| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: * 1 – RELATÓRIO
SCMFB vem interpor recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, proferida em 20 de Dezembro de 2016, e que julgou parcialmente procedente a acção administrativa comum intentada contra o Município de Carregal do Sal e onde solicitava que deveria o Réu ser condenado:
a) a reconhecer que a A. é agente de direito e, assim, que possui o direito a exercer o cargo de técnico de 2.ª classe da área de Engenharia Florestal, com todas as consequências legais, mormente as anulatórias do ato de declaração de caducidade notificado a 14 de Março do corrente ano de 2012;
b) ou, quando assim se não entender, deve o Município de Carregal do Sal ser condenado a reconhecer a necessidade de ocupação do posto de trabalho em causa, com recurso à constituição de uma relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado, determinando:
i. a alteração do mapa de pessoal do órgão ou serviço, de forma a prever aquele posto de trabalho;
ii. a imediata publicitação de procedimento concursal para recrutamento de trabalhador com relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado para o posto de trabalho em causa;
c) no caso de improvimento do pedido principal, deve o Município de Carregal do Sal ser condenado a pagar à A., pela caducidade do contrato resolutivo a termo, a compensação a que se refere o artigo 252.º n.º 3 da Lei n.º 59/2008, de 11/09, no valor de € 4.860,864, acrescidos de juros de mora à taxa legal desde a caducidade do contrato e até efetivo e integral pagamento, com todas as legais consequências.
Em alegações a recorrente concluiu assim:
1. Em primeiro lugar, não consta dos factos provados pela sentença a celebração, em 13/07/2004, do Protocolo entre o Ministério da Agricultura, Desenvolvimento e Pescas e a Associação Nacional de Municípios, denominado pelas Partes contratantes de “Protocolo relativo ao exercício de novas competências pelos Municípios no âmbito da protecção da Floresta”.
2. Tal facto – celebração do Protocolo e respetivo conteúdo – resulta provado pelo documento n.º 7 junto pela A. em sede de pi., sendo essencial para a decisão da causa de pedir atinente à nulidade do contrato a termo por força da inverídica motivação que o alicerça.
3. Assim, a sentença recorrida incorre em erro de julgamento quanto aos factos, por insuficiência da matéria de facto dada como provada, impondo-se que o Tribunal ad quem dê como provada a celebração do Protocolo e seu teor (proémio e respetivas cláusulas), relevando-os na decisão de mérito.
4. Em segundo lugar, decorre dos factos provados que a Recorrente foi contratada para exercer funções no Gabinete Técnico Florestal (GTF) e para assegurar o seu normal funcionamento, GTF esse que se destinava a apoiar a Comissão Municipal de Defesa da Floresta contra incêndios, sendo da responsabilidade da Câmara Municipal (art. 5.º, n.º 5 da Lei n.º 14/2004).
5. A Lei n.º 14/2004 comete à Comissão Municipal atribuições a longo prazo a prosseguir no âmbito da circunscrição territorial municipal, não assumindo a Comissão um pendor temporário ou excecional, razão pela qual também não é temporário o GTF que dá apoio àquela Comissão.
6. Ademais, a existência e funcionamento da Comissão Municipal e respetivo GTF inserem-se no âmbito do Sistema de Prevenção e Proteção da Floresta contra Incêndios, sobre o qual versa o Protocolo referido na conclusão 1), que determina que as competências para a operacionalização do Sistema de Prevenção e Proteção cabem aos Municípios, através da constituição das Comissões Municipais e seu funcionamento (assegurado, recorde-se, pelos GTF), mais prevendo a atribuição de meios financeiros para esse efeito (transferência de verbas).
7. Assim, as competências atinentes ao GTF foram entregues (materialmente) ao Município pelo Protocolo e pela Lei n.º 14/2004, e, só posteriormente (e formalmente), pela Lei n.º 20/2009, de 12/05, passando, desde a celebração do Protocolo, a integrar-se no conjunto normal ou comum de atividades do serviço.
8. Em suma, diversamente do que julga o Tribunal a quo, a necessidade permanente do serviço em contratar a A. para exercer as funções de técnica-superior no GTF não surgiu com a entrada em vigor da Lei n.º 20/2009, mas com todo o procedimento, todas as atuações e formalidades anteriores, e, determinantemente, com a criação e colocação em funcionamento do GTF.
9. Contudo, ainda que se admitisse que a transferência das atribuições florestais para os Municípios só ocorrera em 2009, ainda assim, a contratação da A. assumir-se-ia como necessidade permanente a partir dessa data até 2012, pois a partir de 2009, o exercício de funções pela A., no Município, passou a enquadrar-se necessariamente no âmbito da Lei n.º 20/2009.
10. Não pode, pois, entender-se estar em causa a celebração de um contrato com fundamento no desenvolvimento de um projecto não inserido nas actividades normais dos serviços, pois então teríamos que saber que projeto era esse, que foi concretamente desenvolvido, apenas e só, entre 2006 (no mínimo) e 2012.
11. Em suma, a sentença proferida pela Tribunal a quo enferma de erro de julgamento por violação dos arts. 2.º, 3.º, 4.º e 5.º da Lei n.º 14/2004, 14.º, n.º 4 da Lei n.º 59/2008 e 93.º do regime do contrato de trabalho em funções públicas aprovado por esta última Lei, impondo-se a sua revogação. Sem conceder quanto ao que vimos de expor:
12. Em terceiro lugar, o motivo justificativo do termo deve ser feito com menção expressa dos factos que o integram, devendo estabelecer-se a relação entre a justificação invocada e o termo estipulado – cfr. art. 131.º, n.º 3 do Código do Trabalho de 2003, aprovado pela Lei 99/2003, de 27 /08, aplicável ex vi do art. 2.º, n.º 1 da Lei n.º 23/2004 (o que se aplica, igualmente, à renovação do contrato da A. de 17.03.2009, já que o art. 14.º, n.º 3 da Lei n.º 59/2008 exige uma especial fundamentação para a renovação).
13. Ora, nada no contrato celebrado entre as Partes em 18/04/2006 vem concretizado ou especificado quanto ao motivo justificativo, não referindo quaisquer razões concretas e objetivas relacionadas com o termo: entre o mais, se as funções da A. eram dirigidas a um projeto concreto e temporário, qual era exata e concretamente esse projeto que funda o termo aposto ao contrato e qual o seu terminus ou o facto que o determinaria.
14. Assim, o contrato celebrado pelas Partes em 18.04.2006 é nulo, bem como são nulas, quer autónoma, quer derivadamente, as subsequentes renovações, incorrendo a sentença, a este passo, em erro de julgamento, por violação dos arts. 131.º, n.º 3 do Código do Trabalho de 2003 (Lei n.º 99/2003), ex vi art. 2.º, n.º 1 da Lei n.º 23/2004, da al. i) do n.º 1 do art. 9.º da Lei 23/2004 e do art. 14.º, n.º 3 da Lei n.º 59/2008, devendo ser revogada por este Tribunal ad quem.
15. Em quarto lugar, o Tribunal a quo entende, numa perspetiva puramente legalista e errónea, que a figura do agente putativo não tem aplicabilidade no nosso ordenamento jurídico, quando é ampla a doutrina, jurisprudência e praxis administrativa que mobiliza e aplica este instituto.
16. Além do mais, neste âmbito, estamos no domínio dos princípios jurídicos, podendo-se afirmar que os efeitos putativos decorrem da necessidade de estabilidade das relações jurídico-sociais e de realização dos princípios da proteção da confiança (que, desde logo, exige que a confiança que o beneficiário depositou na manutenção do seu status quo não seja postergada), do suum cuique tribuere, da igualdade e até da realização do interesse público.
17. Sendo que o facto do recurso à figura do agente putativo não estar ipsis verbis consagrado em lei não tolhe, jamais, a sua mobilização, pois o que está em causa é o reconhecimento de um conjunto de expetativas legítimas (na manutenção do posto de trabalho), consolidadas na esfera jurídica da Recorrente, por força da celebração de um contrato pela Administração, que, embora nulo, produziu efeitos durante lapso de tempo considerável (mais de cinco anos), de forma pacífica e publicamente.
18. Posto isto, na situação em apreço, atendendo a que a Recorrente agiu como se verdadeira técnica na área de Engenheira Florestal se tratasse, instalando-se nos lugares de perfeita boa fé e com plena aquiescência do Município do Carregal do Sal, exercendo o conteúdo funcional respetivo, de forma pacífica, contínua, pública e sem oposição de quem quer que seja, o que veio sucedendo há mais de cinco anos (tudo isto como, aliás, o Tribunal a quo considerou por provado nos pontos 5), 6), 7), 8), 9), 10), 11) e 12) da fundamentação de facto da sentença), impunha-se que o Tribunal a quo tivesse concluído pela aplicação do instituto do agente putativo e, assim, pelo reconhecimento da Recorrente como agente de direito, adquirindo, dessa forma, o direito a manter o lugar que vinha ocupando.
19. Deste modo, em erro de julgamento, mostra-se violado o instituto do agente putativo e os princípios que lhe subjazem (os princípios da proteção da confiança, da boa-fé, da igualdade da realização do interesse público e até da dignidade humana – cfr. arts. 1.º, 2.º e 266.º, n.º 1 e 2 da CRP e arts. 4.º, 6.º, 8.º e 10.º do CPA), devendo a decisão ser revogada.
20. Em quinto lugar, ainda a propósito da aplicação da figura do agente putativo, a questão que se coloca não se prende com a convertibilidade do contrato de trabalho a termo resolutivo em contrato de trabalho por tempo indeterminado, pois a proibição legal da conversão do contrato a termo em contrato por tempo indeterminado não se aplica ao caso vertente, na medida em que o contrato é nulo.
21. Nesta medida, ao discorrer sobre a inconvertibilidade do contrato de trabalho e, a esse propósito, até sobre as modalidades de constituição de vínculo laboral público, a sentença é nula por excesso de pronúncia (cfr. al. d), parte final, do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, ex vi do artigo 1.º do CPTA), ou então, a não se entender assim, a sentença incorre novamente em erro de julgamento por violação do instituto do agente putativo e dos princípios que lhe subjazem, devendo ser revogada.
22. Em sexto lugar, quanto ao pedido subsidiário da “necessidade de abertura de concurso” entendeu o digno Tribunal a quo que a consequência legal do n.º 4 do art. 14.º da Lei n.º 59/2008 (necessidade de alteração do mapa de pessoal e imediata publicação de procedimento concursal para o recrutamento de trabalhadores com relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado) terá de ser conjugada com proibição inserta nos artigos 46.º e 48.º da Lei do Orçamento de Estado para 2011.
23. Sucede que a Lei Orçamental aplicar-se-á sempre ao tempo da abertura do procedimento concursal, pelo que seria aqui aplicável a LOE para 2016 e respetivas condicionantes – neste sentido, cfr. art. 12.º, n.º 2 do CC, ou seja, o facto jurídico (in casu a abertura do concurso) é regulado pela lei vigente no momento da sua verificação.
24. Nesta senda, os artigos 46.º e 48.º da LOE para 2011 são de natureza excecional e transitória, tendo a Lei do Orçamento de Estado essa mesma natureza, isto é, destina-se a vigorar por um ano e, entre outros, a disciplinar os encargos com os trabalhadores que exercem funções públicas, por forma a reduzir a despesa pública do Estado e garantir o equilíbrio orçamental respeitante a esse ano.
25. Deste modo, a sentença decidiu em erro de julgamento, por errónea aplicação dos arts. 46.º e 48.º da LOE de 2011, do art. 14.º da Lei n.º 59/2008 e do art. 12.º, n.º 2 do Código Civil, devendo, por isso, ser revogada.
26. Em sétimo lugar, ainda que assim não fosse, a aplicação pelo Tribunal a quo dos artigos 46.º e 48.º da LOE 2011 no caso concreto, consubstancia uma violação dos princípios da constitucionalidade e da igualdade (cfr. arts. 3.º e 13.º da CRP), dos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança e das legítimas expectativas dos administrados, bem como do princípio da boa fé (cfr. arts. 2.º e 266.º, n.º 2 da CRP, e 10.º do CPA), à luz dos quais não pode uma norma transitória regular jamais situações definitivas, como foi o caso.
27. Isto porque, estando nós perante normativos colidentes (a norma orçamental e aquela imposição de abertura de procedimento na hipótese do art. 14.º da Lei n.º 59/2008) deveria sempre o Tribunal a quo proceder a uma interpretação harmónica destas disposições, não se podendo, em momento algum, derrogar a aplicação de um em prol de outro, pelo que a sentença recorrida tem que ser revogada.
28. Em oitavo lugar, ainda a este propósito, diga-se, por um lado, que sempre a proibição constante do n.º 2 do artigo 46.º da LOE não se estende à abertura (“...os candidatos que possuam uma relação jurídica de emprego público”), antes se referindo aos concursos correntes e não a legalizações de situações fáctico-jurídicas anteriormente nascidas e consolidadas, e, por outro lado, os requisitos excecionais a que se refere o art. 46.º da LOE nem sequer têm qualquer sentido (sério) para efeitos de regularização a que se refere o art. 14.º da Lei n.º 59/2008.
29. Em suma, nunca seria possível denegar a pretensão dizendo-se que a abertura do concurso é proibida (ou relativamente proibida), motivo pelo qual a sentença enferma de erro de julgamento, por violação dos arts. 46.º, n.º 2 da LOE, 14.º da Lei n.º 59/2008 e 2.º da CRP.
30. Em nono lugar e por fim, o Tribunal recorrido não se pronunciou sobre o pedido de condenação do R. no pagamento de juros de mora à taxa legal contados desde a caducidade do contrato até efetivo e integral pagamento (em relação à compensação subsidiariamente pedida e julgada procedente), pelo que se verifica nulidade da sentença por omissão de pronúncia que deve ser conhecida e declarada (cfr. art. 615.º, n.º 1, ali. d) CPC, ex vi do art. 1.º do CPTA).* O Recorrido contra-alegou tendo apresentado as seguintes conclusões:
1 – A impugnação da matéria de facto deve ser rejeitada, uma vez que não refere quais os pontos de facto em concreto que pretende ver incluídos, nem propõe qualquer redacção ou refere qual ou quais os elementos probatórios que fundamentam essa impugnação.
2 – O documento que pretende ver dado como assente é um documento particular, apócrifo em relação ao recorrido, e por isso não goza de força probatória plena, enquanto documento a valorar em qualquer instância judicial.
3 – Neste conspecto, os factos que se pretendem ver levados à instrução e saneamento têm de ser alegados no articulado da parte e, por conseguinte, não podem dar-se como provados por remissão para determinado documento.
4 – Seguidamente, também a decisão recorrida não enferma de excesso de pronúncia, porquanto a matéria de facto dada como assente está capeada pelo contato de trabalho a termo resolutivo certo em funções públicas, celebrado pela forma escrita, e vinculado ao regime jurídico da Lei n.ᵒ 23/2004, de 22 de Junho que, subsidiariamente remetia para o regime do contrato individual de trabalho, sujeito posteriormente ao regime jurídico da Lei n.ᵒ59/2008, de 11 de Setembro e respectivo Regulamento.
5 – E, consequentemente submetido à imperatividade legal da inconvertibilidade do contrato de trabalho a termo resolutivo em contrato sem termo ou por tempo indeterminado, imperativa e expressamente referida nestes diplomas.
6 – A recorrente ficciona a relação vinculística configurada e resultante do contrato de trabalho a termo resolutivo, em situação de trato sucessivo, por analogia, ao instituto da usucapião, pretendendo ver reconhecida a posse de um lugar ao serviço do Município e, por ela recondutível à figura do agente putativo, escolhendo o que lhe interessa dessa relação excepcional e transitória e mandando às malvas o regime quando lhe é desfavorável.
7 – Como se referiu em sede de contestação, esta figura do agente putativo há muito que está arredada dos areópagos dos escrutinadores dessa figura.
8 – Com efeito, a partir da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 184/89, e do Decreto-Lei 427/89, de 7 de Dezembro se até à data se podiam enquadrar situações de prestação de trabalho a entidades públicas, sem qualquer título formal que as aparelhasse, e desse modo se subsumisse essa situação à figura de agente putativo, como pretende ver reconhecida a recorrente, a partir da entrada em vigor desses 2 diplomas, essa qualificação deixou de poder vingar.
9 – Pois, a partir desse primeiro diploma, o da constituição dos vínculos públicos, introduziu-se pela primeira vez no ordenamento jurídico nacional o contrato de trabalho a termo certo, com a disciplina própria desse texto legal e, por remissão, do Código do Trabalho.
10 – E, posteriormente, esse tipo de contratação foi dado pela Lei n.ᵒ 23/2004, de 22 de Junho, sendo que o paradigma do contrato de trabalho em funções públicas, que passou a ser incorporado na Lei n.ᵒ 59/2008, de 11 de Setembro é o do regime do contrato individual de trabalho.
11 – E expressamente se prevê nesses diplomas, para além de não conferirem ao trabalhador a qualidade de agente administrativo, a inconvertibilidade do contrato de trabalho a termo resolutivo em contrato de trabalho sem termo, tal como se estatui no n.ᵒ 2 do art. ᵒ 10 da primeira Lei e no n.ᵒ 2 do art. 92ᵒ da segunda.
12 – O regime previsto nestas Leis estatui ainda a nulidade em caso de inobservância dos regimes fixados.
13 – Sendo que, o regime da nulidade prevista nestes textos legais é diferente do regime geral da nulidade previsto no Código Civil, atenta a matriz intuito personae do contrato de trabalho, ou seja, enquanto que no primeiro obriga à restituição do que foi prestado, no segundo, trata o contrato como válido durante a sua execução e até à declaração de nulidade, aplicando-se portanto as regras do despedimento ilícito, mormente a da indemnização em virtude da restauração natural, ou seja, o da reintegração, ser legalmente vedado.
14 – Subjaz assim a este regime que, se o fundamento do contrato não estiver concretizado com factualidade ou for a mera reprodução literal dos dizeres da Lei, ferem-no de nulidade, mas o despedimento é tratado como se o contrato não tivesse esse vício, com direito à indemnização por antiguidade e salários intercalares (cf. arts 114ᵒ e 115ᵒ da Lei n.ᵒ 99/2003, de 27 de Agosto que aprovou o Código do Trabalho de 2003 e os arts. 121ᵒ a 123ᵒ da Lei 7/2009, de 12 de Fevereiro, que aprovou o Código do Trabalho de 2009, e ainda o n.ᵒ 3 do art. 92ᵒ do Anexo I da Lei n.ᵒ 59/2008, de 11 de Setembro).
15 – Sendo que a recorrente não alegou essa causa de pedir nem formulou esse pedido.
16 – Mas nem nesse ponto tem razão, porque era a própria Lei n.ᵒ 14/2004, de 8 de Maio que não atribuía a competência ao Município, ao contrário do que pretende inculcar a narrativa recursória, pois para além de não estarem contemplados, é o próprio Protocolo a que alude a recorrente que, no seu introito diz “(…) até que seja publicado o quadro legislativo das novas competências”, o que só veio a suceder com a Lei n.ᵒ 20/2009, de 12 de Maio.
17 – Donde, existia um verdadeiro motivo para a contratação a termo resolutivo.
18 – Prosseguindo, a inconvertibilidade desses contratos tem sido prolatada pelo mais alto Tribunal, o Supremo Tribunal de Justiça, e pelo Tribunal Constitucional, como a título de exemplo ressalta dos Ac. STJ, de 28 de Abril de 2010, processo n.º 413/08.0TTCBR.C1.S1, e ainda o Ac. do TC, processo n.º 243/2000, de 11 de Julho de 2000.
19 – E neste segmento discursivo, abona-se ainda que os nossos Tribunais superiores têm decidido, mesmo com o argumento da transposição da Directiva Comunitária 1999/70/CE do Conselho, de 28 de Junho de 1999, respeitante ao acordo quadro CES, UNICE e CEEP, que não se verifica fundamento para a convertibilidade nem violação desta Directiva.
20 – Salvo melhor opinião, parece-nos que os Acórdãos que melhor estribam e fundamentam esta posição é o do Tribunal da Relação de Coimbra, de 20 de Janeiro de 2011, relatado pelo Senhor Desembargador Almeida Eusébio, prolatado no âmbito do processo n.ᵒ 207/09.5TTCVL.C1, e ainda no mesmo sentido o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 2 de Março de 2012, processo n.ᵒ 02636/09.3BEPRT disponíveis em www.dgsi.pt cujos sumários se encontram transcritos nas págs. 22 e 23 destas alegações.
21 – Relativamente ao pedido subsidiário, traduzido na necessidade de abertura de concurso, também tolhem os argumentos da recorrente, pois o art. 14ᵒ da Lei n.ᵒ 59/2008, é uma norma transitória e de carácter excepcional, só aplicável face à verificação de determinados pressupostos à data.
22 – Por outro lado, a sua aplicação estava paralisada pelo disposto nos arts. 46ᵒ e 48ᵒ da Lei n.ᵒ 64-B/2011, de 30 de Dezembro (LEO para 2012), aderindo-se ainda a que esta Lei também tem carácter transitório.
23 – Daí que não haja necessidade de recurso ao princípio da sucessão das leis no tempo previsto no n.ᵒ 2 do art. 12ᵒ do CC no tocante à sucessão das leis no tempo.
24 – Pretende a recorrente que o regime aplicável à abertura do concurso deva ser o da data da prolação da sentença, significando com isso que seria a lei que se aplicasse em 2016.
25 – Porém, nessa data, o regime do art. 14ᵒ da Lei n.ᵒ 59/2008 já não vigorava estando, em sua substituição, em vigor a Lei n.ᵒ 35/2014, de 20 de Junho que não prevê a situação transitória e excepcional prevista naquele art. 14ᵒ que na al. b) do n.ᵒ 4, o elemento literal remete para a imediata publicitação.
26 – Finalmente, teríamos ainda de nos ater a uma outra dicotomia para a aplicação do princípio previsto no art. 12ᵒ, a de que estivéssemos perante uma situação administrativa de trato sucessivo ou de um mero acto instantâneo, traduzido este numa vontade legal da cessação automática do contrato.
27 – Está sobejamente demonstrado que a relação vinculística era um contrato de trabalho subordinado, de matriz privada, sujeito a regras específicas, ou seja, enquadrado num regime jurídico aplicável a este tipo de vínculo jurídico.
28 – Tanto basta para que não estejamos perante uma situação fáctica, sem cobertura legal, que em determinado momento histórico, por analogia, se qualificou de usucapião, integrando a figura do agente putativo.
29 – Não é essa a situação, a relação existente entre recorrente e recorrido foi talhada e executada perante um quadro normativo, com sujeição a determinada disciplina, regras e cominações, entre elas a da caducidade legal e automática do contrato e da inconvertibilidade.
30 – O recorrido não necessidade de indicar as normas em que se estriba, mas não deixa de referir que a decisão recorrida não merece qualquer censura, porque a sua motivação é clara, inteligível para qualquer destinatário normal.* O Ministério Público, notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA não se pronunciou nos autos.
As questões suscitadas e a decidir resumem-se em determinar:
— se a recorrente tem direito a ser considerada agente de direito e exercer o cargo de Técnica de 2ª classe da área de Engenharia Florestal.
Cumpre decidir.* 2– FUNDAMENTAÇÃO
2.1 – DE FACTO
Na decisão sob recurso ficou assente o seguinte quadro factual:
1) Em 16 de Fevereiro de 2005 a autora iniciou as suas funções em regime de estágio profissional no Gabinete Técnico Florestal (doravante designado GTF), que foi criado no início desse mesmo ano no Município de Carregal do Sal – cfr. doc. n.º 2.1.
2) No dia 16 de Fevereiro de 2006, a autora terminou o seu estágio profissional com a classificação final de Muito Bom, classificação essa atribuída pelo Município de Carregal do Sal – cfr. doc. n.º 2.2.
3) Na sequência do concurso público para contratação de um técnico florestal para o GTF do Município R., em que ficou graduada em primeiro lugar, a A. celebrou, em 18 de Abril de 2006, com o Município de Carregal do Sal, contrato de trabalho a termo certo resolutivo por 1 ano (contratação publicada no DR, III série, nº 89, de 9 de Maio de 2006), por urgente conveniência de interesse público, regendo-se este contrato, nos seus próprios termos, pelas disposições do Código do Trabalho e especificidades constantes da Lei n.º 23/2004, de 2 de Junho.
4) O contrato foi celebrado ao abrigo da ali. i) do n.º 1 do art. 9.º da citada Lei n.º 23/2004.
5) Resulta do contrato celebrado, o seguinte:
a) que a A. exercia, transitoriamente e em subordinação hierárquica, as funções correspondentes ao conteúdo funcional de técnico de 2.ª classe, Área de Engenharia Florestal;
b) que teria férias nos termos do Código do Trabalho – Lei n.º 99/2003, de 27 de Agosto, regulamentada pela Lei n.º 35/2004, de 29 de Junho;
c) que o contrato seria renovável nos termos do art. 139.º do Código do Trabalho, sendo que mais se adiantava que, no caso de renovação, se consideraria um único contrato o inicialmente celebrado e suas renovações;
d) que o contrato não conferia a qualidade de agente;
e) que o contrato era celebrado ao abrigo da alínea i) do art. 9.º da Lei n.º 23/2004, de 22 de Junho, que dispõe, o seguinte:“ i) Para o desenvolvimento de projetos não inseridos nas atividades normais dos serviços ” – cfr. doc. n.º 3.
6) A autora a partir de 18 de Abril de 2006, exercia as suas funções das 9 às 12 horas e das 13 às 17 horas, nos dias úteis, nos Paços do Concelho do Município.
7) Quando a A. falta, as faltas são registadas, sendo que no final do mês e, assim, aquando do pagamento do ordenado, as contas são feitas em função das faltas dadas, de resto, como qualquer outro funcionário.
8) A A. sempre exerceu as suas funções nos Paços do Concelho do Município, com meios exclusivamente fornecidos por esta Autarquia de Carregal do Sal - nomeadamente secretária, telefone, computador -, disponibilizando esta transporte à A. quando disso necessitava para cumprir as instruções que lhe iam sendo dadas.
9) Executando assim a Requerente ordens e cumprindo tarefas determinadas pela sua hierarquia imediata - o Sr. Chefe de Divisão (LARF) e o Sr. Presidente da Câmara Municipal de Carregal do Sal (ASN), elaborando pareceres e participando em reuniões – cfr. doc. 9 junto com a petição inicial.
10) Sendo que a retribuição, em função do tempo, é recebida mensalmente, correspondendo ao que um técnico florestal de 2.ª classe investido em função pública recebe efetiva e mensalmente, com os doze avos correspondentes aos subsídios de férias e de Natal – cfr. doc. n.º 12 junto com a petição inicial.
11) A A. gozou sempre férias.
12) Recebia o ordenado, acrescido do subsídio de férias.
13) Em 15 de Março de 2007 (com efeitos a 18 de Abril) e por despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal, o contrato foi renovado por 1 ano com o seguinte fundamento:
“ (…) é necessário assegurar o funcionamento do referido gabinete e atendendo ao preceituado na cláusula quarta do contrato a termo certo (…)” – cfr. doc. n.º 4.
14) Em 15 de Fevereiro de 2008 (com efeitos a 18 de Abril) e por despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal, o contrato foi renovado por mais 1 ano com o mesmo fundamento – cfr. doc. n.º 5.
15) Posteriormente, ao abrigo do disposto no art. 38.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, por despacho do Sr. Presidente da Câmara, datado de 17 de Março de 2009, foi renovado à A. o contrato por mais 3 anos, para desempenhar funções de técnica florestal no Gabinete Técnico Florestal do Município R., com fundamento na previsão dos n.ºs 1 e 2 do art. 14.º da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro.
16) A fundamentação foi a seguinte: “com vista a assegurar o normal funcionamento do Gabinete Técnico Florestal a que a trabalhadora está adstrita, torna-se imperioso que a mesma continue a exercer funções no mesmo, pois, assim não sendo, os objetivos a prosseguir ficariam seriamente comprometidos” – cfr. doc. n.º 6 junto com a petição inicial.
17) Posteriormente, a 14 de Março de 2012 a A. é notificada da caducidade do contrato, nos termos do art. 251.º, ali. a) da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro – contrato que caducou a 17 de Abril de 2012 - cfr. doc. n.º 1 junto com a petição inicial.
18) Mediante ofício datado de 14 de Março de 2012 foi comunicado à Requerente, o seguinte: Pelo presente e nos termos do artigo 251.º, alínea a) do Regime da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, comunico a V.ª Ex.ª que o contrato de trabalho que possui desde 18/04/2006 com esta Autarquia caduca no próximo dia 17 de Abril de 2012, pelo que a partir dessa data fica desvinculado destes serviços.” – cfr. doc. 1. * 2.2 – DE DIREITO
Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora Recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redacção conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.
I- Nas suas conclusões 1 a 3 vem a recorrente sustentar que ocorre erro de julgamento por omissão da matéria de facto uma vez que não foi dado como provado a celebração, em 13/07/2004, do Protocolo entre o Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas e a Associação Nacional de Municípios. Dar-se como provada a celebração deste Protocolo seria essencial para análise do mérito da questão.
Refere-se na decisão recorrida o seguinte:
Esta Lei não atribui competência ao Município e tal resulta do intróito do Protocolo a que se alude no documento n.º 7 junto pela A., quando nele se refere “ (…) até que seja publicado o quadro legislativo de assunção das novas competências para os municípios”. …
Como argumenta o réu Município, também do Protocolo celebrado entre o Ministério da Agricultura e a Associação Nacional de Municípios não se alcança a atribuição dessa competência, até porque não é instrumento legal adequado, nem, como a A. pretende fazer crer, a contribuição de € 2.000,00 por mês consubstancia o financiamento dessa atribuição.
Considerando que, na cláusula 4ª desse Protocolo se refere expressamente que esse montante corresponde à comparticipação do pagamento de pessoal técnico habilitado e despesas de funcionamento.
Como se verifica do exposto, a decisão recorrida apesar de não ter levado a celebração do Protocolo em causa à matéria de facto dada como provada analisou-o e tomou posição sobre o mesmo. Ou seja, não ocorre qualquer erro de julgamento por insuficiência da matéria de facto.
Por seu lado o Protocolo em causa é irrelevante para a análise do mérito da questão e é um facto que pode ser analisado sem que o mesmo seja discriminado na matéria de facto assente, como decorre do n.º 4 do artigo 607º do CPC. Aliás, foi o que aconteceu na decisão proferida pelo Tribunal a quo.
Não se procede assim a qualquer alteração quanto à matéria de facto.
II- Nas suas conclusões 4 a 8, e já quanto ao mérito da presente acção, vem a recorrente referir que contrariamente ao decidido na decisão recorrida as competências do Municípios foram alteradas pela Lei n.º 14/2004, de 8 de Maio, que atribuiu às Câmaras Municipais competência na Defesa da floresta contra incêndios, através da criação de Gabinete Técnico Florestal. A recorrente vem, no essencial, sustentar que foi celebrado um contrato a prazo para assegurar funções permanentes do Município, o que não era permitido.
Refere-se na decisão recorrida quanto à questão da alteração das competências dos Municípios pela Lei n.º 14/2004, de 8 de Maio:
Veio a A. invocar a nulidade substancial atinente à respetiva motivação, pois considera que as funções que a autora desempenhou no âmbito florestal correspondem a um das diversas atribuições dos Municípios, que foi conferida pela Lei n.º 14/2004 de 8 de maio.
Entendeu o R. que também neste aspeto não se verifica a invocada nulidade.
Ora, a Lei n.º 14/2004, de 8 de Maio não atribui essa competência aos municípios.
Esta Lei criou as Comissões Municipais de Defesa da Floresta Contra Incêndios, cuja composição estatutária contempla diversas autoridades.
Sendo que, o n.º 5 do seu art. 5.º estatui que as comissões podem ser apoiadas por um gabinete técnico florestal da responsabilidade da câmara municipal.
Esta Lei não atribui competência ao Município e tal resulta do introito do Protocolo a que se alude no documento n.º 7 junto pela A, quando nele se refere “ (…) até que seja publicado o quadro legislativo de assunção das novas competências para os municípios”.
A atribuição da competência para os municípios foi estabelecida pela Lei n.º 20/2009, de 12 de Maio.
Assim, basta para que, à data da celebração do contrato, o fundamento nele aposto, subsumido à al. i) do art. 9º da Lei n.º 23/2004, se enquadrasse em projetos não inseridos nas atividades normais dos serviços.
Sendo, desse modo, verdadeiro o fundamento motivador do recurso à contratação de trabalho a termo resolutivo, acrescendo que a atribuição dessa competência aos municípios ocorreu posteriormente à última renovação do contrato celebrado.
Pelo que, à data dessa renovação, mantinha-se o fundamento para o recurso à contratação a termo.
A verificar-se a necessidade permanente do posto de trabalho correspondente às funções desempenhadas temporariamente pela A., ela só passou a existir na esfera jurídica do R. a partir da publicação daquela Lei que lhe atribuiu essa competência.
Como argumenta o réu Município, também do Protocolo celebrado entre o Ministério da Agricultura e a Associação Nacional de Municípios não se alcança a atribuição dessa competência, até porque não é instrumento legal adequado, nem, como a A. pretende fazer crer, a contribuição de € 2.000,00 por mês consubstancia o financiamento dessa atribuição.
Considerando que, na cláusula 4ª desse Protocolo se refere expressamente que esse montante corresponde à comparticipação do pagamento de pessoal técnico habilitado e despesas de funcionamento.
Através da Lei n.º 14/2004, de 8 de Maio, foram criadas as comissões municipais de defesa da floresta contra incêndios que nos termos do seu artigo 2º são
“centros de coordenação e acção local de âmbito municipal, a funcionar sob a coordenação do presidente da câmara municipal”.
Estas comissões tinham a seguinte composição, de acordo com o seu artigo 5º:
a) O presidente da câmara municipal ou seu representante, que preside; b) Um presidente de junta de freguesia eleito pela respectiva assembleia municipal; c) Um representante da autoridade militar do Exército na área do município; d) Um representante da Direcção-Geral dos Recursos Florestais; e) Um representante do Instituto da Conservação da Natureza, nos municípios que integram áreas protegidas; f) Um representante dos corpos de bombeiros do concelho; g) Um representante da Guarda Nacional Republicana; h) Um representante da Polícia de Segurança Pública; i) Um representante das organizações de produtores florestais; j) Outras entidades e personalidades, a convite do presidente da câmara municipal.
Como se verifica do exposto as comissões ara em análise são serviços que funcionam junto dos Municípios mas não são propriamente serviços integrados na estrutura orgânica destes até porque a composição destas abrange todos os serviços integrados na área do Município e que têm a ver com a prevenção de incêndios. Estas Comissões não são um organismo ou um serviço do Município, mas um serviço ad hoc, ou, como refere o próprio diploma legal, são centros de coordenação local, que tem como missão coordenar a nível local as acções de defesa da floresta contra incêndios. Como este diploma não foi atribuído ao Município competência na área da prevenção dos incêndios. Foi atribuída competência às comissões municipais de defesa, presididas pelo presidente da Câmara Municipal para coordenar a nível local as acções de defesa da floresta contra incêndios florestais e promover a sua execução. Estamos perante coisas diferentes.
Tanto é assim que, como se refere na decisão recorrida, o protocolo celebrado entre o Ministério do Desenvolvimento Rural e das Pescas e a Associação Nacional de Municípios, datado de 13 de Julho de 2004, ou seja, posterior à entrada em vigor da Lei n.º 14/2204, de 8 de Maio, vem fazer referência precisamente ao facto de o mesmo poder vigorar até que seja publicado o quadro legislativo de assunção das novas competências para os municípios”.
De referir ainda que nos termos do n.º 3 da cláusula 4º deste protocolo, a transferência dos apoios referidos no n.º 1 concretiza-se através de celebração de acordos de colaboração entre as Câmaras Municipais interessadas, e que tenham constituído a sua Comissão Municipal de Defesa da Floresta, e a Agência para a prevenção de incêndios florestais, protocolo este que não é dado notícia no processo que tenha existido. Ou seja, não pode a recorrente vir tirar conclusões da celebração do referido Protocolo que não se vê como possam ser retiradas.
Pelo exposto concluímos que a decisão recorrida quando refere que a Lei 14/2004, de 8 de Maio, não veio alterar as competências dos Municípios não fez errada interpretação da lei.
III- Nas suas conclusões 8 a 14 vem a recorrente sustentar que como o contrato foi outorgado para satisfação de necessidades permanentes do serviço e como não contém menção expressa dos factos que levaram à sua celebração, de acordo com o referido no artigo 131º n.º 3 do Código do Trabalho, tem o mesmo que ser considerado nulo.
A recorrente parte deste nulidade para afirmar que como exerceu funções como se tratasse de uma verdadeira técnica na área de Engenheira Florestal, integrando-se nos lugares de perfeita boa-fé, exercendo o conteúdo funcional, de forma pacífica, contínua, pública e sem oposição de quem quer que seja, o que sucedeu por um período de mais de cinco anos, tem de se concluir pela aplicação do instituto do agente putativo ao seu caso concreto e, assim, pelo seu reconhecimento como agente de direito, adquirindo, dessa forma, o direito a manter o lugar que vinha ocupando.
Ou seja, a recorrente não vem sustentar que o seu contrato deveria ser considerado como sem prazo, dada a proibição legal de tal conversão, mas vem pugnar para se aplicar ao seu caso concreto a figura do agente putativo, para se chegar, de facto, à mesma conclusão.
Mas vejamos primeiro a questão da nulidade do contrato, começando por analisar a aplicação dos contratos a prazo ou a termo certo na Administração Pública.
A relação jurídica de emprego pública sofreu profundas alterações com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, que passou a definir, na altura, a constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na Administração Pública.
Segundo o disposto no seu artº 3º a relação jurídica de emprego na Administração Pública constitui-se por nomeação e contrato de pessoal.
O contrato de pessoal apenas podia revestir duas modalidades:
a)O contrato administrativo de provimento e
b) O contrato de trabalho a termo certo (artigo 14º)
Este era definido como o acordo bilateral pelo qual uma pessoa não integrada nos quadros assegura, com carácter de subordinação a satisfação de necessidades transitórias dos serviços de duração determinada que não possam ser asseguradas nos termos do contrato administrativo de provimento (artigo 18º).
O nº 2 do art.º 18º- cuja redacção resultou da alteração introduzida pelo Decreto-Lei nº 218/98, de 17 de Julho - previa que o contrato de trabalho a termo certo só podia ser celebrado, entre outras situações, quando estivesse em causa:
e) Desenvolvimento de projectos não inseridos nas actividades normais dos serviços.
A aplicação deste diploma, nomeadamente no que se refere à contratação a prazo veio a ter forte implementação, com uma aplicação abusiva, tendo surgido o Decreto-Lei n.º 218/98, de 17 de Julho a tentar regular a matéria.
Consta do seu preâmbulo o seguinte:
“O Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, que definiu o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na Administração Pública, consagrou a existência de três tipos de vínculos: a nomeação, o contrato administrativo de provimento e o contrato a termo certo. Sendo claras as condições de utilização de cada uma destas figuras, a prática veio a mostrar uma muito incorrecta e inadequada utilização do contrato a termo certo, que, limitado à satisfação de necessidades transitórias e ocasionais dos serviços, veio a transformar-se num instrumento normal de contratação de pessoal para satisfação de necessidades permanentes. Porque as formas de vinculação previstas na lei são susceptíveis de garantir a necessária resposta às necessidades dos serviços, entende o Governo dever tomar medidas concretas que aperfeiçoem o regime em vigor e obstem à perversão a que se assistiu nos últimos anos. Para além das melhorias pontuais, são duas as inovações introduzidas por este diploma: Por um lado, alargam-se as causas de celebração do contrato a termo certo e aumenta-se para dois anos o prazo máximo da sua duração, sempre no respeito pela sua filosofia essencial; Por outro lado, responsabilizam-se os dirigentes dos serviços nos planos civil, disciplinar e financeiro pelo incumprimento das normas relativas à celebração de contratos a termo certo.”
Entretanto foi aprovada a Lei nº 23/2004, de 22 de Junho, que veio definir o regime do contrato individual de trabalho da Administração Pública.
Refere o seu n.º 1 artº 2º que:
Aos contratos de trabalho celebrados por pessoas colectivas públicas é aplicável o regime do Código do Trabalho e respectiva legislação especial, com as especificidades constante da presente lei.
O n.º 2 refere que: O contrato de trabalho com pessoas colectivas públicas não confere a qualidade de funcionário público ou agente administrativo, ainda que estas tenham um quadro de pessoal em regime de direito público.
Por seu lado refere o artigo 8º que:
1 - Os contratos de trabalho celebrados por pessoas colectivas públicas estão sujeitos à forma escrita.
2 - Do contrato de trabalho devem constar as seguintes indicações:
a) Nome ou denominação e domicílio ou sede dos contraentes;
b) Tipo de contrato e respectivo prazo, quando aplicável;
c) Actividade contratada e retribuição do trabalhador;
d) Local e período normal de trabalho;
e) Data de início da actividade;
f) Indicação do processo de selecção adoptado;
g) Identificação da entidade que autorizou a contratação.
3 - A não redução a escrito ou a falta das indicações constantes das alíneas a), b) e c) do número anterior determinam a nulidade do contrato.
O artigo 9º deste diploma referia que:
“1 — Nos contratos de trabalho celebrados por pessoas colectivas públicas só pode ser aposto termo resolutivo nas seguintes situações:
i) Para o desenvolvimento de projectos não inseridos nas actividades normais dos serviços;
Como vemos a contratação a prazo na Administração Pública veio a ser consagrada de forma inovatória através do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro, vindo posteriormente e de forma ainda mais inovatória a ser consagrado na Lei n.º 23/2004, de 22 de Junho.
Como vimos já desde 1989 se previa a possibilidade de se poder celebrar contratos a prazo, ou a termo resolutivo, na terminologia de 2004, quando estivessem em causa projectos não inseridos nas actividades normais dos serviços.
No caso dos autos estava em análise, como já vimos, a celebração de um contrato a termo resolutivo, nos termos da Lei n.º 23/2004, de 22 de Junho, para a recorrente exercer funções em Gabinete Técnico Florestal, Gabinete este que tinha como missão apoiar as Comissões Municipais de Defesa da floresta criadas pela Lei n.º 14/2004, de 8 de Maio.
Estas Comissões não pertenciam, como também já referimos, aos serviços do Município, ou seja, não se integravam dentro das competências do mesmo. Eram comissões multidisciplinares, integradas por vários serviços no âmbito dos incêndios florestais, apenas eram presididas pelo Presidente da Câmara Municipal. Mas o diploma em causa não criou um nova competência, nem o quadro da Câmara Municipal, à data, apresentava qualquer lugar para o exercido destas funções. Ou seja, estávamos perante um projecto, a criação de comissões municipais de defesa contra incêndios florestais, não inserido nas actividades normais dos serviços, razão pela qual não se vê que o Município não pudesse efectuar a contratação em causa ao abrigo da Lei n.º 23/2004, de 8 de Maio.
Assim sendo, não se pode concluir, como refere a recorrente, que estivéssemos perante uma necessidade permanente dos serviços, aliás estas comissões estavam a ser criadas, de modo a que o contrato a termo resolutivo devesse ser considerado nulo.
Sustenta ainda a recorrente, para concluir pela nulidade do contrato, que do mesmo não consta a exigência referida no n.º 3 do artigo 131º do Código de Trabalho em vigor à data (aprovado pela Lei n.º 99/2003, de 27 de Agosto), e que refere:
3 - Para efeitos da alínea e) do n.º 1, a indicação do motivo justificativo da aposição do termo deve ser feita pela menção expressa dos factos que o integram, devendo estabelecer-se a relação entre a justificação invocada e o termo estipulado.
O artigo 131º do Código de Trabalho mencionava as indicações que deveriam constar do contrato de trabalho.
No entanto, ao caso do auto dos autos, aplica-se, como já referimos, em primeiro lugar, o disposto na Lei 23/2004, de 8 de Maio, uma vez que está em causa a celebração de um contrato no âmbito da Administração Pública. No seu artigo 8º consta a forma a que os contratos devem obedecer. Assim sendo, como lei especial que é, deve ser esse o diploma a aplicar ao caso dos autos, até porque, como se refere no artigo 2º, aos contratos de trabalho celebrados por pessoas colectivas públicas é aplicável o regime do Código do Trabalho e respectiva legislação especial, com as especificidades constante da presente lei.
O artigo 8º, deste diploma refere que do contrato devem constar, entre outras questões, a actividade contratada e retribuição do trabalhador. Estas questões constam do contrato celebrado, razão pela qual, não se pode concluir que falta qualquer informação que possa levar à nulidade do mesmo.
Refere ainda a recorrente que a partir da aplicação da Lei n.º 20/ 2009, de 12 de Maio, foram transferidos para o município as atribuições em matéria de constituição e funcionamento dos gabinetes técnicos florestais, razão pela qual, pelo menos, a partir desta data, passou a Autora, ora recorrente, a exercer funções referente a necessidades prementes do serviço.
De notar, quanto a esta questão, que a recorrente à data da aplicação da Lei n.º 20/2009, de 12 de Maio tinha um contrato a termo resolutivo, que foi renovado por força da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro. Sendo este contrato válido, como já vimos, o mesmo não se torna nulo pelo facto de o Município passar a ter competências na área dos gabinetes técnicos florestais. Dito de outra forma. Não é pelo facto de o Município passar, em 2009, a exercer funções na área da prevenção dos fogos florestais que anterior contrato a prazo, válido, passa a ser nulo. É uma conclusão que não se pode retirar resultado das alterações de competência dos municípios.
IV- Refere a recorrente nas suas conclusões 15 a 21, que tendo-se concluído pela nulidade do contrato seria de aplicar ao caso dos autos dos autos o regime do agente putativo. Ou seja, a recorrente agiu durante este período como se verdadeira técnica na área de Engenheira Florestal se tratasse, instalando-se nos lugares de perfeita boa-fé e com plena aquiescência do Município exercendo o conteúdo funcional respectivo, de forma pacífica, contínua, pública e sem oposição de quem quer que seja, pelo que solicita que se lhe aplique ao instituto do agente putativo e, o reconhecimento de agente de direito, adquirindo, dessa forma, o direito a manter o lugar que vinha ocupando.
Como já concluímos o contrato celebrado pela Recorrente não pode ser considerada nulo, razão pela qual não se aplicará à sua situação a figura do agente putativo. No entanto é e frisar, como se refere na decisão recorrida que, à situação dos autos nunca seria aplicável tal regime.
A figura do agente putativo aparece referida no artigo 134º do anterior CPA, quando refere que “o disposto nos números anteriores não prejudica a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito.
Hoje refere o artigo 162º n.º 3 que: “ o disposto nos números anteriores não prejudica a possibilidade de atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, de harmonia com os princípios da boa-fé, da protecção da confiança e da proporcionalidade ou outros princípios jurídicos constitucionais, designadamente associados ao decurso do tempo”.
Ou seja, quando no anterior CPA era princípio preponderante para a atribuição de efeitos aos actos nulos o decurso do tempo, actualmente os princípios da boa-fé da protecção da confiança e da proporcionalidade assumem papel predominante na análise das situações em causa.
Entendem-se como agentes putativos “os indivíduos que em circunstâncias normais exercem funções administrativas de maneira a serem reputados, em geral, como agentes regulares, apesar de não estarem validamente providos nos respectivos cargos” (cfr. Sérvulo Correia, in Noções de D. Administrativo, pág. 366).
Igualmente Marcelo Caetano se referia aos agentes putativos como sendo “os indivíduos que em circunstâncias normais exercem funções administrativas de maneira a serem reputados em geral como agentes regulares, apesar de não estarem validamente providos nos respectivos cargos” (cfr. Manual de Direito Administrativo", Almedina, vol. II, p. 644).
Como se refere no Acórdão deste Tribunal proc. 00450/11.7BEVIS, de 02-07-2015: O Prof. Marcello Caetano chegou a defender que para que tal situação se verificasse, seria necessária a observância do prazo de 10 anos estabelecido no artigo 1298º do Código Civil para a aquisição de direitos reais sobre coisas móveis, independentemente da boa-fé e da existência de título e de registo – cfr. Manual de Direito Administrativo, 10.ª Ed., Vol. II, pág.
Mário Esteves de Oliveira (in Manual de Direito Administrativo, vol. I, págs. 435 e ss. entende que quando o título de provimento está ferido de nulidade absoluta, ou é juridicamente inexistente, não basta o simples decurso do prazo para que o agente de facto se transforme em agente de direito, já que os atos nulos são suscetíveis de impugnação a todo o tempo (...) Acontece, porém, que procurando combinar todos os interesses em presença, a jurisprudência administrativa tem vindo a admitir que o exercício pacífico, contínuo e público de funções durante um longo período de tempo pode dar lugar a uma espécie de usucapião a favor do agente de facto, legitimando juridicamente a sua posição face à Administração – cfr. Paulo Veiga e Moura, in Função Pública – Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, 1.º Vol. Coimbra Editora, pág. 29.
O Colendo STA entendeu já que a conversão, na falta de texto legal, pode operar-se, incumbindo ao prudente arbítrio do julgador a decisão, caso a caso, sobre se se verificam ou não as condições para que o funcionário de facto, passe a ser funcionário de direito, contando que hajam decorrido bastantes anos, um período mais ou menos longo de tempo, devendo ser sempre superior a uns escassos 3 anos.
Neste âmbito, referem ainda Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in Código do Procedimento Administrativo, comentado, 2ª edição, pág 655, ainda que quanto ao anterior artigo 134º, que:
“ Exemplo de escola sobre efeitos putativos (neste enquadramento) é o dos funcionários ou agentes putativos, com dez anos de exercício pacífico, contínuo e público de funções, em que tenham sido investidos por acto nulo; ou então, o caso previsto no Decreto-Lei n.º 413/91 (de 19 de Outubro) sobre o provimento, em lugares do quadro correspondente, de funcionários que tenham sido promovidos com preterição das disposições legais respectivas, que gere nulidade ou inexistência jurídica.
Os efeitos putativos considerados no receito legal são apenas os derivados do decurso do tempo, ou seja, os que resultam da efectivação prática dos efeitos do acto nulo por um período prolongado no tempo - o que mostra quão falaciosa é, do ponto de vista jurídico-prático, a ideia de que o acto nulo não produz efeitos, independentemente da declaração da sua nulidade.
A verdade é que também há (pode haver) efeitos putativos ligados a outros factores de estabilidade das relações sociais, como os da protecção a confiança, da boa-fé do suum cuique tribuere, da igualdade, do não locupletamento, e até da realização do interesse público. Princípios que podem, todos, ser chamados a colmatar situações de injustiça derivadas da aplicação estrita do princípio da legalidade e da “ absolutidade”…”
Na jurisprudência ver Acórdão TCA Sul pro.11712/02, de 09-01-2003, quando refere:
II - Os funcionários ilegalmente nomeados (agentes putativos) podem ver a sua situação regularizada pelo decurso do tempo, por via de uma espécie de usucapião, desde que tenha decorrido um prazo não inferior a dez anos.
Do exposto verifica-se que a figura do agente putativo, para se verificar, necessita que a situação ilegal se tenha mantido por um determinado período de tempo, e que essa situação esteja ainda tutelada pelos princípios da boa-fé e da protecção da confiança.
No caso em apreço nos autos o contrato foi celebrado em 2006 e a recorrente vem, através da presente acção, em 2012, solicitar que seja reconhecido que o seu contrato seja nulo, para que do mesmo sejam retiradas as consequências dos efeitos putativos da situação em causa.
Ora, o prazo de seis anos parece-nos exageradamente curto para que se possa enquadrar a situação no âmbito do artigo 162º n.º 3 do CPA, quando estamos perante uma situação de contratação a termo resolutivo.
Na verdade a contratação da recorrente foi feita nos temos da Lei n.º 23/2004, referindo o seu nº 2 do artº 10º da Lei nº 23/2004, que a:O contrato de trabalho a termo resolutivo celebrado por pessoas colectivas públicas não se converte, em caso algum, em contrato por tempo indeterminado, caducando no termo do prazo máximo de duração previsto no Código do Trabalho.
Por seu lado refere o nº 3 do mesmo artigo que: A celebração de contratos de trabalho a termo resolutivo com violação do disposto na presente lei implica a sua nulidade e gera responsabilidade civil, disciplinar e financeira dos titulares dos órgãos que celebraram os contratos de trabalho.
Referia ainda o artigo 2º n.º 2 que: O contrato de trabalho com pessoas colectivas públicas não confere a qualidade de funcionário público ou agente administrativo, ainda que estas tenham um quadro de pessoal em regime de direito público.
Ou seja, a recorrente sempre exerceu as suas funções como trabalhadora da Administração Pública, neste caso de uma autarquia local, mas nunca lhe foi reconhecido que exercia essas funções como funcionária pública (na expressão então utilizada), ou mesmo sequer agente. Ora, a possibilidade de se atribuírem efeitos jurídicos a uma situação de facto não pode levar a que um trabalhador que não detinha por contrato a qualidade de funcionário ou agente venha adquirir essa qualidade através do regime dos efeitos putativos. Não se pode concluir que na recorrente tenha sido criada a confiança de que era funcionária ou agente da Administração quando não decorria essa situação da celebração do contrato que outorgou. Nem se pode concluir que tal solução venha a violar o princípio da boa-fé quando a recorrente bem sabia que o contrato que celebrou não lhe dava essa qualidade.
Por todo o exposto se tem de concluir que ao caso dos autos nunca poderia atribuir efeitos que vem peticionar, quando a recorrente não era nem funcionária nem sequer agente da Administração.
V- A recorrente vem ainda noas conclusões 22 e sgs insurgir-se quanto ao decidido em termos de necessidade de alteração do mapa de pessoal, ou seja, quanto ao pedido da recorrente para aplicação do artigo 14º da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro.
No entanto como decidimos pela legalidade do contrato outorgado entre a Autora e a entidade domada, fica prejudicado o conhecimento das restantes conclusões.
No que se refere à conclusão 30, referente à não condenação quanto aos juros de mora a situação em causa foi rectificada por despacho de 8-05-2017, da M.ma Juíza a quo como se vê a fls. 515.
Por todo o exposto conclui-se que não procedem as conclusões da recorrente não merecendo a decisão recorrida a censura que lhe vem assacada.* 3. DECISÃO
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, em julgar improcedente o presente recurso e manter a decisão recorrida.
Custas pela recorrente.
Notifique
Porto, 17 de Novembro de 2017
Ass. Joaquim Cruzeiro
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco |
