| Decisão Texto Integral: | ASA (R. N…, 4415-497 Vila Nova de Gaia) interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF do Porto, que julgou improcedente acção administrativa comum ordinária intentada contra o Município de Vila Nova de Gaia (R. Álvares Cabral, 4400-017 Vila Nova de Gaia), pedindo a sua “condenação no pagamento da quantia de € 3.413.855,75, a título de indemnização pelos danos sofridos em virtude do despacho proferido em 10.01.98”, e juros.
O recorrente conclui:
1.ª - O Recorrente, em todo e qualquer momento, não praticou qualquer ilegalidade, tendo sempre pautado a sua actuação pelo estrito cumprimento das decisões e actos praticados pelo Réu Município;
2.ª - O Réu Município, em toda a sua actuação - concessão do licenciamento de construção e posterior declaração de nulidade - teve sempre, como é seu apanágio legal e funcional, a total autonomia decisória, sendo por isso, único responsável pelos efeitos e consequências dos seus actos e decisões;
3.ª - Como tal, sendo actos de gestão pública, as consequências danosas daí decorrentes enquadram-se na responsabilidade civil do Estado e das pessoas colectivas públicas, porque praticados no exercício das funções legalmente previstas e por causa do exercício dessas mesmas funções;
4.ª - O acto ilícito gerador de responsabilidade consubstancia-se, como um conjunto inseparável, na prática, pelo Réu Município, do deferimento do licenciamento da construção e na posterior declaração de nulidade de tal licenciamento, sem qualquer violação de normas ou autorizações por parte do Recorrente ou de terceiros;
5.ª - O Réu Município actuou de forma totalmente autónoma, no exercício do poder-dever de fiscalização e cumprimento das normas administrativas, que conhecia e tinha a obrigação de conhecer melhor que qualquer outra entidade;
6.ª - Actuou pois com culpa exclusiva e indesculpável, já que a ilegalidade verificada no licenciamento da obra foi por si praticada;
7.ª - Embora ilegais e/ou nulos, os actos praticados pelo Réu Município produziram, inevitavelmente, efeitos e consequências que não se extinguem pela simples declaração de nulidade - como aquele muito bem sabia;
8.ª - O Recorrente, no exercício legítimo dos direitos resultantes dos actos praticados pelo Réu Município, adquiriu expectativas reais e objectivas, tendo celebrado acordos e compromissos, nomeadamente com uma sociedade terceira, a ISZ;
9.ª - Esta, também e sempre no exercício legítimo e escrupuloso desses direitos decorrentes dos actos praticados pelo Réu Município, iniciou a construção, a qual já se encontrava em avançado estado de andamento na data da declaração de nulidade;
10.ª - Em momento algum o Recorrente ou essa sociedade desrespeitaram os actos e prerrogativas concedidos pelo Réu Município;
11.ª - O Recorrente, como pessoa de boa-fé, teve naturalmente de assumir as consequências perante a referida sociedade, decorrentes da interrupção e demolição da obra;
12.ª - Responsabilidade à qual não se podia eximir, nomeadamente em processo judicial, sem incorrer em notória litigância de má-fé;
13.ª - E sofreu assim, pelo menos (mas na verdade muito mais do que isso) as consequências patrimoniais da condenação no pagamento de uma indemnização à já identificada sociedade;
14.ª - Desta forma, o prejuízo sofrido pelo Recorrente - enformado em sentença condenatória transitada em julgado - foi no mínimo igual a tal condenação;
15.ª - Mas, sem prescindir, se dúvidas houvesse sobre o quantum indemnizatório, podia e devia o Tribunal a quo proferir decisão de condenação em montante indeterminado, a liquidar em execução de sentença;
16.ª - Além do mais, o nexo de causalidade existe claramente entre o facto ilícito e a consequência danosa, porque todos os actos e factos dimanam do Réu Município e são exclusivamente inerentes à sua actuação, com exclusão de qualquer outro elemento ou evento causal;
17.ª - A causa, directa, necessária e exclusiva, das consequências danosas sofridas pelo Recorrente radicam integralmente no licenciamento concedido pelo Réu Município e pelo reconhecimento, por este, de que praticou actos ilegais e nulos;
18.ª - Esta a causa adequada e exclusivo de todo o conjunto de eventos posteriores e das consequências patrimoniais sofridas pelo Recorrente, sujeito à referida indemnização à sociedade ISZ;
19.ª - Ao contrário do decidido, ficaram demonstrados todos os pressupostos da responsabilidade do Réu Município, que consequentemente deveriam ter ditado uma decisão de procedência e condenação;
20.ª - Ao assim não se entender, ficaram violadas as normas dos artigos 483.º e 487.º do Código Civil, do artigo 661.º do Código de Processo Civil (actualmente artigo 609.º do NCPC), o Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, mormente os seus artigos 2.º e 4.º e o artigo 2º do C.R.P.* O réu Municípo contra-alegou, concluindo:
A - Para que exista dever de indemnizar ao abrigo da responsabilidade civil por acto ilícito é necessário que se verifiquem os pressupostos legais;
B - O recorrente indica como acto lesivo o acto que declarou a nulidade do licenciamento, acto este que é lícito, como foi declarado pelo Tribunal, não podendo por isso dar azo a indemnização pela prática de acto ilícito, pro faltar o requisito da ilicitude;
C - O recorrente não logrou fazer prova da culpa do recorrido, que se limitou a declarar, após análise da comissão conjunta, que o licenciamento fora ilegal;
D - A declaração de uma nulidade não é uma retirada de direitos mas sim a reposição da legalidade;
E - O recorrente não provou ter sofrido qualquer dano por força do acto que elege como lesivo nem por qualquer outro acto do recorrido;
F - Os danos que alega resultam da sua própria conduta, por ter subscrito o acordo com a Imosexezelo e por não ter contestado a acção que esta empresa intentou contra ele;
G - E nos presentes autos o recorrente não logrou sequer provar os danos invocados pela ISZ naquela acção;
H - Em todo o caso, a haver danos estes nunca seriam da dimensão do montante pedido, sendo certo que só seriam indemnizáveis os gastos efectivamente feitos e não os lucros cessantes ou o valor do terreno;
I - Não há nexo de causalidade entre o acto lesivo e os danos invocados, que resultam da actuação do recorrente e não da declaração de nulidade;
J - Não há fundamento para condenar o recorrido por responsabilidade por acto lícito, já que não se reúnem os requisitos legais;
L - E também aí estaria excluída a indemnização por danos futuros ou lucros cessantes;
M - Deve manter-se a douta decisão em crise, sendo negado provimento ao recurso;* O réu Municípo apresentou recurso subordinado, onde conclui:
A - O ora recorrente defendeu-se por excepção, arguindo a prescrição do direito que o recorrido quer fazer valer;
B - No despacho saneador foi a apreciação desta questão relegada para a decisão final mas nesta nada se diz sobre a prescrição do direito;
C - O Tribunal estava obrigado a apreciar esta questão pelo que a douta decisão recorrida incorre em nulidade por omissão de pronúncia;
D - O direito que o recorrido quer fazer valer encontra-se prescrito, por terem decorrido mais de 3 anos sobre a data em que teve conhecimento do direito que lhe compete;
E - Ao não declarar a prescrição a douta sentença em crise viola os arts. 608° e 615º, n.° 1, al. d) do CP Civil e do art. 498º do C. Civil e padece de nulidade, que deve ser declarada com os efeitos legais.* Reconhecida nulidade por omissão de pronúncia, sanada com conhecimento da questão omitida - prescrição -, veio o réu Municípo alargar o âmbito do recurso, rematando:
A - O ora recorrente defendeu-se por excepção, arguindo a prescrição do direito que o recorrido quer fazer valer;
B - O direito que o recorrido quer fazer valer encontra-se prescrito, por terem decorrido mais de 3 anos sobre a data em que teve conhecimento do direito que lhe compete;
C - Ao não declarar a prescrição a douta sentença em crise viola o art. 498º do C. Civil e deve ser, nesta parte, revogada;* Com resposta do autor, que termina assim:
A. Ao contrário do que é referido pelo recorrente nas suas doutas alegações, a prescrição não pode operar no caso em crise.
B. Andou bem o tribunal a quo aquando entendeu que não havia prescrição do direito do recorrido.
C. O facto de o tribunal onde foi intentada acção ter sido moroso na sua decisão - cerca de uma década - não pode afectar o direito do recorrido no que concerne à sua prescrição.
D. A prescrição foi interrompida em 1999, quando intentou a acção, sendo que o prazo voltou a contar em 2009, data em que a sentença transitou em julgado.
E. Sendo o prazo legal de 3 anos, ao intentar nova acção em 2011, o recorrido não está a ter uma conduta extemporânea, antes pelo contrário, está em tempo de exercer o seu direito.* O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado para efeitos do art.º 146º do CPTA, não emitiu parecer.* Dispensando vistos, cumpre decidir.* Os factos, que a decisão recorrida consignou como provados:
1. O autor foi dono e "legitimo proprietário" do terreno destinado a construção urbana, situado no lugar de C…, freguesia de Seixezelo, concelho de Vila Nova de Gaia, descrito na Conservatória de Registo Predial sob o número 260;
2. Em 11 de Agosto de 1998, o A. celebrou, por escritura pública, com a sociedade comercial ISZ, LDA., um contrato de “permuta”.
3. Mediante o qual, o A. transferiu a propriedade do terreno identificado em A) a favor da sociedade ISZ, LDA. “... no valor de quinze milhões de escudos em troca e em igual valor, a referida sociedade […] dá duas fracções autónomas […] a) no valor de sete milhões e quinhentos mil escudos, uma habitação do tipo T-dois, no segundo andar esquerdo, bloco sul; b) no valor de sete milhões e quinhentos mil escudos, uma habitação do tipo T-dois, no terceiro andar esquerdo, bloco sul ... ", tendo ficado consignado nesse contrato que a sociedade comercial " ... ir[ia] construir nes[se] terreno um urbano, futuramente em regime de propriedade horizontal, conforme projecto já aprovado pela Câmara Municipal do concelho de Vila Nova de Gaia em dois de Maio do ano findo ...”.
4. Em 11 de Agosto de 1998 (data da celebração da escritura pública de permuta), a viabilidade de construção no terreno identificado em A) havia sido declarada pelo R., através do ofício nº 12013, datado de 29.10.1996, no âmbito do pedido de informação prévia n.º 286-56/96, constando desse ofício o seguinte parecer do Gabinete do Plano Director Municipal elaborado em 15.10.95: “... tendo em consideração a configuração cadastral do terreno e as condições topográficas (declive entre a Rua do Cidral e Rua das Cerejeiras) poder-se-á aceitar a implantação proposta por corresponder ao preceituado no art 50º,. do P.D.M.; Quanto à tipologia considera-se haver enquadramento no PD.M.; A cércea proposta de quatro pavimentos acima do solo r/chão .3 andares - poder-se-á estender a toda o implantado apesar de parte dela se verificar em área de transição, mas tendo em conta a articulação dos níveis por adaptação à topografia o edifício apresentar-se-á escalonado e não monolítico. Esta será uma das condições de aceitação; Em termos urbanísticos propõe-se a aceitação da generalidade da pretensão, devendo, oportunamente, serem solicitados os alinhamentos para ambos os arruamentos”.
5. Os projectos de arquitectura e especialidades do prédio urbano – constituído por (a) cave com 33 lugares de parqueamento automóvel e (b) rés-do-chão e três andares destinados a 31 fracções autónomas habitacionais - a edificar no referido terreno foram aprovados por despachos do Presidente da Câmara do R. datados de 02-05-1997 e 20-06-1997 [cf docs. constantes de fls. 25 a 29 dos autos].
6. Em 8 de Julho de 1998, o R. procedeu à emissão do correspondente Alvará de Construção n.º 1226/98.
7. Em 5 de Novembro de 1998, o R. emitiu o oficio n.º 14770, mediante o qual notificou o A. para lhe entregar tal alvará de licença de construção, com fundamento no despacho do Vereador DL, datado de 28.10.1998, segundo o qual, " ... porque o projecto, que se apoia em informação prévia, prevê numa zona de transição uma cércea de r/c + 3, em violação do art. 30.º, n.º 1 do Regulamento do PDM e em violação do art. 50.º: n.º1 e n.º 2, do mesmo Regulamento, uma vez que sendo a área de terreno inserida na zona de transição superior à área do terreno inserido na zona de edificabilidade intensiva, nela poderá haver acerto do limite das respectivas zonas, os despachos de 97.05.02 e 97.06.20 que deferiram, respectivamente, o projecto de arquitectura e os projectos de especialidade, são nulos nos termos do art. 52.º,nº2, alínea b) do D.L. 445/91 de 31 de Janeiro e como nulos declaro, nos termos e para os efeitos do 11º 2 do art. 134.º do CPA".
8. Em 3 de Dezembro de 1998, o R. embargou administrativamente a obra que a sociedade ISZ, LDA. se encontrava a executar em conformidade com as licenças existentes.
9. E ordenou a demolição das obras de edificação executadas.
10. Em 19 de Janeiro de 1999, o A. interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do Vereador DL reproduzido em G) [7.], no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto sob o nº 63/99.
11. Em 30 de Junho de 2009, foi proferida sentença que negou provimento a tal recurso e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
12. Nessa sentença, consta, entre o mais, que “... os actos de licenciamento respectivos incorriam na violação do respectivo plano director municipal, com a consequente nulidade nos termos do art. 52.º'; n.º 2, alínea b) do Dec. Lei 445191, de 20.11, na redacção do DL n.º 250/94, de 15.10, pelo que ao declarar a nulidade dos despachos supra referidos na alínea B) da MFP nos termos da citada norma legal, não se pode considerar que o despacho recorrido tenha incorrido nos vicios de violação de lei invocados pelo Recorrente...".
13. A sociedade ISZ, LDA. intentou contra o A., no Tribunal Judicial de Vila Nova de Gaia, 2ª Vara de Competência Mista, a acção nº 11295/10.1.TBVNG.
14. Em 4 de Abril de 2011, foi proferida sentença que considerou a acção mencionada em 13. “...totalmente procedente por provada e, em consequência: “condenou o réu a pagar à A. a quantia de € 3.324,237,94 (três milhões trezentos e vinte e quatro mil duzentos e trinta e sete euros e noventa e quatro cêntimos), quantia acrescida de juros vencidos e vincendos à taxa legal a cada momento devida desde a data da citação do réu para os termos da presente acção até efectivo e integral pagamento ..." e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
15. Em 29 de Abril de 1998, JFMRL e MA eram sócios da sociedade ISZ, LDA..
16. Após a celebração da escritura pública do contrato de permuta descrito em 2. e 3., a ISZ, LDA. iniciou os trabalhos de construção civil destinados à construção do prédio urbano titulado pelo Alvará de Construção mencionado em 6.
17. Tal contrato teve subjacente a intenção da sociedade ISZ, LDA. em construir no terreno permutado o prédio urbano, em regime de propriedade horizontal, constante dos projectos aprovados pela Câmara à data da celebração da escritura.
18. A viabilidade de construção desse prédio e aprovação dos correspondentes projectos foram condições essenciais e indispensáveis à celebração dessa permuta entre o A. e a sociedade ISZ, LDA.
19. À data do embargo administrativo mencionado em 8., a obra da ISZ, LDA. encontrava-se em avançado estado de evolução.
20. Na sequência do despacho do Vereador DL reproduzido em 7., o A. e a ISZ, LDA. celebraram e reduziram a escrito particular um contrato destinado a titular os efeitos das identificadas deliberações autárquicas na composição dos interesses mútuos e recíprocos.
21. Nos termos desse contrato, o A. obrigou-se a interpor recurso contencioso de anulação do despacho camarário que declarou nulos os projectos de edificação do terreno que a A. havia comprado.
22. E ambos convencionaram que "... caso o Primeiro Outorgante [o A] não cumprisse] o estabelecido na cláusula antecedente. ou na eventualidade de vir a ser proferida decisão transitada em julgado que julgue esse recurso improcedente, e sem prejuízo dos direitos que lhe assistam perante terceiros, o Primeiro Outorgante [o A] se constitui na obrigação de indemnizar a Segunda Outorgante [a sociedade comercial ISZ, LDA] por todos os prejuízos, incluindo danos emergentes e lucros cessantes, determinados pelo embargo administrativo à sua obra, e declaração de nulidade dos projectos de edificação ...”.
23. Em virtude de tal contrato, o A. constituiu-se na obrigação de indemnizar “por todos os prejuízos, incluindo danos emergentes e lucros cessantes, determinados pelo embargo administrativo à sua obra, e declaração de nulidade dos projectos de edificação".
24. No âmbito da acção mencionada em 13, a sociedade ISZ, LDA. peticionou a condenação do A. no pagamento dos prejuízos que para si advieram do embargo administrativo à obra, com fundamento no contrato entre ambos celebrado constante de fls. 34 a 35 dos autos.
25. Nessa acção, os prejuízos reclamados pela ISZ, LDA. compreenderam: (a) € 2.917,96 (dois mil novecentos e dezassete euros e noventa c seis cêntimos), que aquela sociedade despendeu para pagamento da elaboração elo projecto de arquitectura; (b) € 15.531,92 (quinze mil, quinhentos e trinta e um euros e noventa e dois cêntimos), correspondente ao preço do aluguer de gruas, geradores e betoneiras pago pela ISZ, LDA. no âmbito da execução da obra; (c) € 18.425,51 (dezoito mil, quatrocentos e vinte e cinco euros e cinquenta e um cêntimos), referente ao preço dos serviços de terraplanagem, efectuados pela sociedade "GTT, Lda.", ainda pago por aquela sociedade no âmbito da elaboração desta obra; (d) € 34.409,61 (trinta e quatro mil, quatrocentos e nove euros e sessenta e um cêntimos), correspondente ao preço dos serviços de execução das fundações e dos suportes em armadores de ferro e betonagem e pavimento térreo, executados pela sociedade "CFAS, Lda.", também naquela obra; (e) € 34.418,87 (trinta e quatro mil, quatrocentos e dezoito euros e oitenta e sete cêntimos), para pagamento do preço de diversos materiais de construção, designadamente varão, arame, cimento, areão, brita, cascalho, entre outros, utilizados na realização da obra; (f) € 2.142,74 (dois mil, cento e quarenta e dois euros c setenta e quatro cêntimos) para estabelecimento do ramal eléctrico e fornecimento de energia. essenciais à realização da obra. pagos pela ISZ, LDA. à EN - Electricidade do Norte, S.A.; (g) € 58,35 (cinquenta c oito euros e trinta e cinco cêntimos), por serviços prestados de mediação mobiliária, promovidos para venda das fracções a construir; (h) € 122.264,81 (cento e vinte e dois mil, duzentos c sessenta e quatro euros e oitenta e um cêntimos), referente aos juros pagos pela sociedade ISZ, LDA., computados sobre o capital mutuado pela Caixa Geral de Depósitos, S.A. no âmbito do contrato de financiamento à construção celebrado para financiar a edificação do edifício projectado; e, (i) € 5.958,40 (cinco mil, novecentos e cinquenta e oito euros e quarenta cêntimos), atinentes aos montantes pagos pela ISZ, LDA., desde 2003, a título de Imposto Municipal sobre Imóveis inerente à propriedade do edifício.
26. Tais montantes foram reclamados a titulo de "danos emergentes" suportados pela sociedade ISZ, LDA. em virtude da declaração de nulidade contida no referido despacho do Vereador DL.
27. Tendo a sociedade ISZ, LDA. Reclamado ao A. o valor de € 343.739,00, correspondente à diminuição do valor do activo patrimonial.
28. Atenta a anulação da capacidade construtiva decretada pelo referido despacho do Vereador DL e considerando o diferencial entre o valor actual do prédio (€ 901.739,00) e o valor do mesmo sem aquela capacidade para construção (€ 558.000,00).
29. Tal sociedade peticionou ao A. o pagamento de uma indemnização a título de "lucros cessantes" por si sofridos tendo em conta que o valor final do prédio viabilizado, aprovado e licenciado, no processo de licenciamento de obras particulares n.º 400/97, ascendia a € 3.407.000,00.
30. E sendo que, para execução integral da obra, tal sociedade teria que suportar custos totais no valor de € 1.888.804,00, resultando um diferencial entre um e outro, que implicaria a percepção, pela ISZ, LDA., de um "proveito" de € 1.518.195, 73.
31. Tal sociedade peticionou ainda, na mencionada acção, o valor de € 901.739,00, correspondente aos encargos financeiros com a imobilização do capital considerando uma taxa de juro média de 10% ao ano e o decurso de um período de 10 anos e, bem assim, o valor de € 152.937,00, a título de "danos" por si sofridos pelo efeito da degradação das condições do mercado imobiliário em 30%, ocorrida no mesmo período temporal.
32. Após o licenciamento mencionado em 6 foi apresentada uma reclamação por MJSC, alertando para a existência de possíveis ilegalidades.
33. Na data mencionada em 15, ocorreu uma reunião, na Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, entre o Director de Departamento de Urbanismo e JFMRL e MA.
34. Nessa reunião, foi-lhes transmitido por parte do Director de Departamento de Urbanismo que tinha havido "a queixa e que o assunto estava a aguardar parecer da CCRN'''.
35. Em 1 de Outubro de 1998, realizou-se uma reunião conjunta entre a Direcção Regional de Ordenamento do Território e o R., com a presença de um representante da CCRN.
36. Nessa reunião, verificou-se que o licenciamento fora ilegal, por violação do Regulamento do PDM.
37. Tendo sido essa análise que fundamentou o referido despacho do Vereador DL.
38. Para efeitos habitacionais, o terreno identificado em 1. tinha capacidade construtiva inferior à pretendida nos projectos mencionados em 5.
39. A presente acção deu entrada em 16.09.2011.* Do mérito da apelação:
O tribunal “a quo” julgou improcedente a acção.
Teve em consideração, após geral enquadramento:
«(…)
Procurando seguir o raciocínio do Autor, embora este não o precise devidamente, a ilicitude decorrerá, não do despacho do Vereador DL, de 1998 (este foi “confirmado” por sentença deste tribunal administrativo e fiscal), mas sim daqueles outros da autoria do Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, datados de 02/05/1997 e 20/06/1997, na sequência dos quais a Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia procedeu à emissão do correspondente Alvará de Construção n.º 1226/98, em 8 de Julho de 1998.
No entanto, a respeito destes actos, nunca foi empreendido um qualquer juízo que constatasse, inequívoca e especificamente, a respectiva ilegalidade. O tribunal, à data, apenas a equacionou, em abstracto, para apreciar a legalidade do acto então posto em causa: o despacho de 11.98 do Vereador DL. Nem tão pouco o autor ora o requer ao tribunal (ainda que incidentalmente). Dá por assente, pura e simplesmente, que tais actos consubstanciam um facto ilícito para passar a fundar aí a possibilidade de ver ressarcidos alegados prejuízos em que incorreu.
Não se nos afigura que haja aqui um qualquer facto ilícito, uma vez que a ilicitude, implica, em si, um juízo de censura que antecede a própria culpa do agente.
Neste caso, implicaria um juízo de desconformidade com as práticas correntes, o que, claramente, conforme acima se adiantou, não terá sucedido.
Para tal importaria concluir que as práticas encetadas, em abstracto e em si mesmas, são o facto ilícito. E, então, também por aqui, inexoravelmente, teríamos de subtrair o R. de qualquer juízo de censura, conforme se verá infra. Isto porque, para que se possa accionar o mecanismo da responsabilidade civil não bastaria que existisse um facto ilícito. É necessário que o mesmo seja imputável a determinado agente, aí surgindo o conceito da culpa.
Ora, no que tange à culpa, o artigo 4.º do D.L. n.º 48051, dispõe que mesma é apreciada nos termos do artigo 487.º, n.º 2 do Código Civil, isto é, pela diligência de um bom pai de família, face às circunstâncias do caso. Transpondo esta noção para a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas, a culpa será aferida pela diligência exigível a um funcionário ou agente típico, ou seja, um funcionário ou agente zeloso que actua com respeito pela lei.
No entanto, para a demonstração da culpa não é necessário comprovar violação de deveres por órgãos ou agentes determinados, sendo bastante a falta do próprio serviço, globalmente considerado (acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 26/11/2003, recurso n.º 654/03 [disponível em www.dgsi.pt).
Da aplicação do disposto no artigo 487.º do Código Civil, à matéria dos autos, resulta que é ao lesado que incumbe provar a culpa do autor da lesão, salvo se houver presunção legal de culpa, o que aqui, não sucedeu.
Aqui chegados, antes de qualquer outro desenvolvimento, passaremos para um ponto determinante na exegese que ora empreendemos: os danos.
É que, independentemente da verificação dos demais pressupostos para accionar a responsabilidade civil, o autor não logra provar os danos reclamados, no valor de mais de 3 milhões de euros.
A sua construção passa unicamente pelo facto de ter sido condenado, à revelia (pois não contestou, sequer a acção), em acção que correu os seus termos pelo Tribunal Judicial de Vila Nova de Gaia, 2ª Vara de Competência Mista, sob o número 11295/10.1TBVNG, a pagar à ISZ “a quantia de € 3.324.237,94, acrescida de juros moratórios, desde a data de citação até efectivo e integral pagamento”.
Não procurou, sequer, o Autor, sustentar que pagou tal quantia e/ou em que termos essa dívida ainda impende sobre si e as consequências hoje sentidas por força da mesma (nesta acção, perpassa pelo signatário, de resto, a sensação de que é a ISZ a verdadeira Autora da mesma, não sendo a acção não contestada que correu termos no T.J. de Vila Nova de Gaia senão mero artifício para procurar legitimar os danos ora reclamados).
Entendemos, pois, que não logrou o Autor fazer prova de que teve prejuízos, muito menos no valor que reclama. Note-se que toda a prova foi orientada para apurar prejuízos incorridos pela ISZ, não se tendo, de resto, apurado que esta tenha incorrido nos prejuízos que reclamou então do Autor.
Mesmo que assim não se entendesse, ainda assim, de modo algum, poderíamos fazer recair sobre os factos pretensamente ilícitos o resultado danoso que o Autor lhes imputa.
Embora não se tenha logrado provar nos autos o quantum dos prejuízos alegadamente sofridos pela ISZ, estamos certos que os mesmos nunca sequer chegariam perto de uma fracção dos € 3.324.237,94 peticionados na acção que correu termos no Tribunal Judicial de Vila Nova de Gaia, 2ª Vara de Competência Mista, sob o número 11295/10.1TBVNG.
Conforme se adiantou acima (e agora se frisa), o Autor apenas foi condenado naquela acção porque nem sequer se deu ao trabalho de a contestar, algo que lhe é inteiramente imputável e que, como é óbvio, não pode deixar de se reflectir na exegese que ora nos é pedida.
Inevitavelmente, os danos/prejuízos que são reclamados, para além de os termos por não provados, nos termos em que se concluiu acima, tê-los-emos como alheios aos factos imputados ao Município. Não se concebe a existência de um nexo causal entre ambos e, tal concepção, a ter lugar, apenas se deve à negligência do Autor.
Assim sendo, partindo das premissas que tecemos acima, com respeito ao direito aplicável e ao que, in casu, se deu como provado, teremos de concluir que falecem pressupostos-chave da responsabilidade civil, de verificação cumulativa, improcedendo, portanto, a acção e cumprindo absolver o réu dos pedidos contra si formulados.
(…)».
→ O recurso subordinado e a ampliação (prescrição).
Embora a existência deste recurso dependa do recurso independente, mantendo-se apenas enquanto este subsistir, deve-se conhecer prioritariamente do recurso subordinado quando a questão a decidir no seu âmbito é prejudicial ou precede logicamente a que está em causa naquele.
Colocando de parte questões adjectivas que se poderiam suscitar, certo é que a ampliação decorre da procedência de arguição de nulidade levada ao recurso subordinado, reiterando a questão que já originariamente o motiva, de improcedência de excepção de prescrição («que ao réu compete, pois, alegar e provar» - Ac. deste TCAN, de 20-02-2012, proc. n.º 00699/08.0BEPNF).
Questão cujo conhecimento a decisão recorrida resolveu assim:
«(…)
Em relação à arguida prescrição do direito do Autor:
O Réu defende em sede de contestação que o Autor já teria conhecimento dos actos ilegais em 1998 pelo que estaria prescrito o seu direito quando interpôs a presente acção, em 2011.
Ora bem:
O Autor interpôs recurso contencioso de anulação do acto do Vereador DL, em 19 de Janeiro de 1999. Ali defendia o Autor o entendimento de que o acto proferido era ilegal e que por via da acção interposta iria ver o mesmo anulado.
Ao não entender assim, foi a sentença aí proferida (que transitou em julgado em Julho de 2009) que terá “aberto a porta” a uma eventual entendimento segundo o qual a actuação antecedente, essa sim, seria ilegal.
Afigura-se-nos que apenas com a mesma o A. apenas teve conhecimento do direito que eventualmente lhe assistia e da extensão do mesmo.
Assim sendo, afigura-se-nos que não estava prescrito o direito do Autor quando intentou a presente acção, em 16.09.2011, pouco mais de 2 (dois) anos sobre o trânsito em julgado da sentença proferida nos autos com o nº 63/99, que correram termos neste TAF.
Face ao exposto, improcede a invocada excepção.
(…)»
O prazo em causa, é pacífico, será o de três anos (art.º 498º, n.º 1,do CC).
O tribunal “a quo” julgou que só com a sentença do recurso contencioso terá sido “aberto a porta” ao início de contagem do prazo de prescrição.
Julga-se que razão tem o réu em ver como termo inicial, não a dita sentença de recurso contencioso, mas o conhecimento pretérito da declaração de nulidade dos actos.
«O «conhecimento do direito» a uma indemnização, previsto no art. 498º, n.º 1, do Código Civil, coincide com a consciência, por parte do lesado, da acção (ilícita e culposa) que o prejudica, e não com a aquisição da certeza de que accionará o lesante com sucesso. O prazo de prescrição inicia-se mal o lesado conheça os pressupostos condicionantes da responsabilidade, sendo indiferente o momento em que ele saiba da responsabilidade legal de ressarcir e, menos ainda, a ocasião em que se assegurou que a sua demanda será frutífera» - Ac. do STA, de 25-02-2009, proc. n.º 01112/09.
Porém, o prazo foi interrompido.
Cfr. Ac. do STA, de 09-09-2009:
A justificação para este entendimento é dada no acórdão do STA, de 24-4-02, proferido no recurso 47353 […]:
“(…)«Primo conspectu», dir-se-ia que a interposição de recurso contencioso de um qualquer acto administrativo apenas denota o propósito do recorrente de o eliminar da ordem jurídica, não implicando a exteriorização da vontade de um futuro ressarcimento dos danos resultantes da emergência do acto.
Contudo, essa absoluta cisão entre o recurso contencioso e a acção indemnizatória não transparece da nossa lei, já que o artº 7° do DL n° 48.051, de 21/11/67, exclui que, nesse género de acções, sejam reparados os danos advenientes da falta de interposição do recurso - o que manifestamente confere uma primazia temporal e lógica ao recurso, em relação à acção que lhe respeite. Seria absurdo que, perante prejuízos emergentes de um mesmo acto, o lesado tivesse de propor acções de indemnização distintas, exigindo, dentro dos três anos imediatos, a reparação dos danos consolidados independentemente da interposição do recurso contencioso e reservando a propositura da acção pelos outros danos para uma ocasião posterior à anulação contenciosa do acto, como manifestamente exige o referido artº 7º, «infine». Ora, para se evitarem os inconvenientes que necessariamente se ligam a toda a duplicação parcial de acções, há que considerar que a dedução do recurso é idónea a permitir que, na acção de indemnização que se lhe siga, se discuta a reparação de todos os danos relacionados com o acto impugnado, pelo que o recurso haverá de influir na contagem do prazo prescricional do direito de indemnização por tais danos
E essa solução entrevê-se no próprio artº 323º, n° 1, do C. Civil.
Este preceito estabelece que a prescrição se interrompe desde que indirectamente se expresse a intenção de exercício do direito de indemnização.
Ora, tendo em conta as ligações estreitas, que atrás assinalámos, entre o recurso interposto de um acto e a acção de indemnização por danos dele decorrentes, não pode duvidar-se que aquele que impugne o acto mostra, «ipso facto», a vontade de acometer judicialmente o que, em sede de responsabilidade civil, constitui uma acção ilícita e culposa; sendo assim, o recurso inclina-se naturalmente à determinação de vários dos elementos essenciais da responsabilidade civil, pelo que pode ser encarado como um passo preliminar de um futuro exercício do direito a indemnização.
Ademais, a interposição de recurso contencioso significa sempre que a pessoa prejudicada pelo acto administrativo impugnado não quer acatar a sua existência e os seus efeitos e que, ao invés, pretende a reintegração da ordem jurídica violada; ora, uma das dimensões dessa reintegração é a reparação de quaisquer danos colaterais, que a simples execução do julgado anulatório não suprima eficazmente. Donde se vê que a notificação de que o recurso foi interposto envolve a comunicação, indirecta mas capaz, de que o recorrente quer extrair da anulação do acto efeitos múltiplos - que se estendem às pretensões indemnizatórias que o caso consinta
Portanto, e à luz da regra geral inserta no artº 323º, n° 1 do C. Civil, a notificação da entidade recorrida para responder no recurso de anulação de um acto administrativo interrompe a prescrição do direito de indemnização que se baseie nesse acto. (…)”
A jurisprudência deste STA – seguida no acórdão citado e em muitos outros, como por exemplo, nos acórdãos cfr. acs. de 26/2/98, rec. 42499, de 23/9/98, rec. 43927, de 7/12/99, rec. 30776, de 9/11/00, rec. 44953, de 16/11/00, rec. 45253; de 24/4/02, rec. 47353, e de 19/6/01, rec. 34237, sendo este último do Pleno – considera que interposição do recurso contencioso de um acto administrativo interrompe a prescrição do direito à indemnização decorrente da ilicitude desse acto.
«A interposição de recurso contencioso de anulação constitui um facto revelador, ao menos de forma indirecta, de que se pretende exercer o direito de indemnização fundada no acto ilegal que se pretende anular» - Ac. do STA, de 21-06-2007, proc. n.º 01156/06.
Como se encontra definido, foi em 19 de Janeiro de 1999 que o A. interpôs recurso contencioso de anulação, sempre beneficiando, desconhecido maior pormenor, do disposto no art.º 323º, nº 2, do CC (“Se a citação ou notificação se não fizer dentro de cinco dias depois de ter sido requerida, por causa não imputável ao requerente, tem-se a prescrição por interrompida logo que decorram os cinco dias”).
O prazo da prescrição esteve interrompido e só voltou a correr com o trânsito em julgado da sentença, nos termos do art. 327º, 1 do C. civil (“o novo prazo de prescrição não começa a correr enquanto não passar em julgado a decisão que puser termo ao processo”).
Sendo proferida essa sentença em 30 de Junho de 2009, e dando a presente acção entrada em 16.09.2011, seguro que não se esgotou o prazo prescricional.
Assim, aqui, ainda que não sob coincidente fundamentação, o juízo final é de não provimento.
→ O recurso principal (pressupostos de responsabilidade).
A posição sustentada no recurso do Autor coincide com o ponto em que o tribunal “a quo” identificou residir causa na aprovação dos “despachos de 97.05.02 e 97.06.20 que deferiram, respectivamente, o projecto de arquitectura e os projectos de especialidade” e sua posterior declaração de nulidade por despacho do Vereador DL (datado de 28.10.1998, ao invés de 10.01.98).
Tem o recorrente razão em expressar a sua discordância quanto aos termos em que o tribunal “a quo” arredou presença de um juízo de ilicitude (e culpa).
Correctamente convocado que foi, o Decreto-Lei nº 48.051, de 21.11.1967, [no caso aplicável] dá-nos neste domínio uma definição de ilicitude: “Para efeitos deste diploma, consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração” (art.º 6º).
Essa ilicitude foi reconhecida aquando da declaração de nulidade, acto que adquiriu a sua consolidação para as partes, e relativamente ao qual o tribunal “a quo” também não rejeita produção de efeitos, havendo, também, então, que acatar as implicações vertidas no ordenamento jurídico quanto ao que nela teve causa, comportando juízo de violação de lei.
E como reiteradamente assinalado, “face à definição ampla de ilicitude que vimos constar do art. 06.º do DL n.º 48051, a jurisprudência tem considerado ser difícil estabelecer uma linha de fronteira entre os requisitos da ilicitude e da culpa, afirmando que, estando em causa a violação do dever de boa administração, a culpa assume o aspeto subjetivo da ilicitude [cfr., entre outros, o Ac. deste Supremo de 09.10.2012 (Proc. n.º 0565/12), bem como demais jurisprudência e doutrina nele convocadas], que se traduz na culpabilidade do agente por ter violado regras jurídicas/técnicas ou de prudência que tinha obrigação de conhecer ou de adotar, na certeza de que, no caso de serviços prestados por entidades/pessoas coletivas, a noção de culpa, por deficiência no seu funcionamento normal, reveste caráter relativo, não dependendo da prova concreta de um comportamento individual censurável” (Ac. do STA, de 04-10-2017, proc. n.º 0198/15).
No domínio temporal aqui pertinente, previa já o DL nº 445/91, de 20/11, a obrigação de o Município indemnizar os prejuízos causados nas situações de nulidade do licenciamento enunciadas no seu art.º 52º; tutela reforçada no artº 70º do DL 555/99 de 16/12.
Tem o Réu certa razão ao expressar que “A declaração de uma nulidade não é uma retirada de direitos”.
Mas não menos legitimamente o Autor observa que enquanto não verteu tal declaração esteve em “exercício legítimo dos direitos resultantes dos actos praticados pelo Réu Município, adquiriu expectativas reais e objectivas, tendo celebrado acordos e compromissos, nomeadamente com uma sociedade terceira”; como mais expressivamente desenvolve em corpo de alegações, de boa-fé, com confiança, e na base de uma segurança jurídica.
«Enquanto princípio geral de direito a boa-fé significa “… que qualquer pessoa deve ter um comportamento correcto, leal e sem reservas, quando entra em relação com outras pessoas …” [cfr. M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco Amorim in “Código do Procedimento Administrativo”, 2ª edição, pág. 108] - Ac. do STA de 15/01/2015 no proc. 036/15.
E continua “A propósito da “segurança jurídica” e da “protecção da confiança” refere J.J. Gomes Canotilho que “… a segurança jurídica está conexionada com elementos objectivos da ordem jurídica - garantia da estabilidade jurídica, segurança de orientação e de realização do direito - enquanto a protecção da confiança se prende mais com as componentes subjectivas da segurança, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos actos dos poderes públicos. A segurança e a protecção da confiança exigem, no fundo: (1) fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos actos do poder; (2) de forma que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios actos. Deduz-se já que os postulados da segurança jurídica e da protecção da confiança são exigíveis perante qualquer ato de qualquer poder - legislativo, executivo e judicial. O princípio geral da segurança jurídica em sentido amplo (abrangendo, pois, a ideia de protecção da confiança) pode formular-se do seguinte modo: o indivíduo tem do direito poder confiar em que aos seus actos ou às decisões públicas incidentes sobre os seus direitos, posições ou relações jurídicas alicerçados em normas jurídicas vigentes e válidas por esses actos jurídicos deixado pelas autoridades com base nessas normas se ligam os efeitos jurídicos previstos e prescritos no ordenamento jurídico …” [in: “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 7ª edição, pág. 257].
Finalmente, a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem admitido inequivocamente a aplicação quer do princípio da boa-fé quer do princípio da protecção da confiança enquanto fonte de ilegalidade e de responsabilidade da Administração [cfr., entre muitos outros, os Acs. deste Supremo de 26.10.1994 in proc. nº 017626, de 28.11.2000 in proc. nº 044846, de 30.04.2003 (Pleno) in proc. nº 047275, de 06.05.2003 in proc. nº 46188, de 18.06.2003 in proc. nº 0653/07, de 11.09.2008 in proc. nº 0112/07, de 09.07.2009 in proc. nº 0203/09, de 30.09.2009 in proc. nº 0662/09, de 31.10.2012 in proc. nº 0553/11].».
Este último excerto é retirado do Ac. deste TCAN, de 21-04-2016, proc. n.º 00324/08.9BEMDL, estruturalmente análogo na questão base a que se procura resposta.
Tal como aí, também no presente caso se entende que os assinalados princípios suportam uma tutela subjectiva responsabilizante.
Mas não chega para dar como verificados todos os requisitos da responsabilidade civil, pois que “Para que ocorra a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por actos ilícitos e culposos dos seus órgãos ou agentes, no exercício das suas funções e por causa delas, é necessária a verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade adequada entre o facto e o dano. A acção improcederá se um destes requisitos se não verificar.” – Ac. deste TCAN, de 21-04-2016, proc. n.º 01703/05.9BEVIS.
Ponto fulcral na improcedência da acção foi o juízo quanto à existência de danos e nexo causal.
Cfr. Ac. deste TCAN, de 23-01-2015, proc. n.º 03255/06.3BEPRT:
I) – Entre os pressupostos, cumulativos, da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito conta-se o nexo de causalidade entre o facto e o dano.
II) – Se não resulta estabelecido tal juízo, nem as circunstâncias autorizam a ilação necessária à responsabilidade, improcede a acção.
E, aqui, o tribunal “a quo” acabou por decidir bem.
Dano é o prejuízo sofrido que o facto ilícito culposo tenha causado, resultante da perda in natura, sob a forma de destruição, subtracção ou deterioração (dano real) ou o reflexo desse sobre a situação patrimonial do lesado (dano patrimonial) – cfr. Antunes Varela, in “Das Obrigações em geral”, Vol I, 10ª edição, pág. 597 e 598.
A obrigação de indemnização, como retrata o art.º 563º CC, só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão.
Aqueles em que não teria incorrido “se o seu pedido de licenciamento tivesse sido desde logo indeferido, ou seja, os que são causados pelo acto nulo - o que pode ser ressarcido é o dano, ou danos resultantes da confiança na legalidade do acto de licenciamento.” (Ac. do STA, de 16-02-2017, proc. n.º 01167/16). [sublinhado nosso]
O autor/recorrente, condenado no “pagamento de uma indemnização à já identificada sociedade” identifica que “o prejuízo sofrido pelo Recorrente - enformado em sentença condenatória transitada em julgado - foi no mínimo igual a tal condenação”.
Todavia, como é de clara expressão no que supra em pormenor se encontra provado, tutelou essa indemnização o prejuízo dessa sociedade terceira.
Não se encontram aí danos causados ao autor.
Que não pode extrair daí, ou por simples igual medida, um dever indemnizatório.
«A causa adequada de determinado dano tem de ser necessariamente sua causa naturalística, pois não poderá ser «adequada» a produzir um dano uma ocorrência, lícita ou ilícita, que no plano dos factos não o provocou» – Ac. deste TCAN, de 05-04-2013, proc. n.º 00335/08.4BEBRG.
Sempre supõe, suporia, alegação e prova do que respeita à afectação da sua esfera jurídica provocada pelo(s) acto(s) nulo(s).
As obrigações podem ter diversas fontes; o autor “confunde” o que é obrigação derivada de contrato com obrigação legal por responsabilidade.
Não lhe sendo lícito, na sustentação de responsabilidade que pretende efectivar contra o aqui réu, brandir com o contrato celebrado com a sociedade, pelo qual se constituiu na obrigação de indemnizar “por todos os prejuízos, incluindo danos emergentes e lucros cessantes, determinados pelo embargo administrativo à sua obra, e declaração de nulidade dos projectos de edificação”.
De eficácia relativa, entre as partes.
Aliás, não fosse assim, a situação prestar-se-ia a deixar na convenção de terceiros e sua actuação em juízo a disposição quanto à justa medida das coisas…
Não estando reunidos todos os cumulativos pressupostos de responsabilidade, claudicando pelo que se exigiria de dano e nexo – a modos de nem sequer ao caso subsistir hipótese de um quantum indeterminado a relegar para posterior liquidação -, sem razões de procedência às imputadas violações normativas atribuídas em erro de julgamento – parte até não consubstanciadas em alegação que lhes dê corpo -, o recurso do autor improcede.*** Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em, negar provimento aos recursos.
Custas: cada recorrente, por seu total decaimento, paga as suas.
Porto, 15 de Junho de 2018.
Ass. Luís Migueis Garcia
Ass. Alexandra Alendouro
Ass. Fernanda Brandão |
