| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
MFLR e esposa, MRCS, vieram interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, de 27.01.2017, pelo qual foi julgada totalmente improcedente a acção administrativa especial, que os Recorrentes moveram contra os Recorrido, Ministério das Obras Públicas Transportes e Comunicações, actual Ministério do Planeamento e das Infraestruturas, Estradas de Portugal, S.A. (EP) e outros Réus, estes julgados partes ilegítimas, peticionando em petição inicial corrigida: a. a declaração de inexistência, nulidade e ineficácia, ilegalidade e inconstitucionalidade no caso concreto do (1) despacho do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações de 3.10.89 que declarou a utilidade pública da expropriação referente à parcela n.º 68 e do (2) despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas de 11.10.91 que declarou a utilidade pública da expropriação da parcela n.º 303; b. em consequência, a declaração de nulidade e ineficácia de todos os atos administrativos, judiciais ou de outra natureza deles dependentes, designadamente a posse administrativa, a designação dos árbitros, o relatório e o despacho judicial de adjudicação; no caso de assim não se entender, c. a declaração de caducidade das declarações de utilidade pública referidas em a.; d. em consequência, a declaração de ineficácia de todos os atos administrativos, judiciais ou de outra natureza deles dependentes, designadamente a posse administrativa, a designação dos árbitros, o relatório e o despacho judicial de adjudicação; subsidiária e cumulativamente, e. condenar os RR. a, solidariamente, reconstruir e restituir no estado natural em que se encontravam à data das DUP’s as parcelas de terreno n.ºs 68 e 303.
Invocaram para tanto e em síntese a nulidade da decisão recorrida por omissão de pronúncia; a competência material do tribunal administrativo quanto ao pedido de declaração da caducidade das duas declarações de utilidade pública; a existência do objecto da lide, a falta de publicação da DUP em Diário da República; a incompetência por impossibilidade de delegação de competências; a falta de assinatura do ministro tutelar; a indeterminabilidade física do objecto; a violação do PDM, a violação do direito de propriedade, a eliminação dos actos consequentes e reconstituição da situação actual hipotética; as garantias do direito de propriedade.* Não foram apresentadas contra-alegações nem pela Estradas de Portugal, S.A., nem pelo Ministério do Planeamento e das Infraestruturas.* O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer.* Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.* I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
1.ª – Resulta dos autos e relata a sentença, ora, recorrida, que os Autores, ora Recorrentes são, por sucessão, donos de um prédio inscrito na matriz predial rústica da freguesia de Vila Nova de Anha, sob o art.º 57, e descrito na Conservatória do Registo Predial de Viana do Castelo, sob o n.° 41.015, a fls. 17, do Livro B-104.
2.ª - Consta dos autos, e relata a sentença, ora recorrida, que sobre este prédio foram produzidas duas Declarações de Utilidade Pública, com carácter urgente, e ambas notificadas ao Autor, ora Recorrente: uma, para a expropriação da parcela “68” e, outra, posterior, para a parcela “303”.
3.ª – É por demais consabido que num processo de expropriação qualquer, o único acto lesivo e contenciosamente impugnável é o acto de declaração de utilidade pública, do qual o Autor interpôs, aqui, recurso; mutatis mutandis, no processo de impugnação administrativa, sub judice, qualquer uma das DUP acabadas de referir, por pendentes sobre o supra referido prédio dos Autores
4.ª – Deste modo, nestes autos temos em crise quer a DUP89, pendente sobre a parcela “68”; quer a DUP91, pendente sobre a parcela 303, e, ambas em causa nestes autos, desde logo por todas as razões já apontadas na causa de pedir e nos pedidos da nossa petição inicial corrigenda, que, aqui se dão como integralmente por reproduzidas, para todos os devidos e necessários efeitos legais.
5.ª – Com efeito, tal como os Recorrentes expressaram, entre o mais, a fls. 13 e fls. 81 do seu recurso arbitral que, entre o mais, expropriação sub judice é ilegal, porque não está precedida de uma Declaração de Utilidade Pública Legal, ex vi legis dos artigos 14, n.º 1 e 9, n.º 1 e artigo 10, n.º 1, alínea a), todos do Código de Expropriações de 1976, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 154/83, de 12.4, sem a qual não pode proceder face ao artigo 62º, 21º e 205, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa.
6.ª – Com efeito, a DUP, enquanto causa de pedir em processo de expropriação, não está, pois, legal se não estiver: assinada pelo Ministro competente e ou não publicada, como demonstramos; e ou, ainda, como é o caso, se for caduca e ou se se traduzir na ampliação de outra inicial o que, além de ilógico e Ilegal, acarretaria a eventual indeterminabilidade física do objecto, como, de resto, se averiguou pericialmente nos esclarecimentos supra referido sobre as resposta – 2; - 6 e -11,2 !...
7.ª - É, ainda, ilegal a expropriação cujo fim seja contrário à lei e ou legalmente impossível, o que resulta, claramente, da aplicabilidade do PDM de V. do Castelo, (no Diário da República n.º 301, II Série de 31.12.1991, 7.º Suplemento), ao caso dos autos se se entender, como aliás, defenderam os Recorridos e, de resto, melhor confirmou a decisão arbitral administrativa (!...) que a parcela em causa se destina a matos de protecção!...
8.ª – Demais a mais, é inconstitucional o entendimento de que a não existência legal da DUP, ao tempo da expropriação, não impede a mesma Expropriação, ex vi legis dos artigos 1º, 2º, 9º, alínea b); 12º, n.º 1; 13º, nºs 1 e 2; 17º e 18º, nºs 1, 2 e 3, 20º e 21º; 62º, nºs 1 e 2; 112º, n.º 6; 202º e seguintes; 266º e 268º, n.º 3 e 277º, todos da Constituição da República Portuguesa, como, de resto, reconheceu, a fls. 293 seguintes, a fls. 295, fls. 10 e a fls. 299, fls. 31, a decisão final do Tribunal Judicial da comarca de Viana do Castelo.
9.ª - Nesta lógica, caso se julguem improcedentes os restantes vícios que se assacaram à DUP89 e que, aqui, com permissão de V.ªs Ex.ªs, se dão como integralmente reproduzidos, para todos os necessários e devidos efeitos legais requeridos e, assim, ipsis verbis, sempre, se deve declarar, pois de forma supletiva, aquela requerida Caducidade da DUP89, por ter sido esgotado e ultrapassado o prazo de dois anos, após a sua publicação !..., tanto mais que, a que se lhe seguiu - a DUP91, não tem o condão, sequer a virtualidade, de fazer ressuscitar aquela (DUP89) para a matar de novo, (ou seja, como diria o cidadão comum, “é impossível matar (em 11.10.1991) o morto de morte morrida” (ou ocorrida em 03.10.1991) !...., nem aos tribunais é permitido a prolação de actos inúteis !...
10.ª – Mutatis mutandis, relativamente à DUP91.
11.ª – Decretada, assim, a invalidade de qualquer uma destas DUP’s sub judice consideradas, todos os demais actos subsequentes perdem eficácia, …, nomeadamente o de adjudicação que não é, sob o ponto de vista material, um acto judicial, muito embora da competência do juiz do tribunal comum, na medida em que, este, não tem qualquer poder para apreciar a legalidade da expropriação e ou a sua conveniência.
12.ª – Assim, são de improceder quer a expropriação da parcela “68” que, aparentemente, não se consumou; quer a expropriação correspondente à parcela “303”, pretensamente renovadora daquela, que seguiu a via litigiosa e onde, de resto, não se mostra levantado, no âmbito do processo judicial de expropriação, qualquer valor indemnizatório que, aliás, se revelou insuficiente para fazer face a todas as despesas judiciais!...
13.ª – Dos autos, mais decorre, como vimos, que parcela “303” está classificada pelo PDM de Viana do Castelo como solo Reserva Ecológica Nacional; ora, nestas áreas, são proibidas acções de iniciativa pública ou privada que impliquem escavações ou destruição do coberto vegetal, tais como vias de comunicação, pelo que, tais acções carecem sempre de parecer favorável da delegação do Ministério do Ambiente.
14.ª – Logo, qualquer obra de interesse público que envolva a destruição de coberto vegetal, como é o caso, teria de ser reconhecida por despacho conjunto dos Ministros do Planeamento e Ordenamento do Território, Ambiente e Obras Públicas.
15.ª - A exclusão da proibição da construção de vias de comunicação em áreas da Reserva Agrícola Nacional e Reserva Ecológica Nacional exige que a autoridade administrativa tenha já, de forma inequívoca e expressa, tomada posição quanto à respectiva concretização, definindo-lhe as características, designadamente quanto ao seu traçado e largura o que, dos autos administrativos sub judice, nada resulta provado, tal como nada se provou no que respeita ao facto de se saber se o traçado da via, visada nos autos, é inteiramente coincidente com o corredor assinalado na planta de síntese do PDM de Viana do Castelo!...
16.ª – Ora, de toda a documentação junta aos autos, nomeadamente pelos recorridos, depreende-se que tal acto de «declaração de utilidade pública» da parcela identificada – “303” - não foi precedido do necessário parecer favorável da comissão regional da reserva agrícola, muito menos da delegação regional do Ministério do Ambiente.
17.ª – De facto, a não emissão dos supracitados pareceres, em tempo oportuno, não implica somente a invalidade de declaração de utilidade pública por vício de forma, mas, também e essencialmente, a sua nulidade por vício de legalidade material: violação de lei, por falta de pressuposto legal, como é o caso.
18.ª – Assim, para a construção da variante supra referida, não foi proferido aquele despacho, nem este parecer, o que conduz à nulidade do acto de declaração de utilidade pública (DUP91) do prédio e da correspectiva parcela “303” sub judice. Com efeito, não tendo o acto de declaração de utilidade pública da expropriação da subentendida parcela “303” sido precedido de parecer favorável da comissão regional da Reserva Ecológica Nacional e ou da delegação regional da Reserva Ecológica Nacional, o mesmo é nulo.
19.ª - Sendo declarado nulo, o acto de declaração de utilidade pública da expropriação das parcelas em causa ficam sem suporte legal os actos subsequentes a esta, designadamente a posse administrativa, a adjudicação da propriedade e tudo o mais consequente …, tudo se passando como se aquele acto não tivesse tido lugar, pois que a atribuição de quaisquer efeitos jurídicos a actos nulos representaria um entorse intolerável à estrutura normativa do Estado de Direito, nomeadamente porque o aproveitamento de actos nulos, que se rejeita, só seria de considerar quando a invalidade decorra de vícios estritamente formais ou procedimentais.
20.ª – Tudo, isto, sem prejuízo das demais ilegalidades e irregularidades peticionadas e, aqui, dadas como reproduzidas para todos os devidos efeitos legais, nomeadamente: – falta de assinatura do Ministro; a impropriedade da delegação de competências para o efeito; a falta de publicação e de notificação expressa de qualquer uma das DUP’s; a sua caducidade, etc., etc. …
21.ª – Acresce que, quanto ao conhecimento desta última invalidade referida – caducidade, não cabe chamar à colação na sentença, ora recorrida, o n.º 4, do art.º 13, do Código das Expropriações de 1999, porquanto, como, supra, melhor demonstramos, esta norma é posterior à data da publicação em Diário da República de qualquer uma das declarações de utilidade pública da expropriação sub judice, ou seja, porque aquele diploma só dispõe para o futuro, não tendo aplicação retroactiva, ex vi legis do art.º 12, n.º 1, do Código Civil, isto é, só tem aplicação aos factos e ou aos actos verificados posteriores a esta data, uma vez que, como é pacificamente entendido, a lei aplicável à expropriação é a vigente à data da sua publicação!..., devendo, neste particular aspecto, ser apreciada a inconstitucionalidade suscitada sobre a interpretação aduzida pela sentença, ora, recorrida, quanto ao normativo, aqui, uma vez mais em causa e que, aqui, se dá como por reproduzida ou seja, por Ilegal, porque, para além das razões já aduzidas, do texto da lei, mais propriamente da sua expressão “pode ser”, jamais resulta qualquer exclusão de competência por parte dos tribunais administrativos e fiscais, antes redunda numa mera opção facultativa, atribuída aos administrados expropriados !...
22.ª - Como, ainda, por efeito de uma leitura lesiva e restritiva dos direitos dos administrados, aqui Recorrentes … direitos estes outorgados e facultados pela mesma citada lei.
23.ª - Deve, pois, declarar-se a caducidade da declaração de utilidade pública por ter sido esgotado e ultrapassado o prazo de dois anos, após a publicação da declaração de utilidade pública invocada pelos Recorridos e inserta no Diário da República n.º 21, II série, de 25.01.1992, tanto mais que os Recorrentes que sofrem os efeitos de uma expropriação ilegal, não podem ter menos garantias que aqueles que são legalmente expropriados, sob pena de depararmos com um convite à ilegalidade expropriativa ou, noutra formulação, nesta senda, salvo melhor e superior opinião, está em causa, nesta causa, quanto ao n.º 4, do artigo 13º, do Código das Expropriações de 1999, de 18.09, uma interpretação coartiva, designadamente, do estabelecido na sua letra e no seu espírito e que, assim, consequentemente, se repercute, sempre, na violação dos artigos:
- Art.ºs 2 e 10, ambos da Declaração Universal dos Direitos do Homem;
- Art.ºs 6; 13; 17 e 18, todos da Convenção Europeia dos Direitos do homem e
- Dos art.ºs 2; 13; 18, n.ºs 2 e 3; 20, n.ºs 1; 2 e 5; 268, n.º 4,todos da Constituição da República Portuguesa.
- E, ainda, o n.º 3, do art.º 8 e o n.º 1 e, a primeira parte, do n.º 2, ambos do art.º 12, do Código Civil.
24.ª – De qualquer modo, em termos de caducidade da DUP91, mais se mostra prolatado nos autos, uma contradição insanável, qual seja: a declaração de utilidade pública da expropriação do prédio dos Recorrentes destinado à execução da obra - IC1 – Variante entre a Ponte do Neiva e o Nó de Darque”, levados a cabo pela Junta Autónoma de Estradas, mostra-se publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 113, de 17 de Maio de 1990!... Enfim, é caso para dizer, “venha o diabo e escolha” …, uma coisa é certa, porém, nenhuma das DUP’s sub judice, por uma só que fosse das razões por nós aduzidas e ou apontadas, é legal e validamente procedente!...
25.ª – Mais resulta do art.º 173, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aplicável à concreta situação, e, de acordo com a orientação jurisprudencial do STA, nomeadamente no acórdão STA de 21.02.2008, Rº 805-A/03, que, na sequência da declaração de nulidade de um acto administrativo, a Administração deve abster-se de praticar um novo acto inquinado do vício ou vícios que determinaram a invalidação do acto originário, isto, por um lado, e,
26.ª - Por outro lado, deve praticar todos os actos jurídicos e operações materiais que forem necessários à reintegração da ordem jurídica, segundo o critério da reconstituição da situação actual hipotética, isto é, tem, por força do dever de acatamento da sentença, de eliminar da ordem jurídica os efeitos positivos ou negativos que o acto ilegal tenha produzido e
27.ª - Reconstituir, na medida do possível, a situação que neste momento existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado;
28.ª – Nesta senda, mais considerou o STA que, na sequência da decisão anulatória, a Administração, através de um novo procedimento conducente à prolação de uma nova DUP, expurgado da ilegalidade formal que afectava o anterior despacho, reconstitui a situação actual hipotética, ou seja, aquela que presumivelmente existiria se o acto anteriormente invalidado tivesse sido praticado sem a ilegalidade que o afectava, assim repondo, com a sua actuação, a situação de legalidade procedimental anteriormente desrespeitada;
29.ª - Porém, para se aferir da possibilidade ou não da renovação da «declaração de utilidade pública» da expropriação que foi objecto de declaração de nulidade, deverá ter-se em conta o tipo de vício gerador da nulidade do acto, porquanto, não sendo o vício gerador da nulidade um vício material de violação de lei, desvio de poder ou outro intrínseco ao acto, mas tratando-se apenas de um vício de forma, por preterição de formalidade essencial, o acto administrativo declarado nulo será renovável, uma vez que será impossível praticar novo acto com o mesmo conteúdo, mas que não padeça do mesmo vício; uma vez que o novo acto é sempre inadequado para ultrapassar a dificuldade com que a administração se confronta já que a apropriação ilegal do prédio e a sua integração na estrada, desapareceu o solo, foi criado um prédio novo (a autoestrada) e, mais relevante ainda, foi integrado no domínio público do estado e, por isso, colocado fora do comércio jurídico.
30ª. – Além do mais, o Tribunal não pode substituir-se à Administração na conformação e modelação concreta do conteúdo do acto praticado, nomeadamente, emprestando-lhe ou atribuindo-lhe conteúdo distinto ou dele retirando as mesmas consequências que tiraria se o conteúdo fosse outro, como se este tivesse sido igualmente considerado pelo autor do acto!...
31.ª – Nesta esteira, é forçoso concluir que cabe, aqui, a figura do «acto consequente» que é aquele que é praticado, ou dotado de certo conteúdo, em virtude da prática de outro acto anterior, que lhe serve de causa, raiz ou fundamento (cf. Acs. deste S.T.A. de 10.11.98, proc.º nº 34.873, 8.6.99, proc.º nº 37.243, 14.3.01, proc.º nº 38.674, e 4.12.02, proc.º nº 654/02), com efeito:
- a nulidade produz efeitos “ex tunc”, ou seja, tem efeitos declarativos e retroage à data da prática do acto; o acto é nulo desde a origem;
- a declaração de nulidade produz efeitos “erga omnes”, em relação a todo e qualquer um;
- a nulidade é invocável a todo o tempo, isto é, é imprescritível;
- poderá ser invocada por qualquer interessado, incluindo aquele que para ela tenha contribuído de qualquer maneira, para obter a sua destruição;
- a nulidade também pode ser declarada a todo o tempo por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal, …, uma vez detectada, a Administração está vinculada a declará-la. De resto,
32.ª - Do que vem dito, resulta que «in casu» não é possível a produção de “efeitos putativos” não se verificando, por isso, qualquer espécie de sanabilidade de alguns efeitos, pelo decurso do tempo, logo, a insusceptibilidade de produção de efeitos jurídicos acarreta a inexecutoriedade do acto nulo o qual é também insusceptível de ratificação, reforma, conversão ou revogação (art.º 137, n.º 1 e 139, n.º 1, alínea a), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
33.ª - Não é, este, porém, o caso destes autos, seja qual for a DUP susceptível de consideração, in casu: a DUP89 e ou a DUP91 (e, ou, eventualmente, a DUP de 17.05.1990, in Diário da República, 2.ª série, n.º 113, de 17 de Maio de 1990 !..), uma vez que nenhuma será aproveitável, porque, nenhuma o é de facto, por todas as razões aduzidas e ou apontadas, por nós, nos autos, muito menos, de Direito !..., nomeadamente sob pena de o novo acto ou a nova expropriação, por Ilegal, não ter objecto !...
34.ª – Não obstante estes pressupostos, facto é que a obra: “IC-1 – Variante entre a Ponte do Neiva e o Nó de Darque”, levada a cabo pela Junta Autónoma de Estradas, foi construída, e mostra-se em funcionamento, há cerca de 20 anos…, pelo que a reposição da legalidade com a restituição do imóvel aos autores perspectiva-se, se não numa situação de impossibilidade, pelo menos, numa situação produtora dum excepcional prejuízo para o interesse público, o que determina a modificação objectiva da instância nos termos do n.º 1, do art.º 45, aplicável ex vi legis do art.º 49, ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
35.ª – Neste sentido, se decidiu, aliás, nesse Tribunal Central Administrativo Norte, in acórdão de 26.03.2009, Rº1387/04.1BEBRG, em situação idêntica à dos presentes autos, considerando que a aplicação do n.º 1, do art.º 45, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a operar nestes autos, não é a única forma de executar a sentença que declare a nulidade do acto já que pode, sempre, ser feita a desanexação da Reserva Ecológica Nacional e ou da Reserva Ecológica Nacional, e, nessa sequência, praticar-se um novo acto.
36.ª – Acontece, porém, que, no caso dos autos, o acto cuja nulidade se arguiu é insusceptível de ser renovado já que a nulidade é intrínseca ao mesmo, uma vez que não resulta de uma nulidade de procedimento formal por falta da referida desanexação que pode ser suprida a qualquer momento, mas material por efeito, entre outras razões, sempre por efeito da caducidade de qualquer uma das DUP’s sub judice, que tem de ser declarada.
37.ª – Tanto, assim, que, “nos termos do disposto no art.º 13, do Novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos: “O âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria”, i. é, ao contrário do que sucede no Código de Processo Civil, no âmbito do Novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos, todas as questões relativas à competência dos tribunais administrativos são simplificadas e de conhecimento oficioso, precedendo o conhecimento de qualquer outra questão. Consequentemente, a competência material do tribunal afere-se pela relação material controvertida tal como configurada pelo Autor na petição inicial, pelo que, “para efeito da determinação da competência material do tribunal, deve atender –se à relação jurídica, tal como é configurada pelo Autor, na petição inicial, ou seja, no confronto entre a pretensão deduzida (pedido), independentemente do seu mérito, e os respectivos fundamentos (causa de pedir)”.
38.ª - Neste sentido, aliás, doutrinou Mário Aroso de Almeida, em Manual do Processo Administrativo, Almedina, 2016, 2.ª ed., pág. 171, por efeito do estabelecido no n.º 1 e na al. i) do n.º 2, ambos do art.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Tutela Jurisdicional Efectiva, a propósito alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, onde se aplaudem as competências do Tribunal Administrativo e Fiscal, relativamente a situações de acções de reivindicação em que a administração ocupa um terreno de um particular sem para o efeito estar munido do competente título que a habilite (as chamadas actuações em vias de facto), existindo, aliás, uma expressa referência a essa nova competência no preâmbulo do diploma.
39.ª – Com efeito, é entendimento pacífico que a imputação de efeitos jurídicos à situação de facto constituída, ao abrigo de actos nulos, não é, aqui, acertada, porquanto o decurso do tempo não é objectivamente imputável aos, agora, recorrentes, nem a ponderação dos princípios gerais de direito pode, no caso concreto, conduzir a uma desprotecção dos direitos e interesses dos, agora, recorrentes, que, de resto, aguardaram pelo termo do processo judicial de expropriação e, a final, ponderaram entre os seus interesses e a tutela que os mesmos obtiveram nesse processo, para, tempestivamente, peticionar a nulidade do acto expropriativo: nada mais transparente e legal. Subsidiariamente,
40.ª – Relembramos, da aprovação daquelas plantas parcelares e mapas de expropriação é pressuposto o acto de desafectação da Reserva Ecológica Nacional, cuja falta inquina de violação de lei a referida aprovação. Com efeito, não tendo o acto de declaração de utilidade pública da expropriação da parcela “303” sub judice, sido precedido de parecer favorável da comissão regional da Reserva Ecológica Nacional, é o mesmo nulo.
41.ª - De facto, in casu, a declaração de utilidade pública da expropriação é consequência daquele acto de aprovação - tendo-o como pressuposto – pelo que, nestes autos, a DUP91, surge também inquinada de violação de lei por ofensa do art.º 9, do Dec. Lei n.º 196/89, na altura em vigor!... E, assim, por aplicável aqui, anulável aquela. Logo,
42.ª Devem, assim, os Recorridos ser condenados a restituir aos Autores, aqui Recorrentes, o imóvel no estado em que o mesmo se encontraria se não tivesse ocorrido a sua expropriação – ex vi legis dos art.ºs 1305 e 1311, do Código Civil.
43.ª - Nestes termos, e nos termos, entre outros, dos art.ºs 4; 15 e 17, todos do Decreto-Lei n.º 93/90 (Reserva Ecológica Nacional); art.ºs. 9 e 34, ambos do Decreto-Lei n.º 196/89; art.ºs 120; 133; 134 e 135; 137 e 139, todos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos; art.ºs 1305 e 1311, ambos do Código Civil, deve a douta sentença ser revogada por violação destes comandos e, em consequência:
A) Ser declarado nulo o acto de expropriação decorrente da DUP91, por violação do art.º 4, do Decreto-Lei n.º 93/90.
B) Ser declarado nulo o mesmo acto por violação do art.º 9, do Decreto-Lei n.º 196/89; ou, subsidiariamente,
C) Ser anulado, tal acto, por invalidade consequente por vício de violação da lei - art.º 9, n.º 1, Decreto-Lei n.º 196/89; ou subsidiariamente e cumulativamente:
D) Serem os Recorridos condenados a entregar aos Autores, o imóvel expropriado no estado em que este se encontraria caso não tivesse tido lugar a expropriação …”.
44.ª - Tanto mais que a sentença, ora, recorrida, ao não decidir sobre o mérito da caducidade, nomeadamente da DUP91, violou expressamente os artigos 2º, 615, nº 1 d), 158 do Novo Código de Processo Civil, e 20, nº 1 e 208, da Constituição da República Portuguesa (omissão de pronúncia – nulidade da sentença). Assim, sem prescindir da aplicação do art.º 120, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, por omissão, uma vez que se verifica uma falta de fundamentação que lhe era exigível nos termos do n.º 3, do artigo 607, do novo Código de Processo Civil.
45.ª - Sem prescindir, mais uma vez, que a Juiz do tribunal “a quo” deixou de se pronunciar sob questões que as partes submeteram à sua apreciação. (violação do n.º 2, do artigo 608 do Novo Código de Processo Civil e art.º 120, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), designadamente porque com a publicação (no “Jornal Oficial”, vulgo, Diário da República), e a atribuição à expropriação do carácter urgente que se colocou em crise por ilegal, a imediata ocupação (com carácter urgente) por parte da entidade expropriante, o que obsta a qualquer acção principal, que perde o seu objecto após a sua ocupação. (erro de interpretação e aplicação dos pressupostos que subjazem ao art.º 120, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos; falta de pronúncia – nulidade da sentença).
46.ª – Nomeadamente porque os prejuízos a incorrer pelos Recorridos não se afiguram, no caso concreto, como irreparáveis, pelo que não pode deixar de se concluir que laborou em erro, a sentença recorrida, ao não identificar a existência de um interesse público confinante com a tutela efectiva reclamada pelos Recorrentes. Tanto assim que:
I - Com a reforma de 2015, os tribunais administrativos passaram claramente a ter jurisdição sobre os litígios decorrentes de situações de via de facto, nomeadamente quando a Administração ocupa imóveis de propriedade privada sem proceder à respectiva expropriação, (cfr., obras citadas Assis Raimundo, Anabela Fernandes Neves e Mário Aroso Almeida)
II - É competente para a presente acção o Tribunal Administrativo nos termos dos artigos 2, n.º 2, al. i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e art.º 4, n.º 1, al. i), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, na redação do Dec. Lei n.º 214 - G/2015.
III - Violou a decisão recorrida o disposto nos art.ºs 2, n.º 2, al. i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e art.º 4, n.º 1, al. i), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, na redação do Decreto-Lei n.º 214-G/2015.
IV - Permeou o Recorrido Ministério da “Economia” com uma segunda Notificação para Contestar e, tal zelo, mais não significa do que desvirtuar a igualdade das partes, por violação do correspectivo princípio constitucional, uma vez que não tendo o Ministério Contestado, no prazo legal devido, caducou-lhe o direito e a faculdade para o fazer!...
V - Os Recorrentes, mais de 20 anos depois de terem sido esbulhados no seu direito de propriedade, e não obstante a sentença proferida, continuam a sentir-se fortemente injustiçados face ao teor da referida decisão e dos respetivos fundamentos, face a improcedência absoluta da mesma, sendo que
VI - Tal embaraço à propriedade constitui uma postergação do Estado de Direito por várias vias e mesmo uma contundente violação de preceitos constitucionais bem cristalizados, com o que viola a sentença, ora, recorrida, entre o mais, o que se resume ao diante, o art.º 609, do Novo Código de Processo Civil.
47.ª – Ora, como a “função social” da propriedade, que muitos bem alavancam, sobretudo quando se estão a referir à propriedade alheia, não pode significar o seu esmagamento à revelia e fora das regras fixadas, à altura dos factos, como estipula a constituição, apontando o caminho da lei e do Código das Expropriações.
48.ª – Na verdade, como os recorrentes jamais podem ser privados da sua propriedade plena sobre o imóvel, sem que decorra um acto translativo da propriedade válido, seja ele o operado por uma negociação, seja o decorrente de um processo expropriativo pleno e válido, que assegure a sua igualdade perante a lei, conferindo-lhe o direito de questionar a DUP proferida e de discutir, inclusive, com o recurso a peritos, na fase prejudicial e judicial, a justa indemnização,…., já que as Declarações de Utilidade Pública (DUP) que têm que preceder a expropriação, também essas podem ser sondadas e impugnadas pelos expropriados, quando as mesmas estão ao serviço de interesses particulares e/ou se desviam em função de pressões diversas.
49.ª - Logo, saindo, aqui, violado o Princípio da Igualdade, já que anula a oportunidade dos expropriados para controverterem essa expropriação que, salvo o devido respeito, tem mais os contornos de uma espoliação de facto, volvendo-se numa prática ilegal e subversora do Estado de Direito. De resto,
- Uma tal prática – a expropriação de facto - só seria compreensível em momentos históricos como aqueles em que expendeu o Prof. Marcelo Caetano, ou, ainda hoje, em situação em que, por exemplo, todo o processo expropriativo tenha sido desencadeado legalmente e com a correspondente tramitação e, já com obra feita e avultada, seja depurado vício que inquine todo o processo.
- Consagrando o art..º 305, do Código Civil, o princípio de que “…o proprietário goza de modo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruição e disposição das coisas que lhe pertencem…” e, o art.º 1344, do mesmo Código Civil, que a propriedade abrange “…o espaço aéreo correspondente à superfície, bem como o subsolo, com tudo o que neles se contém …”, é bom de ver que a sentença não apurou adequadamente, até por falta de matéria fáctica disponível para tal e porque não logrou definir os exatos contornos da privação de gozo, a expectativa de edificação e outros aspetos com os quais o valor indemnizatório teria que pactuar.
- Estes, entre outros aspetos desconsiderados na fixação do Valor da acção pelo Tribunal a quo, sublimam um quantum irrisório apurado e atribuído ao Valor da Acção, quando se queira considerar que, singelamente, dessa forma, se reintegra a lesão pelos mesmos sofrida no seu património e, porque não dizê-lo, no seu quotidiano, obrigando-os a uma lide judicial para verem reconhecida a sua propriedade esventrada sem qualquer aviso, preparação ou indemnização, fomentando gastos judiciais durante mais de duas décadas!...
- Conclusivamente, pode dizer-se, pois, que a sentença recorrida viola os princípios da proporcionalidade, da igualdade e da confiança jurídica, (como depurou o Prof. Jorge Miranda, citado em Acórdão recente do STA), que são a matriz das transmissões forçadas legais, (o que, aqui, não se aceita tenha sucedido…), proibindo-se a desigualdade de tratamento e restabelecendo a igualdade perdida.
- A Sentença Recorrida não fez a correcta interpretação dos factos e a adequada aplicação do Direito
- E violou manifestamente princípios basilares e constitucionalmente consagrados de proporcionalidade, da igualdade, da necessidade e do Estado de Direito Democrático. Efectivamente,
50.ª - A sentença, ora, em crise, não respeitou os princípios da proporcionalidade, da igualdade e da necessidade consagrados no art.º 5, Código de Processo nos Tribunais Administrativos e fundamentais nos procedimentos administrativo e expropriativo e que se traduzem essencialmente em que “(…) a expropriação ainda que por utilidade pública, constitui uma importante restrição ao direito de propriedade e, só deve ser admitida quando for absolutamente indispensável, isto é, quando as finalidades de utilidade pública que se visam prosseguir não possam ser alcançadas por meios menos gravosos”.
51.ª - Ora, tratando-se, nestes autos, como se trata, ao fim e ao cabo, da defesa de direitos e valores fundamentais, não fungíveis – mais, irreparáveis e in quantificáveis – não tem, nem pode ter, cabimento a aplicação dos critérios definidos no art.º 33, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, mas, sim, o critério supletivo consagrado no art.º 34, do mesmo diploma, o qual dispõe no seu n.º 2 que “quando o valor da causa seja indeterminável, considera-se superior ao da alçada do Tribunal Central Administrativo”
52.ª – Nesta senda, como o acto expropriativo urgente "sub judice" tem como efeito a extinção ou ablação do direito de propriedade dos Recorrentes, sendo que, o direito à propriedade privada é um direito fundamental que, neste momento, face ao acto administrativo está violado em virtude da pretensa expropriação "sub judice", urgente, por natureza, nunca foi tratada pela ex-JAE como tal, daí que, entendamos que existe violação do direito à propriedade privada nos termos dos n.ºs l e 2, do art.° 62, Constituição da República Portuguesa.
RESUMINDO:
I - A sentença, ora recorrida, ao não considerar provados factos que o deveriam ter sido, violou: o direito de acesso aos Tribunais dos requerentes;
II - A sentença recorrida é, assim, por todas as razões anteriormente expostas, nula nos termos e para os efeitos do art.º 615, do Novo Código de Processo Civil, pois atentou contra as regras próprias da sua elaboração
III - Assim, face à evidência da prova produzida - violação da Reserva Ecológica Nacional, falta de estudo de impacto ambiental, falta de aprovação do projecto em execução - dos documentos juntos aos autos e que acima se fez referência, o Tribunal “a quo” deveria ter declarado a nulidade por ilegalidade e ou, sempre, por caducidade da DUP91
IV - Não o fazendo, o Tribunal “a quo” violou o preceituado no art.° 120, n.° 1, als. a) e b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, bem como o art.° 20, n.° 5, da Constituição da República Portuguesa.
V - As profundas alterações introduzidas no contencioso administrativo por via da sua recente reforma vieram reforçar as garantias dos administrados face à administração.
VI - Desta reforma, resultou também o reconhecimento de que, “... no que à suspensão de eficácia de actos administrativos diz respeito, dar relevância aos eventuais indícios de ilegalidade do acto, implica afastar a ideia de que a execução de quaisquer actos em certos domínios é, por definição, de interesse público”.
VII - Ora e salvo o devido respeito, a Sentença, ora, recorrida, não podia ter dado como provados factos que não foram provados, pelo que omitiu a ponderação de todas as alterações legislativas e jurisprudenciais que se têm vindo a fazer desde 01.01.2004.
VIII - O Tribunal não procedeu à ponderação de interesses públicos e privados que se lhe impunha e cujo julgamento lhe foi pedido.
IX – Consequentemente, a expropriação do prédio sub judice violou frontalmente o disposto no art.º 62, da Constituição da República Portuguesa, pois não se limitou ao necessário para a realização do seu fim" (cfr., Ac. STA de 2007.12.11, Proc. 01403/02, in www.dgsi.pt) - cfr. texto n.ºs 1 e 2.
X - A sentença recorrida enferma assim de erros de Julgamento, na parte em que decidiu julgar improcedente o processo sub judice.
Termos em que e nos melhores de direito, cfr., segunda parte, do n.º 2 e do n.º 3, do art.º 617 e, ainda, da al. d), do n.º 1, do art.º 615, ambos do Novo Código de Processo Civil, V. Ex.ªs, conhecendo do presente recurso, deverão:
I - Anular a sentença ora recorrida, para que se declare nula e ou ineficaz, quer a DUP89, quer a DUP91, logo, todo o demais processado por absolutamente ilegal e inconstitucional.
Em consequência mais se deve condenar os Recorridos, na restituição do prédio, só por hipótese expropriado, no seu estado natural em que se encontrava à data da pretensa Declaração de Utilidade Pública, de 11.10.1991, publicada no DR de fls. 65 dos autos, da posse e da propriedade plenas do prédio, ora, expropriado de facto ao(s), aqui, Recorrente(s) e ou o seu valor correspondente, estimado ao tempo da hipotética DUP, invocada pelos Recorridos, tudo nos melhores termos legais do n.º 1, do art.º 289 e, ainda, do art.ºs 1.278, ambos do Código Civil e, ainda, acrescidos dos juros legais vencidos e vincendos, nos termos do artº. 559º do Código Civil, ex vi legis art. 82, n.º 1, do Código das Expropriações de 1976, até integral pagamento.
Acrescida sempre da indemnização do valor correspondente, calculado e atribuído nos termos dos n.ºs 2 e 3, ambos do art.º 124 e do art.º 29, n.º 1, a contrário sensu e dos art.ºs 37 e 86, n.º 1, por efeito do disposto no n.º 6, e 7, do art.º 6, todos do Decreto-Lei n.º 845/76 e do art.º 559 Código Civil, uma vez que a decisão, aqui, recorrida, violou os artigos legais e constitucionais supra referidos e melhor referenciados e, além do mais, não teve em devida conta a prova produzida, nomeadamente a pericial em toda a sua extensão (!...), pelo que deverá ser revogada e substituída por outra que satisfaça todos os pedidos, porquanto, dos autos, constam documentos determinantes da sua absoluta, total e completa procedência !....
No caso, porém, de ainda assim se não decidir.
II - Mais se deve revogar a decisão recorrida, julgando-se a acção procedente e provada, condenando-se os recorridos, nos pedidos dos Autores, pois, dos autos mostra-se manifestamente provado que:
a) Os actos administrativos normativos dos Recorridos, nestes autos impugnados, são ilegais, logo, nulos ou inexistentes e,
b) Sempre, caducos por decurso do prazo da sua validade, pelo
c) Que procedem, consequente e cumulativamente, os restantes pedidos, nomeadamente a restituição do prédio in natura; da sua Posse e da sua propriedade plenas, e, sem prescindir, de todo o petitório e demais pedidos da petição Inicial
Sempre actualizada nos melhores termos legais e
Em qualquer um destes casos, ainda e sempre, com a legal determinação de custas, cfr. art.ºs 91; 152; 154; 608; 607; 615, n.º 1, al. b) e 1.085, todos do Novo Código de Processo Civil.
Nestes termos nos melhores de direito que, V. Ex.as, doutamente suprirão, revogando-se a sentença, ora, recorrida e proferindo-se nova decisão, que julgue competente os tribunais administrativos, deverá o presente recurso ser julgado procedente, por provado, anular-se a decisão proferida que decidiu não julgar ilegais e ou caducas as declarações de utilidade pública – DUP89 e DUP91 – sobre as parcelas pretensamente expropriadas, objecto dos presentes autos, com as consequências legais e, assim acolha o sintetizado nas sobreditas conclusões.* II – Matéria de facto.
A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos sem reparos nesta parte:
1. O Autor marido é filho de MRLRJ e de GLF – cfr. documento de fls. 18 e ss. dos autos.
2. Por escritura pública de compra e venda celebrada em 31.07.1957, MRLRJ adquiriu a propriedade do prédio correspondente a bouça de terreno inculto com pinheiros no sítio da Ola, na freguesia de Anha, com a área de 47.400m2, confrontando a norte com JRL, do sul com caminho público, do nascente com terreno baldio, e do poente com herdeiros de AGA, descrito Conservatória de Registo Predial de Viana do Castelo sob o número 41015 e inscrito na matriz predial rústica sob o artigo 57 – cfr. documento de fls. 45 dos autos.
3. A referida aquisição foi inscrita a favor de MRLRJ na descrição 41015 da Conservatória de Registo Predial de Viana do Castelo – cfr. documento de fls. 45 dos autos.
4. MRLRJ faleceu em 06.01.1983 deixando como sucessores e GLF e o Autor – cfr. documento 22 e seguintes dos autos.
5. GLF faleceu em 09.07.2000 deixando como único sucessor o Autor – cfr. documento 18 e seguintes dos autos.
6. No âmbito do Plano Rodoviário Nacional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 380/85, de 26.09, mostrava-se prevista na rede nacional complementar a estrada nacional 13 – cfr. documento de fls. 1563 e seguintes dos autos.
7. Em 27.08.1989 o Secretário de Estado das Vias de Comunicação apôs despacho de “Aprovo”, sob a Informação n.º 53 – DSREN/PR referente ao projeto de execução da Estrada Nacional 13 – Acessos à nova Ponte de Viana do Castelo, e da qual consta, além do mais, “propõe-se desde já a aprovação da planta parcelar e do respectivo mapa de expropriações “- cfr. documentos de fls. 53, 1002 e 1003 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzidos.
8. Por despacho de 03.10.1989 do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações foi declarada a utilidade pública das expropriações com caráter de urgência e autorizada a posse administrativa das parcelas necessárias à execução da obra Variante à Estrada Nacional 13 – Nova Ponte de Viana do Castelo e acessos – cfr. documento de fls. 630 e seguintes dos autos, correspondente e doravante DUP89.
9. Do mapa de expropriações consta, além do mais:
| Número da planta | Número da parcela | Nome e morada do proprietário | Natureza das parcelas | Área ou quantidades |
| 1 | 68 | Herdeiros MPL - Anha | Pinhal | 12211 |
| 1 | 69 | JLL - Anha | Pinhal - muro | 7280 |
(s) 130
157 |
- cfr. documento de fls.631 dos autos.
10. Dá-se aqui por integralmente reproduzida a planta parcelar referente, além do mais, às parcelas 68 e 69. – cfr. documento de fls. 1374 dos autos.
11. Foi publicada no Diário da Republica 2.ª Série, n.º 267, de 20.11.1989 a Declaração do Vice-Presidente da Junta Autónoma de Estradas da qual consta:
[imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cfr. documento de fls. 630 e seguintes dos autos.
12. Em anexo à referida Declaração mostra-se publicado naquele Diário da República o mapa de expropriações referente à obra Variante à Estrada Nacional 13 – Nova Ponte de Viana do Castelo e acessos, Troço – Variante à estrada nacional 13, entre Anha e Darque (estrada nacional 13) – cfr. documentos de fls. 630 e seguintes dos autos.
13. Por despacho de 27.3.1990 do presidente da Junta Autónoma de Estradas foram aprovados a planta parcelar e o mapa de expropriações referentes à obra do IC1 (EN13) – variante entre a Ponte do Neiva e Anha – cfr. doc. de fls. 1080 dos autos.
14. Por despacho de 10.04.1990 do Secretário de Estado das Obras Públicas foi declarada a utilidade pública das expropriações respectivas, com caráter de urgência, e autorizada a posse administrativa dos terrenos a expropriar no âmbito da obra do IC1 (EN13) – variante entre a Ponte do Neiva e Anha. – cfr. documento de fls. 1080 e seguintes dos autos.
15. Em 24.04.1990, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 113, de 17.05.1990, o Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações proferiu despacho MOPTC8/90, do qual resulta, além do mais:
“De acordo com o disposto no art. 23.º do Dec.- Lei n.º 329/87, de 23-9, e considerando a alteração operada na orgânica do Governo neste Ministério, delego, com poderes de subdelegação, nos termos da lei, nos órgãos dirigentes dos serviços e organismos indicados:
[…]
2 – No Secretario de Estado das Obras Públicas, Eng. ASSM, a competência para despachar os assuntos relativos a:
[…]
2.3. – Junta Autónoma de Estradas (JAE);
[…]”
- cf. https://dre.pt/application/conteudo/697636.
16. Por despacho de 29.05.1990 do Secretário de Estado das Obras Públicas, aposto sob o parecer n.º 86/DSRN cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, foi aprovado o Projeto do Itinerário Complementar IC1 – Acessos à nova Ponte de Viana do Castelo – cfr. documento de fls. 914 e seguintes dos autos.
17. Foi publicada no Diário da Republica 2.ª Série, n.º 149, de 30.06.1990 Declaração do Vice-Presidente da Junta Autónoma de Estradas da qual consta:
“Para efeitos do disposto na al. a) do art. 10.º do Dec.-Lei 845/76, de 11-12, com a redacção dada pelo art. 1.º do Dec.-Lei 154/83, de 12-4, declara-se com vista ao início das expropriações seguinte:
1 - Por despacho de 27.3.1990 do presidente da Junta Autónoma de Estradas foram aprovados a planta parcelar e o mapa de expropriações referentes à obra do IC1 (EN13) – variante entre a Ponte do Neiva e Anha.
2 - Por despacho de 10.4.90 do Secretário de Estado das Obras Públicas foi declarada a utilidade pública das expropriações respectivas, com caráter de urgência, ao abrigo do art. 161.º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei 2037 de 19-8-49, e autorizada a posse administrativa dos terrenos, nos termos do n.º 1 do art. 17.º do Dec.-Lei 845/76, de 11-12, com a redacção dada pelo art. 1.º do Dec.-Lei 154/83, de 12-4. […]”
- cfr. documento de fls. 1080 dos autos.
18. Em anexo à referida Declaração mostra-se publicado naquele Diário da República o mapa de expropriações referente à obra IC1 (EN13) – variante entre a Ponte do Neiva e Anha – cfr. documentos de fls. 1080 e seguintes dos autos.
19. Por despacho de 10.04.1991 foi decidido reformular o projeto referente ao lanço do IC1 – Ponte do Neiva/Anha por forma a dota-lo com um perfil transversal tipo 2x2vias duplicando a faixa de rodagem, incluindo neste trabalho o prolongamento até ao nó de Darque, que faz parte do projeto referente aos acessos à nova Ponte de Viana do Castelo referido em 7 – cfr. documento de fls. 978 e seguintes dos autos.
20. Em 30.08.1991 foi elaborada a informação n.º 205/91, com o assunto “IC1 – Variante entre a Ponte do Neiva e o Nó de Darque – Expropriações” e da qual consta, além do mais, que:
“(…) na sequência do despacho de 10.4.1991 foi elaborada uma nova planta parcelar e mapa de expropriações referente à reformulação do projeto referente ao lanço do IC1 – Ponte do Neiva/Anha, em que face à duplicação da faixa de rodagem há lugar a um aumento da área a expropriar e, consequentemente “propõe-se a aprovação superior da presente Planta Parcelar e respectivo Mapa de Expropriações e, encontrando-se contemplados nestas as expropriações inicialmente previstas”.
– cfr. documento de fls. 978 e seguintes dos autos cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
21. Por ofício 1344, datado de 29.04.1991, com o assunto “EN 13- Acessos à nova Ponte de Viana do Castelo – Parcela n.º 68” foi o A. notificado pela Junta Autónoma de Estradas – Direcção de Estradas de Viana do Castelo para comparecer naquela Direcção de Estradas no dia 6.5.1991 “a fim de tratar da expropriação de uma parcela de terreno, necessária à realização da obra em epígrafe” - cfr. documento de fls. 50 dos autos.
22. Por despacho de 11.10.1991 do Secretário de Estado das Obras Públicas foram aprovadas a planta parcelar n.º 1 a 8 e o respetivo mapa de áreas com as parcelas n.º 1 a 361 a expropriar para a execução da obra referente ao IC1 Ponte do Neiva/Anha, referidas na informação 205/91– cfr. documento de fls. 976 e seguintes dos autos.
23. Em 11.10.1991 o Secretário de Estado das Obras Publicas proferiu o seguinte despacho:
“Nos termos do disposto na al. a) do n.º1 do artigo 10.º do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.º 845/76 de 11.12, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 154/83 de 12.04, e atento o despacho de hoje, do Senhor Secretário de Estado das Obras Publicas, que aprovou a planta parcelar n.º 1 a 8 e o respectivo mapa de áreas com as parcelas n.º1 a 361, relativo às expropriações no IC1 Variante entre a Ponte do Neiva e o Nó de Darque, declaro, por delegação de S. Exa., o MOPTC constante do despacho n.º 8/90 de 17.05, a utilidade publica, com carácter de urgência, ao abrigo do artigo 161.º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei 2037 de 19.08.1949, das expropriações das parcelas de terreno necessárias à realização da empreitada, identificadas no mapa de expropriações com os nomes dos respectivos titulares e outros elementos.
Mais declaro autorizar a Junta Autónoma de Estradas a tomar posse administrativa das mencionadas parcelas, assinaladas na planta anexa, com vista ao rápido início dos trabalhos, sendo que a urgência das expropriações se louva no interesse público de que a obra projectada seja executada o mais rapidamente possível. […]”
- cfr. documento de fls. 975 dos autos, correspondente e doravante DUP91.
24. O despacho referido no ponto anterior mostra-se assinado pelo Secretário de Estado das Obras Publicas, AM – cfr. documento de fls. 975 dos autos.
25. O despacho referido no ponto 23, o mapa de expropriações e planta parcelar foram publicados no Diário da Republica, 2.ª Série, n.º 21, de 25.01.1992 – cfr. documento de fls. 63 e ss. dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
26. Do mapa de expropriações consta, além do mais:
Número da parcela | Nome e morada do proprietário | Natureza das parcelas | Áreas (m2) |
| 303 | Herdeiros de ML | Infra-Estrut. | 3200 |
 | (antigo condutor do GOV. Civil | Mato | 16045 |
| Anha | Muro | 136 |
| 304 | JLL | Pinhal | 9395 |
| Café L… - Anha | Muro | 49 |
- cfr. documento de fls. 64 dos autos.
27. Dá-se aqui por integralmente reproduzida o extrato da planta parcelar relativa, além do mais, à parcela 303 – cfr. documento de fls. 65 e 1375 dos autos.
28. De acordo com o Plano Diretor Municipal de Viana do Castelo, publicado em 31.12.1991 no Diário da Republica n.º 301, II Série, por despacho do Ministro do Planeamento e Administração do Território, o prédio referido em 2. foi classificado como Matas de Proteção, com exceção da área do terreno correspondente à parcela 303 classificada como espaço canal – itinerários do plano rodoviário nacional previstos – cfr. documento de fls. 53 do processo 478/94.
29. Por ofícios datados de 30.12.1993 foram o Autor e GF notificados que:
“Assunto: Variante entre a Ponte do Neiva e o Nó de Darque.
Em conformidade coma respectiva planta parcelar, aprovado por despacho de 91-10-11, do Secretário de Estado das Obras Publicas e cuja declaração de utilidade pública foi publicada no Diário da república II Série, n.º 21, de 92-01-25, vai esta Direcção de Estradas realizar a obra em epígrafe.
Por despacho do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, de 90-05-17 foi autorizada a posse administrativa dos terrenos necessários com vista ao início dos trabalhos.
Segundo a respectiva planta parcelar, é por aquela obra atingida a seguinte propriedade pertencente a V. Ex.ª:
Parcela n.º 303
Localização: Lugar do monte da Ola – Freguesia de Vila Nova de Anha, Concelho de Viana do Castelo
Confrontações: Norte com JRLLN, Sul com Caminho, Nascente com Baldio e poente com AGA
Nos termos do art. 20º do Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro, dou conhecimento do facto a V. Exa.ª e informo de que a vistoria ad perpetuam rei memoriam se efectuará no dia 7-01-1994 às 15.30horas”.
– cfr. documentos de fls. 43 e seguintes do proc. 478/94.
30. Em 7.1.1994 foi elaborado o auto de vistoria ad perpetuam rei memoriam relativamente à parcela 303 do qual consta, além do mais,
“[…]
I – Descrição do prédio e da parcela a expropriar Prédio rústico ocupado por mato, pinheiros bravos e eucaliptos glóbulos, de boa aptidão florestal, vedado por muros de alvenaria de granito, capeados com o mesmo material, bem construídos e bom estado de conservação (salvo reduzidas extensões), bem localizado, acesso por caminhos públicos a norte e sul, com configuração sensivelmente trapezoidal, parte plano, parte com ondulação, com afloramentos rochosos à superfície.
A parcela a expropriar, a destacar deste prédio rústico, de boa aptidão florestal, ocupada por mato, pinheiros bravos e eucaliptos glóbulos, já cortados e removidos, anos atrás, apresentando-se presentemente revestida a mato e eucaliptos glóbulos (rebentação das touças) de pequenos portes, reduzido valor comercial, localizados principalmente no extremo sul da parcela.
Parcela bem localizada, acessos por caminhos públicos a norte e sul, parte plana e parte ondulada, com afloramentos rochosos à superfície, destacando-se extenso afloramento rochoso à superfície no extremo norte da parcela, de configuração irregular, vedada, a norte e sul, por muros de alvenaria de granito, pedra seca, capeados com o mesmo material, bem construídos e bom estado de conservação, salvo reduzida extensão, com área de dezanove mil duzentos e quarenta e cinco metros quadrados – Área = 19245m2
II – Benfeitorias existentes na parcela a expropriar
Muros de vedação a norte e a sul, em alvenaria de granito, capeados, boa construção, com as dimensões e volume
258,0 m x 1,50 m (altura média) x 0,45 m (espessura média) = 174,150 m3”.
- cfr. documento de fls. 42 do processo 478/94.
31. Por ofícios datados de 12.01.1994 foram o Autor e GF notificados para comparecer na Direção De Estradas do Distrito de Viana do Castelo no dia 18.01.1994 a fim de ser tomada a posse administrativa da parcela 303 – cfr. documentos de fls. 34 e seguintes do processo 478/94.
32. Foi afixado, nos lugares públicos de estilo, e publicado em jornal, edital dando conhecimento da tomada de posse, pela Junta Autónoma de Estradas – Direcção de Estradas de Viana do Castelo, da parcela 303 – cfr. documentos de fls. 56 e seguintes do processo 478/94.
33. Por falta de acordo do Autor e GF quanto ao preço de 6.866.786$00 proposto pela expropriação da parcela 303, foi apresentado no Tribunal Judicial de Viana do Castelo o processo de expropriação litigiosa, que ali correu termos sob o número 478/94 – cfr. documentos de fls. 73 e seguintes do processo 478/94.
34. Por despacho de 21.09.1994, proferido no processo de expropriação litigiosa referido no ponto anterior, foi adjudicada à Junta Autónoma de Estradas a propriedade da parcela 303 – cfr. documento de fls. 75 do processo 478/94.
35. Por sentença de 20.12.1999 no âmbito dos autos de expropriação litigiosa n.º 478/94, confirmada em sede de recurso e transitada em julgado, foi atribuída ao Autor e GF uma justa indemnização no valor de 15.589.253$00 pela expropriação da parcela 303 – cfr. documentos de fls. 691 e seguintes do processo 478/94.
Mais se provou que,
36. A área da parcela 303 (DUP91) incide em 92,98% sobre a área da parcela 68 (DUP89), nos moldes de fls. 1487 cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
37. Com exceção de uma extensão de 850m2, a área da parcela 303 (DUP91) incide sobre a área da parcela 68 (DUP89).
38. A área da parcela 68 representada na planta parcelar, aprovada e publicada, é de 12.211m2.
39. A área da parcela 303 representada na planta parcelar, aprovada e publicada, é de 19.245m2.
40. Na DUP91 a área a referência à área de 136m2 de muros da parcela 303 reporta-se a parâmetros verticais.
41. De acordo com a planta parcelar e o auto de vistoria ad perpetuam rei memoriam a parcela 303 possuía um muro de vedação a Sul com o comprimento de 150m e um muro de vedação a norte com o comprimento de 108m, num total de 258m de comprimento.
42. De acordo com o auto de vistoria ad perpetuam rei memoriam a área total de paramentos verticais dos muros da parcela 303 é de 387m2, correspondente 225m2 ao muro de vedação a sul e 162m2 ao muro de vedação a norte.
43. A presente ação foi instaurada em 03.08.2004 – cfr. documento de fls. 1 e seguintes dos autos.* III - Enquadramento jurídico.
1. – Da nulidade da decisão recorrida por omissão de pronúncia.
Alegam os Autores sobre esta matéria que: a sentença, ora, recorrida, ao não decidir sobre o mérito da caducidade, nomeadamente da DUP91, violou expressamente os artigos 2º, 615, nº 1 d), 158 do Novo Código de Processo Civil, e 20, nº 1 e 208, da Constituição da República Portuguesa (omissão de pronúncia – nulidade da sentença). Assim, sem prescindir da aplicação do art.º 120, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, por omissão, uma vez que se verifica uma falta de fundamentação que lhe era exigível nos termos do n.º 3, do artigo 607, do novo Código de Processo Civil; o Tribunal “a quo” deixou de se pronunciar sob questões que as partes submeteram à sua apreciação. (violação do n.º 2, do artigo 608 do Novo Código de Processo Civil e art.º 120, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), designadamente porque com a publicação (no “Jornal Oficial”, vulgo, Diário da República), e a atribuição à expropriação do carácter urgente que se colocou em crise por ilegal, a imediata ocupação (com carácter urgente) por parte da entidade expropriante, o que obsta a qualquer acção principal, que perde o seu objecto após a sua ocupação. (erro de interpretação e aplicação dos pressupostos que subjazem ao art.º 120, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos; falta de pronúncia – nulidade da sentença).
Sem razão.
Não se vislumbra nesta alegação qual foi a omissão de pronúncia em que o Tribunal a quo incorreu.
Determina a alínea d) do n.º1, do artigo 615º, do Código de Processo Civil, aplicável por força do disposto no artigo 1º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que a sentença é nula quando “O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento”.
Este preceito deve ser compaginado com a primeira parte do n.º2, do artigo 608º, do mesmo diploma: “O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras”.
Conforme é entendimento pacífico na nossa jurisprudência e na doutrina, só se verifica nulidade da sentença por omissão de pronúncia, a que aludem os citados preceitos, quando o juiz se absteve de conhecer de questão suscitada pelas partes e de que devesse conhecer (cfr. Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, volume V, Coimbra 1984 (reimpressão), p.140; e acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 11.9.2007, recurso 059/07, de 10.09.2008, recurso 0812/07, de 28.01.2009, recurso 0667/08, e de 28.10.2009, recurso 098/09).
O erro de direito não se integra no conceito de falta de fundamentação ou omissão de pronúncia.
O erro no enquadramento jurídico leva à revogação da sentença e não à declaração de nulidade, nos termos da invocada norma da alínea b), do n.º1 do artigo 615º do actual Código de Processo Civil.
A nulidade só ocorre quando a sentença ou acórdão não aprecie questões suscitadas e não argumentos apresentados no âmbito de cada questão, face ao disposto nos artigos 697º e 608º do actual Código de Processo Civil (artigos 659º e 660º do anterior Código de Processo Civil).
Efectivamente, o tribunal não tem de se pronunciar sobre todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes, mas apenas fundamentar suficientemente em termos de facto e de direito a solução do litígio.
Questões para este efeito são todas as pretensões processuais formuladas pelas partes, que requerem a decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os específicos de qualquer acto especial, quando realmente debatidos entre as partes (Antunes Varela, Revista de Legislação e Jurisprudência, Ano 122º, página 112), não podendo confundir-se as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões, argumentos e pressupostos em que fundam a respectiva posição na questão (Alberto dos Reis, obra citada, 143, e Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, volume III, 1972, página 228).
No mesmo sentido se orientou a jurisprudência conhecida, em particular os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 09.10.2003, processo n.º 03B1816, e de 12.05.2005, processo n.º 05B840; os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 21.02.2002, processo n.º 034852 (Pleno), de 02.06.2004, processo n.º 046570, e de 10.03.2005, processo n.º 046862.
Quanto à caducidade das declarações de utilidade pública o Tribunal a a quo entendeu que os tribunais administrativos eram incompetentes para decidir sobre essa matéria. Poderá tal entendimento constituir um erro mas não constitui uma nulidade por omissão de pronúncia. Seria, isso sim, uma incongruência declara-se incompetente para decidir sobre a matéria e depois emitir um juízo sobre a mesma.
No que diz respeito à segunda parte do que é alegado pelos Autores, não foi apreciado nos termos agora indicados porque nesses termos extravasa o objecto da acção que, no essencial, visa a declaração de invalidade dos actos impugnados.
Antes se referem à produção de efeitos do acto, alegadamente irreversíveis, e a não indicação de um interesse público que se contraponha, o que se enquadra, efectivamente, como os Autores apontam, no disposto no artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ou seja, na providência cautelar de suspensão de eficácia do acto.
Assim é manifesto não existir omissão de pronúncia.
A decisão pronunciou-se de forma coerente sobre tudo o que devia pronunciar-se, de forma exaustiva e coerente, em particular no que resulta da declaração da incompetência para apreciar a matéria de caducidade.
Termos em que se concluir não padecer de qualquer nulidade a decisão recorrida.
2. Da incompetência material do Tribunal Administrativo quanto ao pedido de declaração de caducidade das duas declarações de utilidade pública.
Diz-se na decisão recorrida sobre este tema:
“Nos termos do art. 13.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002 (Código de Processo nos Tribunais Administrativos) o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer matéria
A competência material dos tribunais administrativos trata-se de exceção dilatória de conhecimento oficioso que determina a absolvição da instância, sem prejuízo da possibilidade de propor outra ação sobre o mesmo objeto (arts. 96.º, 97º, n.º 1, 99.º, n.º 1, 278.º, n.º 1, al. a), 279.º, 576.º, n.º 2, 577.º, al. a), 578.º do CPC de 2013 ex vi art. 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002).
As causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional são da competência dos tribunais judiciais (art. 64.º do CPC e 18.º n.º 1 da Lei n.º 3/99, de 13 de janeiro).
De acordo com o art. 212.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa e art. 1.º, n.º 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais. Sendo certo que, no seio da jurisdição, a competência dos tribunais administrativos e dos tribunais fiscais para o conhecimento das pretensões perante os mesmos deduzidas está repartida em função dos litígios serem emergentes, respetivamente, de relações jurídicas administrativas ou de relações jurídicas fiscais.
Assim, também o ETAF prescreve no seu art.º 1.º n.º 1 que os tribunais de jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais.
Ou seja, o que está em causa, são apenas os litígios emergentes de relações jurídico administrativas ou fiscais.
De notar que a competência afere-se em função dos termos da ação, tal como definidos pelo autor, a saber os objetivos, pedido e causa de pedir, e os subjetivos, respeitantes à identidade das partes (cfr. Acs. do Tribunal de Conflitos de 28.9.2010, P. 023/09 e de 20.9. 2011, P. 03/11). Isto é, a competência material e a jurisdição competente terão de ser analisadas à luz da pretensão dos autores.
Entre as questões formuladas nos autos verifica-se que os Autores peticionam nestes autos que seja declarada a caducidade das declarações de utilidade pública das expropriações consubstanciadas no despacho de 3.10.1989 do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações e no despacho de 11.10.1991 do Secretário de Estado das Obras Publicas.
Como é sabido a declaração de utilidade pública é o facto constitutivo da relação de expropriação, ou seja, o ato constitutivo da expropriação reside no ato declarativo de utilidade pública, o qual constitui um ato administrativo cuja legalidade pode ser discutida por via contenciosa, sendo competentes para o efeito os tribunais administrativos.
Sucede que o conhecimento da caducidade da declaração de utilidade pública não está incluído na jurisdição dos tribunais administrativos, cabendo aos tribunais comuns. Como escreve Osvaldo Gomes [Expropriações por Utilidade Pública, pág. 355] “ao conhecer da caducidade do acto declarativo o tribunal comum não está a apreciar a validade intrínseca ou a eficácia inicial ou deferida de um acto administrativo, mas a declarar as consequências da verificação de um factor externo e posterior – o decurso do prazo previsto no artigo 10º n.º3 do C.E. de 91. Deste modo (...) ao fazê-lo não conhecem da validade intrínseca, nem da eficácia inicial ou deferida da declaração de utilidade pública, limitando-se a reconhecer uma causa extintiva dos seus efeitos.”
Esta posição tem sido seguida, de modo maioritário, pela nossa jurisprudência [cfr., para além dos acórdãos citados, por Osvaldo Gomes, obra citada, págs. 354 e 355, os da RL de 9.5.91, no BMJ 407, 612, da RC de 20.9.94, no BMJ, 439, 661 e da RL de 12.6.96, CJ, tomo III, 112 e mais e nos acórdãos proferidos nos agravos n.ºs 803/ 2000, de 8.6. 2000, n.º 807/2000 de 21.6.2000 n.º 872/2000, de 8.6.2000].
Importa atentar que a ação inicia-se aquando da sua propositura (art. 267.º do CPC na redação vigente em 2004), pelo que é esse momento o relevante para a determinação (e fixação) da competência dos tribunais para o conhecimento dos feitos que são submetidos ao seu julgamento.
Assim, para efeitos de determinação dos tribunais competentes para o conhecimento da caducidade da declaração de utilidade pública – e, não obstante, a natureza jurídico-administrativa do ato – há que atender ao que a este respeito previa à data de instauração dos presentes autos o Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18.9 (doravante CExp99).
Ora, o CExp99, aprovado pela Lei nº 168/99, expressamente estipula no nº 4 do artº 13º, que “A declaração de caducidade pode ser requerida pelo expropriado ou por qualquer outro interessado no tribunal competente para conhecer do recurso da decisão arbitral...”.
E, nos termos do disposto nos arts. 51.º e 52.º do mesmo diploma legal, dúvidas não restam que o tribunal competente para apreciar o recurso da decisão arbitral é, como aliás foi, o tribunal da comarca da situação do bem expropriado, no caso o Tribunal da Comarca de Viana do Castelo.
De notar que a questão da competência dos tribunais administrativos para a apreciação da caducidade da declaração de utilidade pública da expropriação, suscitou antes da entrada em vigor do CExp99 decisões em sentido contrário (umas no sentido da competência dos tribunais administrativos e outras no sentido da competência dos tribunais comuns), mas maioritariamente seguia-se a posição de que a competência para a declaração da caducidade em apreço era dos tribunais comuns.
Ainda que se entenda que também para a resolução da questão da competência jurisdicional é de aplicar a lei substantiva vigente à data da publicação de utilidade pública da parcela a expropriar, pelo que, no caso em apreço, seria aplicável o CExpropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro – e que não continha normativo semelhante ao art. 13.º, n.º 4 do CExp99 – é defensável que o art. 13.º, n.º 4 do CExp99 constitui norma interpretativa e, por isso, sujeita ao regime do artigo 13.º n.º1 do Código Civil (Ac. Tribunal da Relação do Porto de 7.7.2005, P. 0523469).
É, pois, de concluir que são os tribunais comuns – e não este Tribunal Administrativo - competentes em razão da matéria para declarar a caducidade de uma declaração de utilidade pública.
E importa relembrar que os próprios Autores não o desconheciam, tanto mais que no âmbito dos autos de expropriação litigiosa que correram termos no Tribunal Judicial de Viana do Castelo suscitaram a questão, apenas não a vendo conhecida pela intempestividade com que a invocaram e cujo recurso que interpuseram veio a ser julgado deserto. E ali naqueles autos foram várias as decisões judiciais que referiram que na sede administrativa os Autores poderiam questionar (apenas e só) a ilegalidade da DUP, mas em momento algum foi dito que poderiam nesta jurisdição pretender e ver conhecida a caducidade da mesma.”
A lei em vigor a data da propositura da acção era o Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18.9.
Nos termos do disposto nos artigos 51.º e 52.º do mesmo diploma legal, o tribunal competente para apreciar o recurso da decisão arbitral é, como aliás foi, o tribunal da comarca da situação do bem expropriado, no caso o Tribunal da Comarca de Viana do Castelo.
Acresce que o que se defende no actual Código de Expropriações, Código de 1999 e concretamente no que tange à aplicação do seu nº 4, do artigo 13º é o que já se defendia maioritariamente no domínio dos Códigos de Expropriações de 1976 e de 1991.
Face ao exposto, mantém-se a decisão recorrida quanto a este ponto do recurso.
3. Da falta (parcial e originária) de objecto da lide.
Sobre isto reflecte a decisão recorrida:
“O Tribunal suscitou a questão da falta de objeto da lide quanto ao despacho de 3.10.1989 do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (DUP89).
Os Autores pronunciaram-se.
Com já se verificava no regime anterior ao Código de Procedimento Administrativo de 1991, a revogação traduz-se no “ato administrativo que tem por objeto destruir ou fazer cessar os efeitos de outro ato administrativo anterior praticado pelo mesmo órgão ou por um seu delegado ou subalterno […] um acto administrativo secundário, que versa sobre dado caso concreto antes regulado por um acto primário, incidindo directamente sobre este […]. […] pode revestir duas modalidades, conforme vise destruir o próprio acto, eliminando todos os efeitos que ele tenha produzido, ou apenas fazer cessar para o futuro os efeitos do acto. […] No nosso País existe revogação sempre que se façam cessar para o futuro os efeitos de um acto anterior ou, em certos casos, destruir também os seus efeitos produzidos,
- quer o novo acto seja praticado espontaneamente (revogação oficiosa), quer a requerimento dos interessados;
- quer o autor do acto seja o próprio órgão que praticou o acto revogado (retratação), quer um seu superior hierárquico ou o seu delegante;
- e quer o acto anterior seja válido, mas inconveniente ou inoportuno, quer seja inválido por estar inquinado de algum vício (anulação graciosa).
[…] De harmonia com estes princípios, a nossa lei contém em diversos preceitos a regra geral da revogabilidade dos actos administrativos, embora lhe acrescente certos limites (Cód. Adm., arts. 83.º e 357.º, Lei Orgânica do STA, art. 18.º; RAU, arts. 355.º e 460.º, EFU, arts.º 468.º e 471.º) […]
Salvo preceito legal em contrário, são revogáveis a todo o tempo e com qualquer fundamento – isto é, quer por motivo de ilegalidade, quer por motivo de inconveniência – os actos não constitutivos de direitos […]
Se a revogação tiver por fundamento a inconveniência, então o fim deve consistir na melhor prossecução do interesse público específico visado no primário. Trata-se, por conseguinte, de prosseguir o interesse público, tal como actualmente ele se apresenta […]
[…] é competente para revogar um acto administrativo o próprio autor do acto ou, caso os haja, um seu superior hierárquico dotado do poder de superintendência ou o delegante.[…]
Quanto à forma da revogação, não havendo preceito legal em contrário, deve ser idêntica à do acto revogado […]. Por nós, entendemos que importará sempre seguir a forma efectiva, e não a forma devida
[…] Dentro dos limites impostos pelo princípio da identidade de forma, assim entendido, aceitamos a validade das chamadas revogações implícitas, verdadeiros actos de revogação mas em que a Administração não declara expressamente a sua intenção de revogar.
[…] O efeito jurídico típico desta traduz-se na destruição ou na cessação dos efeitos de um acto administrativo anterior. Na hipótese de destruição, tudo se passa na ordem jurídica (…) como se o acto revogado nunca tivesse sido praticado (…). Na hipótese de cessação de efeitos, diferentemente, todos os efeitos produzidos até ao momento da revogação são respeitados, mantendo-se intangíveis, e só a partir desse momento é que a eficácia cessa (…). […]
Quando o acto administrativo praticado de harmonia com a lei seja revogado apenas por a sua subsistência não convir à Administração, ou por não se reputar justo ou oportuno, há que respeitar os efeitos produzidos no intervalo entre os dois momentos – o da prática do acto e o da revogação: os efeitos da revogação produzem-se unicamente ex nunca, há revogação extintiva. [..]”” (cf. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, pp. 532 e ss.).
Voltando-nos agora para a situação dos autos verifica-se do probatório que, em execução do Plano Nacional Rodoviário que abrangia a EN13, e em conformidade com o projeto de execução da obra “Estrada Nacional 13 – Acessos à nova Ponte de Viana do Castelo” (ou “Variante à Estrada Nacional 13 – Nova Ponte de Viana do Castelo e acessos”) foi aprovada a planta parcelar e do respetivo mapa de expropriações, cuja parcela 68 correspondia a uma área de 12.211m2 do prédio referido no ponto 2 do probatório, propriedade, à data, do A. marido e da sua mãe (GF) por sucederem a ML. Em consequência, foi por despacho de 3.10.1989 do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações declarada a utilidade pública das expropriações com caráter de urgência e autorizada a posse administrativa das parcelas necessárias à execução dessa obra, incluindo pois a parcela 68.
Praticamente em simultâneo, no início do ano de 1990, também em execução do PNR, estava em curso o projeto de execução da obra “IC1 (EN13) – variante entre a Ponte do Neiva e Anha”, cuja declaração de utilidade pública das expropriações respetivas, com caráter de urgência, e autorização de posse administrativa dos terrenos correspondeu ao despacho de 10.4.90 do Secretário de Estado das Obras Públicas.
Sucede que, por despacho de 10.4.1991, e quando – com exceção da declaração de utilidade pública - ainda não tinha sido realizado qualquer outro ato no âmbito do processo expropriativo da parcela 68, foi decidido reformular o projeto referente ao “IC1 (EN13) – variante entre a Ponte do Neiva e Anha” duplicando a faixa de rodagem, e incluiu-se neste trabalho o prolongamento até ao nó de Darque, que fazia parte do projeto referente à “Estrada Nacional 13 – Acessos à nova Ponte de Viana do Castelo” (ou “Variante à Estrada Nacional 13 – Nova Ponte de Viana do Castelo e acessos”).
Desta reformulação do projeto resultou o aumento da área a expropriar e, consequentemente, foram elaborados e aprovados uma nova planta parcelar e mapa de expropriações que incluía a parcela 303, correspondente a uma área 19245m2 (e 136m2 de muros) do prédio referido no ponto 2 do probatório. Esta parcela 303 coincide, com exceção de uma área de 850m2, em 92,98% sobre a área da parcela 68.
Face a esta reformulação, seguiu-se a declaração de utilidade pública – por despacho de 11.10.1991 do Secretário de Estado das Obras Publicas proferiu o seguinte despacho - das expropriações relativas à obra “IC1 Variante entre a Ponte do Neiva e o Nó de Darque”, e levou-se a cabo o processo de expropriação
– que culminou em litigioso - da parcela 303.
O que resulta do exposto é que o despacho de 11.10.1991 do Secretário de Estado das Obras Publicas (DUP91) concretizou uma revogação substitutiva do despacho de 3.10.1989 do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações.
Com efeito, embora de forma implícita, é notório que o próprio autor do ato – por via da delegação de competências no seu inferior hierárquico -, por sua iniciativa e razões de conveniência assentes na necessidade de reformulação do projeto de execução das obras rodoviárias em causa (com alargamento das faixas de rodagem) por forma a dar melhor resposta ao interesse público, na sequência da alteração e aprovação de uma nova planta parcelar e mapa de expropriações, ao praticar um novo ato de declaração de utilidade pública e autorização de posse administrativa que, pelo menos parcialmente, incidiu sobre terrenos que já eram abrangidos pela DUP89, aumentando a área expropriada e reconfigurando-a em função das novas necessidades determinadas pelo projeto de execução da obra reformulado, fazendo-o por ato que revestiu a mesma forma do ato (primário) anterior, cessou os efeitos da DUP89 e, simultaneamente, regulou ex novo a situação em causa correspondente à expropriação de uma parcela de terreno integrante do prédio dos autores.
Assim, a DUP91 traduz uma nova regulamentação material dada à situação concreta pelo autor da revogação, ou seja um caso de revogação em que o ato é substituído por outro (revogação substitutiva ou substituição revogatória), a situação é de novo regulada. Estamos, pois, perante uma atuação eliminatória do ato inicial (DUP89) do ordenamento jurídico, acompanhada de uma nova regulação da situação jurídica do A. e, à data, de GF.
Daí que, atenta a data da instauração da presente ação – no ano de 2004 , dúvidas não subsistem que ab initio não possuíam estes autos objeto no que à DUP89 respeita.”
A nova regulação da situação jurídica dos Autores, pela DUP91, dado ter o mesmo objecto da DUP89, traduz-se, como se defende na decisão recorrida, numa revogação por substituição deste último acto.
Como se consigna no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 24.03.1987, no processo 023823 (sumario):
I - A revogação, com eficácia, "ex tunc", do acto contenciosamente impugnado priva de objecto o recurso e conduz a extinção deste por impossibilidade superveniente da lide.
II - Só a revogação por substituição permite a substituição do objecto do recurso e o prosseguimento deste ultimo para conhecimento da ilegalidade do acto revogatório, nos termos do artigo 51 n. 2 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.
III - Operada a revogação expressa do acto contenciosamente impugnado, o acto que, posteriormente a essa revogação, de novo disciplina a situação concreta em apreço, constitui a única regulamentação jurídica dessa situação.
IV - Tal acto e dotado de caracter inovador e dai que se não possa qualifica-lo como confirmativo daquele que tinha sido revogado. Verifica-se, pois, uma falta (originária) de objeto da lide quanto ao despacho de 3.10.1989 do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, mantendo-se a decisão recorrida também quanto a este ponto do recurso.
Depois de decididas estas duas questões prévias e delimitado o objecto do recurso cumpre apreciar as questões colocadas no recurso, que, pelas razões expostas, se cinge apenas ao despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas de 11.10.91.
4. A validade do acto impugnado.
4.1. Da declaração da inexistência, nulidade, legalidade e inconstitucionalidade do despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas de 11.10.91.
Da decisão recorrida:
“a) Falta de publicação do despacho n.º 8/90, de 17/5, de delegação de competências, em Diário da República
“Sustentam os Autores que o despacho n.º 8/90, de 17/5, de delegação de competências do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações no Secretário das Obras Públicas não foi publicado em Diário da Republica, o que inquina a DUP91.”
“A delegação de poderes consiste no ato pelo qual o órgão normalmente competente para a prática de certos actos jurídicos autoriza um outro órgão ou um agente, indicados por lei, a praticá-los também. Temos assim que a lei confere certa competência normalmente a um órgão, permitindo também que seja exercida por outro órgão ou agente desde que este para tal esteja habilitado por uma manifestação de vontade do órgão normalmente competente.” (cf. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, p. 226).
A respeito da publicação dispunha o Decreto-Lei n.º 48059, de 20 de Novembro de 1967, no art. 9.º, n.º 2 que “Quando se trate de poderes da competência originária dos Ministros, os despachos de delegação ou subdelegação serão sempre publicados no Diário do Governo.”
O art. 10.º, 1, do CExpr76 (Dec-Lei 845/76, de 11-12, com a redacção dada pelo Dec.-Lei 154/83, de 12-4) estabelecia que “é da competência do Ministro a cujo departamento competir a apreciação final do processo:
a) A declaração de utilidade pública da expropriação dos bens imóveis e direitos a eles inerentes;”
Nos termos do art. 23.º do Decreto-Lei n.º 329/87, de 23 de Setembro, diploma que regia a orgânica do Governo, “Os secretários de Estado não dispõem de competência própria, exercendo, em cada caso, a competência que neles for delegada pelo Primeiro-Ministro ou pelo ministro respectivo, com possibilidade de conferir poderes de subdelegação.”
Estamos, portanto, quanto às declarações de utilidade pública, perante a hipótese em que radicando a competência originária no Ministro - in casu, das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – a delegação de competências no Secretário de Estado carece de ser publicada em Diário da República. Sendo certo que a falta de publicação, como é sabido, gera a ineficácia jurídica da delegação de poderes, inquinando depois os atos praticados pelo delegado do vício de incompetência relativa.
Sucede que, como resulta do probatório, e ao contrário do alegado pelos autores, o Despacho MOPTC 8/90, de 24.4.1990, pelo qual o Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações delegou no Secretário de Estado das Obras Públicas as suas competências quanto aos assuntos da Junta Autónoma de Estradas, incluindo pois os processos de expropriação das parcelas de terrenos necessárias à execução da obra “IC1 – Variante entre a Ponte do Neiva e o Nó de Darque” levados a cabo pela Junta Autónoma de Estradas, foi publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 113, de 17 de Maio de 1990.
E sendo assim, porque eficaz a delegação de competências, não padece a DUP91 do consequente vício de violação de lei resultante de incompetência relativa.”
Contra factos, como se costuma dizer, não há argumentos: contra o invocado pelos Autores apresenta-se o facto de o despacho MOPTC 8/90, de 24.04.1990 – pelo qual foram delegadas as competências ao abrigo das quais foi emanado o despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas de 11.10.1991 -, foi publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 113, de 17.05.1990.
Termos em que se decide manter a decisão recorrida quanto a este ponto do recurso.
b) Falta de publicação em Diário da República (14.º, n.º 1 do Código das Expropriações 1976).
Da decisão recorrida:
“Sustentam, ainda, os Autores que o despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas de 11.10.1991 que aprovou a planta parcelar, n.ºs 1 a 8, e o respetivo mapa de áreas, e a declaração de utilidade pública da expropriação, não foram publicados em Diário da República.
Como resulta do probatório por despacho de 11.10.1991 do Secretário de Estado das Obras Públicas foram aprovadas a planta parcelar n.º 1 a 8 e o respetivo mapa de áreas com as parcelas n.º 1 a 361 a expropriar para a execução da obra referente ao IC1 Ponte do Neiva/Anha, referidas na informação 205/91.
Na mesma data (11.10.1991), e na sequência daquele despacho, o mesmo Secretário de Estado das Obras Públicas profere o despacho declarando a utilidade pública, com carácter de urgência, das expropriações das parcelas de terreno necessárias à realização da empreitada [IC1 Variante entre a Ponte do Neiva e o Nó de Darque], “identificadas no mapa de expropriações com os nomes dos respectivos titulares e outros elementos”, e autoriza “a Junta Autónoma de Estradas a tomar posse administrativa das mencionadas parcelas, assinaladas na planta anexa, com vista ao rápido início dos trabalhos”. E verifica-se que foram publicados no Diário da Republica, 2.ª Serie, n.º 21, de 25.1.1992 esta DUP91, o mapa de expropriações e a correspondente planta parcelar.
Prescrevia, à data, o art.º 14.º n.º 1 do CExp76 que “No próprio acto declarativo de utilidade pública, que será sempre publicado no Diário da República, pode ser atribuído carácter de urgência à expropriação, por motivos específicos, devidamente justificados”.
Ora, o que este normativo impõe é a publicação em Diário da República do ato que declara a utilidade pública, mas nem o Código das Expropriações, nem qualquer outro normativo legal vigentes à data impunham que o despacho de aprovação da planta de parcelar e do mapa de expropriações fosse publicado.
Daí que, tendo sido publicado em Diário da Republica o despacho de 11.10.1991 do Secretário de Estado das Obras Publicas, que declarou a utilidade pública das expropriações, e, bem assim, acompanhado da publicação do mapa de expropriações e da planta parcelar, bem se vê que não padece o ato do vício que lhe é imputado pelos Autores”
A norma em vigor à data, o n.º1 do artigo 14º do Código das Expropriações de 1976, impunha apenas a publicação em Diário da República do acto declaratório da utilidade pública e não, também, do despacho de aprovação da planta parcelar e do mapa de expropriações, imposição que não surgia também em qualquer outra disposição legal.
Tendo sido publicado em Diário da República o despacho de 11.10.1991 do Secretário de Estado das Obras Publicas que declarou a utilidade pública das expropriações acompanhado da publicação do mapa de expropriações e da planta parcelar, foi cumprida a lei, também neste aspecto.
Decide-se, pois, manter a decisão recorrida quanto a este ponto do recurso.
c) Incompetência (artigo 10.º, n.º 2, alínea a) do Código das Expropriações):
Da decisão recorrida:
“Entendem os Autores que, face à eliminação do n.º 4 do art. 10.º do CExp76 e à nova redação do n.º 1, al. a) do mesmo normativo, foi revogado o normativo que permitia a delegação de competências, pelo que a DUP91 teria sido praticada por órgão incompetente.
“Diz-se incompetência a ilegalidade resultante da prática por um órgão ou agente administrativo de acto que ele não tinha o poder legal de praticar […]”, (Marcelo Caetano, ob. cit., p. 500).
Já vimos supra que através de um ato de delegação de competências o órgão normalmente competente para a prática de certos atos pode autorizar que essa competência seja exercida por outro órgão.
Entre os requisitos da delegação de poderes encontra-se a existência de previsão legal que permita a delegação de poderes (cf. Marcelo Caetano, ob. cit., p. 227), pelo que a falta da permissão da lei para a delegação de poderes leva a que o ato praticado no seu exercício padeça de vício de incompetência.
Na sua redação inicial o art. 10.º do CExp76 estabelecia no n.º 2 que a competência para a declaração de utilidade pública nas situações previstas na al. a) estivesse atribuída a um “Conselho de Ministros restrito, composto pelo Primeiro-Ministro e pelos Ministros da Administração Interna, da Justiça, das Finanças, das Obras Publicas e da Habitação, Urbanismo e Construção”. Em consequência, o n.º 4 do mesmo normativo previa que aquele “Conselho de Ministros restrito” pudesse “delegar a competência em qualquer dos Ministros que o compõem e cada um destes últimos pode subdelegar em Secretário de Estado”.
Este normativo foi, contudo, alterado quer pelo Decreto-Lei n.º 32/82, de 1 de Fevereiro, quer pelo Decreto-Lei n.º 154/83, de 12 de Abril, sendo que à data da prática do ato impugnado previa-se no art. 10.º, n.º 1, al. a) que a competência para a declaração de utilidade pública da expropriação dos bens imóveis e direitos a eles inerentes é do Ministro a cujo departamento competir a apreciação final do processo e, consequentemente, eliminou-se o n.º 4.
Ou seja, deixando de estar atribuída ao Conselho de Ministros a competência para a declaração de utilidade pública, que passou a pertencer originariamente ao Ministro, naturalmente que deixou de ser necessária a previsão legal para a delegação dessa competência ao Ministro.
Daí não resulta, todavia, que tenha deixado de existir previsão legal para a delegação de competências, neste caso já do Ministro – detentor originário da competência - para o seu inferior hierárquico, no caso o Secretário de Estado das Obras Públicas.
Com efeito, o art. 23.º do Decreto-Lei n.º 329/87, de 23 de Setembro, diploma que à data regia a orgânica do Governo, previa expressamente a possibilidade do ministro respetivo delegar nos secretários de Estado as suas competências, incluindo pois a de declarar a utilidade publica, com urgência, de expropriações prevista no art. 10.º, n.º 1, al. a) do CExpr76 .
Nesta medida, a lei permitia, à data, que o Ministro delegasse no Secretário de Estado a competência prevista no art. 10.º, n.º 1, al. a) do CExp76, e o certo é que existindo o ato de delegação de competências – o despacho MOPTC 8/90 -, o qual como vimos foi publicado e é eficaz, tendo a delegação ocorrido entre dois órgãos da pessoa coletiva publica Estado, e estando nas matérias objeto da delegação de poderes os assuntos da JAE – incluindo, pois, o que se reportasse às expropriações a cargo daquela entidade, naturalmente que ao emitir a DUP91, o Secretário de Estado das Obras Públicas detinha competência para o efeito.”
O artigo 10.º, n.º 1, alínea a) do Código das Expropriações de 1976, na redacção dada elo Decreto-Lei n.º 32/82, de 01.02, e pelo Decreto-Lei n.º 154/83, de 12.04 (em vigor a data), passou a determinar que a competência para a declaração de utilidade pública da expropriação dos bens imóveis e direitos a eles inerentes era do ministro a cujo departamento competia a apreciação final do processo, onde antes se estabelecia a competência de Conselho de Ministros restrito, e, consequentemente, eliminou-se o n.º 4 desse normativo que previa a possibilidade deste Conselho delegar competências nos ministros que o compunham e cada um destes últimos subdelegar num secretário de Estado.
A possibilidade de o ministro delegar nos secretários de Estado as suas competências, incluindo a de declarar a utilidade publica, com urgência, de expropriações previstas no artigo 10.º, n.º 1, alínea a), do Código das Expropriações de 1976, ficou expressamente consignada no artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 329/87, de 23.09.
Pelo que não se verifica o invocado vício de incompetência, tal como decidido.
d) Falta de assinatura do ministro tutelar.
Da decisão recorrida:
“Sustentam os Autores que a DUP não está assinada pelo ministro tutelar como, alegadamente, exigiria o art. 10.º, n.º 1, al. a) do CExpr76.
Além do art. 10.º, n.º 1, al. a) do CExp76 nada referir quanto à assinatura dos atos, mas tão só determinar em que órgão radica a competência para a sua prática, naturalmente que, tendo sido, como visto nos pontos supra, delegada no Secretário de Estado das Obras Públicas a competência para a sua prática, naturalmente que a assinatura do mesmo será a do titular do órgão (delegado) que o praticou, e não do delegante.
Ora, resulta do probatório que o despacho de 11.10.1991 que declarou a utilidade pública da expropriação da parcela 303 mostra-se assinado pelo Secretário de Estado das Obras Publicas, AM, ou seja, pelo órgão com competência delegada para a sua prática e que, efetivamente, o praticou.”
A declaração de utilidade pública em apreço não está assinada pelo Ministro da tutela porque não é um acto seu, antes um acto praticado, com delegação de competências, pelo Secretario de Estado
E, conforme resulta dos factos provados, o despacho de 11.10.1991 que declarou a utilidade pública da expropriação da parcela 303 mostra-se assinado pelo Secretário de Estado das Obras Publicas, AM, ou seja, pelo órgão com competência delegada para a sua prática e que, efetivamente, o praticou, tal como se fundamentou na decisão recorrida.
Termos em que, sem mais considerações, não padece o acto de qualquer preterição de formalidade, em particular de falta de assinatura, impondo-se também nesta parte manter a decisão recorrida.
e) Indeterminabilidade física do objecto da expropriação (artigo 13.º, n.º 1, do Código das Expropriações).
Da decisão recorrida:
“Sustentam os Autores verificar-se a indeterminabilidade e ininteligibilidade do objeto da DUP, porquanto: a área pretendida expropriar não condiz com a constante do mapa anexo, nem com o demarcado pela Entidade Demandada, uma vez que em vez de se escrever a área de 19.381m2 se escreveu 19.245m2; é ininteligível que a maior área a expropriar implique uma menor área de muros, existindo uma contradição entre as áreas de muros nelas refletidas pois que na DUP89 se diz que a parcela 68 não tem muros, e já no DUP91 a parcela 303 passa a ter 136m2 de muros, sendo que parcela tinha um muro a norte de 136m2 e a sul de 157m2 e que, consequentemente, a área de muros vertida na parcela 303 não está correta; esta área está desfalcada da área do muro de vedação a sul e do terreno de aparcamentos extramuros defronte do acesso sul; por se desconhecer se a nova área a expropriar acresce à anterior.
De notar que são de objeto impossível os atos cujo efeito ou medida seja jurídica ou fisicamente impossível e a ininteligibilidade resulta, não de o ato administrativo ser passível de duas ou mais interpretações, mas de não se saber o que aí se determina. A indeterminabilidade resultará de o objeto do ato não poder ser individualizado ou fixado nos seus termos e limites.
Ora, nenhuma razão assiste aos Autores não se detetando qualquer indeterminabilidade ou ininteligibilidade do objeto da DUP91.
Quanto às alegadas contradições entre a DUP89 e DUP91, já vimos que a DUP91 traduz uma revogação substitutiva, eliminando a DUP89, e introduzindo uma nova regulação da situação jurídica material. Ou seja, não há qualquer contradição pelo simples facto de que a DUP89 foi substituída pela DUP91. Daí que para a determinação do objeto da expropriação, no que à parcela 303 concerne, releve apenas o que a este respeito está contido na DUP91 e que consta do mapa de expropriações anexo à DUP 91 quanto à parcela 303.
E na planta parcelar publicada no Diário da Republica, 2.ª Serie, n.º 21, de 25.1.1992, bem como no extrato da planta parcelar encontra-se perfeita e claramente demarcada a parcela 303, tendo resultado provado que a área da parcela 303 representada na planta parcelar, aprovada e publicada, é de 19.245m2.
Como resulta do exposto e do probatório não há qualquer inconsistência na área pretendida expropriar, ou seja, a área a expropriar (infraestruturas e mato) é de 19.245m2, sendo que os 136m2 que perfazem os 19.381m2 referem-se a área de muros (como resulta do mapa de expropriações) e que, obviamente, não podia ser delimitada na planta parcelar, antes servindo apenas para ser refletida, como foi, posteriormente no auto de vistoria ad perpetuam rei memoriam.
Não se vislumbra de onde retiram os Autores que em vez de se escrever a área de 19.381m2 se escreveu 19.245m2, pois que da DUP resulta claramente que a área a expropriar é de 3200m2 de infraestruturas, 16045m2 de mato, ou seja, totalizando a área 19.245m2, a que acrescem 136m2 de paramentos verticais de muros.
Se os Autores pretendiam invocar inconsistências no auto de vistoria ad perpetuam rei memoriam, designadamente uma alegada contradição com a DUP ora impugnada, não é esta a sede adequada para o fazer, já que como vimos no julgamento das questões relativas a expropriações, apenas são sindicáveis pelos tribunais de jurisdição administrativa o ato administrativo de declaração de utilidade pública e o ato determinante da tomada de posse. Ademais, como é sabido, a validade do ato administrativo anterior – ou seja, a DUP – não é afetada pelas invalidades de que possam padecer os atos posteriormente praticados (como seja o auto de vistoria, que, note-se nem sequer corresponde a um ato administrativo), mas tão só pelas invalidades de que os atos administrativos que precederam a emissão da DUP (e de que a DUP fosse ato consequente) pudessem padecer.
Quanto às áreas de muros da parcela, se a intenção dos Autores era aduzir que na área expropriada, ou seja, dentro dos limites da parcela 303 definidos e delimitados pela DUP91 – designadamente através da planta parcelar – estava contida uma área de muros superior aos 136m2 indicados na DUP, novamente a questão não está na ininteligibilidade do objeto da DUP mas sim nas benfeitorias existentes na parcela e a considerar para efeitos de fixação da justa indemnização. Na realidade o que está em causa é não só o próprio auto de vistoria, pois é nele (e não na DUP) que devem ser fixados os elementos de facto suscetíveis de desaparecer e cujo conhecimento interesse ao julgamento do processo, ou seja, devem ser correta e concretamente identificadas, além do mais, as benfeitorias existentes, mas também a avaliação que for feita, seja no âmbito da expropriação amigável, seja no âmbito da expropriação litigiosa, e relativamente à qual estão legalmente previstos os meios de reação disponíveis. Mas novamente se dirá que o que aí está em causa são atos respeitantes à fixação da justa indemnização e, por isso, sindicáveis na jurisdição comum.
Se é certo que a área de paramentos verticais de muros vertida na DUP quanto à parcela 303, não corresponde à indicada no auto de vistoria ad perpetuam rei memoriam (258,0 m x 1,50 m (altura média) = 387m2), não resulta daí qualquer indeterminabilidade ou ininteligibilidade do objeto da DUP, mas tão só a incorreção dessas áreas.
Mas essa incorreção não é apta a pôr em causa a validade do ato administrativo, quer porque nos termos do art. 13.º do CExp da DUP não se impõe que constem as benfeitorias a expropriar (ou a sua área), pelo que ainda que as mesmas ali estejam referidas a sua incorreção se torna irrelevante - tanto mais que as mesmas serão consideradas em sede de realização de vistoria e avaliação no âmbito do processo expropriativo subsequente à prática da DUP e tomada de posse, pelo que é aí que o proprietário se poderá insurgir quanto à deficiência na identificação dessas benfeitorias) -, quer porque não conflitua com a clareza na identificação e delimitação da parcela.
Com efeito, a DUP91 permite, pela conjugação dos elementos do mapa de expropriações (nome e morada dos proprietários, natureza das parcelas, áreas) e da planta parcelar, designadamente quanto à localização e identificação dos limites da parcela, identificar não só o prédio de onde é expropriada uma área e os seus proprietários, mas também conhecer de forma clara a delimitação da área expropriada e a sua abrangência quer quanto ao tamanho, quer quanto à natureza dos bens.
Ou seja, o objeto da DUP está perfeitamente determinado, individualizado e fixado nos seus termos e limites, não sendo pois nem ininteligível, nem indeterminado.
Não se pode compaginar a DUP de 1989 com a DUP de 1991 para dizer que há impossibilidade de determinar o objecto físico da expropriação pois não estiveram em vigor me simultâneo, antes a segunda revogou a primeira, por substituição, como vimos.
Por outro lado, a diferença detectada na área de paramentos verticais de muros constante da DUP quanto à parcela 303 e a indicada no auto de vistoria ad perpetuam rei memoriam (258,0 m x 1,50 m (altura média) = 387m2), não significa uma indeterminabilidade ou ininteligibilidade do objeto da DUP, mas apenas incorreção dessas áreas.
Como se conclui na decisão recorrida, com acerto, a DUP de 1991 tem o seu objecto perfeitamente identificado e identificável pela conjugação dos elementos do mapa de expropriações (nome e morada dos proprietários, natureza das parcelas, áreas) e da planta parcelar.
E possível, com esses elementos, localizar e identificar os limites da parcela, o prédio de onde é retirada para a expropriação uma área e os seus proprietários.
Assim como é possível conhecer de forma clara a delimitação da área expropriada e a sua abrangência quer quanto ao tamanho, quer quanto à natureza dos bens.
Termos em que se decide manter a decisão recorrida quanto a este ponto do presente recurso.
f) Violação do PDM.
Da decisão recorrida.
“Sustentam os Autores que a DUP91 viola o plano diretor municipal de Viana do Castelo, por existir contradição entre o fim de utilidade pública – construção de estrada – e a classificação do terreno no PDM destinado a matos de proteção.
Novamente, nenhuma razão lhes assiste.
Note-se que Plano Diretor Municipal de Viana do Castelo apenas entrou em vigor após a sua publicação em 31.12.1991, ou seja já após a prolação da DUP91, mas antes da sua publicação, razão pela qual se há de considerar aplicável à DUP as normas daquele plano diretor municipal.
Sucede que se é certo que o prédio dos Autores se mostra classificado no PDM como espaço florestal, mais concretamente mata ou matos de proteção, verifica-se que a área desse prédio correspondente à parcela 303 se encontra, na realidade, classificada como espaço canal, ou seja, corredores ativados por infraestruturas e que têm efeito de barreira física dos espaços que as marginam (art. 11.º, n.º 9, 99.º do RDPM ), no caso rede rodoviária – itinerários do plano rodoviário nacional.
Estes espaços canais não admitem qualquer outro uso e são considerados como non aedificandi (art. 101.º do RPDM)”.
Ao que nada há a acrescentar, mas apenas realçar a conclusão tirada quanto a este ponto na decisão recorrida: a parcela expropriada era inapta para construção e apenas podia ter no PDM de Viana do Castelo em vigor o destino que lhe foi dado pela expropriação, de espaço canal para infraestruturas.
Termos em que também se mantém a decisão recorrida quanto a este ponto do presente recurso.
g) Violação do direito de propriedade (artigo 62.º, n.º 1 e 2, da Constituição da Republica Portuguesa, artigo 17º Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 17.º Declaração Universal dos Direitos Humanos, artigos 1305.º e 1306.º do Código Civil).
Da decisão recorrida:
“Sustentam os Autores que o ato de declaração de utilidade pública, consubstanciador da expropriação, viola o seu direito de propriedade, tal como consagrado nos arts. 62.º, n.º 1 e 2 da CRP, 17.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, 17.º Declaração universal dos Direitos do Homem, 1305.º e 1306.º do CC. Assacam essa violação como consequência da invalidade da declaração de utilidade pública.
O direito de propriedade – consagrado no artigo 62.º da CRP – é um dos direitos fundamentais, inserido no regime dos direitos, liberdades e garantias.
Os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias são diretamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas e privadas. Esta eficácia direta significa que os direitos fundamentais ficam libertos, na sua aplicação, da tutela mediadora do Estado.
Os preceitos constitucionais e legais, nesta matéria, devem ser interpretados e integrados de harmonia com a Declaração Universal dos Direitos do Homem, razão pela qual convém ter presente que o artigo 17.º dessa mesma Declaração estatui que «1. Todas as pessoas, individual e colectivamente, têm direito à propriedade», acrescentando o n.º 2 que «Ninguém pode ser arbitrariamente privado da sua propriedade».
No Protocolo Adicional à Convenção Europeia para Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais estabeleceu-se no seu artigo 1º que «ninguém pode ser privado da sua propriedade, salvo por causa de utilidade pública e nas condições previstas na lei e pelos princípios gerais do direito internacional».
E mais recentemente no art. 17.º da CDFUE
1. Todas as pessoas têm o direito de fruir da propriedade dos seus bens legalmente adquiridos, de os utilizar, de dispor deles e de os transmitir em vida ou por morte. Ninguém pode ser privado da sua propriedade, excepto por razões de utilidade pública, nos casos e condições previstos por lei e mediante justa indemnização pela respectiva perda, em tempo útil. A utilização dos bens pode ser regulamentada por lei na medida do necessário ao interesse geral.
É semelhante o sentido do artigo 62.º da CRP e dos instrumentos internacionais, isto é, ambos proclamam a garantia institucional da propriedade e dos concretos direitos de propriedade, os quais se impõem perante o poder, não ficando dependentes de nenhuma concretização.
Não obstante a sua categoria de direito fundamental, tal não impede que em certos casos a propriedade possa e deva ser sacrificada.
Como se escreveu no Ac. do STJ de 5.2.2015, P. 742/10.2TBSJM.P1.S1, “A nossa Constituição, embora não a mencione expressamente, não deixa de reconhecer implicitamente a função social como limite imanente ao direito da propriedade privada em várias regras e princípios constitucionais [vd. A. Santos Justo, citando Oliveira Ascensão e Fernando Alves Correia, Direitos Reais, 4ª Edição, página 235]. Também o Código Civil de 1966 reconhece à propriedade uma função social que observamos na figura do abuso de direito e nas diversas restrições ou limitações que representam obrigações de non facere e de facere do proprietário [vd. A. Santos Justo, citando Oliveira Ascensão, Menezes Cordeiro e Fernando Alves Correia, Direitos Reais, 4ª Edição, página 235].
O direito de propriedade é, pois, garantido «nos termos da Constituição», o que significa que o direito de propriedade não é garantido em termos absolutos, mas sim dentro dos limites e com as restrições previstas e definidas noutros lugares da Constituição (e na lei, quando a Constituição possa para ela remeter ou quando se trate de revelar limitações constitucionalmente implícitas).
A trave mestra desse sacrifício encontra-se, pois, prevista no artigo 62º, n.º 2, da CRP, ao esclarecer que a expropriação por utilidade pública representa um limite à garantia do direito de propriedade, que só pode ser efectuada com base na lei e que implica, fora dos casos estabelecidos na Constituição, o pagamento de justa indemnização.
Como referem os citados Mestres, “esta norma consagradora da expropriação é, simultaneamente, uma norma de autorização e uma norma de garantia. Por um lado, confere aos poderes públicos o poder expropriatório, autorizando-os a procederem à privação da propriedade e, por outro lado, reconhece ao cidadão um sistema de garantias que inclui designadamente os princípios da legalidade, da utilidade pública e da indemnização”.
Esta limitação ao direito de propriedade é uma realidade fenomenológica em qualquer sociedade, entendida na base da cooperação voluntária dos homens para um fim comum, que postula que cada indivíduo se prive de um quid – que pode ser considerado como seu – para a cooperação e realização daquele fim comum.
[…]
Nesta contraposição propriedade privada / expropriação podemos antever a expressa tensão entre indivíduo e sociedade, característica da sociedade de massas e a dialética interesse privado / interesse público.
A expropriação é assim um instituto de direito público, em que, de um modo geral, é atribuída a uma autoridade administrativa competência para emitir o acto de declaração de utilidade pública – elemento chave do procedimento expropriatório – e impulsionar o processo que lhe permita a transferência da propriedade e a posse.
No entanto, como se salientou, o poder de expropriação está sujeito, por força de lei, a vários limites que funcionam como seus pressupostos, de tal forma que só dentro desses limites, e apenas dentro desses limites, é que aquele poder expropriativo se pode entender como poder jurídico.
Podemos por isso afirmar que a expropriação, através da declaração de utilidade pública, é o único acto dotado de dignidade suficiente para lesar os direitos ou interesses legítimos do particular.
[…]
E qual o efeito da declaração pública?
O efeito da declaração de utilidade pública é a constituição da relação jurídica de expropriação.
Donde, o efeito da declaração de utilidade pública não é a aquisição do bem pelo beneficiário da expropriação; o efeito da declaração de utilidade pública é a sujeição à expropriação do bem privado abrangido pela mesma, os quais ficam onerados em termos reais, sendo o titular impotente para evitar a actuação potestativa por parte dos órgãos públicos.
A garantia substancial da expropriação significa que, no caso de intervenções de tipo expropriatório dos poderes públicos, é reconhecido ao particular um direito de indemnização.
[…]”
Daqui resulta de forma clara que de per si a declaração de utilidade pública não viola o direito de propriedade dos Autores, antes consubstanciando o facto constitutivo da relação de expropriação, que sujeita o particular à limitação do seu direito de propriedade e faz nascer na sua esfera jurídica um direito indemnizatório.
E analisados os autos e as conclusões obtidas nos pontos supra acerca da improcedência dos vícios assacados pelos Autores ao ato de declaração de utilidade pública, bem se vê que não padecendo o mesmo de qualquer ilegalidade a subsequente ocupação e posse dos terrenos abrangidos não constituiu qualquer situação de “via de facto” ou apropriação indireta.
O direito de propriedade dos Autores sobre o terreno que integrou a parcela 303 foi limitado e restringido por via do instituto da expropriação por utilidade pública.
Foi emitida a declaração de utilidade pública que não padece de nenhum vício gerador de anulabilidade ou nulidade, antes se reputando um ato manifestamente válido, e com base na mesma os Autores, ou melhor à data o A. e a sua mãe, ficaram sujeitos à expropriação daquela parcela de terreno.
Com base nesse ato expropriativo e na subsequente tomada de posse administrativa os Autores ficaram, legalmente, privados da posse do bem e sujeitos ao processo de expropriação com vista à definição do valor da justa indemnização.
Como também se demonstrou houve lugar a um processo de expropriação litigiosa que culminou na atribuição aos expropriados de uma indemnização, que estes receberam, e, em consequência, seja por via desta expropriação, seja pela construção da estrada, o bem deixou de integrar a esfera dos Autores, deixou de ser sua propriedade, para integrar o domínio público.
O sacrifício do direito de propriedade dos Autores por interesses de natureza social ou pública foi feito pela expropriação.”
O direito de propriedade não é um direito absoluto.
Pode, designadamente, ser restringido ou eliminado em relação a um determinado bem por imperativo público, mediante indemnização, como e aqui o caso.
Daí que também se decide manter a decisão recorrida quanto a este ponto do recurso.
h) Da eliminação dos actos consequentes e da reconstituição da situação actual hipotética.
Da decisão recorrida:
“Os Autores peticionaram a eliminação da ordem jurídica dos atos consequentes à declaração de utilidade pública e a reconstituição natural da situação em que se encontravam anteriormente à prática dos atos materiais de execução da expropriação ilegal.
Considerando a improcedência dos vícios que vinham assacados ao ato impugnado, naturalmente que improcedem os pedidos de reconstituição da situação atual hipotética, de “remover, reformar ou substituir atos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação” (art. 173.º, n.º 1 e 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), que sempre dependeriam da anulação ou declaração de nulidade ou inexistência jurídica do ato impugnado (e que não se verificou).
Este pedido tinha como pressuposto a invalidade do acto impugnado.
Concluindo-se, face ao afastamento de todos os vícios imputados, que o acto de expropriação impugnado e válido, improcede o pedido de eliminação dos actos consequentes e da reconstituição da situação actual hipotética que pressupõe a ilegalidade do acto.
Tal como decidido impondo-se também aqui a improcedência do recurso.
i) Das garantias do direito de propriedade.
“Os Autores pediram ainda a condenação reconhecerem e garantirem aos Autores o direito a serem notificados de todas as decisões que restrinjam ou perturbem a sua posse da parcela 303.
Sucede que, como vimos e resulta do probatório, por via do processo de expropriação a que foram sujeitos - e que não padeceu de qualquer ilegalidade -, designadamente pela autorização da posse administrativa, adjudicação judicial da propriedade e da posse e, posterior, fixação e pagamento da justa indemnização e integração do bem no domínio público, os Autores não só perderam a posse da parcela 303, como o direito de propriedade da mesma.
Consequentemente, não gozam das garantias da posse e do direito de propriedade, não lhes assistindo qualquer direito à notificação de decisões que restrinjam ou perturbem a posse ou propriedade de uma parcela de terreno que já não lhes pertence.”
Sendo o acto expropriativo válido, não se impõe notificar os Autores de actos posteriores relativos a área expropriada, porque a mesma já não lhes pertence, tal como decidido.* Cumpre, pois, concluir pela existência e validade da DUP de 1991, pelo que cai também a invocada inconstitucionalidade da mesma alegada em sede de recurso.
Os Autores vêm alegar em sede de recurso que, de toda a documentação junta aos autos, nomeadamente pelos Recorridos, depreende-se que tal acto de «declaração de utilidade pública» da parcela identificada – “303” - não foi precedido do necessário parecer favorável da comissão regional da reserva agrícola, muito menos da delegação regional do ministério do ambiente”.
Mas esta questão é uma questão nova, só suscitada em sede de recurso, e que não pode ser conhecida nesta sede, como, unanimemente, tem sido sustentado pela jurisprudência.
Em sede de recurso jurisdicional - e face ao disposto no artigo 676º, n.º 1, do Código de Processo Civil, aplicável por força do disposto no artigo 140º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos -, apenas podem ser tratadas questões quem tenham sido invocadas ou suscitadas em primeira instância, salvo as de conhecimento oficioso.
Neste sentido, uniforme, se pronunciaram os acórdãos do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 03.05.2007, no processo n.º 01660/06, e do Tribunal Central Administrativo Norte, de 29.03.2012, processo 00254709.7 BEMDL e de 08-07-2012, no processo 00215/98 – Porto.
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 03.05.2007, no processo n.º 01660/06 (sumário):
“1. Mediante a interposição de recurso a decisão judicial é submetida a nova apreciação por outro tribunal, tendo por objecto quer a ilegalidade da decisão quer a sua nulidade, sendo que o conteúdo do recurso deflui do contexto da alegação e respectivas conclusões - artºs. 676 e 668° CPC, ex vi artº 140º CPTA.
2. Nas alegações, a parte há-de expor as razões por que ataca a decisão recorrida; nas conclusões, há-de fazer a indicação resumida dos fundamentos por que pede a alteração ou a anulação da decisão recorrida, - artº 690° CPC, ex vi artº 140º CPTA.
3. O conceito adjectivo de questão envolve tudo quanto diga respeito à concludência ou inconcludência das excepções e da causa de pedir e às controvérsias que as partes sobre elas suscitem.
4. Os recursos são meios de impugnação de decisões judiciais e não meios de julgamento de questões novas, estando, por isso, excluída a possibilidade de alegação de factos novos (ius novorum; nova).
5. O âmbito dos poderes cognitivos do Tribunal Central Administrativo em via de recurso, é balizado (i) pela matéria de facto alegada em primeira instância, (ii) pelo pedido formulado pelo autor em primeira instância e (iii) pelo julgado na decisão proferida em primeira instância, ressalvada a possibilidade legal de apreciação de matéria de conhecimento oficioso e funcional, de factos notórios ou supervenientes, do uso de poderes de substituição e de ampliação do objecto por anulação do julgado - artº 149º nºs 1, 2 e 3 CPTA e artº 715º nºs 1, 2 e 3 CPC.
6. É admissível a interposição de recurso subordinado quanto a decisões distintas, quando entre estas se verifique uma relação de prejudicialidade.
7. Para além dos casos de caducidade por decaimento nos pressupostos de recurso, expressa no artº 682º nº 3 CPC, a insubsistência do recurso principal implica o não conhecimento de mérito sobre o objecto do recurso subordinado, como é o caso.
Não merece, pois, provimento o presente recurso, impondo-se manter a decisão recorrida.*** IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantêm a decisão recorrida.
Custas pelos Recorrentes.
Porto, 28.09.2018
Ass. Rogério Martins
Ass. Luís Garcia
Ass. Alexandra Alendouro |