| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
O Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, no âmbito da Ação Administrativa Especial intentada por AMTRP, tendente, em síntese, à impugnação da decisão de indeferimento do pedido de apoio apresentado em 16/04/2009 no âmbito do Programa PRODER, inconformado com a Sentença proferida em 27/06/2017 no Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (Cfr. fls. 155 a 164 Procº físico) que julgou procedente a Ação, e anulou o ato objeto de impugnação, mais condenando “a entidade demandada a reapreciar o pedido de apoio apresentado pela autora”, veio interpor recurso jurisdicional da referida decisão.
Formulou o aqui Recorrente/Ministério nas suas alegações de recurso, apresentadas em 28/09/2018, as seguintes conclusões (Cfr. fls. 185 a 186v Procº físico):
“1.ª Embora a proposta inicial contemplasse o investimento de € 53.768,37, em virtude da retirada de alguns valores ele passou a ser de €51.207,97 como resulta, designadamente, do que é referido pela Autora em sede de audiência prévia, na sua petição inicial, no articulado superveniente e nas alegações;
2.ª Errou, pois, a sentença ao dar como assente que o montante do investimento era de €53.768,37 devendo corrigir-se a matéria de facto provada em ordem a acolher o correto montante;
3.ª E, tendo em consideração que o valor do investimento do trator e respetivas alfaias atingia 24.397,27, dever-se-á ainda dar como assente que o montante final, após a retirada daquele valor, era de 24.307,27;
4.ª Ao invés do que se encontra fixado pela sentença, resulta dos autos que as razões de indeferimento do projeto da Autora são, além das atinentes ao trator e alfaias e das relativas ao montante final, ainda as constantes do despacho notificado á Autora (fls. 46/48);
5.ª Pelo que se deverá alterar a matéria de facto assente de modo a que dela passe a constar que o indeferimento se fundou no incumprimento do citério da alínea a) do n.º 1 da Portaria n.º 289-A/2008 porquanto o montante elegível era inferior ao limiar de € 25.000,00 e bem assim na falta de coerência técnica, económica e financeira do projeto traduzida em sobredimensionamento dos investimentos propostos, em falta de justificação técnica do trator e alfaias e no facto das produções previstas estarem 300% acima da média;
6.ª Por ser essencial à compreensão das razões que levaram o ora recorrente à prática do ato impugnado, mostra-se essencial aditar à matéria assente que a área do projeto era de 0,59 hectares;
7.ª Ao não considerar os factos ora apontados, infringiu a sentença o disposto nos artigos 5.º n.º 2, 410.º e 413.º do CPC;
8.ª Ao invés do doutamente decidido não ocorre erro nos pressupostos de facto;
9.ª Desde logo porquanto o valor do investimento era € 51.207,97 pelo que, uma vez retirados o trator e as alfaias (€ 26.900,78), fica abaixo dos 25.000,00 euros fixando-se, mais precisamente, em 24.307,27 euros.
10.ª Depois porque o erro da entidade demandada ao indicar o valor era de 23.461,12 não é, para este efeito, relevante, na medida em que o montante correto se situa ainda abaixo do referido limiar mínimo;
11.ª Ao invés do entendido pelo tribunal, a «tração» diz respeito ao número de horas de trabalho e não à força/potência do trator, o que invalida a conclusão sobre a suposta ausência de proporcionalidade na decisão em virtude da não consideração, pela entidade demandada, de tratores menos potentes pois, na verdade, a questão nunca foi essa;
12.ª E igualmente ao contrário do entendido pela sentença, o indeferimento não se fundou, unicamente, na «tração», pelo que é incorreto concluir, como se faz, que apesar de tudo se haveria de ter considerado as alfaias assim se elevando o investimento acima do limiar mínimo;
13.ª De igual modo, o entendimento de que «afastado» o trator ainda assim se poderiam manter as alfaias e que, por isso, o valor do investimento sempre ultrapassaria o limiar dos 25.000 euros, ao invés do referido pelo demandado, não tem cabimento porquanto estas só têm razão de ser, na ótica do investimento, tomadas em conjunto com o primeiro dado que se não entendem sem ele e são avaliadas em conjunto;
14.ª Ainda que erro exista quanto aos valores a considerar a final e que estes sejam superiores ao limiar mínimo referido, daí não resultaria, por força do princípio do aproveitamento do ato (art.º 163.º n.º 5 do CPA), a anulação deste, por força da permanência de outras razões para o indeferimento mantendo-se, pois, o questionado indeferimento;
15.ª Cometeu, pois, a sentença erro de julgamento na interpretação da matéria de facto ao concluir que se verificava erro nos pressupostos de facto do ato impugnado;
16.ª Ao contrário do decidido o ato encontra-se fundamentado, desde logo se não verificando a incongruência na fundamentação resultante, segundo o Tribunal, de se ter justificado a inelegibilidade das despesas com o trator e alfaias apenas com a «tração» porquanto, como antes referenciado, a reduzida utilização da maquinaria – as 30 horas/ano – abrangem o conjunto trator/alfaias e não apenas o primeiro;
17.ª A justificação das 30 horas/ano é, face à reduzida área da parcela objeto do projeto, intuitivamente apreendida pelo destinatário do ato, o qual, de resto, nunca questionou esta realidade que se afigura evidente e que ele compreendeu e apreendeu perfeitamente;
18.ª Tendo o destinatário do ato aprendido as razões que o motivaram – ao menos neste particular – e sendo estas, face ao circunstancialismo em que se movem, manifestamente evidentes para todos os envolvidos, não se pode concluir pela deficiência de fundamentação;
19.ª A fundamentação concretiza-se, ainda, no que concerne à falta de coerência técnica, económica e financeira, ainda que, admita-se, de modo sucinto, quer pela referência à incoerência técnica/financeira e económica do investimento no trator quer, sobretudo, pela indicação (cfr. fls. 48 do p.a.) de que as produções previstas estão 300% acima da média para esta atividade”, pelo que também aqui não ocorre falta de fundamentação;
20.ª De todo o modo e mesmo que se admita a indicada deficiência fundacional, a verdade é que a desadequação do investimento no trator era por si só razão para o indeferimento do projeto, não assumindo aquela falha de fundamentação, nos termos do art.º 163.º n.º 5 do CPA, relevo suficiente para a anulação do ato que, mesmo sem esse vício, haveria de ter idêntico conteúdo;
21.ª Ao considerar infundado o ato infringiu a sentença o disposto no art.º 152.º do CPA e, ao decidir a anulação, o disposto no art.º 163.º n.º 5 do mesmo Código e ainda o disposto no Regulamento de aplicação aprovado pela portaria n.º 357-A/2008, de 9 de maio.
22.ª O ora recorrente não decaiu totalmente na acção já que o segundo pedido da autora não procedeu;
23.ª Por isso, não poderia a sentença tê-lo condenado no pagamento total das custas ao arrepio e em infração ao disposto no art.º 527.º n.º 1 e 2 do CPC.
Termos em que, julgando-se o presente recurso procedente, deve a douta sentença recorrida ser revogada, absolvendo-se o R. nos termos em que se pede, como é de JUSTIÇA!”* O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por despacho de 23 de novembro de 2017 (Cfr. fls. 191 Procº físico).* A aqui Recorrida/A… veio a apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 15/01/2018, não tendo apresentado conclusões (Cfr. fls. 195 a 196v Procº físico).* O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 14/02/2018 (Cfr. fls. 207 Procº físico), nada veio dizer, requerer ou Promover.* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, importando verificar, designadamente, os suscitados erros de julgamento de facto e de direito.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo considerou a seguinte factualidade como provada, ao que se introduziram os factos 8 e 9, e foi corrigido o facto 2, nos termos do Artº 662º nº 1 CPC:
“1) A autora submeteu, em 16.04.2009, candidatura no âmbito do programa PRODER - Ação 1.1.1 com o n.º PA 9628 e ação 1.1.3 e PA 9627, sob o título de Modernização e Capacitação de Empresas;
P.A., fls. 1 e ss.
2) A autora propôs-se realizar investimento global no montante de 53 768,37€, valor que veio a ser corrigido para 51.207,97€;
P.A., fls. 1 (Facto corrigido nos termos do Artº 662º nº 1 CPC)
3) Por ofício datado de 25.06.2010, foi a autora notificada para o exercício da audiência prévia quanto à proposta de indeferimento do pedido de apoio apresentado por se entender não estarem verificados os critérios de elegibilidade do beneficiário e da operação;
Doc. 1 junto com a p.i.; P.A., fls. 46 e ss.
4) A autora apresentou a 09.07.2010 resposta pugnando pela verificação dos critérios de elegibilidade e juntando vários pareceres técnicos e declarações no sentido da justificação económica e técnica dos investimentos;
P.A., fls. 7 e ss.
5) Por ofício de 12.11.2010, notificado à autora por carta registada com a/r, assinado a 19.11.2010, foi comunicada à autora a decisão de indeferimento do pedido de apoio;
P.A., fls. 1 e ss.
6) Do referido ofício consta o seguinte:
P.A., fls. 1 e ss.
Na sequência da análise do PA supra identificado, foi verificada duas situações de irregularidade, por incumprimento dos critérios de elegibilidade do beneficiário previstos nos artigos 5° – 2 no Regulamento de Aplicação da Ação, aprovado pela Portaria n° 357-A/2008 e nos artigos 7° 1 a) e 1 g) aprovados na Portaria n° 289-A/2008 o que originou a emissão de um parecer desfavorável e a intenção de indeferimento do PA,
Por este facto, V. Ex.° foi notificado pelo ofício n.º VISGL1003894 de 2010-06-25, para se pronunciar sobre os fundamentos do incumprimento, em audiência prévia, de acordo com os artigos 100 e 101° do Código do Procedimento Administrativo. Esta audiência prévia apontava para as seguintes incoerências:
O montante elegível resultante da verificação da elegibilidade dos investimentos propostos é inferior a 25.000 euros;
De acordo com a área desta exploração (0,59 há), os investimentos relativos à mecanização propostos estão sobredimensionados o que leva à inviabilidade da Operação.
O trator e alfaias não têm justificação técnica.
Considerando que V Exª apresentou a seguinte resposta:
1 — No seguimento do V/ Oficio com a referência V1 SGL1003894, de 25/06/2010, o qual me mereceu a melhor das atenções, venho pela presente pronunciar-me sobre a intenção de V/ Exa. em indeferir os PA em epígrafe.
2 — Analisada a fundamentação exposta no V/ Oficio, solicitei vários pareceres técnicos e outros documentos para, com fundamento, responder a V/Exa. e que junto em anexo.
3 — Assim, sou a discordar em absoluto da VI intenção de indeferimento dos referidos PA, pelas razões apresentadas nos referidos pareceres e seguintes.
4 — Quanto ao montante elegível, resultante da verificação da elegibilidade dos investimentos, ser inferior a 25 000 euros, solicito a V/ Exa. se digne recalcular o somatório dos investimentos propostos, e verificará que esse montante é de 51.207,97€. Mesmo não considerando o trator e alfaias agrícolas (o que não merece o meu acordo), o montante elegível é superior a 25.000€. A não ser que tenha considerado, infundadamente, que os restantes investimentos estão inflacionados. Alerta-se para o facto da plantação se tratar de um viveiro de vinha e não de uma plantação de vinha para produção de uva, pelo que o valor proposto é perfeitamente razoável. Aliás, parte dos investimentos já foram realizados, prevendo-se, até, que se ultrapassem os orçamentos propostos.
5 — No que concerne às produções apresentadas (que considera sobreavaliadas) constantes no formulário de candidatura, V/ Exa. não fundamentou, como lhe competia, o teor do V/ parecer, o qual carece de suporte técnico. Já os dados constantes em candidatura são corroborados por diversos técnicos e entidades especialistas na matéria. O projeto está em curso e será levado até ao fim, pelo que, terei provas das produções agora propostas. Alerta-se V/ Exa. para o facto de que as produções existentes serão faturadas, no cumprimento das leis fiscais, pelo que, esses documentos servirão como prova das produções obtidas, em instâncias superiores, para o devido pedido de indemnização que seguramente será solicitado, caso V/ Exa. indefira os PA em apreço.
6 — Solicito, também, que aceite o trator e as alfaias (considerados sem justificação técnica) que se indicaram no projeto. De igual modo, V/ Exa. não alicerçou, como lhe competia, o parecer que emitiu. Por outro lado, está bem patente nos pareceres técnicos solicitados, a justificação dos referidos equipamentos. Importa, ainda, salientar, que não existe quem possua "na área da exploração" equipamentos adequados aos amanhos e granjeios, necessários da exploração, e a preços competitivos. Além disso, elucida-se V/ Exa. que um tratorista deverá estar coletado nas Finanças, possuir carta de condução e estar habilitado com o curso de aplicação de produtos fitofarmacêuticos (o que é o meu caso), pelo que, se exige informação por parte da DRAPN a este respeito, caso insista em manter essa opinião.
7 — Possuo larga experiência na matéria, pelo trabalho que desenvolvi na Alemanha desde 1998, onde adquiri novos conhecimentos, infelizmente ainda pouco aplicados em Portugal, não compreendendo a indiferença da DRAPN, pelo facto de uma emigrante querer regressar ao seu pais e ser impedida de contribuir para o seu desenvolvimento, nomeadamente através da aplicação de novas técnicas. Estou a ser muito bem assistida, no plano técnico, por uma empresa alemã e por entidades portuguesas, as quais estão a acompanhar os investimentos e irão apoiar-me na laboração da exploração, não compreendendo que não se dê o benefício da dúvida, relativamente a uma questão que só a V/ Exa. está a causar desconfiança. A quem interessa a reprovação da candidatura?
Estando certa de que V/ Exa, terá em conta os pareceres e documentos que se anexam, na reanálise da candidatura em apreço, reconsiderando a V/ intenção de indeferimento do respetivo P.A., subscrevo-me com elevada estima e consideração.
Junta:
Pareceres técnicos;
Declarações;
Comprovativos dos investimentos realizados;
Carta de condução;
Comprovativo de frequência do curso de aplicadores de produtos fitofarmacêuticos. Comprovativo de experiência profissional.
Outros anexos
A resposta que V.Ex.ª apresentou mereceu a seguinte apreciação:
1 A resposta apresentada não contraria a intenção de indeferimento, visto que o trator e alfaias não tem justificação técnica e económica para a área em causa (0,59 ha), ou seja a tração necessária (horas/ano) para esta exploração são de cerca de 30 horas/ano e a aquisição do equipamento só seria justificável técnica e economicamente a partir de 300 horas /ano. Neste sentido, a não elegibilidade deste investimento origina a que o montante elegível seja inferior a 25.000€, mais concretamente 23.460,12€
2. Todos os outros pressupostos apresentados, apesar de não totalmente consistentes, não foram objeto de indeferimento
Notifica-se V. Ex ª da decisão final de indeferimento do seu PA. tomada pelo Gestor em 2010-08-13 com os fundamentos supra expostos, anteriormente identificados no ofício da audiência prévia.
7) O investimento com o trator e alfaias agrícolas totalizou o valor global, com IVA, de € 26 900,78, totalizando o valor do trator € 15 850,00, sem IVA;
Doc. 43 junto com as alegações escritas”
8) O terreno no qual incidiria o investimento proposto tem uma área de 0,59 hectares
(Facto introduzido nos termos do Artº 662º nº 1 CPC)
9) O montante do investimento, sem o trator e as alfaias agrícolas cifra-se em 24.307,19€ (51.207,97€ - 26.900,78€ = 24.307,19€);
(Facto introduzido nos termos do Artº 662º nº 1 CPC)* IV – Do Direito
O Ministério da Agricultura veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida no TAF de Mirandela, em 27/06/2017 que julgou procedente a Ação, e anulou o ato objeto de impugnação, mais condenando “a entidade demandada a reapreciar o pedido de apoio apresentado pela autora”.
No que ao “direito” concerne, e no que aqui releva, expendeu-se na decisão recorrida:
“IV.2.1 – Erro nos pressupostos de facto
Entende a autora que a entidade demandada considerou erradamente que o investimento proposto era inferior a € 25 000,00, o que não corresponde à realidade.
Vejamos.
Conforme é pacificamente aceite na doutrina e na jurisprudência, «na dogmática jurídico-administrativa, o erro sobre os pressupostos de facto consiste na errada perceção da realidade por parte da autoridade administrativa, isto é, na divergência entre a realidade e a perceção que dela dá conta a decisão administrativa, de modo a que esta decisão tenha considerado e valorado juridicamente factos desconformes com a realidade» – in acórdão do STA de 04.02.2010, Proc. 0515/09.
O erro nos pressupostos de facto ocorre quando o ato se fundamente «em factos sem correspondência com a realidade» – in acórdão do TCA Norte de 12.02.2009, proc. 00079/05.9BEPRT.
Conforme resulta da notificação efetuada à autora, o indeferimento do apoio requerido baseia-se no facto de a entidade demandada ter considerado que o trator e alfaias não tinham justificação técnica e económica para a área em causa. Conclui que a não elegibilidade desse investimento origina que o montante elegível totalizaria € 23 460,12, o que seria inferior ao limite mínimo de elegibilidade de € 25 000,00.
Ora, analisados os factos apurados, afigura-se que assiste razão à autora, quanto a este aspeto.
O projeto apresentado pela autora previa um investimento no montante global de €53.768,37. A entidade demandada apenas considerou como custos totais elegíveis propostos o valor de € 23 460,12.
A razão do indeferimento prende-se apenas com a tração do trator, considerando a entidade demandada que não é justificável nem técnica nem economicamente um trator tão potente para a área em causa. Não é descartada, no entanto, a necessidade do trator e das alfaias agrícolas.
Assim, e em primeiro lugar, impunha-se à entidade demandada, mesmo desconsiderando o trator, acolher o valor das alfaias agrícolas, já que quanto a estas não é descartada a sua necessidade (embora referida no global, a fundamentação aponta apenas para a tração do trator, nada referindo de concreto quanto às alfaias agrícolas).
Deste modo, e considerando o valor das alfaias agrícolas, o valor do pedido de apoio a considerar sempre seria superior a € 25 000,00.
E, em segundo lugar, importa ter em consideração que, por imposição do artigo 266.º, n.º 2 da CRP, a entidade demandada está vinculada a respeitar o princípio da proporcionalidade. Este princípio constitucional encontra-se corporizado no artigo 7.º do CPA, sendo um dos princípios gerais de direito administrativo, impondo-se à Administração que adote comportamentos adequados aos fins prosseguidos.
Ora, se o trator em causa tinha tração a mais, não se descartando, no entanto, a justificação técnica e económica de se ter um trator, a decisão proporcional não é considerar como não elegível a totalidade do investimento, mas a parte do investimento que se considere efetivamente desnecessária.
Se assim procedesse facilmente se concluiria que o investimento seria superior a €25 000,00.
Em terceiro lugar, e como sustenta a autora, se ao valor total do investimento proposto se subtrair o valor do trator e das alfais agrícolas, que totalizaram € 26.900,78, afigura-se pacífico que o valor de investimento sobrante é superior ao limite mínimo de €25.000,00 – o valor do investimento proposto totaliza € 53 768,37.
Pelas razões apontadas, padece o ato impugnado de erro quanto aos pressupostos de facto, já que considerou que o investimento teria um valor inferior a €25 000,00, quando se conclui, por qualquer das razões referidas, que deve considerar-se superior que o investimento é superior ao limite referido no artigo 7.º, n.º 1, al. a) do Regulamento de aplicação da ação n.º 1.1.1. «Modernização e Capacitação das Empresas» aprovado pela Portaria n.º 289-A/2008, de 11 de abril.
Deste modo, não pode manter-se o ato impugnado.
IV.2.2 – Falta de fundamentação
Entende a autora que o indeferimento da sua pretensão não está devidamente fundamentado. Vejamos então.
Nos termos do artigo 268.º, n.º 3 da CRP os atos administrativos “carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegido.”
No desenvolvimento deste preceito constitucional, o legislador consagrou no artigo 152.º do CPA que, salvo exceções expressamente elencadas, os atos administrativos devem ser sempre fundamentados.
Por sua vez o artigo 153.º, n.º 1 do CPA estabelece que “a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato.”
E o número 2 do mesmo artigo refere que “equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato.”
(...)
Importa então aferir se, in casu, o ato impugnado carece de fundamentação e, em caso afirmativo, se está fundamentado.
Nos termos do artigo 152.º, n.º 1, al. a) do CPA devem ser fundamentados os atos que total ou parcialmente “neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções”
No caso em apreço a decisão impugnada indefere à autora uma ajuda no âmbito de um projeto de apoio que esta apresentou.
Assim, dúvidas não há de que a decisão carece de fundamentação.
Ora, analisado o ato impugnado e a fundamentação apresentada, afigura-se que não foi cumprido o desiderato legal quanto a esta matéria.
Desde logo, porque a fundamentação é incongruente.
É referido que o trator cuja aquisição é proposta tem tração a mais face à área em causa no entanto nada se refere quanto às alfaias, cujo valor é também desconsiderado.
Ora, não se percebe por que razão o valor das alfaias também foi desconsiderado.
A isto acresce que não se afigura uma justificação suficiente.
É que não se percebe como é que a entidade demandada chegou à conclusão de que naquela área era suficiente uma tração de 30 horas /ano. Não é apresentada qualquer justificação, cálculo ou estudo que suporte esta conclusão, sendo que em sede de audiência prévia apresentou vários estudos, pareceres técnicos e declarações que suportam a razoabilidade do investimento proposto e da tração em causa.
Por outro lado, é referido que os investimentos propostos pela autora estão sobredimensionados face à área da exploração. Mas, não se sabe com fundamento em quê se chegou a tal conclusão.
A fundamentação deve permitir quer à autora quer ao Tribunal perceber as concretas e objetivas razões do indeferimento, não podendo a entidade demandada limitar-se a referir, conclusivamente, aspetos, aparentemente técnicos, sem os apresentar na sua objetividade, o que impede a autora de os rebater de um modo técnico, demonstrando, por exemplo, a existência de erro grosseiro.
A tudo isto acresce que é feita também referência a uma alegada falta de coerência (sendo invocados os artigos 7.º, n.º 1, al. g) do Regulamento de aplicação da ação n.º 1.1.1. e 5.º, n.º 2 do Regulamento de aplicação da ação n.º 1.1.3, aprovado pela Portaria n.º 357-A/2008, de 9 de maio), sem que se concretize em que consiste essa incoerência, posto que o único elemento avançado (ainda que de forma incongruente e insuficiente) respeita à tração do trator, que se considera excessiva para a área em causa.
Deste modo, não pode considerar-se o ato como devidamente fundamentado, o que importa a sua anulação.
Em face do exposto, é de anular o ato impugnado, o que importará uma reanálise do pedido de apoio apresentado pela autora, de modo a emitir-se um ato devidamente fundamentado, calculando-se em função dos pressupostos de facto referidos, o valor do investimento elegível e o consequente apoio, não podendo o Tribunal determinar a aprovação do pedido de apoio apresentado, por não resultar dos autos que tal constitua um ato devido, já que tal importaria que se pudesse concluir que a autora preenche todos os demais requisitos relativos à aprovação do apoio peticionado, o que deve ser analisado pela entidade demandada.”
Analisemos então o suscitado.
Suscita o Recorrente/Ministério que não terá sido feita correta ponderação da matéria de facto e que a mesma conterá erros e omissões que identifica e ainda que existiu erro quanto aos pressupostos de facto e finalmente falta de fundamentação.
Vejamos:
Da matéria de facto
Deu o tribunal como provado, em síntese e designadamente, que a autora se propôs realizar um investimento de 53.768,37€; que foi notificada em 25.06.2010 da intenção de indeferimento por não estarem verificados os critérios de elegibilidade; que apresentou resposta em 9.07.2010 pugnando pela verificação dos critérios de elegibilidade; que por ofício de 12.11.2010 foi notificada à autora a decisão de indeferimento e, finalmente, que o investimento com o trator e alfaias totalizou o valor, com iva, de € 26.900,78, sendo o do trator apenas e sem iva, de €15.850,00.
Há desde logo um equívoco, que se mostra relevante, condicionando a decisão proferida e a proferir e que importa corrigir, relativa ao montante de investimento previsto.
Se é verdade que a proposta inicial da autora apontava para um investimento na ordem dos 53.768,37€, o que é facto é que esse valor veio ulteriormente a ser corrigido para 51.207,97€ em função da verificação da elegibilidade dos investimentos, como a própria autora admite, designadamente no seu Artº 8.º da p.i., e no Artº 15.º do articulado superveniente apresentado, em face do que, no local próprio (facto 2) se procedeu à correspondente correção da matéria dada como provada.
Independentemente das razões subjacentes à referida diminuição do valor do investimento, o que é facto é que esse valor foi corrigido, não tendo a verificada retificação sido objeto de impugnação.
Admite-se igualmente ser de introduzir na matéria de facto, a área do terreno objeto de investimento (0,59 hectares), que passou a constar da matéria de facto, com o nº 8.
Por relevante para a apreciação que se fará, igualmente que acrescentou o facto 9, de modo a evidenciar que o valor do investimento, sem a inclusão do trator e das alfais agrícolas, se situa abaixo de 25.000€ (“O montante do investimento, sem o trator e as alfaias agrícolas cifra-se em 24.307,19€ (51.207,97€ - 26.900,78€ = 24.307,19€)”
No demais, não se vislumbra a necessidade de proceder a acrescidas alterações ou correções na matéria de facto fixada.
Do Erro quanto aos pressupostos de facto
No que releva face à apreciação do vicio suscitado, lê-se na decisão recorrida que “(...) o indeferimento do apoio requerido baseia-se no facto de a entidade ter considerado que o trator e alfaias não tinham justificação técnica e económica para a área em causa”, mais se afirmando que “... a não elegibilidade desse investimento origina que o montante toral elegível totalizaria €23.460,12 o que seria inferior ao limite mínimo de legibilidade de €25.000,00.
Mais se refere na Sentença que “(...) se ao valor total do investimento proposto se subtrair o valor do trator e das alfais agrícolas, que totalizaram € 26 900,78, afigura-se pacífico que o valor de investimento sobrante é superior ao limite mínimo de € 25 000,00 – o valor do investimento proposto totaliza € 53 768,37.
Afirma-se ainda na decisão recorrida que a “razão do indeferimento prende-se apenas com a tração do trator, considerando a entidade demandada que não é justificável nem técnica nem economicamente um trator tão potente para a área em causa. Não é descartada, no entanto, a necessidade do trator e das alfais agrícolas”.
E continua, “impunha-se à entidade demandada, mesmo desconsiderando o valor do trator, acolher o valor das alfais agrícolas, já que quanto a estas não é descartada a sua necessidade...” o que levaria a que se obtivesse um valor superior a 25.000€.
Consequentemente, conclui-se na decisão recorrida que “padece o ato impugnado de erro quanto aos pressupostos de facto, já que considerou que o investimento teria um valor inferior a € 25.000,00 quando se conclui, por qualquer das razões referidas, que deve considerar-se superior ao limite referido no art.º 7.º n.º 1, al. a) do Regulamento de aplicação da ação n.º 1.1.1 «Modernização e Capacitação da Empresas aprovado pela Portaria n.º 289-A/2008, de 11 de abril”.
Como se demonstrará, não se reconhece que assim seja.
Desde logo, e como se evidenciou já, o tribunal a quo laborou em erro, partindo de pressuposto de que o valor do investimento se situava em 53.768,37€, quando o valor elegível se situava em 51.207,97€
Assim, subtraindo-se ao valor do investimento de 51.207,97€ o valor orçamentado do trator e as alfaias agrícolas - € 26.900,78 – o valor remanescente fica abaixo dos 25.000€, mais exatamente, 24.307,19€.
O erro em que incorreu a entidade demandada ao erradamente afirmar que o valor remanescente se situaria antes em 23.461,12€, não releva, não tendo assim consequências anulatórias, uma vez que, em qualquer caso, se situa abaixo dos 25.000€, patamar mínimo para a atribuição de subsidio, fixado na alínea a) do n.º 1 do Artº 7º da Portaria n.º 289-A/2008.
Por outro lado, a decisão proferida incorre ainda num equívoco, ao entender que uma das razões do indeferimento da pretensão havia assentado num suposto excesso de potência do trator a adquirir, atenta a circunstância dos elementos justificativos do indeferimento do subsídio se referirem à “tração”.
Em qualquer caso, dos elementos documentais constantes dos autos, resulta manifestamente que a expressão “tração” utilizada, não terá a ver com a «força/potência» do trator, tanto mais que a notificação do indeferimento apenas alude a que a “tração necessária (horas/ano) para esta exploração (deve ser) cerca de 30 horas/ano e a aquisição do equipamento só (se torna) justificável técnica e economicamente a partir das 300 horas/ano”.
Assim, o termo «tração» foi utilizado no sentido de número de horas de trabalho mecânico por ano e não no de força necessária para o efeito o que, desde logo, compromete a interpretação equivocadamente adotada pelo tribunal a quo.
É pois em resultado do referido equivoco que o tribunal a quo afirmou que “se o trator tinha tração a mais, não se descartando, no entanto, a justificação técnica e económica de ter um trator, a decisão proporcional não é a de considerar como não elegível a totalidade do investimento, mas a parte dele que se considere efetivamente desnecessária”.
A Entidade Demandada limitou-se pois a questionar o financiamento de um trator e de alfaias agrícolas em 26.900,78€, para agricultar uma área pouco superior a meio campo de futebol - 0,59 ha.
Em bom rigor, o indeferimento da pretensão da aqui Recorrida não assentou num único fundamento, antes se tendo baseado em dois pressupostos incumpridos:
Em primeiro lugar, e desde logo, o já abordado incumprimento do citério estabelecido na alínea a) do n.º 1 do Artº 7º da Portaria n.º 289-A/2008, uma vez que retirado o valor do trator e doas correspondentes alfaias, o montante de investimento elegível mostra-se inferior a 25.000€.
Em segundo lugar, é ainda apontada a falta de coerência técnica, económica e financeira do projeto, traduzida no sobredimensionamento dos investimentos propostos, perante até a falta de justificação técnica tendente à aquisição de um trator e alfaias, para agricultar uma área pouco superior a meio ha.
Qualquer das razões aduzidas, só por si, permitiria fazer soçobrar a preensão da atribuição do financiamento.
Há uma outra incongruência na decisão do tribunal a quo, ao entender que o facto de ser desconsiderado o trator como elemento elegível do financiamento, ainda assim poderiam ser consideradas como elegíveis as alfaias agrícolas, esquecendo-se que estamos perante um pedido de financiamento uno, mal se compreendendo que fosse financiada a aquisição de alfaias agrícolas, sem que tivesse sido, por assim dizer, aprovada a aquisição do trator onde aquelas haviam de ser acopladas.
Em face do que precede, não se vislumbra a verificação dos suscitados erros nos pressupostos relativamente à decisão administrativa objeto de impugnação.
Da Falta de fundamentação
Entendeu a sentença recorrida que o ato objeto de impugnação se encontrará insuficientemente fundamentado, o que contribuiu para a sua anulação, o que é contestado em sede do Recurso em apreciação.
Afirma-se na decisão recorrida que a fundamentação adotada é incongruente, e que tal terá resultado do facto de se ter justificado a inelegibilidade das despesas com o trator e alfaias, apenas, na já abordada questão da «tração», sendo que nada terá sido dito relativamente às alfaias, pelo que “não se percebe por que razão o valor das alfaias foi desconsiderado”.
Como já foi precedentemente abordado, mal se compreenderia que fosse financiada aquisição de alfaias agrícolas, que funcionam necessariamente acopladas a um trator, sem que a aquisição deste fosse autorizada. Tal facto só se justificaria, caso o interessado já detivesse um trator.
Naturalmente que tendo sido entendido não se justificar a aquisição do pretendido trator, por natureza, ficou prejudicado o financiamento das alfaias agrícolas que iriam funcionar na exclusiva dependência daquele.
Quando a Entidade Demandada afirmou que não reconhecia a justificação técnica para o investimento no trator, em virtude da sua insuficiente utilização, atenta a diminuta área a agricultar, naturalmente que esse entendimento se aplicaria a todo o equipamento que viria a funcionar na exclusiva dependência do trator.
Em qualquer caso, admite-se que a fundamentação aduzida relativamente à razão pela qual foi entendido que, atenta a diminuta área a agricultar, o trator só teria uma utilização equivalente a 30 horas/ano de trabalho, se mostrou insuficiente.
De facto a afirmação é meramente conclusiva, não se alcançando por que razão se referem 30 horas e não qualquer outro quantitativo.
No que concerne especificamente à Fundamentação, refira-se que em princípio, apenas no campo decisório pertinente aos atos administrativos lesivos, se coloca a exigência de fundamentação (neste sentido aponta claramente o elenco enunciado no artigo 124º/1 do CPA).
Diz-se “em princípio” com o intuito de salvaguardar uma margem de exceção para casos marginais e atípicos.
Em qualquer caso, é do senso comum que a lei não impõe nem poderia impor a fundamentação da fundamentação (e assim sucessivamente) sob pena de o autor do ato administrativo se ver condenado, como um Sísifo moderno, a rolar o rochedo da fundamentação até à consumação do Tempo. (Cfr. Acórdão do TCA nº 2303/99 de 09/01/2003).
Nas palavras de Marcello Caetano (Manual, I, nº 197): “Não interessa ao jurista conhecer quaisquer motivos da vontade administrativa, mas tão-somente os motivos determinantes, aquelas razões de direito ou considerações de facto objetivamente consideradas, sem cuja influência a vontade do órgão administrativo não se teria manifestado no sentido em que se manifestou”.
Como resulta, de entre muitos outros, do Acórdão do STA nº 032352 de 28/04/94 “A fundamentação do ato administrativo deve ser expressa, o que implica que só é válida a fundamentação contextual, ou seja, a que se integra no próprio ato e dele é contemporânea”.
A fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo legal do ato administrativo, exigindo-se que, perante o itinerário cognoscitivo e valorativo constante daquele ato, um destinatário normal possa ficar a saber por que se decidiu em determinado sentido.
Como ficou dito no Acórdão do STA nº 762/02, de 19 de Fevereiro de 2003, “…a fundamentação dos atos administrativos visa, por um lado, dar a conhecer aos seus destinatários o iter cognoscitivo e valorativo seguido pela Administração, de molde a permitir-lhes uma opção consciente entre a aceitação do ato e a sua impugnação contenciosa, e, por outro, que a Administração, ao ter de dizer a forma com agiu, porque decidiu desse modo e não de outro, tenha de ponderar aceitavelmente a sua decisão.”
É, por isso, um conceito relativo, que depende de vários fatores, designadamente do tipo legal de ato, dos seus antecedentes e de tudo aquilo que possibilite aos seus destinatários ficar a saber a razão de ser dessa decisão.
Em qualquer caso, de nada serviria anular o ato, em decorrência de insuficiente fundamentação, se se concluir que outra não poderia ser a decisão a proferir pela Administração, mal se compreendendo que enveredasse pela anulação do ato, para que desde logo o mesmo viesse a ser renovado em idênticos termos.
Como resulta, designadamente, do Acórdão do TCA Sul de 20.06.2013, proferido no proc.º n.º 6421/10 “verificado o vício de falta de fundamentação, só pode aplicar-se o princípio do aproveitamento do ato administrativo em casos de atos vinculados, ou de situações em que, a proceder-se à correção do vício de forma verificado, a Administração não poderia ter outra conduta se não aquela já antes tomada”, o que, como se verá, é o caso.”
Como se sumariou no acórdão deste TCAN nº 216/11.4BECBR, de 03/06/2016, “o princípio do aproveitamento do ato administrativo, é reconhecido quanto à sua existência e relevância, admitindo-se operar em determinadas circunstâncias.
Tal princípio permite negar relevância anulatória ao erro da Administração, mesmo no domínio dos atos proferidos no exercício de um poder discricionário, quando, pelo conteúdo do ato e pela incidência da sindicação que foi chamado a fazer, possa afirmar-se, com segurança, que a representação errónea dos factos ou do direito aplicável não interferiu com o conteúdo da decisão administrativa.
Não está em causa sanar os vícios detetados, mas tão-só tornar inoperante a força invalidante dos mesmos, em resultado da verificada inutilidade da anulação resultante do juízo de evidência quanto à conformidade material do ato com a ordem jurídica, uma vez que a anulação do ato não traduz vantagem real ou alcance prático para o impugnante.
Se não obstante a verificação de vício anulatório do ato recorrido, se concluir que tal anulação não traria qualquer vantagem para o recorrente, deixando-o na mesma posição, a existência de tal vício não deve conduzir à anulação, por aplicação do princípio da inoperância dos vícios ou utile per inutile non vitiatur.”
Igualmente se afirmou no Acórdão deste TCAN nº 0171/14.9BECBR, de 04/10/2017 que “(...) A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a seguir a orientação de que os vícios de forma não impõem, necessariamente, a anulação do ato a que respeitam, uma vez que as formalidades procedimentais essenciais se podem degradar em não essenciais, se essa audiência não tiver a mínima probabilidade de influenciar a decisão tomada, impondo-se, então, o aproveitamento do ato - utile per inutile non viciatur.”
Aqui chegados, e atenta a justificação ora apresentada, é manifesto que outra não poderia ser a decisão adotada, pois que mal se compreenderia que fosse financiada a aquisição de um trator e correspondentes alfaias agrícolas, para agricultar uma área, como se disse já, sensivelmente correspondente a meio campo de futebol (0,59ha).
Atenda-se na justificação apresentada:
“De facto, o terreno da Autora tem uma área de 5.900 m2 o que corresponderá, grosso modo, a um retângulo de 100 por 60 metros. À velocidade de 5 quilómetros hora, a Autora necessitaria de cerca de uma hora (por excesso) para lavrar o terreno (40 passagens a 1,2 minutos cada) e de outras tantas horas (também por excesso) para cada uma das restantes operações a realizar com o trator. Ou seja, no total afigura-se que as 30 horas/ano adiantadas pela entidade demandada são, até, generosas.
E por isso, como se disse, nunca a Autora questionou essa justificação o que bem se compreende. E se o não fez foi porque o não necessitou de fazer ou seja, porque entendeu perfeitamente a justificação apresentada pelo ora recorrente.
Se o destinatário do ato entende (e se conforma) com a motivação apresentada, não se pode concluir como o fez a sentença recorrida que ela não é suficiente.
É certo que a Autora invocou que o “R. não fundamentou como lhe competia o parecer que emitiu”, sem que, contudo, de algum modo, especificasse ou, sequer, desse a entender, não ter apreendido a fundamentação do ato impugnado, neste particular.
Em face do que precedentemente ficou dito, entende-se que, independentemente da insuficiente fundamentação contemporânea, e considerando todos os condicionalismos que envolveram a prática do ato objeto de impugnação, outra não poderia ser o sentido da decisão proferida, valendo pois o princípio do aproveitamento dos atos administrativos - utile per inutile non vitiatur.
Afirma-se ainda na Sentença Recorrida que o ato se encontra deficientemente fundamentado porquanto se não mostra concretizado de que modo é que se manifesta a falta de coerência técnica, económica e financeira que afeta o projeto da Autora.
Não se reconhece igualmente a insuficiência imputada ao ato objeto de impugnação, atento tudo quanto precedentemente ficou dito, ao que acresce o facto de se ter demonstrado no próprio ato, com suficiente clareza, a inadequação do investimento na aquisição de um trator para agricultar uma área diminuta, mais se afirmando sintomaticamente que “as produções previstas estão 300% acima da média para esta atividade”.
Demonstrada que está a desadequação do financiamento do trator e das correspondentes alfaias agrícolas, é patente que o financiamento almejado estava, por natureza, comprometido, tanto mais que o investimento que sobreveio não atingia o necessário patamar mínimo de 25.000€.* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento ao Recurso, revogando-se a Sentença Recorrida, mantendo-se o ato objeto de impugnação
Custas pela Recorrida
Porto, 4 de maio de 2018
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. Rogério Martins
Ass. Luís Migues Garcia |
