Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte | |
| Processo: | 01301/03 - Porto |
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| Secção: | 1ª Secção - Contencioso Administrativo |
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| Data do Acordão: | 06/22/2006 |
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| Tribunal: | TAF do Porto |
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| Relator: | Drº Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia |
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| Descritores: | CLASSIFICAÇÃO SERVIÇO. FUNCIONÁRIO AUTÁRQUICO. RECURSO HIERÁRQUICO NECESSÁRIO |
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| Sumário: | Face ao disposto no art. 6º, n.º 1 do Dec. Regul. n.º 45/88, de 16/12, cabe recurso hierárquico necessário para a Câmara Municipal do despacho do Presidente da Câmara Municipal que procedeu à classificação de serviço a um funcionário autárquico. |
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| Data de Entrada: | 01/19/2006 |
| Recorrente: | Vice-Presidente da C.M. Porto |
| Recorrido 1: | M. |
| Votação: | Unanimidade |
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| Meio Processual: | Recurso Contencioso Anulação (LPTA) - Recurso Jurisdicional |
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| Aditamento: | |
| Parecer Ministério Publico: | Conceder provimento ao recurso |
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| Decisão Texto Integral: | O Vice-Presidente da Câmara Municipal do Porto, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto, datada de 11 de Julho de 2005 que concedeu provimento ao recurso contencioso de anulação que contra si havia sido intentado por M…, com os sinais nos autos, e anulou o acto administrativo de homologação da classificação de serviço referente ao ano de 2002 da recorrente contenciosa por violação do disposto nos arts. 32º e 33º do DR n.º 44-B/83 de 1/6. Igualmente havia interposto recurso jurisdicional do despacho saneador datado de 21/3/2005 onde havia sido decidida a improcedência da excepção da irrecorribilidade do acto impugnado por falta de definitividade vertical. Convidado o recorrente a reformular as suas conclusões, pelo mesmo foi dito o seguinte, que serve a ambos os recursos: 1ª A questão prévia suscitada é a de saber se do despacho homologatório do Sr. Vice-Presidente da Câmara Municipal do Porto que recaiu sobre a classificação de serviço da Autora, cabia recurso hierárquico necessário para a Câmara Municipal do Porto, ou se ao invés, era possível interpor desde logo recurso contencioso, por se tratar de acto definitivo e executório, nos termos do art. 25º, n.º 1 da LPTA; 2ª Foi pelo tribunal a quo decidido, em sede de despacho saneador, quanto à excepção da recorribilidade do acto suscitada pelo então Réu que “o acto da homologação é acto definitivo e não susceptível de recurso impróprio”, mantendo o agravante interesse na revogação de tão douta decisão, por com ela não se poder conformar, tudo nos termos do art. 735º, n.º 2 do CPC, aplicável ex vi por força do art. 1º da LPTA; 3ª O art. 12º, n.º 1 do DR 44-B/83 de 1 de Junho, confere a competência para homologar as classificações ao dirigente máximo do serviço, sendo que esse diploma é aplicável ao processo de classificação dos funcionários e agentes da Administração Local, por força do art. 1º, n.º 1 do DR 45/88 de 16 de Dezembro; 4ª Nos termos do art. 7º, alínea a), para efeitos deste diploma legal, consideram-se dirigentes máximos dos serviços nas câmaras municipais, o presidente ou os vereadores; 5ª À luz destes preceitos legais, a homologação da classificação de serviço da recorrida é da competência do Presidente ou, nas suas faltas ou ausências, do Vice-Presidente (art. 57º Lei 169/99); 6ª Esta competência porque derivada da lei é uma competência própria; 7ª Nos termos da aliena a), n.º 1, do art. 6º do DR 45/88 de 16 de Dezembro, da classificação de serviço cabe recurso hierárquico, a interpor no prazo de dez dias úteis, contados da data do conhecimento da homologação, para a câmara municipal respectiva; 8ª A Lei 18/91 alargou substancialmente a competência do presidente da Câmara, transferindo para este algumas competências até então pertencentes a este órgão executivo, designadamente a superintendência na gestão e direcção do pessoal ao serviço do município – cfr. arts. 52 e 53 do DL 100/84, de 29 de Março com a correspondência actual consagrada no art. 68º, n.º 2, alínea a) da Lei n.º 169/99, na redacção preconizada pela Lei 5-A/2002; 9ª Mas não beliscou a competência para homologar as classificações de serviço, que, já antes, pertencia ao presidente da câmara, e não à câmara municipal, apesar de esta ser detentora do poder de superintendência; 10ª Nesta matéria, classificações de serviço, continua a vigorar intacto o regime anterior, e, portanto o alegado art. 6º, o que preceitua que continua a ser possível recorrer, como antes, das suas decisões, para a câmara municipal; 11ª Não se tratando, de facto, dum recurso hierárquico próprio como é admitido nos termos do art. 166º do CPA, já que entre a Câmara e o Presidente não existe uma relação de hierarquia; 12ª Mas tratando-se de um recurso hierárquico impróprio nos termos do art. 176º do referido diploma legal, que tem lugar fora da hierarquia, nas situações preconizadas nos seus n.ºs. 1 e 2; 13ª Na verdade, os actos dos dirigentes máximos dos serviços praticados no âmbito da competência própria mas não exclusiva não expressam a última palavra da administração, admitindo sempre recurso hierárquico necessário para o membro do governo competente; 14ª Ora, o presidente da câmara é legalmente equiparado ao dirigente máximo de serviço para efeitos da homologação da classificação de serviço (art. 7º DR 45/88). Não havendo indicação clara da lei nesse sentido, esta competência, embora própria, não pode ser considerada exclusiva; 15ª Torna-se necessário o recurso hierárquico para a câmara municipal, porquanto, só depois desta o ter decidido, ficará exaurida a via administrativa e aberto o acesso aos tribunais administrativos através do recurso contencioso; 16ª A exigência da impugnação administrativa prévia representa tão somente um condicionalismo legitimo do direito ao recurso contencioso; 17ª Daqui resulta que a necessidade ou não da interposição do recurso hierárquico do despacho homologatório do presidente da câmara municipal que recai sobre a classificação de serviço a funcionário deve ser encontrada não no art. 68º, n.º 2, al. a) da lei n.º 169/99, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 5-A/2002, como fez a decisão recorrida, mas sim no art. 6º, n.º 1 do DR 45/88; 18ª Pelo que, ao decidir de maneira diferente e não rejeitando o recurso contencioso, por inimpugnável, errou o tribunal a quo, violando, desta forma o art. 6º, n.º 1 do DR 45/88 e o art. 25º da LPTA. Contra-alegou a recorrida, tendo concluído pelo seguinte modo: 1ª Conclusão: O presente recurso carece de objecto, porquanto não é imputado qualquer vício à douta sentença, devendo, como tal ser rejeitado. 2ª Conclusão: A não ser assim doutamente entendido, as doutas Alegações são mera reprodução das apresentadas no recurso interposto do douto despacho saneador. No entanto, 3ª Conclusão: As competências dos órgãos são definidas por lei, não por decretos regulamentares. 4ª Conclusão: Os diplomas a que o recorrente se refere entraram em vigor na vigência do DL 100/84 de 29 de Março (Lei das Autarquias Locais) na sua primitiva redacção. 5ª Conclusão: Nessa data a competência exclusiva para a superintendência e gestão de pessoal competia às Câmaras Municipais, conforme o disposto no art. 51º nº 1 al. b) do DL 100/84. Porém, 6ª Conclusão: Nos termos do art. 52º nº1 do referido diploma estavam delegados tacitamente no Sr. Presidente da Câmara aqueles poderes da Câmara Municipal. Assim, 7ª Conclusão: E à data da vigência do DL 100/84 era obrigatório recurso para a Câmara Municipal por existir delegação de poderes (tácita), e nos termos do art. 7º do art. 52º do diploma, cabia recurso para a Câmara desses actos proferidos no uso de delegação tácita. 8ª Conclusão: O Acórdão de 22.4.99 citado pelo recorrente tem por base precisamente o Dec.Lei 100/84, e toda a legislação emitida até 1991, conforme resulta do seu sumário. 9ª Conclusão: Aquele DL 100/84 de 29/3 veio a ser alterado pela Lei 18/91 de 12/6 que conferiu ao Senhor Presidente da Câmara Municipal competência própria e exclusiva COMO ÓRGÃO DISTINTO para superintender na gestão e Direcção de Pessoal, retirando essa competência à Câmara. 10ª Conclusão: Os actos praticados pelo Senhor Presidente da Câmara – ENQUANTO ÓRGÃO AUTÓNOMO e no uso de competência exclusiva e própria, não são susceptíveis de recurso impróprio. 11ª Conclusão: O art. 97º do DL 100/84 revogou expressamente toda a legislação contrária ao disposto no diploma (como é o caso das normas dos citados diplomas). 12ª Conclusão: A actual Lei das Autarquias Locais continua no art. 68º nº 2 al a) do DL 169/99 de 18/12, a conferir competência exclusiva e própria ao senhor Presidente da Câmara Municipal para “decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos” – (enquanto ÓRGÃO). 13ª Conclusão: Pelo disposto no art. 64º do L.A.L. a Câmara Municipal não tem competência atribuída para apreciar recursos dos actos de OUTRO ÓRGÃO, ou para gerir e superintender assuntos relacionados com pessoal. 14ª Conclusão: O recorrente vem referir a exigência de tal recurso impróprio – mas, engana-se – é que o Recurso Impróprio só é possível de actos praticados por membros do órgão e enquanto agem nessa qualidade ou por delegação de competência ainda que tácita e não quando agem no uso de competência exclusiva e própria, no presente caso o Sr. Presidente AGIU COMO ÓRGÃO e não como membro de outro ÓRGÃO! Desta forma e agindo o Senhor Vice-Presidente no uso de Delegação de Poderes, não cabia qualquer recurso hierárquico para a Câmara Municipal. 15ª Conclusão: As competências dos órgãos não podem, nem são definidas por Decretos-Regulamentares. 16ª Conclusão: Estando, este em OPOSIÇÃO total com lei hierarquicamente superior, necessariamente, que se encontra revogado. O Ministério Público emitiu parecer no sentido do provimento do recurso interposto do despacho saneador. Colhidos que foram os vistos legais, cumpre decidir. A primeira questão que se coloca nos presentes autos consiste em saber se, como refere a recorrida, o recurso carece de objecto por não ser imputado qualquer erro de julgamento ou outro á sentença recorrida. Efectivamente as conclusões do recurso da sentença de 11 de Julho de 2005 nenhuma relação têm com essa mesma sentença já que em si mesmas não contém qualquer “ataque” directo ou indirecto a essa mesma sentença. De facto o recorrente impugna a sentença com os fundamentos que serviram para impugnar o despacho saneador que decidiu a excepção de irrecorribilidade do acto, mas que não servem para a sentença porque esta nada decidiu quanto a tal questão. Assim, é evidente que a sentença final proferida nos presentes autos permanece intocada no que toca às conclusões agora apresentadas pelo recorrente. No entanto, este na sua segunda conclusão pede a apreciação do recurso interposto do despacho saneador nos termos do disposto no art. 735º, n.º 2 do CPC, o que de facto se impõe. Assim, a única questão importa apreciar no presente recurso jurisdicional consiste em saber se o despacho do recorrente que homologa a classificação de serviço da recorrida está ou não sujeito a recurso hierárquico necessário prévio à impugnação judicial. Com interesse para esta questão tem-se assente a seguinte factualidade concreta que aliás consta da sentença final: 1. A recorrente é funcionária da Câmara Municipal do Porto. 2. Em 29-09-2003, a recorrente foi notificada da notação efectuada pelos Senhores Notadores em relação à Classificação de Serviço do ano de 2002, tendo-lhe atribuído a Classificação de Regular - 5,375; 3. Porque a recorrente não se conformou com tal notação apresentou em 01-10-2003 reclamação nos termos do art. 32º do DR 44-B/83, de 1 de Junho; 4. Em 20-10-2003, o recorrido proferiu despacho nos termos do qual homologou a Classificação de Serviço da recorrente referente ao ano de 2002, agindo com delegação de poderes constantes na Ordem de Serviço nº 4/03 ( Acto Recorrido ); 5. A recorrente não foi notificada de qualquer acto preparatório, tendo em 31-10-2003 sido notificada do despacho id. em 4; 6. A recorrente intentou o presente recurso contencioso de anulação em 10-12-2003. Nada mais há com interesse. Porque esta questão em concreto já foi por nós relatada noutro processo que correu os seus termos neste Tribunal iremos seguir de perto a argumentação então expendida. Assim, no acórdão proferido nos autos de recurso n.º 74/04 provenientes do TAF de Coimbra seguimos o entendimento já então perfilhado pelo STA no seu Acórdão datado de 03/06/1997, e proferido nos autos de Recurso n.º 39396 que, contrariamente ao despacho saneador aqui recorrido, entendeu que o recurso em apreço é necessário e não meramente facultativo; é este também o entendimento que se perfilha e que se entende ser o mais adequado face ao disposto, nos novos diplomas legais que regem a matéria e que a Lei n.º 169/99 de 18/9, na redacção da Lei n.º 5-A/2002 de 11/1 que não alteraram esta matéria de modo a retirar a tal recurso a característica da obrigatoriedade. “A primeira questão focada na conclusão das alegações é a de saber se do despacho homologatório cabia recurso hierárquico necessário para a Câmara Municipal, ou, se, ao invés, era possível interpor desde logo recurso contencioso do mesmo, por se tratar de acto definitivo e executório, nos termos do art.° 25.°, n.° 1, da LPTA. O art.° 12.°, n.° 1, do Regulamento da Classificação de Serviço na Função Pública, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.° 44-A/83, de 1/6, confere a competência para homologar as classificações ao dirigente máximo de serviço ou, quando se trate de unidades desconcentradas, aos dirigentes de categoria não inferior a director de serviços em que aquele delegue esse poder. Este diploma é aplicável ao processo de classificação dos funcionários e agentes que prestam serviços nas câmaras municipais, por força do art.° 1.°, n.° 1, do Decreto Regulamentar n.° 45/88, de 16/12. Nos termos do seu art.° 7.°/a), para efeitos deste diploma, consideram-se dirigentes máximos dos serviços da administração local, o presidente ou os vereadores, quanto às câmaras municipais. À luz destas normas, é claro que a homologação da classificação de serviço da recorrente é da competência do Presidente da Câmara. Esta competência, porque derivada directamente da lei, é uma competência própria. Nos termos do art.° 6.°, n.° 1, al. a) do diploma citado em último lugar, da classificação de serviço, cabe recurso hierárquico, a interpor no prazo de 10 dias úteis contados da data do conhecimento da homologação, para a câmara municipal respectiva, tratando-se de pessoal das câmaras municipais. Na sentença considerou-se este recurso (des)necessário assim se justificando a rejeição do presente. A Lei n.° 18/91 alargou substancialmente a competência do presidente da câmara, transferindo para ele algumas das competências até então pertencentes a esta, designadamente a superintendência na gestão e direcção do pessoal ao serviço do município - cfr art.° 52.° e 53.° do DL n.°l00/84, de 29/3 (as referências a estas normas devem-se considerar presentemente feitas ao art. 68º, nº 2, al. a) da Lei n.º 169/99 na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 5-A/2002) Nas não tocou na competência para homologar as classificações de serviço, que já, antes, lhe pertencia, e não à câmara, apesar de esta ser a detentora daquele poder de superintendência. Nessa matéria continua assim a vigorar intacto o regime anterior e, portanto, o falado art.° 6.°, o que impõe a conclusão de que continua a ser possível recorrer, como antes, das suas decisões, para a câmara municipal, como o mesmo preceitua. Não se trata, como é evidente, dum recurso hierárquico próprio como é admitido em termos gerais pelo art.° l66.° do Código do Procedimento Administrativo, já que entre a câmara e o presidente não existe uma relação de hierarquia, mas de um recurso hierárquico impróprio no art.° 176.° do mesmo diploma, que tem lugar fora do âmbito da hierarquia administrativa nas situações configuradas nos n.°s 1 e 2. Assente que da decisão cabe recurso hierárquico impróprio, falta saber se o mesmo é (des)necessário, como entendeu a sentença.” Para justificar a necessidade de tal recurso faz-se “....apelo ao paralelismo que ..... existe entre esta situação e a contemplada no art.° 39.° do Decreto Regulamentar n.° 44-B/83, mandado aplicar com as necessárias adaptações aos funcionários e agentes municipais. .....esta norma “estabeleceu a regra de que, do acto classificador do dirigente máximo, cabe recurso hierárquico necessário para o membro do governo competente”. O mesmo devendo, entender-se quanto ao recurso do despacho do presidente da câmara. … Com efeito, segundo a jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal, os actos dos dirigentes máximos do serviço praticados no âmbito da competência própria mas não exclusiva não expressam a última palavra da administração, admitindo sempre recurso hierárquico necessário para o membro do governo competente. Ora, como vimos, o presidente da câmara é legalmente equiparado ao dirigente máximo do serviço para efeitos de homologação da classificação de serviço prestado pelos funcionários do respectivo município. Não havendo indicação clara na lei nesse sentido, esta competência, embora própria, não pode ser considerada exclusiva. Assim sendo, as suas decisões não constituem a palavra final da Administração nesta matéria. Para que esta possa ser dita, torna-se necessário o recurso hierárquico para a Câmara Municipal. Só depois de esta o ter decidido, ficará exaurida a via administrativa e aberto acesso aos tribunais, através do recurso contencioso. Vale isto por dizer que o recurso a que alude ao art.° 6.°, n.° 1, só pode ser o recurso hierárquico necessário. Se se quisesse referir ao recurso hierárquico facultativo, a Lei não precisava de o dizer, pois todos os actos administrativos podem ser objecto de recurso hierárquico — cfr. o citado art.° l66. O legislador terá querido impor o recurso para a Câmara para dar ao interessado a possibilidade de submeter a questão à apreciação duma entidade mais distante do procedimento classificador, minorando assim os riscos de introdução de critérios emocionais e tornando porventura desnecessário o recurso contencioso, sendo certo que muitos dos juízos valorativos emitidos naquele procedimento escapam à sindicabilidade dos tribunais, aos quais apenas compete apreciar a legalidade do acto e não o seu mérito ou conveniência.”. Daqui resulta que a necessidade ou não de interposição do recurso hierárquico do despacho homologatório do Vice-Presidente da Câmara Municipal que recai sobre a classificação de serviço a funcionário deve ser encontrada não no art. 68º, nº 2, al. a) da Lei n.º 169/99 na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 5-A/2002 como fez a sentença recorrida, mas sim no art. 6º, n.º 1 do DR n.º 45/88. Procedem, assim, todas as conclusões das alegações do recorrente. Pelo exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal central Administrativo Norte em conceder provimento ao recurso e em consequência: |