categoria inferior e, em consonância com o n.º 3 do mesmo normativo, podem ser atribuídas ao pessoal policial «funções não expressamente mencionadas, que lhe sejam afins ou funcionalmente ligadas, para as quais detenha qualificação e não impliquem desvalorização profissional».
Ou seja, por exemplo, ao comissário ou ao subintendente podem ser atribuídas mais funções do que as legalmente previstas, desde que detenham a necessária qualificação e tal não implique a sua desvalorização profissional, pese embora não lhe possam ser atribuídas apenas funções de categoria superior.
Donde por regra, o oficial de polícia apenas pode exercer, a título exclusivo, as funções correspondentes à categoria a que pertence.”
Efetivamente, a interpretação mais consentânea com o espírito do legislador do mencionado artigo 42.º será no sentido de que, ao Subintendente podem ser atribuídas mais funções do que as legalmente previstas, desde que tenha qualificações para as desempenhar e que tal desempenho não implique desvalorização profissional, mas já não poderão ser-lhe atribuídas exclusivamente funções inerentes à categoria superior, de Intendente.
O Réu, por outro lado, alude ao regime previsto no artigo 62.° da Lei n.º 53/2007, de 31 de Agosto, que permite que um oficial de polícia, com formação e experiências adequadas, desempenhe (exclusivamente) funções correspondentes ao posto imediatamente superior, desde que, conforme determina o seu n.º 2, sejam garantidos os direitos e deveres inerentes à função desempenhada.
O artigo 62.° da Lei n.º 53/2007, de 31 de Agosto reza o seguinte:
1- Por despacho do ministro da tutela, sob proposta do diretor nacional, pode o oficial de polícia com formação e experiência adequadas desempenhar funções correspondentes ao posto imediatamente superior.
2 - O pessoal provido nos termos do número anterior tem os direitos e deveres inerentes à função desempenhada.
3 - O pessoal provido retoma a remuneração devida no posto de origem, quando cessar as funções que desempenhava, sendo-lhe contado o tempo de permanência no posto em que tiver sido provido, para efeitos de mudança de escalão e antiguidade».
Efetivamente, do quadro normativo exposto resulta, por um lado, a excecionalidade do regime de recrutamento para o desempenho de funções correspondentes a posto superior; mas também que o recrutamento excecional só ocorre sob proposta do diretor nacional e despacho do ministro da tutela, o que consubstancia o exercício de poderes discricionários da Administração.
Para o exercício de cargos ou funções indispensáveis em que não seja possível prover pessoal com a categoria correspondente, nem proceder ao recrutamento excecional previsto no mencionado artigo 62.° da Lei n.º 53/2007, de 31 de Agosto, nos termos do disposto no artigo 63.° e 64.° do mesmo Decreto-Lei, o pessoal policial pode ser graduado, por despacho do Diretor Nacional da PSP, em categoria superior, dentro da mesma carreira, com carácter excecional e temporário, mas com a duração máxima de seis meses, prorrogável até ao limite máximo de três anos, gozando dos direitos e deveres inerentes à função desempenhada.
Na verdade, foi o que ocorreu no caso do Autor, que foi provido na categoria de intendente por despacho do Diretor Nacional da PSP para o exercício do cargo/função de Chefe de Divisão, com início a 01.01.2010 e término a 30.06.2011.
Apesar de ter cessado a sua graduação na categoria de Intendente para o exercício da função de Chefe de Divisão, como resultou provado, o Autor continuou a exercer tais funções, com carácter exclusivo, até 11.10.2012; ou seja, o Autor não exerceu durante esse período as funções correspondentes à sua categoria, e não foi provido ou graduado com a categoria de intendente, necessária ao exercício de tal cargo, nem tendo foi efetuado o seu recrutamento excecional, como previsto no artigo 62.º da Lei n.º 53/2007, de 31 de Agosto.
O Estado Português sustenta ainda na sua contestação que o artigo 24.º, n.º 1 e 2, al. a) da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro contém uma exceção à regra prevista no n.º 1 do artigo 42.º do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de Outubro, e que tendo aquelas valor reforçado prevalecem sobre estas.
O artigo 24.° da Lei nº 55-A/2010, de 31 de Dezembro impede realmente a realização de valorizações remuneratórias, mas também as permite, nos termos do seu n.º 6: «o disposto nos números anteriores não prejudica as mudanças de categoria ou de posto necessárias para o exercício de cargo, bem como de graduações para desempenho de cargos internacionais, desde que se verifiquem os seguintes requisitos cumulativos:
a) Que estejam reunidos os demais requisitos ou condições gerais e especiais legal ou estatutariamente exigidos para a nomeação em causa e, ou, para a consequente mudança de categoria ou de posto, bem como graduação;
b) Que a nomeação para o cargo seja imprescindível, designadamente por não existir outra forma de assegurar o exercício das funções que lhe estão cometidas e não ser possível a continuidade do exercício pelo anterior titular».
Ora, conforme se conclui na decisão já por nós referida: “constitui princípio geral do sistema retributivo a ligação entre a remuneração auferida e a função exercida, o que obtém proteção constitucional através da premissa "trabalho igual, salário igual", constante do artigo 59.°, n.º 1, da Lei Fundamental; o que não é obviamente contrariado pela proibição de valorizações remuneratórias resultante do Orçamento de Estado para 2011, quando aí se exceciona concretamente as situações de imprescindibilidade do exercício de funções, por não existir outra forma de assegurar o exercício de tais funções.
Considerando-se, portanto, que quando seja imprescindível a nomeação de trabalhador para o exercício do cargo, o mesmo obterá a remuneração correspondente ao exercício dessas funções, sem que tal consubstancie uma valorização remuneratória, proibida pelo Orçamento de Estado.
Isto posto: o Autor fundamenta o seu direito de indemnização, pelo exercício de funções de intendente, sem auferir a remuneração correspondente às funções exercidas.
Como dissemos, o direito à remuneração advém do exercício de funções, pelo valor correspondente ao seu grau de complexidade e exigência; constituindo-se esse direito com o início do exercício efetivo de funções, e cessando com o término desse exercício.
Consequentemente, no caso dos autos, verifica-se o desvalor da conduta do Ministério da Administração Interna, ao manter o Autor, desde 07.07.2011 e até 31.05.2012, a exercer exclusivamente as funções de Chefe de Divisão de Polícia Técnica e Análise Criminal, sem deter a necessária categoria de intendente e sem lhe prestar remuneração compatível com a complexidade das funções exercidas.
Assim sendo, e uma vez que não ocorreu qualquer causa justificativa para o não pagamento da remuneração devida - porque como vimos, tal não pagamento não encontra sequer arrimo na proibição de valorizações remuneratórias - impõe-se subsumir a situação dos autos ao instituto jurídico do enriquecimento sem causa.”
Ora, se na situação em causa nos presentes autos, em tudo semelhante à que subjaz à decisão que vem de se transcrever, se provou que o Réu obteve a prestação de funções de Chefe de Divisão, sem proceder ao pagamento de remuneração correspondente à categoria de intendente; ou seja, tendo apenas sido pago ao Autor o valor de retribuição mensal base ilíquida € 2.231,32, correspondente ao nível 35 da tabela remuneratória única, e o suplemento das forças e serviços de segurança no valor ilíquido € 401,64, em vez de uma retribuição mensal base ilíquida de € 2.540,27 e de suplemento das forças e serviços de segurança no valor mensal ilíquido correspondente a 18% deste valor, temos assim que se verificou o empobrecimento do A. e o correspetivo enriquecimento do Estado, bem como o nexo de causalidade entre eles.
Não fora o A. ter exercido funções integrantes do conteúdo funcional de categoria superior, sempre o Estado teria de atribuir tais funções a um Intendente, a quem teria que pagar o vencimento correspondente à referida categoria. Por outro lado, o empobrecimento do A. corresponde à exata medida desse enriquecimento, isto é, ao diferencial entre as remunerações que auferiu e aquelas que teria auferido um Intendente.
Quanto ao concreto montante do empobrecimento e correspetivo enriquecimento, foi julgado provado que as funções de Chefe de Divisão de Policiamento e Ordem Pública da DN são exercidas por oficiais de polícia com a categoria de Intendente, e que retribuição mensal base ilíquida auferida por oficial com essa categoria, no seu nível mais baixo, corresponde ao valor mensal € 2.540,27.
Provou-se ainda que em todos os meses do período compreendido entre agosto de 2011 e outubro de 2012, exceto no mês de maio de 2012, em que recebeu subsídio parental, o A. recebeu a retribuição mensal base ilíquida € 2.231,32, correspondente ao nível 35 da tabela remuneratória única, e o suplemento das forças e serviços de segurança no valor ilíquido € 401,64. Isto é, nos referidos meses o A. auferiu menos €308,95 de remuneração (ilíquida) e menos €55,61 de suplemento das forças e serviços de segurança (ilíquidos).
No que concerne ao quarto dos pressupostos para a condenação por enriquecimento sem causa – a inexistência de uma causa que justifique o enriquecimento à custa de outrem – importa salientar que no caso em apreço não foi formalizado o exercício de funções de Chefe de Divisão, não tendo ocorrido a graduação ou recrutamento excecional, nem se verifica qualquer outra causa justificativa do locupletamento do Estado à custa do Autor; até porque, como dissemos e reiteramos, a situação descrita não se subsume sequer à proibição de valorizações remuneratórias inserta no Orçamento do Estado.
Concluindo-se, portanto, pela inexistência de causa justificativa para o empobrecimento verificado na esfera jurídica do Autor. Por último, é ainda de referir que de acordo com o princípio da subsidiariedade, não há lugar à restituição por enriquecimento, quando a lei facultar ao empobrecido outro meio de ser indemnizado ou restituído.
No caso dos autos, inexistindo norma que expressamente previsse o pagamento da remuneração de intendente a oficial de polícia não graduado nessa mesma categoria, atentas as particularidades da situação em concreto, e que o direito do A. a ser indemnizado com fundamento em responsabilidade civil extracontratual foi declarado, nesta mesma decisão, prescrito, verifica-se que o Autor não detém outro meio legal, específico, de ser ressarcido, que não através do instituto do enriquecimento sem causa.
Verificados que estão os aludidos pressupostos constantes do disposto no n.º 1 do artigo 473.º e 474.º, ambos do Código Civil, conclui-se que os Réus devem restituir aquilo com que injustamente se locupletaram.
Quanto ao montante a restituir, estatui o artigo 479.º, n.º 1, do Código Civil que «A obrigação de restituir fundada no enriquecimento sem causa compreende tudo quanto se tenha obtido à custa do empobrecido ou, se a restituição em espécie não for possível, o valor correspondente».
No caso em apreço, não sendo possível a restituição em espécie, será de considerar-se o valor suportado correspondente ao diferencial remuneratório recebido pelo Autor, em todos os meses do período compreendido entre agosto de 2011 e outubro de 2012, exceto no mês de maio de 2012, em que recebeu subsídio parental, que se computa em €308,95 (respeitantes à remuneração) acrescidos de €55,61 (respeitantes ao suplemento das forças e serviços de segurança), mensais; sendo esse o montante a que o Autor tem direito a ser ressarcido, a título de enriquecimento sem causa.
O Autor peticiona também juros de mora calculados desde 01.07.2011 até efetivo e integral pagamento. Veja-se que o direito à restituição do valor equivalente ao empobrecimento, não obsta a que peticione o pagamento de juros de mora, os quais constituirão não uma indemnização pelo locupletamento mas pela mora do enriquecido no pagamento do valor a restituir.
A propósito prevê o artigo 480.º do Código Civil que «O enriquecido passa a responder também pelo perecimento ou deterioração culposa da coisa, pelos frutos que por sua culpa deixem de ser percebidos e pelos juros legais das quantias a que o empobrecido tiver direito, depois de se verificar algumas das seguintes circunstâncias:
a) Ter sido o enriquecido citado judicialmente para a restituição;
b) Ter ele conhecimento da falta de causa do seu enriquecimento ou da falta do efeito que se pretendia obter com a prestação».
Os juros moratórios são devidos desde o dia da constituição em mora (cfr., artigo 806.º n.º 1 do Código Civil). E relativamente ao momento da constituição em mora rege o disposto no artigo 805.º do Código Civil).
Estabelece o artigo 805.º, n.º 1 do Código Civil, como regra geral, que o devedor só fica constituído em mora depois de ter sido judicial ou extrajudicialmente interpelado para cumprir.
E dispõe o artigo 805.º, n.º 2 do Código Civil que “Se o crédito for ilíquido, não há mora enquanto não se tornar líquido, salvo se a falta de liquidez foi imputável ao devedor; tratando-se porém, de responsabilidade por facto ilícito ou pelo risco, o devedor constitui-se em mora desde a citação, a menos que já haja então mora, nos termos da primeira parte deste número.”
A Lei n.º 3/2010 dispõe no seu artigo 1.º “1 - O Estado e demais entidades públicas, incluindo as Regiões Autónomas e as autarquias locais, estão obrigados ao pagamento de juros moratórios pelo atraso no cumprimento de qualquer obrigação pecuniária, independentemente da sua fonte. 2 - Quando outra disposição legal não determinar a aplicação de taxa diversa, aplica -se a taxa de juro referida no n.º 2 do artigo 806.º do Código Civil.”.
No caso dos autos, os juros de mora são pois devidos desde 28.10.2015 (data em que o Estado foi citado para os termos dos presentes autos) e até integral pagamento, e não desde 01.07.2011, como afirma o A. na p.i..
Efetivamente, e uma vez que estamos perante o ressarcimento a título de enriquecimento sem causa, os juros apenas são devidos após citação, pois que só após esta data o então devedor fica constituído em mora
Bem assim, a taxa de juros aplicável é a prevista na Lei n.º 3/2010, i.e. 4% ao ano.
Assim, os juros de mora serão contados à taxa anual de 4% - cfr., artigos 559º e 806.º n.º 2, ambos do Código Civil e Portaria n.º 291/2003, de 08/04, desde a data da citação (28.10.2015) e até integral pagamento.
Em face de todo o exposto, procederá parcialmente a presente ação administrativa comum. X Do recurso interposto pelo Réu Estado Português -
Este assenta essencialmente nestes fundamentos:
- discordância da decisão proferida pelo Tribunal recorrido, na parte em que concluiu pela improcedência da excepção de ilegitimidade passiva por si invocada;
- discordância da decisão tomada relativamente à excepção de inadequação do meio processual ou erro na forma de processo;
- discordância quanto à improcedência da excepção de caducidade do direito de acção;
- discordância quanto à improcedência da excepção de prescrição;
- discordância quanto à procedência da acção pela verificação do instituto de enriquecimento sem causa.
Vejamos:
-Da ilegitimidade passiva -
Como é sabido, a legitimidade (passiva), é um pressuposto processual através do qual, a lei selecciona os sujeitos de direitos admitidos a participar em cada processo levado a tribunal.
Assim, e tal como foi decidido no Acórdão deste TCAN de 21/02/2008, no proc. 00639/06.0BEBRG a legitimidade passiva tem de ser aferida em função dos termos em que o Autor delineou a relação controvertida.
No caso dos autos, o Autor ao basear a causa de pedir nos danos alegadamente emergentes da actuação da administração relacionada com os actos da autoria do Ministério da Administração Interna (MAI), o co-Réu Estado Português é parte ilegítima quanto ao pedido formulado, seja quanto ao pedido de impugnação dos actos praticados, seja quanto ao pedido de indemnização.
É, pois, ao referido Ministério que o Autor pretende ver reconhecido o direito que invoca, e sobre cujos órgãos recairia, no caso, ser julgada procedente a presente acção, o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
E quanto ao pedido de indemnização, supostamente, o mesmo resulta de “prejuízos decorrentes da conduta da Administração”, sendo claramente o autor de tal acto ou omissão que deve responder pelos danos pedidos, o que resulta, aliás da própria sentença recorrida, agora em crise.
Decorre do artº 10º do CPTA que cada “… acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor …” (nº 1), sendo que quando “… a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos …” (nº 2).
E no nº 2 do artº 11º também do CPTA prevê-se que sem “… prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas colectivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, cuja actuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte …”.
Na verdade, a legitimidade constitui um pressuposto processual e não uma condição de procedência, pelo que os problemas que se suscitam em torno da existência da relação material controvertida prendem-se com o fundo da pretensão ou mérito da mesma e nada tem que ver com a definição da legitimidade processual dos sujeitos intervenientes num processo.
Este TCAN, no Acórdão de 22/02/2007, proc. 02242/04.0BEPRT, considerou que só nas acções de contratos ou nas acções de responsabilidade “pura” é que a legitimidade passiva pertence ao Estado, sendo que em todas as outras em que incumbe a um qualquer órgão da Administração a prática ou desenvolvimento de actividade que se prenda com direitos dos particulares a legitimidade passiva pertence, no caso, ao Ministério respectivo (vide o Acórdão também deste Tribunal de 24/05/2007 no proc. 00184/05.1BEPRT.
Pode ler-se na fundamentação daquele que tendo “… presente a origem do contencioso administrativo, não surpreende que a regra seja a de a legitimidade passiva nas acções administrativas pertencer a pessoas colectivas públicas. É naturalmente assim também nas acções comuns, porquanto em princípio, só a presença de uma entidade pública na relação material controvertida permite a qualificação desta como relação jurídica administrativa.
Em relação ao Estado, a lei estabelece, porém, que a parte demandada é “o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos” (cfr. artigo 10º/2). Interpretada esta norma isoladamente, diríamos que dela resulta, em todos os casos - por conseguinte, também na acção comum e não apenas na especial - de actuação ou omissão imputável a órgão estadual a legitimidade passiva dos ministérios.
Sucede, todavia, que o artigo 11º/2, sobre patrocínio judiciário e representação em juízo, parece pressupor a legitimidade passiva do Estado (e não dos ministérios) sempre que estejam em causa processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade: é isso que se deduz do facto de, nesse caso, a representação (do Estado) surgir confiada ao Ministério Público.
Conjugando a aplicação das duas normas, e apesar de reconhecermos a não coincidência do alcance normativo de cada uma delas, somos levados a concluir que, relativamente a acções ou omissões de órgãos estaduais, a legitimidade passiva na acção comum cabe, em princípio, aos ministérios em que tais órgãos se integrem, salvo se se tratar de uma acção relativa a contratos ou responsabilidade, caso em que a acção deve ser proposta contra o Estado, o qual é representado pelo Ministério Público … cfr. o Professor Pedro Gonçalves em A acção administrativa comum, Stvdia Ivridica, nº 86, BFDUC, págs. 160/161.
Assim, parece-nos óbvio, contrariamente ao decidido pelo Tribunal a quo, que não é o Estado Português que detém a legitimidade passiva, mas sim o Ministério da Administração Interna.
Convém salientar que a presente acção foi instaurada em 26/10/2015 e, por isso, antes da entrada em vigor das alterações introduzidas ao CPTA pelo DL 214-G/2015, de 2 de outubro (que iniciou a vigência em 1 de dezembro de 2015).
Interessa também recordar que tais alterações legislativas apenas são aplicáveis aos processos instaurados após a sua entrada em vigor, ou seja, depois de 01/12/2015 - artº 15º/2 do DL 214-G/2015
Artigo 15.º
Entrada em vigor |
1 -…. .
2 - As alterações efetuadas pelo presente decreto-lei ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, alterada pelas Leis nºs 4-A/2003, de 19 de fevereiro, 59/2008, de 11 de setembro, e 63/2011, de 14 de dezembro, só se aplicam aos processos administrativos que se iniciem após a sua entrada em vigor. |
.
Assim, o quadro legal que tem de ser levado em conta para apreciação é o anterior a este DL 214-G/2015.
Ora, tendo em conta os pedidos do Autor deveria o Estado ter sido absolvido, por não ter sido interveniente na relação jurídica controvertida, subjacente ao pleito; é que, contrariamente ao que se afirmou na decisão recorrida, a presente acção não é uma pura acção de indemnização, não obstante o Autor, quer aquando da sua instauração, quer na resposta à matéria de excepção, tenha invocado, também, como causa de pedir, o instituto da responsabilidade civil, seja contratual, seja extracontratual.
Logo, face à forma, não estamos perante uma acção de responsabilidade “pura” em que a legitimidade passiva pertence ao Estado, mas perante a responsabilidade pelo pagamento de quantias dependentes de um acto administrativo por parte da entidade administrativa (MAI) e, consequentemente, da sua responsabilidade.
Assiste, pois, razão ao Réu EP ao pugnar pela revogação da sentença recorrida na parte em que julgou improcedente a invocada excepção dilatória de ilegitimidade do Estado Português.
-Da (In)Adequação da Forma Processual ou Erro na Forma de Processo -
Como atrás se referiu, a tramitação da presente acção é regulada pelo CPTA, na redacção anterior à entrada em vigor do DL 214-G/2015, de 2 de outubro.
Como é sabido, no domínio da anterior legislação, não havia um sistema monista, ao nível da forma de processo.
Como resulta do teor da petição inicial, o Autor configurou a presente acção como uma acção administrativa comum, nos moldes previstos no artº 37º do CPTA.
Assim, para se apurar se ocorreu erro na forma de processo, é preciso apreciar se os actos de processamento de vencimento eram verdadeiros actos administrativos contenciosamente impugnáveis, pois só nesta hipótese se poderá censurar a forma de processo definida pelo Autor/Recorrido.
Ora, o que o Autor pretende com a presente acção não é mais do que sindicar/impugnar o processamento e o pagamento da remuneração (base e suplemento por serviço nas forças de segurança e subsídios de férias e de natal). Em bom rigor, o que está em causa nos presentes autos, é saber se o Autor tem direito ou não ao pagamento dos diferenciais da remuneração e do suplemento por serviço nas forças de segurança, e subsídios de férias e de natal, por serviços decorrentes do exercício de funções em determinado cargo policial, numa relação jurídica de emprego público constituída por “nomeação” (cfr. artº 3º e 65º, entre outros, do DL 299/2009, de 14 de outubro), diferenciais que o Autor vem reclamar a título de indemnização por prejuízos resultantes da conduta supostamente ilícita da Polícia de Segurança Pública (e do MAI). Ou seja, o núcleo essencial da questão aqui trazida prende-se apenas com o direito ou não aos diferenciais reclamados pelo exercício de determinadas funções num quadro bem caracterizado onde os actos de processamento de vencimentos e (não) pagamento de tais diferenciais se configuram como actos administrativos insindicáveis se não forem impugnados no prazo legal, dadas as suas características.
É, aliás, pacífica, a jurisprudência do STA sobre a natureza dos actos de processamento de vencimentos, segundo a qual cada um desses actos é um verdadeiro acto administrativo e não uma simples operação material, já que, como acto jurídico individual e concreto, se vai sucessivamente firmando na ordem jurídica, se não for objecto de oportuna impugnação ou revogação (cfr., entre outros, os Acórdãos do STA de 01/02/2005, proc. 1.201/04 e de 06/12/2005, proc. 0672/05.
Como neles se sintetizou:
-cada acto de processamento de vencimentos, gratificações e abonos constitui, em princípio, um verdadeiro acto administrativo, e não simples operação material, já que, como acto jurídico individual e concreto, define a situação do funcionário abonado perante a Administração, e que, por isso, se consolida na ordem jurídica como “caso decidido” ou “caso resolvido”, se não for objecto de atempada impugnação graciosa ou contenciosa;
-tal doutrina tem implícitos dois limites essenciais, consubstanciados: (i) por um lado, na necessidade de uma definição inovatória e voluntária, por parte da Administração, no exercício do seu poder de autoridade, da situação jurídica do administrado relativamente ao processamento “em determinado sentido e com determinado conteúdo”; (ii) por outro, na necessidade de o conteúdo desse acto ser levado ao conhecimento do interessado através da notificação.
O campo de aplicação de cada forma de processo é estabelecida pela lei por referência aos diferentes tipos de pretensões, fazendo o CPTA corresponder certas formas de processo a determinados tipos de pretensão, conforme os casos.
O CPTA previa, entre outras formas de processo, a acção administrativa comum (artigo 37º e segs.) e a acção administrativa especial (artigo 46º e segs.).
O critério distintivo decisivo entre a acção comum e a acção especial seria o da existência ou não de uma relação jurídica paritária entre as partes, pelo que a acção seria especial nos casos em que, na relação material controvertida, se afirme a autoridade de uma das partes sobre a outra, geralmente da Administração sobre o particular (vide o Professor Mário Aroso de Almeida em O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 4ª ed., pág. 82).
A acção administrativa comum corresponde, em suma, ao contencioso das acções de responsabilidade civil e sobre contratos, enquanto a acção administrativa especial corresponde aos processos impugnatórios dirigidos à remoção de actos de autoridade praticados pela Administração, bem como aos processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses actos de autoridade, pelo que, in casu, a forma processual adequada e própria seria a acção administrativa especial.
Assim, a via da acção administrativa comum é inadequada e o meio processual utilizado, impróprio, verificando-se erro na forma de processo não convolável ou, noutra perspectiva, uma excepção dilatória inominada que obsta ao conhecimento do mérito da causa.
I- Os actos de processamento de vencimentos dos funcionários públicos são verdadeiros actos administrativos, isto é, consubstanciam decisões, ao abrigo de normas de direito público, que produzem efeitos jurídicos, numa situação individual e concreta (art. 120.º CPA), quanto às questões sobre as quais tenham tomado posição com vontade de unilateralidade decisória.
II-Nos casos em que a regulação de uma situação jurídica foi efectuada por acto administrativo inimpugnável, não é viável que, através de acção comum, sejam obtidos os efeitos que poderiam advir da sua anulação, com consequente reconstituição da situação que existiria se eles não tivessem sido praticados, nos termos do art. 173.º do CPTA - cfr. o Acórdão do STA de 22/11/2011 no proc. 0.547/11.
A admissão dessa possibilidade acarretaria a violação do disposto no artigo 38º/2 do CPTA e o desvirtuamento dos prazos estabelecidos nos artigos 58º e 69º do mesmo Código.
Com efeito, a acção administrativa comum não podia ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação de acto inimpugnável (artº 38º/2 do CPTA), sendo justamente isso que o Autor pretende, isto é, a modificação indirecta do processamento e não pagamento de remunerações que, como adiante se verá, não impugnou em prazo.
Apreciando caso similar, decidiu o TCASul no Acórdão de 15/03/2012, proc. 05963/10:
“I-…;
II-….;
III-É necessário proceder à articulação entre os preceitos do n.º 1 e do n.º 2 do art.º 38.º do CPTA, fazendo apelo à factualidade dada como provada no caso concreto. E, assim sendo, não pode deixar de se concluir que, estando-se perante a existência de um acto administrativo que podia ter sido impugnado, estamos perante a previsão do n.º 2 do art.º 38.º que proíbe o uso da acção administrativa comum para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável (pelo decurso do tempo).
IV-A tutela jurisdicional efetiva deve ser compatibilizada com as formas de processo contempladas no CPTA, com os possíveis objectos e pedidos a deduzir em cada uma dessas formas processuais, sob pena de ser desprovido de sentido, por manifesta inutilidade, a previsão no ordenamento jurídico-administrativo adjectivo de diversas formas de processo, com finalidades e âmbito de aplicação distintos.”
A excepção dilatória inominada de inidoneidade ou impropriedade do meio processual utilizado pelo Autor determinaria a absolvição dos Réus da instância, nos termos dos artigos 193º/1, 278º/1/e), 576º/1 e 2 do CPC, aplicáveis ex vi artsº 1º, 35º/1 e 42º/1 do CPTA, na anterior redacção.
Conforme alegado, basta atentar-se nos recibos de vencimentos e nas Fichas de Avaliação de Serviço do Autor para se alcançar que a Administração estava perfeitamente a par das funções por ele exercidas, da sua categoria e das remunerações pagas correspondentes a essa categoria, o que o Autor, oficial de polícia, nunca contestou, anteriormente, sendo por isso irrelevante dizer-se que seria necessário haver uma qualquer decisão expressa a confirmar o que os próprios documentos comprovavam.
Não parece curial entender-se que se requer um acto expresso de notificação, confirmativo de outros actos claramente comprovados nos recibos de vencimento e nas Avaliações de Serviço, para que se possam qualificar como actos administrativos.
E também não será curial considerar que um Oficial de Polícia, ao olhar para o seu recibo de vencimento, onde consta expressamente a sua categoria e a remuneração, não questione os Serviços, impugnando-os desde logo se com eles não concordar ou se os considerar ilícitos ou ilegais.
Dito de outra forma, o que está aqui em causa, embora não fosse esse o entendimento do Tribunal a quo, é, antes de mais, a relação laboral de emprego público que o Autor mantém com a sua entidade patronal, ou seja a PSP/MAI.
O que se pretende analisar, e de forma clara na presente acção, é o facto de o Autor ter desempenhado funções típicas de uma categoria funcional superior, durante um certo lapso de tempo, sem beneficiar das suas regalias, nomeadamente salariais e contagem de tempo de serviço, e com base em ordem de serviço e actos assumidos pela sua hierarquia.
Assim, esta matéria não parece própria e adequada para uma acção administrativa comum, mas sim é matéria típica de acção administrativa especial, pois que visa sindicar em juízo actos concretos da administração, nomeadamente os despachos identificados na sentença.
Pese embora o exarado na sentença recorrida, a evocação do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado ou do instituto do enriquecimento sem causa, além de desadequados, não pode ocultar a verdadeira natureza da relação jurídica que é trazida ao conhecimento do Tribunal: a relação laboral do Autor com a PSP/MAI, num dado período de tempo e consequências daí resultantes.
Sendo evidente que o que causou o descontentamento do Autor foi o Despacho 02/GDN/2011, de 02/03/2011, e as listas de pessoal que se lhe seguiram - que fez cessar a graduação em que estava.
Ora, é este no fundo o acto da Administração que está aqui em crise e não outro, e como tal é este acto que se pretende atacar, exigindo-se que a graduação então em vigor se mantivesse.
Em suma, para atacar a desgraduação de que foi alvo, e o exercício de funções de categoria superior, não auferindo as regalias inerentes, a acção adequada seria a acção administrativa especial, e não a acção administrativa comum usada, o que constitui, repete-se, erro na forma do processo, excepção dilatória inominada geradora de absolvição da instância - lê-se nas alegações e aqui corrobora-se.
Dito de outro modo, impunha-se o recurso à acção administrativa especial para impugnação de actos administrativos, prevista nos artigos 46º e seguintes do CPTA.
Deste modo, também por este fundamento claudicaria a sentença sob escrutínio.
Todavia impõe-se o conhecimento da matéria atinente à também invocada caducidade do direito do Autor para impugnar os actos em causa.
E, neste segmento, pese embora o referido na sentença, não pode olvidar-se que o direito do Autor em atacar o Despacho acima referido, 02/GDN/2011, de 02/03/2011, que fez cessar a sua graduação em Intendente, com efeitos a 01/07/2011, bem como os sucessivos actos de processamento salarial que ocorreram, de 01 de julho de 2011 até 11 de outubro de 2012 (sempre ao dia 21 de cada mês), caducou.
É que o prazo para os impugnar era de 3 meses, ou no máximo, um ano - artº 58º/2/a) e 4 do CPA, já que percorrendo-se as várias causas geradoras de nulidade, não se vislumbra que alguma delas possa estar em causa.
Resultando dos autos que a acção entrou em juízo no dia 24 de outubro de 2015, sendo o Estado Português citado em 28/10/2015, é manifesto que já tinham decorrido mais de 3 anos desde a publicação do despacho que fez cessar a graduação do Autor, bem como a publicação das listas de pessoal afectado (doc. 2).
A caducidade é uma excepção dilatória insuprível que obsta ao conhecimento do mérito e importa a absolvição do Réu da instância, de acordo com o disposto nos artigos 51º/1, 58º/2/b), 59º/1 e 89º/1/h), todos do CPTA e 135º do CPA.
Consequentemente torna-se desnecessário enfrentar o recurso interposto pelo Autor e o pedido de ampliação do recurso.
Conforme bem observado na declaração de voto contida no citado Acórdão do TCA Sul de 15/3/2012, os efeitos nocivos de um acto ilícito não desaparecem pelo mero efeito da impossibilidade da sua impugnação contenciosa.
E continuou: nessas circunstâncias o interessado não pode ser impedido de intentar uma acção administrativa comum para efectivação de responsabilidade civil decorrente da ilicitude. Questão diferente, que se repercute nesta acção, é a de saber se tais efeitos não teriam desaparecido com a interposição da acção anulatória.
Ora, afigurando-se-me que no caso em apreço assim sucede, então a apreciação, ainda que incidental, da legalidade do acto é impedida pelo disposto no artº 38º/2 do CPTA.
Revemo-nos nesta leitura.
DECISÃO
Termos em que:
a)se concede provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público, em representação do Estado Português, revoga-se a sentença e absolve-se este da instância;
b)não se toma conhecimento do recurso apresentado pelo Autor.
Custas a cargo do Autor.
Notifique e DN.
Porto, 15/11/2019
Fernanda Brandão
Frederico Branco
Nuno Coutinho |
