| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os Juízes Desembargadores que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - Relatório
Município ..., réu na acção de contencioso pré contratual em epígrafe, instaurado por [SCom02...], Lda., com sede na Avenida ..., ..., em ... sendo indigitados contra-interessados:
1. [SCom03...], Lda., com sede na Rua 1..., em ..., ...;
2. [SCom04...], Lda., com sede na Plataforma Logística ..., Lote 36 e 37, ..., na ...;
3. [SCom01...], S.A., com sede na Rua 2..., no ...; e,
4. [SCom05...], Lda., com sede na Rua ..., ..., na ...; interpôs recurso de apelação relativamente à sentença de 18/02/2026 do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que julgou procedente a excepção peremptória arguida pelo Réu na sua contestação, da invalidade da rectificação do programa do concurso operada pelo júri do procedimento, sem que tivesse este competência para o efeito e, consequentemente, a) anulou o acto de adjudicação do contrato de empreitada à Contra-interessada “[SCom03...]”, bem como os actos consequentes; mas b) condenou a Entidade Adjudicante a retomar todo o procedimento, retroagindo à data da aprovação das peças concursais e respectivas rectificações.
O procedimento em causa é o concurso público para a celebração do contrato de empreitada designado “Beneficiação e Ampliação da Unidade de Saúde ... - USF ..., na freguesia ..., concelho ...” publicitado no Diário da República, 2ª Série, nº 63, de 31/03/2025, sob o Anúncio de procedimento nº ...25.
O pedido, na acção, tem o seguinte teor:
“Termos em que, pelos fundamentos de facto e de Direito expostos ao longo da presente petição deve V.Exa.
Anular a decisão de adjudicação proferida pela Entidade Demandada (e o contrato se, entretanto, já tiver sido celebrado), por violação do dever de fundamentação previsto nos artigos 152.º e segs. do CPA, do regime do artigo 72.º do CCP, do princípio da concorrência e da igualdade previsto nos artigo 1.º-A/1 do CCP, e também da irregularidade do plano de trabalhos da [SCom03...], Lda, com a consequente violação do estabelecido nos artigos 361.º e 361.º A do CCP, e em consequência,
Anular todo o procedimento pré-contratual, ordenando a sua repetição, expurgada dos vícios apontados.”
A Recorrente rematou a sua alegação com as seguintes conclusões:
«Concluindo:
1- A douta sentença recorrida considerou provado que o Programa do Procedimento no que concerne ao Mapa de Trabalhos apenas exigia que fossem aí contempladas as principais, espécies/capítulos dos trabalhos a realizar, de acordo com o previsto no Anexo F Mapa de Quantidades/Medições.
2- Mais considerou que a resposta apresentada pelo júri do procedimento ao pedido de esclarecimentos dirigido pela Contra-interessada “[SCom01...]” consubstanciou uma verdadeira rectificação do programa do concurso, sem que tivesse o júri competência para o efeito, conforme o artigo 69º, nº 2, do CCP, faz com que tal rectificação seja inválida.
E tal invalidade acarreta, consequentemente, a invalidade dos actos administrativos praticados com base na operada rectificação!
3- Mais concluindo que
“plano de trabalhos” com o qual a Contra-interessada “[SCom03...]” instruiu a sua proposta, o Tribunal conclui que o mesmo dá pleno cumprimento à referida exigência do
plano de trabalhos, contemplando, sem margem para dúvidas, as principais espécies/capítulos dos trabalhos a realizar.
Todavia, e também conforme resulta do probatório coligido, na sequência de um pedido de esclarecimentos apresentado pela concorrente “[SCom01...]” ao abrigo do artigo 50º do CCP, o júri do procedimento respondeu que o artigo 7.2.3. do programa do procedimento, bem assim como o plasmado nos artigos 57º e 361º do CCP, exigia que o plano de trabalhos contemplasse todas as espécies de trabalhos previstos no Mapa de Trabalhos e Quantidades.”
4- Se a proposta da contra-interessada cumpria com o que era exigido no programa do procedimento, carecia o júri de legitimidade e competência para acrescentar novas exigências ao Plano de Trabalhos. Tal exigência não se pode considerar abrangida pelo n.º 3, do artigo 72.º, do CCP.
5- O Plano de trabalhos destina-se à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-lo - artigo 361.º do CCP, e pode ser ajustado pelo dono da obra nos termos do artigo 357.º, sendo que o caderno de encargos do procedimento previa:
“No prazo de 30 (trinta) dias, da data da celebração do Contrato, o dono da obra pode apresentar ao empreiteiro um plano final de consignação, que densifique e concretize o plano inicialmente apresentado para efeitos de elaboração da proposta”.
Pelo que uma eventual insuficiência do Plano de Trabalhos não constituiria fundamento de exclusão da proposta, tanto mais que o dono de obra poderia, após a consignação, apresentar ao empreiteiro um plano mais densificado.
6- Acresce que o único factor de adjudicação da proposta era o do preço.
Como tal a proposta do contra-interessado [SCom03...] mesmo que se considerasse válida a exigência do júri, não poderia ser excluída por uma alegada deficiência no Plano de Trabalhos pois que este não foi sujeito à concorrência.
7- Tendo a sentença considerado acto nulo a exigência do júri em que o Plano de Trabalhos contemplasse todas as espécies de trabalhos, e não apenas as principais, a anulação de todos os actos posteriores seria uma violação do principio da
proporcionalidade, da razoabilidade, da boa-fé, da tutela da confiança, defraudando as legitimas expectativas dos concorrentes que são prejudicados por um erro do júri e anulando-se um procedimento com base num inócuo acto, prejudicando o interesse publico, que assim vê adiado por meses um procedimento.
8- Como estipula o artigo 162.º do CPA: “O acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos,”, pelo que o efeito da nulidade será a de se não considerar a ilegal exigência do júri e prosseguir o concurso.
9- Não há actos que devam ser anulados em função da nulidade do aludido acto do júri, uma vez que tal acto é como se não existisse e o procedimento não fica atingido pela sua exclusão.
10- A ilegal exigência do júri não introduziu ou buliu com nenhum aspecto sujeito à concorrência, pelo que os concorrentes não foram prejudicados com tal exigência. Tendo todos dado cumprimento à dita exigência seria violador do princípio da boa-fé e seria irrazoável anular-se o procedimento com base em tal.
11- A douta sentença recorrida violou os princípios da proporcionalidade, da razoabilidade e da boa-fé, da tutela da confiança, bem como o disposto no artigo 162.º do CPA e artigo 361.º do CCP.
PELO QUE DANDO-SE PROVIMENTO AO RECURSO E JULGANDO-SE A AÇÃO IMPROCEDENTE, SE FARÁ JUSTIÇA.»
A Autora, Recorrida, não respondeu
II- Delimitação do objecto do recurso
A - Conforme jurisprudência pacífica, o âmbito do recurso é delimitado pelo objecto das conclusões das alegações, interpretadas em função daquilo que se pretende sintetizar, isto é, o corpo das alegações.
Em face da primeira conclusão, em que se alega que “A douta sentença recorrida considerou provado que o Programa do Procedimento no que concerne ao Mapa de Trabalhos apenas exigia que fossem aí contempladas as principais, espécies/capítulos dos
trabalhos a realizar, de acordo com o previsto no Anexo F Mapa de Quantidades/Medições”, para depois se dissentir dessa consideração atribuída à sentença recorrida, dir-se-ia que o recurso abrange a impugnação do decidido em matéria de facto.
Porém, do contexto, quer das demais conclusões, quer dessa própria conclusão, resulta evidente que se trata do uso impróprio do particípio “provado”, pois a oração subordinada que se lhe segue não é mais do que uma proposição conclusiva sobre como teria sido interpretado, pelo júri, um programa do procedimento cujos termos literais não são controvertidos.
Assim, o recurso tem como objecto apenas a decisão em matéria de direito. Importa ainda notar o seguinte:
Nas suas conclusões um a seis, o Recorrente porfia em reiterar matéria de, digamos,
brevitatis causae, “impugnação”, matéria de que a sentença recorrida não conheceu.
Conforme decorre do artigo 627º do CPC, os recursos têm como objecto a crítica da decisão recorrida, seja quanto à sua validade formal, seja quanto ao seu mérito, não se prestam, em princípio, a uma mera retoma da discussão alegado em primeira instância.
Ora, o Tribunal a quo deixou de conhecer da matéria de impugnação, por a ter considerado prejudicada ou, em todo o caso, inútil ante a procedência da excepção.
Assim sendo, a matéria dessas conclusões não o é deste recurso (sem prejuízo do que disposto nos artigos 665º do CPV e 149º do CPTA).
Posto isto, a questão a que se reconduz o objecto do presente recurso é a seguinte:
Cumpre, então, apreciar se a sentença recorrida erra no julgamento de direito quando atribui o efeito de invalidação de todos os actos procedimentais subsequentes, inclusive o da adjudicação, à procedência da excepção, arguida pelo Réu e julgada procedente, da nulidade, por incompetência, do esclarecimento prestado pelo júri a pedido do concorrente “[SCom01...]” ao abrigo do artigo 50º do CCP, segundo o qual o programa do procedimento exigia que o programa de trabalhos contemplasse todas as espécies de trabalhos previstos no Mapa de Trabalhos e Quantidades (não apenas, pelo menos, as principais espécies), em vez de simplesmente desconsiderar esse esclarecimento, rectius,
essa rectificação, conforme impunha o artigo 162º nº 1 do CPA, que dispõe que “o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade”?
III - Apreciação do objecto do recurso
Uma vez que apenas vem alegado erro de direito e não se perspectiva a necessidade de alterar a decisão de facto, dir-se-ia ser escusado reproduzir aqui a decisão em matéria de facto da sentença recorrida (artigo 663º 6 do CPC). Porém, uma vez que a discórdia reside, em último na interpretação de peças concursais e na sanção jurídica de um acto dito ilegal, praticados pelo júri, no procedimento, optamos por transcrever a matéria de facto provada.
Assim:
A sentença recorrida julgou, incontroversamente, pertinentes e provados os seguintes factos:
«A) A 27/03/2025, a Câmara Municipal do Réu deliberou aprovar o lançamento de concurso público para a celebração de contrato de empreitada designado de “Beneficiação e Ampliação da Unidade de Saúde ... - USF ..., na freguesia ..., concelho ...” (cf. pasta 1.5 do PA);
B) A deliberação identificada no ponto anterior foi publicada no Diário da República, 2ª Série, nº 63, de 31/03/2025, sob o Anúncio de procedimento nº ...25 (cf. pasta 2.57 do PA);
C) O Réu procedeu à aprovação do programa do procedimento, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte:
“(...) 2.1. Objecto do Procedimento.
2.1.1. O presente procedimento tem por objecto a celebração de contrato para «Beneficiação e Ampliação da Unidade de Saúde ... - USF ..., na freguesia ..., no concelho ...», em conformidade com o CADERNO DE ENCARGOS (doravante designado CE), que se anexa e que aqui se dá como integralmente reproduzido.
2.1.2. O presente procedimento é composto pelos seguintes elementos: Programa do Procedimento,
Caderno de Encargos e respectivos Anexos (Anexo A_Condições Técnicas e Especiais, Anexo B_ Relatório Geológico - Geotécnico, Anexo C_ Projecto de Execução, Anexo D_ Plano de Segurança e Saúde em Fase de Projecto, Anexo E _ Plano de Prevenção e Gestão de Resíduos de Construção e Demolição e Anexo F_ Mapa de Quantidades/Medições). (...)
2.2. Prazo de execução do contrato.
2.2.1. O prazo de execução da empreitada de obra pública, sem interrupção de contagem aos sábados, domingos e feriados, em obediência ao plano de consignação previsto no projecto ou caderno de encargos é de 16 (dezasseis) meses, a contar da data da sua consignação ou da aprovação do plano de segurança e saúde, caso esta última data seja posterior. (...)
3.1. Órgão que tomou a decisão de contratar.
3.1.1. O órgão competente para a tomada de decisão de contratar, dado o valor estimado do contrato
/ preço base de 1.988.644,00 € (um milhão, novecentos e oitenta e oito mil, seiscentos e quarenta e quatro euros), é a Câmara Municipal ... (órgão executivo), decorrente do disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 18.º do Decreto-Lei nº 197/99, de 08 de Junho (aplicável por força do disposto na alínea f) do nº 1 do artigo 14.º do Decreto-Lei n' 18/2008, de 29 de Janeiro) e do n' 1 do artigo 36.º do CCP. Nesta conformidade a decisão de contratar e a escolha do presente procedimento, foi fundamentada e tomada por deliberação n.º 119/2025, da reunião ordinária do órgão executivo, realizada a 27 de Março de 2025, aprovando a Proposta n' 047|GAP|2025, datada de 21 de Março de 2025. (...)
5.2. Esclarecimentos, rectificações e alterações das peças do procedimento.
5.2.1. Os pedidos de esclarecimentos necessários à boa compreensão e interpretação do presente Programa do Procedimento, Caderno de Encargos e respectivos anexos, bem como lista que identifique, expressa e inequivocamente, os erros e omissões detectados, nos termos do n.º 2 do artigo 50.º do CCP, devem ser colocados na plataforma electrónica acinGov, indicada no ponto 5.1, com endereço http://www.acingov.pt/, no primeiro terço do prazo fixado para apresentação das propostas.
5.2.2. Consideram-se erros e omissões das peças do procedimento os que digam respeito a:
a) Aspectos ou dados que se revelem desconformes com a realidade;
b) Espécie ou quantidade de prestações estritamente necessárias à integral execução do objecto do contrato a celebrar;
c) Condições técnicas de execução do objecto do contrato a celebrar que o interessado não considere exequíveis;
d) Erros e omissões do projecto de execução que não se incluam nas alíneas anteriores.
5.2.3. A lista a apresentar ao órgão competente para a decisão de contratar deve identificar, expressa e inequivocamente, os erros ou omissões detectados, com excepção dos referidos na alínea d) do número anterior e daqueles que por eles apenas pudessem ser detectados na fase de execução do contrato, actuando com a diligência objectivamente exigível em face das circunstâncias concretas.
5.2.4. O incumprimento do dever de identificar erros e omissões a que se referem os números anteriores tem a consequência prevista no n.º 3 do artigo 378.º do CCP. 5.2.5. Até ao termo do segundo terço do prazo fixado para a apresentação das propostas, o órgão competente para a decisão de contratar pronuncia-se [sobre] os pedidos de esclarecimentos e sobre os erros e as omissões identificados pelos interessados, considerando-se rejeitados todos os que, até ao final daquele prazo, não sejam por ele expressamente aceites.
5.2.6. O órgão competente para a decisão de contratar deve identificar os termos do suprimento de cada um dos erros ou das omissões aceites. (...)
5.2.8. Os esclarecimentos, as rectificações e as listas com a identificação dos erros e omissões detectados pelos interessados devem ser disponibilizados na (PECP) ACINGOV utilizada pela entidade adjudicante e juntos às peças do procedimento que se encontrem patentes para consulta, devendo todos os interessados que as tenham obtido ser imediatamente notificados desse facto.
5.2.9. Os esclarecimentos e as rectificações fazem parte integrante das peças do procedimento a que dizem respeito e prevalecem sobre estas em caso de divergência. (...)
6.2. Preço Base do Procedimento.
6.2.1. O preço base pela execução do empreitado objecto do presente concurso, e para os efeitos decorrentes do disposto no artigo 47.º do CCP, é de 1.988.644,00 € (um milhão, novecentos e oitenta e oito mil seiscentos e quarenta e quatro euros), acrescido de IVA à taxa legal em vigor, se este for legalmente devido.
6.2.2. A fixação do valor estimado do contrato e do preço base encontra-se fundamentada, nos termos e para os efeitos dos n.ºs 7 do artigo 17.º e n.º 3 do artigo 47.º do CCP, tendo por referência os preços médios das propostas, em preços unitários de trabalhos, apresentados na Consulta Preliminar efectuada ao mercado [Consulta Preliminar nº 02-DPOM/2025, datada de 28 de Fevereiro de 2025], de acordo com o artigo 35.º-A do Código dos Contratos Públicos.
6.2.3. O preço base é o preço máximo que o Município ... se dispõe a pagar pela execução de todas as prestações que constituem o seu objecto. (...)
7. Propostas.
7.1. Apresentação da proposta.
7.1.1. O concorrente manifestará, na proposta, a sua vontade de contratar e indicará as condições em que se dispõe a fazê-lo.
7.1.2. Na proposta o concorrente deverá indicar os seguintes elementos:
a) Preço total e lista de preços unitários, conforme o mapa com a designação Anexo F (do Caderno de Encargos Mapa de Quantidades/Medições em excel);
7.1.3. A proposta deverá ser apresentada na plataforma electrónica AcinGov indicada no ponto 5.1, com endereço http://www.acingov.pt/, contendo assinatura electrónica qualificada do concorrente ou seu representante. Sempre que seja assinada por procurador, juntar-se-á procuração que confira a este último, poderes para o efeito, ou pública-forma da mesma, devidamente legalizada.
7.1.4. No caso de agrupamento de concorrentes, a proposta deverá ser assinada por todas as entidades que o compõem, ou pelos seus representantes, ou pelo representante comum, caso aquelas o tenham designado, devendo este, para tal, estar devidamente mandatado. (...)
7.2. Documentos que instruem a proposta.
7.2.1. Na proposta o concorrente manifesta a sua vontade de contratar e indica as condições em que se dispõe a fazê-lo.
7.2.2. A proposta, por lote, deverá ser elaborada de acordo com o Anexo II - Lista de Preços Unitários e acompanhada, obrigatoriamente, pelos seguintes elementos/documento, sob pena de exclusão:
a) Documento referido na alínea a) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP, e que constitui o Anexo I ao presente Programa do Procedimento e que deverá estar assinada de acordo com os n.ºs 4 e 5 do mesmo artigo;
- Declaração de «aceitação de conteúdo de Caderno de Encargos», assinada pelo concorrente ou por representante que tenha poderes para o obrigar: i. A Declaração deve ser assinada pelo concorrente ou por representante que tenha poderes para obrigar e ser acompanhado da certidão de registo comercial actualizada, comprovativa de todas as inscrições em vigor, ou indicação de acesso que permita a sua consulta; ii. No caso de apresentação por um agrupamento deve ser assinada pelo representante comum dos membros que o integram devendo ser juntos à mesma os instrumentos de mandato emitidos por cada um dos membros ou, não existindo representante comum, deve ser assinada por todos os seus membros ou respectivos representantes;
b) Lista dos Preços Unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projecto de execução, em conformidade com o respectivo Mapa de Quantidades constante do Anexo F do Caderno de Encargos, segundo modelo disponibilizado em ficheiro Excel;
c) Nota Justificativa do Preço Global Proposto;
d) Programa de Trabalhos tal como referido no artigo 361.º do CCP;
e) Memória descritiva e justificativa do modo de execução da obra;
f) Cronograma Financeiro/Plano de Pagamento, contendo um resumo dos valores globais correspondentes à periodicidade definida para os pagamentos, subdividido pelas componentes da execução de trabalhos a que correspondam diferentes fórmulas de revisão de preços;
g) Declaração do concorrente que mencione os trabalhos a efectuar em cada uma das subcategorias e o respectivo valor e, se for o caso, declarações de compromisso subscritas pelo concorrente e por cada um dos subempreiteiros, idêntica declaração deverá ser apresentada quando se tratar de agrupamentos de empresas (n.º 4 do art.º 60.º do CCP);
h) Quaisquer outros documentos que o concorrente considere indispensáveis para efeitos do disposto na alínea b) do n. 1 do artigo 57.º do Código dos Contratos Públicos.
7.2.3. Os documentos referidos na alínea e) do número anterior serão elaborados nos seguintes
moldes:
- plano de trabalhos: gráfico com a distribuição das diferentes fases da intervenção, no qual constem, pelo menos, as principais, espécies / capítulos dos trabalhos a realizar, de acordo com o previsto no Anexo F_Mapa de Quantidades/Medições;
- plano de mão de obra: mapa ou gráfico contendo a distribuição numérica e profissional dos trabalhos a empregar nas diferentes fases da obra;
- plano de equipamentos: mapa ou gráfico contendo as máquinas e equipamentos a utilizar nas diferentes fases da obra.
7.2.4. Na proposta o candidato deve especificar os aspectos que considere relevantes para a apreciação da mesma.
7.2.5. Os termos do suprimento de cada um dos erros ou das omissões aceites pela entidade adjudicante, nos termos do disposto no n.º 6 do artigo 50.º do CCP do qual não pode, em caso algum, resultar a violação de qualquer parâmetro base fixado no caderno de encargos. (...)
8.2. Esclarecimentos sobre as propostas.
8.2.1. O Júri do Procedimento pode pedir, aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que considere necessários para efeito de análise e da avaliação das mesmas.
8.2.2. Os esclarecimentos prestados pelos respectivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que:
a) Não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem;
b) Não alterem ou completem os respectivos atributos;
c) Nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto no ponto 8.1. do presente Programa do Procedimento (artigo 70.º do CCP).
8.2.3. O Júri do Procedimento deve solicitar aos concorrentes que, no prazo máximo de 2 (dois) dias, procedam ao suprimento das irregularidades formais das suas propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja susceptível de modificar o respectivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, nos termos previstos no n.º 3 do artigo 72.º do CCP.
8.2.4. O júri procede à rectificação oficiosa de erros de escrita ou de cálculo contidos nas propostas, desde que seja evidente para qualquer destinatário a existência do erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido. 8.2.5. Os pedidos do júri formulados nos termos dos n.ºs 8.2.1 e 8.2.3, bem como as respectivas respostas, devem ser disponibilizados em plataforma electrónica utilizada pela entidade adjudicante, devendo todos os concorrentes ser imediatamente notificados desse facto.
8.3. Critério de adjudicação.
8.3.1. O critério de adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante, segundo a modalidade da avaliação do preço enquanto único aspecto da execução do contrato a celebrar, monofactor - conforme consta na alínea b) do n.º 1 do artigo 74.º do CCP.
8.3.2. Após a análise das propostas, a adjudicação é feita à proposta não excluída que apresenta o mais baixo preço para a execução da empreitada de obra pública em causa, com as características e condições constantes do caderno de encargos/projecto de execução. (...)” (cf. pasta 2.56 do PA);
D) O Réu aprovou ainda o caderno de encargos, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte:
“(...) 1.2. Objecto. 1.2.1. O presente Caderno de Encargos (doravante designado CE) compreende as cláusulas a incluir no contrato a celebrar no âmbito do procedimento pré-contratual que tem por objecto principal a realização da empreitada de obra pública «Beneficiação e Ampliação da Unidade de Saúde ... - USF ..., na freguesia ...». (...)
1.2.6. A empreitada de obra pública cumprirá com as especificações técnicas constantes dos Anexos: Anexo A_Condições Técnicas e Especiais, Anexo B_ Estudo Geotécnico, Anexo C_Projecto de Execução, Anexo D_ Plano de Segurança e Saúde em Projecto, Anexo E _ Plano de Prevenção e Gestão de Resíduos de Construção e Demolição e Anexo F_ Mapa de Quantidades/Medições do presente Caderno de Encargos. (...)” (cf. pasta 2 do PA);
E) A 08/04/2025, a Contra-interessada “[SCom01...]” dirigiu ao júri do procedimento um pedido de esclarecimento, o que fez nos seguintes termos: “(...) Elaboração do Plano de trabalhos. Segundo o Programa de Procedimento, no Ponto 7.2.3, refere a elaboração do Plano de trabalhos com a distribuição das diferentes fases da intervenção por cada uma das espécies/capítulos de trabalho previstas. Podemos apresentar o Planeamento apenas pelos Capítulos e Subcapítulos do Mapa de Trabalhos e Quantidades ou devemos apresentar com todos os Artigos do MTQ? (...)” (cf. pasta 3 do PA);
F) A 10/04/2025, o júri do procedimento deu conhecimento à Contra-interessada, bem assim como aos demais interessados, dos esclarecimentos prestados ao abrigo do artigo 50º, nº 5, do CCP, nos seguintes termos:
“Conforme exposto no ponto 7.2.3. do Programa de Procedimento, bem como nos termos dos artigos 57º e 361º do Código de Contratos Públicos, o Plano de Trabalhos deverá contemplar todas as espécies de trabalhos previstas no mapa de trabalhos e quantidades colocado a concurso.” (cf. idem);
G) A 11/04/2025, a Contra-interessada “[SCom04...]” apresentou a sua proposta pelo valor global de € 1.865.581,58, e que instruiu com os seguintes documentos:
Anexo I do CCP; Modelo da Proposta; Lista de Preços Unitários, no total de € 1.865.581,58; Nota justificativa do preço; Alvará; Certidão permanente; Cronograma Financeiro; Diagrama de Gantt; Memória Descritiva e Justificativa; Plano de Equipamentos; Plano de mão-de-obra; e Plano de pagamentos, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos (cf. pasta 5 do PA);
H) A 14/04/2025, a Contra-interessada “[SCom03...]” apresentou a sua proposta pelo valor global de € 1.831.266,03, e que instruiu com os seguintes documentos: Anexo I do CCP; Modelo da Proposta; Anexo F Mapa de Trabalhos e Quantidades; Mapa resumo dos trabalhos e respectivos preços; Nota justificativa do preço; Plano de Trabalhos; Plano de Equipamentos; Plano de mão-de-obra; Memória descritiva e justificativa; Cronograma Financeiro; Plano de Pagamentos; e Aceitação das regras quanto a segurança e saúde no trabalho, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos (cf. pasta 6 do PA);
I) Do concreto plano de trabalhos apresentado pela Contra-interessada “[SCom03...]” constavam as seguintes especificações:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida] .
(cf. idem);
J) Esta Contra-interessada apresentava as grandes espécies de trabalhos (designadamente, no grupo de trabalhos “Estaleiro e Trabalhos Preparatórios”), e as correspondentes subespécies (designadamente, “Montagem, manutenção e desmontagem do estaleiro; Implementação em obra do Plano de Segurança e Saúde, conforme CE; Implementação em obra do plano de prevenção e gestão de resíduos da construção e demolição; Vedação do local da obra; Execução de telas finais”) com a expressa indicação do mês (mês, 1, mês 2, etc.) e das semanas (S1, S2, etc.) ao longo dos quais os mesmos seriam executados (cf. idem);
K) Ainda a 14/04/2025, a Autora apresentou a sua proposta pelo valor global de € 1.848.944,22, e que instruiu com os seguintes documentos: Anexo I do CCP; Modelo da Proposta; Lista de Preços Unitários; Nota justificativa do preço; Alvará; Certidão permanente; Cronograma Financeiro; Memória Descritiva e Justificativa; Plano de Equipamentos; Plano de mão-de-obra; e Plano de pagamentos, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos (cf. pasta 7 do PA);
L) A 15/04/2025, a Contra-interessada “[SCom01...]” apresentou a sua proposta pelo valor global de € 1.869.080,73, e que instruiu com os seguintes documentos: Anexo I do CCP; Certidão permanente; Mapa de Trabalhos e Quantidades; Alvará; Nota justificativa do preço; Memória descritiva e justificativa; Plano de Trabalhos; Plano de Equipamentos; Plano de mão-de-obra; Cronograma financeiro; Plano de pagamentos e Preços parciais (cf. pasta 10 do PA);
M) Também a 15/04/2025, a Contra-interessada “[SCom05...]” apresentou a sua proposta pelo valor global de € 1.932.161,21, e que instruiu com os seguintes documentos: Anexo I do CCP; Proposta de preço; Certidão permanente; Lista de preços unitários; Nota Justificativa do preço; Memória descritiva e justificativa; Plano de trabalhos; Plano de equipamentos; Plano de mão-de-obra, Plano de Pagamentos; Cronograma Financeiro; Alvará; e Declaração de Agrupamento (cf. pasta 11 do PA);
N) A 13/05/2025, o júri do procedimento solicitou a alguns concorrentes os seguintes esclarecimentos, ao abrigo do artigo 72º do CCP:
“(...) Concorrente n.º 1 [SCom04...], Lda. A proposta não se encontra devidamente instruída, uma vez que, a Lista de Preços Unitários apresenta uma divergência de valor da proposta do concorrente face ao formulário apresentado na plataforma acingov. A soma da Lista de Preços Unitários apresentada na proposta é de 1.865.549,47€ e o declarado pelo concorrente é de 1.865.581,58€, pelo que, se verificou divergências de valores no preço unitário do artigo 1.1.4.2. do Capítulo 1 - Estaleiro e Trabalhos Preparatórios. Deverá assim o concorrente, por forma a suprir o(s) suprimento(s) acima identificado(s), proceder à entrega do(s) seguinte(s) elemento(s): b) Lista dos Preços Unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projecto de execução, em conformidade com o respectivo Mapa de Quantidades constante do Anexo F do Caderno de Encargos, segundo modelo disponibilizado em ficheiro Excel.
Concorrente n.º 2 [SCom03...], Lda.. A proposta não se encontra devidamente instruída, uma vez que, o Programa de Trabalhos, nomeadamente Plano de Trabalhos, Plano de Mão de Obra e de Equipamentos prevista na alínea d) do ponto 7.2.2 e o ponto 7.2.3 do respectivo Programa do Procedimento (doravante apenas PP) encontra-se erroneamente apresentada, ou seja, não contempla todas as espécies de trabalhos previstas no Mapa de trabalhos e quantidades colocado a concurso (Lista de Preços Unitários - Anexo F ao Caderno de Encargos) e que foi alvo de prestação de esclarecimentos pelo Júri do Procedimento no âmbito do artigo 50.º do CCP. Deverá assim o concorrente, por forma a suprir o(s) suprimento(s) acima identificado(s), proceder à entrega do(s) seguinte(s) elemento(s): d) Programa de Trabalhos tal como referido no artigo 361.º do CCP e elaborado nos seguintes moldes: plano de trabalhos; plano de mão de obra; plano de equipamentos. (...)
Concorrente nº 4 [SCom01...], S.A. A proposta não se encontra devidamente instruída, uma vez que, o Cronograma Financeiro/Plano de Pagamentos prevista na alínea f) do ponto 7.2.2 do respectivo Programa do Procedimento (doravante apenas PP) encontra-se com divergências nos valores mensais propostos. Deverá assim o concorrente, por forma a suprir o(s) suprimento(s) acima identificado(s), proceder à entrega do(s) seguinte(s) elemento(s): f) Cronograma Financeiro/Plano de Pagamento, contendo um resumo dos valores globais correspondentes à periodicidade definida para os pagamentos, subdividido pelas componentes da execução de trabalhos a que correspondam diferentes fórmulas de revisão de preços CCP); (...)” (cf. pasta 12 do PA);
O) A 14/05/2025, a Contra-interessada “[SCom04...]” remeteu ao júri do procedimento a lista de preços em formato “Excel”, acompanhada da seguinte explicitação:
“As divergências de valores são resultado da formatação das células entre a nossa base e a base da plataforma, que para manter o valor global foi ajustado no capítulo 1.1.4.2 Execução de limpeza final da obra, considerando os interiores e o exterior, incluindo a limpeza de toda a área usada para estaleiro. Mantém-se o valor na declaração do preço no Modelo da Proposta 1 865 581,58€.” (cf. pasta 14 do PA);
P) A 15/05/2025, a Contra-interessada “[SCom01...]” remeteu ao júri do procedimento os documentos destinados ao suprimento das irregularidades detectadas, especificamente, o Plano de pagamentos e o Cronograma Financeiro, os quais se dão aqui por integralmente reproduzidos (cf. pasta 13 do PA);
Q) Também a 15/05/2025, a Contra-interessada “[SCom03...]” apresentou também os esclarecimentos pretendidos pelo júri do procedimento, juntando novos planos de equipamentos, de mão-de-obra e de trabalhos, os quais se dão aqui por integralmente reproduzidos, desta feita contemplando todos os artigos descritos no Mapa de Trabalhos e de Quantidades anexo ao Caderno de Encargos (cf. pasta 15 do PA);
R) A 16/05/2025, o júri do procedimento elaborou o relatório preliminar, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte:
“(...) IV.7 - Conclusões - Propostas Admitidas e Excluídas
V - Esclarecimentos e Suprimentos de Propostas.
Nos termos dos n.ºs 1 e 3 do artigo 72.º do CCP, na sua actual redacção, foram solicitados suprimentos às propostas apresentadas pelos concorrentes n.ºs 1 - «[SCom04...], LDA», n.º 2 - «[SCom03...], LDA.» e n.º 4 - «[SCom01...], S.A.» que careçam de serem supridas, desde que tais suprimentos não sejam susceptíveis de modificarem os respectivos conteúdos, conforme consta da ACTA de Júri - ESCLARECIMENTOS E SUPRIMENTOS DE PROPOSTAS, datada de 13 de Maio de 2025. Ao concorrente n.º 1 foi solicitado o esclarecimento/suprimento da Lista de Preços Unitários, exigido na alínea b) do ponto 7.2.2 do Programa do Procedimento (PP), ao concorrente n.º 2 a rectificação do Programa de Trabalhos, exigida na aliena d) e ao concorrente n.º 4 o suprimento verificado no Cronograma Financeiro/Plano de Pagamentos, exigidos na alínea f) do citado ponto do PP, a coberto dos nossos ofícios n.º 3508, 3509 e 3510, de 13 de Maio de 2025 e disponibilizado na plataforma electrónica de contratação pública, AcinGov, nessa mesma data. Uma vez supridas as irregularidades em causa pelos demais concorrentes, com a apresentação dos referidos documentos regularizados, foram as mesmas disponibilizadas na referida plataforma, no cumprimento do disposto no n.º 5 do referido articulado.
VI - Avaliação.
Para efeito da análise das propostas, teve-se por base os critérios de adjudicação fixados no ponto
8.3 do Programa do Procedimento: (...). Aplicando o critério de adjudicação anteriormente mencionado são apresentados, no quadro seguinte, os concorrentes e os seus preços contratuais, sendo composto da seguinte forma:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(...)”
(cf. pasta 16 do PA);
S) A 22/05/2025, a Autora exerceu o seu direito de pronúncia prévia, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida, destacando-se designadamente o seguinte:
“(...) Sucede que, este pedido de esclarecimento que foi feito pelo júri viola o correcto entendimento do que está estabelecido no mencionado artigo 72.º do CCP pelo que deverá ter-se como ilegal e, em consequência, os esclarecimentos que foram prestados pelos concorrentes não podem ter a virtualidade de tornar as respectivas propostas como admissíveis. Em concreto, no que tange ao concorrente [SCom03...] Lda - uma vez que é o concorrente que figura em 1º lugar - a comunicação que lhe é enviada, faz referência ao artigo 71.º, n.º 3, que não tem aplicação à presente situação. Depois, pede que
«proceda ao suprimento das irregularidades formais da proposta que careçam de ser supridas», sendo que as deficiências que a proposta deste concorrente apresentava não se subsumem ao conceito de «irregularidades formais», consubstanciando, antes e sim, irregularidades materiais ou substanciais, e, por isso, não passíveis de ser supridas através do expediente previsto no n.º 3 do artigo 72.º do CCP. Como é consensualmente entendido pela Doutrina e pela Jurisprudência, os esclarecimentos só integrarão as propostas dos concorrentes se não implicarem alteração do conteúdo da proposta ou se não visarem suprir omissões justificativas da sua exclusão. (...) A contrario sensu, a elaboração e apresentação de um novo e diferente (relativamente ao que tinha sido junto com a proposta) Mapa de Trabalhos, não se limita a comprovar factos ou qualidades anteriores à data da apresentação da proposta (que factos ou qualidades?) e, obviamente que o suprimento realizado afecta a concorrência e igualdade de tratamento. (...) Do que fica exposto resulta com clareza que no caso aqui em análise não deviam ter sido solicitados os esclarecimentos que foram pedidos nos termos dos nºs 1 e 3 do artigo 72.º do CCP, respeitantes às propostas apresentadas pelos concorrentes n.º 1 [SCom04...], LDA, n.º 2 [SCom03...], Lda. e n.º 4 [SCom01...], SA, por lhes ter sido solicitado, respectivamente e relativamente aos documentos exigidos nas alíneas b), d) e f) do ponto 7.2.2 do PP «Lista de Preços Unitários de todas as espécies de trabalhos...», «Programa de Trabalhos tal como referido no artigo 361.º do CCP» e «Cronograma Financeiro/Plano de Pagamentos»,
«pelo facto de não se encontrarem em conformidade, conforme consta da ACTA de Júri do Procedimento», porquanto tais elementos em falta de conformidade não são, nos termos da lei, passíveis de serem
corrigidos/completados, sob pena de violação dos mais elementares princípios aplicáveis à contratação pública, máxime o principio da concorrência, nos termos anteditos. Consequentemente, deverão os esclarecimentos, «novas propostas» que foram apresentados pelos referidos concorrentes ser desconsiderados, valendo o teor das propostas «iniciais» que apresentaram. E atentas as falhas nas referidas propostas por não respeitarem o previsto no Programa do Procedimento, concretamente o ponto 7.2.2., deverão as mesmas ser excluídas, o que se requer, promovendo uma nova reordenação das propostas. (...)
II. Sem prescindir, no que tange à proposta do concorrente [SCom03...], Lda., o novo plano de trabalhos apresentado (PT 2), tal como já acontecia no primeiro plano de trabalhos apresentado (PT 1), não inclui datas (de início e de conclusão) concretas. Ou seja, enquanto a [SCom02...] e todos os restantes concorrentes demonstram claramente qual o dia da semana em que determinada tarefa inicia e conclui, o concorrente [SCom03...] apresenta apenas uma barra onde, no limite, se percebe que a tarefa inicia aproximadamente a meio de determinada semana, e conclui aproximadamente a meio de outra (como exemplo). Ou seja, este plano de trabalhos não informa com rigor qual a duração das diferentes tarefas. (...) Por outro lado, o novo plano de trabalhos apresentado (PT 2) não está de acordo com o anterior plano apresentado (PT 1). a. No PT 1 a obra inicia na semana 1 e conclui na semana 70. No PT 2 a obra inicia na semana 1 e conclui na semana 69. b. As datas das tarefas alteraram do PT 1 para o PT 2. Exemplos: (...). Acresce que a alteração das datas de execução das tarefas no PT 2 implicou a não conciliação entre plano de trabalhos e o plano de pagamento, o que viola claramente o 361.º - A do CCP. (...)” (cf. pasta 17 do PA);
T) A 04/06/2025, um Técnico Superior do Réu, na área de Direito, emitiu parecer quanto à pronúncia da Autora, parecer que aqui se dá por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte:
“(...) Do Direito Aplicável:
Ora, vem a Requerente afirmar que «os esclarecimentos que podem e devem ser solicitados ao abrigo do artigo 72º do CCP visam apenas «esclarecer» aspectos da proposta, ou atestar factos ou qualidades que já existiam anteriormente, e não permitir alterações a condições ou atributos das propostas (...)». 2. O que, claramente não é aqui o caso, pois como bem afirma a Requerente «verificou-se, depois de abertas as propostas, que houve concorrentes que apresentaram as suas propostas com deficiências, porque não observaram as regras que o júri tinha expressamente indicado que deviam ser cumpridas, relativamente à elaboração do plano de trabalhos e que, portanto, não foram deixadas à concorrência». Ora, 15. Se tal parâmetro de avaliação de propostas não foi deixado à concorrência, isto significa que o júri não procede a qualquer avaliação do Plano de Trabalhos de forma a que este seja utilizado para a classificação e consequente ordenação das propostas. (...) 21. Ou seja, esta fundamentação adopta a linha interpretativa de que a mera insuficiência do plano de trabalhos apresentado com a propostas para a realização de uma empreitada de obras públicas não viola o nº 1 do artigo 361º do CCP e não constitui fundamento de exclusão
da proposta. (...) Mas, ainda mais importante, também o Acórdão de 23/05/2024, Processo n.º 0196/22.0BELRA, de que se extrai: «Saber se o nível de detalhe do plano de trabalhos apresentado com a proposta é ou não o nível adequado para assegurar a boa execução da obra, e ao cumprimento dos seus prazos contratuais, é matéria que envolve a formulação de juízos valorativos de natureza administrativa, sobre a qual, em rigor, não cabe aos tribunais pronunciarem-se, mesmo que o plano de trabalhos não constitua um aspecto da execução do contrato sujeito à concorrência.» (...). Aliás, e bem sabe a Requerente, que a minúcia ou detalhe do Plano de Trabalhos, relativos ao modo de execução dos trabalhos, assim como dos restantes Planos de Mão de Obra e de Equipamentos, nos termos dos pontos referidos no supra articulado nº 6, o factor de avaliação das propostas era unicamente o preço mais vantajoso e que sobre os restantes documentos não recaía qualquer valoração ou avaliação, mas, outrossim, O que o júri do procedimento pretendia com explanação do Plano de Trabalhos, não era uma explicação ou imposição minuciosa do início, término e meios utilizados para realizar os mais variados trabalhos, mas, tão somente, a obtenção de um plano indicativo que permita fazer a aferição e verificação do correcto e atempado andamento da execução do contrato. Aliás, isso é o que resulta dos pontos 3.2 e 3.3 do Caderno de Encargos, para o qual expressamente se remete, e do qual a ora Requerente tomou conhecimento e afirmou compreender todas as suas cláusulas. Por fim, e salvo melhor opinião, somos a tomar as seguintes conclusões: - O pedido de suprimentos foi efectuado após a análise das propostas e não após a assinatura do contrato; - As simples insuficiências ou incompletudes do Plano de Trabalhos apresentado com a proposta para a realização de uma empreitada de obras públicas é um resumo dos mapas de trabalhos, mão de obra e materiais, que haviam sido apresentados pelo júri no Programa de Procedimento; - A firma que propôs o preço mais vantajoso juntou documentos à proposta onde declara ter tomado inteiro e perfeito conhecimento do caderno de encargos, declarando também que se obriga a executar o referido contrato em conformidade com o conteúdo deste e relativamente ao qual declarou aceitar, sem reservas, todas as suas cláusulas; - Pelos motivos supra expostos, considera-se que as simples insuficiências ou incompletudes do Plano de Trabalhos sujeito a suprimento, não violam o nº 1 do artigo 361º do CCP e não constituem fundamento de exclusão da proposta nos termos do nº 2 do artigo 70º do CCP. (...)” (cf. pasta 17.5 do PA);
U) A 06/06/2025, o júri do procedimento elaborou o relatório final, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte:
“(...) II.2 - Análise das Observações.
Reuniu o Júri do Procedimento que, após análise dos argumentos plasmados na referida pronúncia, entendeu ser de solicitar o respectivo Parecer Jurídico, colocando à superior do órgão competente para a decisão de contratar, no sentido de exercer o disposto no n.º 6 do artigo 68.º do CCP, conforme consta da Acta n.º 3, de Júri do Procedimento, datado de 29 de Maio do ano em curso. O Presidente da Câmara através do seu Despacho n.º 170/GAP/2025, de 29 de Maio, no uso das competências que lhe estão conferidas no n.º 3 do artigo 35.º do Anexo I da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, designou o Técnico Superior, «AA»
«BB», que à luz do direito e da jurisprudência aplicáveis, emitiu o seguinte Parecer, que se anexa [Anexo II]. Face ao explanado no referido parecer o Júri delibera, por unanimidade, indeferir o requerido pelo concorrente «[SCom02...], LDA.» em audiência prévia, mantendo o teor do Relatório Preliminar.
II.3 - Conclusão da Observações. Deste modo, e face ao considerado e ao fundamento supra exposto e, como conclusão geral, o Júri do Procedimento propõe, por unanimidade, o seguinte:
- Não aceitar as observações apresentadas pelo Concorrente nº 2 - [SCom02...], LDA.
- Manter como Admitida a proposta do Concorrente nº 2 - [SCom03...],
LDA.
- Manter o teor e conclusões do Relatório Preliminar, datado de 16/05/2025.
III - Classificação Final/Ordenação das Propostas. Em sequência do exposto no presente relatório, o
Júri do procedimento propõe, por unanimidade, a ordenação das propostas para efeitos de adjudicação, conforme quadro seguinte: (...)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
IV - Proposta de Decisão. Assim, o Júri deliberou, por unanimidade, propor a adjudicação da presente empreitada, à firma «[SCom03...], LDA.» pelo preço contratual 1.831.266.03€ (um milhão oitocentos e trinta e um mil, duzentos e sessenta e seis euros e três cêntimos), acrescido do IVA à taxa legal em vigor, conforme consta da sua proposta datada de 15 de Abril de 2025. (...) Anexos ao Relatório Final (...) Anexo nº II. Informação Interna (...)” (pasta 18 do PA);
V) A 20/06/2025, a Câmara Municipal do Réu deliberou adjudicar o contrato de empreitada aqui em análise à Contra-interessada “[SCom03...]” (cf. pasta 19 do PA);
W) A deliberação identificada no ponto anterior foi comunicada aos demais concorrentes a 23/06/2025 por via da plataforma electrónica em uso (cf. pasta 21 do PA);
X) A petição inicial foi apresentada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro a 22/07/2025 (cf. fls. 1 e seguintes dos presentes autos);
Y) A 28/07/2025, o Réu e a Contra-interessada “[SCom03...]” celebraram o contrato de empreitada aqui em discussão (cf. pasta 27 do PA).
*
Factos não provados:
Com pertinência para o conhecimento da lide, não se deram quaisquer factos como não provados.»
A fundamentação de direito da sentença, no que ao seu alegado erro respeita, é reconduzível aos seguintes trechos:
«- Da alegada violação do artigo 72º do CCP:
Alega a Autora que os pedidos de esclarecimento dirigidos pelo júri do procedimento às Contra-interessadas “[SCom04...]”, “[SCom03...]” e “[SCom01...]” não tinham acolhimento no artigo 72º do CCP, uma vez que as falhas pretendidas suprir não são de natureza estritamente formal, mas antes assumindo a natureza de irregularidades materiais ou substantivas. Sublinha que tais esclarecimentos só poderão integrar a proposta se não implicarem alteração do seu conteúdo ou se não visarem suprir omissões justificativas da sua exclusão. Mais argumenta que a elaboração de um novo e diferente Mapa de Trabalhos pela Contra-interessada “[SCom03...]”, em sede de esclarecimentos, não se limita a comprovar factos ou qualidades anteriores à data da apresentação da proposta, assim concluindo que o suprimento levado a cabo afecta a concorrência e a igualdade de tratamento. Conclui, assim, que o “novo” Mapa de Trabalhos apresentado por aquela Contra-interessada não poderia ser considerado para análise das propostas e, uma vez que o Mapa de Trabalhos “original” não cumpria as exigências indicadas pelo júri do procedimento em sede de esclarecimentos prestados ao abrigo do artigo 50º do CCP, deveria aquela proposta ter sido excluída, de acordo com o artigo 70º, nº 2, alínea b), do CCP. (sublinhado do relator)
Na sua contestação, o Réu veio alegar que, de acordo com o artigo 7.2.3, alínea d), do programa do procedimento, o plano de trabalhos deveria incluir um gráfico com a distribuição das diferentes fases da intervenção, no qual constem, pelo menos, as principais espécies/capítulos dos trabalhos a realizar, de acordo com o previsto no Anexo
F - Mapa de Quantidades/Medições. Sublinha que, se se analisar o 1º Plano de Trabalhos apresentado pela Contra-interessada “[SCom03...]”, de imediato se constata que o mesmo contém as referidas “principais espécies/capítulos” dos trabalhos a realizar, apresentados numa sequência cronológica. Aceita que, ancorado no artigo 72º do CCP, o júri do procedimento solicitou esclarecimentos a esta concorrente, solicitando-lhe que remetesse novo plano de trabalhos, desta feita contemplando todas as espécies de trabalhos, conforme o elencado no Mapa de Trabalhos e de Quantidades. Não obstante, recorda que, ao prestar esclarecimentos que levaram a alteração de uma peça concursal, o júri do procedimento praticou um acto nulo, por não ter competência para o mesmo, de acordo com o prescrito no artigo 40º, nº 2, do CCP, assim concluindo que o plano de trabalhos a considerar para a análise da proposta era o 1º plano, que não o segundo prestado nos termos da cláusula do procedimento ilegalmente alterada. (sublinhado do relator)
(…)
Conforme resulta da factualidade dada como provada, o programa do procedimento especificava no seu artigo 7.2.3, na alínea d), e sem margem para dúvidas, que o plano de trabalhos tinha de contemplar, pelo menos, as principais espécies/capítulos dos trabalhos a realizar. Isto é. De tal peça concursal retira o Tribunal, de forma cristalina, que não era exigível aos concorrentes a apresentação de um plano de trabalhos que contemplasse todas as espécies de trabalhos elencadas no Mapa de Trabalhos e Quantidades.
Ora, analisando o documento designado “plano de trabalhos” com o qual a Contra-interessada “[SCom03...]” instruiu a sua proposta, o Tribunal conclui que o mesmo dá pleno cumprimento à referida exigência do plano de trabalhos, contemplando, sem margem para dúvidas, as principais espécies/capítulos dos trabalhos a realizar.
Todavia, e também conforme resulta do probatório coligido, na sequência de um pedido de esclarecimentos apresentado pela concorrente “[SCom01...]” ao abrigo do artigo 50º do CCP, o júri do procedimento respondeu que o artigo 7.2.3. do programa do procedimento, bem assim como o plasmado nos artigos 57º e 361º do CCP, exigia que o plano de trabalhos contemplasse todas as espécies de trabalhos previstos no Mapa de Trabalhos e Quantidades.
Tal esclarecimento configura, sem margem para dúvidas, uma autêntica alteração ao programa do procedimento, a qual se prefigura como invalidade, uma vez que apenas o órgão competente para a decisão de contratar é que teria competências para tal, que nunca o júri do procedimento, de acordo com o artigo 50º, nº 5, do CCP. Ou seja, a alteração operada não só viola o princípio da estabilidade das peças do procedimento como partiu também de um ente destituído de competência para tal, conforme o previsto no artigo 69º, nº 2, do CCP (na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 111-B/2017, de 31 de Agosto).
Cabe agora perguntar: e qual a cominação legal para tal alteração, praticada na sequência de um pedido de esclarecimentos, mas que redundou numa verdadeira rectificação, por órgão sem competência para o efeito?
A jurisprudência dos tribunais superiores portugueses já teve oportunidade de se pronunciar sobre tal questão. A título de exemplo, indica-se aqui o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, de 29/05/2025, proferido no P. 123/24.0BEPDL (disponível em www.dgsi.pt), no qual se pode ler o seguinte:
“(...) No caso dos autos, a controvérsia não se situa na questão dos limites temporais previstos no artigo 50.º para a prestação dos esclarecimentos ou da rectificação - no segundo terço do prazo para apresentação de propostas ou até ao termo do prazo fixado no convite - resultando dos autos que a declaração do júri a respeito da altura mínima do colchão teve lugar no 6º dia do prazo de 9 dias concedido para a apresentação das propostas (o convite foi enviado aos concorrentes a 11.07; o prazo para apresentação das propostas terminou a 20.07 e o júri respondeu ao pedido de esclarecimentos a 17.07 - cfr. 3., 4. e 6., do probatório); a controvérsia incide sobre a questão de saber se a altura mínima do colchão configura a prestação de um esclarecimento sobre as especificações técnicas ou, pelo contrário, se consubstanciou na introdução de um novo requisito, omisso nas peças do procedimento e introduzido no quadro da rectificação das mesmas, através do suprimento de omissões previsto no artigo 50.º, do CCP. A relevância da questão assenta na circunstância de, no caso de se concluir que a aludida altura mínima extravasa o âmbito dos esclarecimentos sobre as peças e integra a sua rectificação, a competência respectiva pertencer ao órgão competente para a decisão de contratar e não ao júri, atenta a norma
prevista no artigo 69.º, n.º 2, do CCP, que, além do mais, afasta a possibilidade de a mesma nele ser objecto de delegação. Segundo o entendimento preconizado pelo tribunal recorrido, a altura mínima de 15 cm exigida para os colchões a fornecer consubstanciou a introdução de um novo requisito pelo júri, o qual, por não ter respeitado as normas relativas à competência, não pode integrar as peças do procedimento e, em consequência, fundar a exclusão da proposta apresentada pela autora. (...) Na verdade, flui do probatório que nas especificações técnicas foram indicadas as características dos colchões a fornecer - colchão quadripartido com capa sanitária impermeável e anti estática (viscoelástico)com enchimento antifogo, anti ácaros e anti bactérias - sem que das mesmas se pudesse retirar qualquer alusão à altura dos colchões, em termos mínimos ou máximos, o que quer dizer que as peças eram omissas quanto a essa característica ou especificação. Sendo omissas, a resposta à pergunta dirigida ao júri a esse respeito não visou esclarecer qualquer ambiguidade ou obscuridade, que não existia. Na verdade, o legislador não obriga a entidade adjudicante a densificar e definir, no caderno de encargos, todos os aspectos da execução do contrato, ainda que se trate, como se tratava, de aspectos não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos. Tais aspectos da execução do contrato - não submetidos à concorrência, podem não estar definidos no caderno de encargos, cabendo ao concorrente, dentro dos limites de conformação da sua vontade contratual, definir os termos em que pretende vincular-se perante a entidade adjudicante. Donde, da circunstância de as especificações técnicas respeitantes aos colchões serem omissas a respeito da altura pretendida para os colchões não decorre qualquer ambiguidade que careça de esclarecimento pela entidade adjudicante. Tal não significa, porém, que tal omissão não possa ser suprida ao abrigo da disciplina prevista no artigo 50.º, do CCP, desde que respeitados os limites, temporais e de competência previstos no Código e, naturalmente, que esteja em causa uma omissão relevante para a execução do contrato a celebrar, a apurar no quadro, designadamente, do princípio da proporcionalidade, atento o impacto na preparação e elaboração das propostas e no prazo para tal disponível, aspecto sobre o qual não nos debruçaremos por não integrar as questões a decidir no âmbito do presente recurso. Sucede que, no caso, estando em causa a rectificação das peças, através da definição da altura mínima a observar no fornecimento dos colchões, não foi observada
a regra de competência prevista no artigo 69.º, n.º 2, do CCP, que afasta a competência do júri para a rectificação das peças do procedimento e para a decisão sobre erros e omissões identificados pelos interessados. A inobservância da competência para a rectificação das peças conduz à invalidade da referida rectificação e, em consequência, dos actos que a tiveram como pressuposto, como os actos impugnados - o que determinou a exclusão da proposta apresentada pela autora e o acto de adjudicação, que para além de não ter avaliado a proposta apresentada pela autora, avaliou as propostas apresentadas de acordo com uma especificação técnica invalidamente introduzida. A respeito da questão das rectificações às peças do procedimento feitas pelo júri pronunciou-se já este TCA Sul, no acórdão proferido a 8.04.2021 (P. 947/20.8BELSB), em cujo sumário se referiu, designadamente que: «(...) IV - O CCP, na actual redacção, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31/08, permite quer a rectificação quer a correcção de erros - ainda que manifestos e ostensivos - das peças do procedimento, desde que tais rectificações e correcções sejam feitas pela entidade competente e dentro dos prazos legais; V-Porém, nos termos dos art.ºs 50.º, n.ºs 2, al. a), 7, 69.º, n.º 2 e 116.º, do CCP, a rectificação das peças do procedimento tem de ser efectuada pelo órgão competente para a decisão de contratar (cf. também os art.ºs 40.º, n.º 1, al. a), 2, 116.º do CCP); (...)» (...)”
Regressando agora ao processo em análise, e uma vez que a resposta apresentada pelo júri do procedimento ao pedido de esclarecimentos dirigido pela Contra-interessada “[SCom01...]” consubstanciou uma verdadeira rectificação do programa do concurso, sem que tivesse o júri competência para o efeito, conforme o artigo 69º, nº 2, do CCP, faz com que tal rectificação seja inválida.
E tal invalidade acarreta, consequentemente, a invalidade dos actos administrativos praticados com base na operada rectificação!
Efectivamente, e conforme decorre também do probatório coligido, as propostas dos concorrentes foram avaliadas já de acordo com a operada rectificação, tanto mais que o júri do procedimento dirigiu à Contra-interessada “[SCom03...]” um pedido de esclarecimentos, conforme o artigo 72º do CCP, solicitando a esta que desse cumprimento às exigências da alínea d) do ponto 7.2.3. do programa de concurso no plano de trabalhos
por si apresentado. Por outro lado, o acto de adjudicação foi praticado já tendo por base a peça concursal rectificada.
Nestes termos, procede a excepção peremptória arguida pelo Réu na sua contestação, quanto à invalidade da rectificação do programa do concurso operada pelo júri do procedimento, sem que tivesse este competência para o efeito.
Todavia, tal não terá como consequência, nos termos pretendidos pelo Réu na sua contestação, que se mantenha como válido na ordem jurídica o acto de adjudicação praticado, uma vez que teria sido a proposta apresentada pela Contra-interessada “[SCom03...]” avaliada conforme a primeira versão do programa do concurso, e desconsiderando a rectificação introduzida.
Conforme bem alegado pela Autora na sua réplica, a mera desconsideração da rectificação introduzida, e a avaliação das propostas de acordo com a primitiva versão do programa do concurso implicaria uma violação dos princípios da segurança, da tutela da confiança, da igualdade de tratamento e ainda do princípio básico da estabilidade das peças concursais. Não podemos esquecer-nos que os concorrentes terão legitimamente adequado a redacção das suas propostas à versão da peça concursal rectificada, com os custos e dificuldades inerentes a tal adequação.
(…)
Assim, a declaração da invalidade da rectificação operada ao programa do concurso terá como consequência necessária a anulação de toda a tramitação procedimental, bem como a condenação do Réu a retomar todo o procedimento, retroagindo à data da aprovação das peças concursais e respectivas rectificações.»
Cumpre, então, apreciar se a sentença recorrida erra no julgamento de direito quando atribui o efeito de invalidação de todos os actos procedimentais subsequentes, inclusive o da adjudicação, à procedência da excepção, arguida pelo Réu e julgada procedente, da nulidade, por incompetência, do esclarecimento prestado pelo júri a pedido do concorrente “[SCom01...]” ao abrigo do artigo 50º do CCP, segundo o qual o programa do procedimento exigia que o programa de trabalhos contemplasse todas as espécies de trabalhos previstos no Mapa de Trabalhos e Quantidades (não apenas, pelo menos, as
principais espécies), em vez de simplesmente desconsiderar esse esclarecimento, rectius, essa rectificação, conforme impunha o artigo 162º nº 1 do CPA, que dispõe que “o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade”?
Em prol de uma resposta positiva a esta questão, o Réu sustenta, em suma, que a anulação de todos os actos posteriores ao malfadado esclarecimento seria uma violação, desde logo, do artigo 162º nº 1 do CPA e, de qualquer modo, dos principio da proporcionalidade, da razoabilidade, da boa-fé e da tutela da confiança, por defraudar as legitimas expectativas dos concorrentes, assim prejudicados por um erro do júri, pois a ilegal exigência deste não buliu com nenhum aspecto sujeito à concorrência e todos deram cumprimento à mesma. Também o interesse publico sairia prejudicado desnecessariamente, com adiamento de um procedimento por meses.
Vejamos:
O discurso da sentença recorrido e a jurisprudência invocada omitem qualificações jurídicas que, ante o recurso, há que explicitar.
A “invalidade”, em direito administrativo, é um conceito que, referido ao acto administrativo, no sentido estrito plasmado no artigo 148º do CPA, apenas pode conceber-se nas duas espécies de sanção jurídica previstas para a desconformidade daquele com a ordem jurídica, a saber, a Nulidade e Anulabilidade (cf. artigos 161º a 163º do CPA).
A Nulidade inibe todos e quaisquer efeitos jurídico ao acto, independentemente, até, da sua declaração pela Administração ou pelos tribunais. A anulabilidade não inibe ope legis os efeitos jurídicos do acto: estes são destrutíveis retroactivamente por decisão da Administração ou dos tribunais, que, em respeito pelos prazos legalmente estabelecidos, a declare.
Lida toda a sentença e a jurisprudência citada, jamais ali se fala, quer de acto administrativo quer da espécie de invalidade que sancionaria a ilegalidade (por incompetência do júri) da alteração introduzida no programa do procedimento, sendo ostensivo o emprego, apenas e sempre, do substantivo “invalidade” e do adjectivo
“inválida”, referidos à “rectificação” introduzida no Programa do Procedimento mediante o putativo esclarecimento.
Enfim, embora sem o explicitar, a Mª Juiz não qualificou como acto administrativo, muito menos como acto administrativo nulo, a polémica alteração ao programa do concurso. Limitou-se a apodá-la de invalida.
No sistema conceptual da lei (cf. artigo 135º do CPA) e da doutrina administrativista o programa do procedimento pré-contratual e o caderno de encargos, ao menos até à celebração do contrato, têm natureza normativa, isto é, de regulamento administrativo. Tal é o que revelam a generalidade e abstracção das Suas cláusulas e a indeterminabilidade à priori dos sujeitos individuais destinatários das suas disposições.
Se assim é, os esclarecimentos que venham a ser prestados e ou as rectificações que venham a ser introduzidas nessas peças do procedimento pré-contratual ao abrigo do artigo 50º do CCP também hão-de revestir a natureza de actos normativos, a mesma do programa do concurso e ou do caderno de encargos que esclarecem, rectificam ou alteram. Não se pense que são outrossim actos administrativos, no sentido estrito plasmado no artigo 148º do CPA, tendo como objecto uma pluralidade de situações individuais e concretas: as de cada proponente. É que o tempo procedimental em que os esclarecimentos e ou as alterações são introduzidas ainda é esse em que deve ocorrer a submissão de propostas por um universo indeterminado de pessoas. Enfim, tal como o programa do concurso, a sua densificação ou alteração nos termos do artigo 50º do CCP é um acto normativo de natureza administrativa, um regulamento administrativo.
Ora, as normas administrativas ilegais não são anuláveis nem nulas. São só e sempre “inválidas” (cf. artigo 143º nº 1 do CPA).
O que seja, em abstracto, a invalidade do regulamento administrativo, não o define a Lei. Porém, no artigo 144º do CPA, dispõe-se sobre o regime da mesma, sendo certo que nele não se topa norma equivalente à que o artigo 162º nº 1 estipula para a nulidade do acto administrativo.
Não pode, portanto, valer-se, o recorrente, do artigo 162º nº 1 do CPA para sustentar que tudo se deveria ter passado como se a alteração introduzida no programa pelo
júri não existisse, aplicando-se outrossim e apenas os termos originários do mesmo programa.
Será, porém, conforme o regime de invalidade do regulamento administrativo, a decisão da Mª Juiz a qua, de anular o acto de adjudicação e ordenar a repetição de todo o procedimento subsequente à apresentação das propostas?
Vejamos o regime da invalidade do regulamento administrativo, tal como está concebido no artigo 144º do CPA:
Artigo 144.º
Regime de invalidade
1 - A invalidade do regulamento pode ser invocada a todo o tempo por qualquer interessado e pode, também a todo o tempo, ser declarada pelos órgãos administrativos competentes, sem prejuízo do disposto no número seguinte.
2 - Os regulamentos que enfermem de ilegalidade formal ou procedimental da qual não resulte a sua inconstitucionalidade só podem ser impugnados ou declarados oficiosamente inválidos pela Administração no prazo de seis meses, a contar da data da respectiva publicação, salvo nos casos de carência absoluta de forma legal ou de preterição de consulta pública exigida por lei.
3 - A declaração administrativa de invalidade produz efeitos desde a data de emissão do regulamento e determina a repristinação das normas que ele haja revogado, salvo quando estas sejam ilegais ou tenham deixado por outro motivo de vigorar, devendo o órgão competente reconhecer o afastamento do efeito repristinatório, quando este se verifique.
4 - A retroactividade da declaração de invalidade não afecta os casos julgados nem os actos administrativos que se tenham tornado inimpugnáveis, salvo, neste último caso, quando se trate de actos desfavoráveis para os destinatários.
Deste artigo resulta, quanto ao que agora importa, o seguinte:
1- O Réu, apesar de, ter praticado o acto da adjudicação com fundamento, entre o mais, numa alteração do programa do procedimento incompetentemente introduzida pelo
júri, não estava inibido de invocar a invalidade à guisa de excepção peremptória, enquanto “qualquer interessado”: cf. nº 1);
2 - A invocação pelo, Réu, da ilegalidade e consequente invalidade dessa alteração feita pelo Júri, foi tempestiva (nºs 1 e 2, este a contrario sensu): note-se que o Réu, in casu, apenas invoca a invalidade, quem a declara é o Tribunal);
Quanto aos efeitos da declaração judicial de invalidade, feita em sede de apreciação da alegação dessa ilegalidade como excepção, o CPA não dispõe directa nem especificamente. Note-se que os nºs 2 e 3 referem-se apenas à declaração de invalidade do regulamento por parte da Administração.
Tão pouco se pode encontrar esses efeitos no regime processual da impugnação judicial de normas (artigos 72º e sgs do CPTA), pois do que se trata aí é do objecto da acção dirigida à declaração de ilegalidade de normas, não da invocação dessa ilegalidade e consequente invalidade como defesa por excepção, nem da invocação da ilegalidade como fundamento da acção em que se peça a anulação do acto administrativo que a tenha aplicado.
O regime da invalidade de uma norma administrativa conhecida no julgamento do objecto de uma acção administrativa de impugnação de um acto administrativo, quer essa invalidade tenha sido invocada como excepção, quer o tenha sido como causa de pedir, quer, ainda, sendo conhecida pelo tribunal na aplicação soberana do direito é, afinal, o que decorre da lógica e da metodologia do direito. Assim, se é ilegal, a norma regulamentar é inválida (artigo 143º nº 1 do CPA); se é inválida, não se aplica, se não se aplica, vigora a que ela revogou putativamente ao dispor em sentido diverso.
Logo, o programa original do concurso estava em vigor e deveria ter sido aplicado na apreciação das propostas. Como o não foi, o acto de adjudicação violou-o, pelo que devia ser anulado, como foi, nos termos do artigo 163º nº 1 do CPA; e o procedimento devia e deve voltar ao momento procedimental em que foi comunicado o putativo e inválido esclarecimento, em resposta ao pedido suscitado pela concorrente “[SCom01...]”, isto é, o período da apresentação das propostas, para assim se poder reconstituir a realidade que ocorreria se não tivesse ocorrido aquela indevida alteração do programa com a consequente violação, na apreciação das propostas, do programa original do concurso.
Por aqui se vê que, posto que aditando a presente fundamentação à da sentença Recorrida, se mostra ser negativa a resposta à sobredita questão; e que se deve confirmar o dispositivo da mesma.
Contra isso não procedem:
- a alegação de violação do direito fundamental à tutela judicial efectiva, pois é mediante esta decisão que se tutela efectivamente o direito da Autora e dos demais concorrentes a um procedimento contratual gizado pela entidade legalmente competente;
- a alegação de violação dos princípios procedimentais da boa fé da proporcionalidade, da razoabilidade e da tutela da confiança porque, onde rege uma vinculação legal imperativa - a da competência exclusiva da Entidade Adjudicante para alterar o programa do concurso: artigos 40º nº 2 e 69º nº 4 do CCP - cuja prossecução realiza um interesse publico indisponível, a força da lei positiva cuja constitucionalidade material não se questione prejudica a questão da conformidade do acto administrativo da sua aplicação com os invocados princípios.
Diga-se, por fim - e a latere, pois o Recorrente não põe em causa a invalidade (que ele próprio alegou como excepção) da alteração ao programa do concurso - que tão pouco seria equacionável, em favor da validade desse acto do júri, a alegação de que, ao adjudicar o contrato, a entidade demandada ratificou o acto ferido de incompetência, porque, como vimos, não se tratou de um acto administrativo, mas de alteração de uma norma. Ora, a ratificação, tal como vem prevista - embora não positivamente definida - na organização sistemática do CPA, tem por objecto apenas o acto administrativo definido no artigo 148º do CPA, não o regulamento administrativo. O artigo 164º do CPA encontra-se inserido no capítulo II da parte IV, capítulo dedicado apenas ao acto administrativo, conforme a respectiva epígrafe, enquanto o capítulo imediatamente anterior, conforme a sua epígrafe, trata apenas do regulamento administrativo e não contém qualquer norma que, directamente ou por remissão, permita conceber a ratificação de regulamentos.
Conclusão
Do exposto resulta que é negativa resposta à sobredita questão a que se reconduz o recurso; e que este haverá de improceder mediante o aditamento, da presente, à fundamentação de direito da sentença recorrida.
Custas
As custas hão-de ficar a cargo do Recorrente, em ambas as instâncias, conforme artigo 527º do CPC.
Entretanto:
O objecto do recurso abrangeu apenas matéria de direito.
Na acção não foi necessário produzir prova além do processo administrativo e da restante prova documental apresentada pelas partes, tendo a decisão recorrida sido proferida logo no momento processual do saneamento do processo.
Aa conduta processuais das partes não sugerem qualquer censura.
O valor do recurso e da causa - o mesmo in casu: artigo 12º nº 2 do RCP - que é de
€1 988 644 € - resultaria numa taxa de justiça desproporcionada ate a singeleza sobredita.
Como assim, mostra-se justo e conforme com o nº 7 do artigo 6º do RCP a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça acima da devida por um valor da causa de 400 000 €, o que se decide.
Dispositivo
Assim, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso e, portanto, manter a sentença recorrida, com a sobredita fundamentação.
Custas: pelo Recorrente, com dispensa do pagamento da taxa de justiça devida pela acção e pelo recurso em toda a medida da que seria devida por referência a um valor da causa e do recurso, de 400 000 €.
Porto, 18/05/2026
Tiago Afonso Lopes de Miranda
Maria Clara Alves Ambrósio
Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas |
