| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
A L.., contribuinte nº , com sede na Rua da Constituição, nº 2555, no Porto, interpôs processo cautelar de suspensão da eficácia do acto administrativo em matéria fiscal constante do ponto 7 do despacho nº 7/98-XIII, de 4/03/98, proferido por sua Excelência o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, despacho que autorizou, como forma de extinção das dívidas fiscais dos clubes de futebol profissional existentes até 31/07/96, no valor de 11.367.198 contos, a dação em pagamento das receitas das apostas mútuas desportivas oferecidas pela L.. e F.. durante o período que vai de 1/07/1998 a 31/12/2010, e que determinou no seu ponto 7º que «No caso de metade do valor arrecadado ser insuficiente para o pagamento de metade da dívida global ao fisco apurada no segundo semestre de 2004 e de 2010, a Liga e a Federação deverão proceder ao pagamento da diferença até ao valor dessas metades».
Em sustentação da pretendida suspensão de eficácia, a requerente apresentou um extensíssimo articulado (contendo 395 artigos) onde expõe e discorre sobre as causas, regime legal e procedimentos negociais que levaram à emissão do aludido Despacho pelo SEAF, à natureza administrativo desse acto, à competência do TCA para conhecer da presente providência, à tempestividade desta em consequência da nulidade do Despacho, às causas dessa nulidade e à verificação de todos os requisitos legais para o deferimento da suspensão da sua eficácia.
A fundamentação aí contida, expurgada de toda a abundante e douta argumentação jurídica e doutrinal, pode ser sintetizada da seguinte forma:
A Liga e a Federação, na qualidade de gestores de negócios, aderiram em nome dos clubes de futebol profissional ao plano de regularização de dívidas fiscais regulado no DL nº 124/96, de 10.08, oferecendo ao Estado, para liquidação dos montantes que esses clubes deviam ao fisco em 31/07/96, as receitas futuras das apostas mútuas desportivas a que eles tinham direito;
Essas receitas foram avaliadas num valor médio de 10.902.000 contos para um período de 12 anos e meio, equivalente às 150 prestações mensais previstas no nº 1 do art. 5º do DL 124/96, enquanto o montante das dívidas dos clubes existente em 31/07/96 foi avaliado em 11.367.198 contos;
Nessa sequência, o Secretário dos Assuntos Fiscais proferiu, no âmbito do DL 124/96, o Despacho 7/98-XIII, de 4/03/98, onde consta, designadamente:
§ a aceitação, como forma de extinção das dívidas fiscais globais dos clubes existentes até 31 de Julho de 1996, no valor de 11.367.198 contos, da dação em pagamento das receitas das apostas mútuas desportivas oferecidas pela Liga e Federação, durante o período que vai de 1 de Julho de 1998 a 31 de Dezembro de 2010, sem prejuízo da manutenção e consideração dos pagamentos por conta já efectuados ou a efectuar até à data do início daquele período;
§ a determinação de que «no caso de metade do valor arrecadado ser insuficiente para o pagamento de metade da dívida global ao fisco apurada no segundo semestre de 2004 e de 2010, a Liga e a Federação deverão proceder ao pagamento da diferença até ao valor dessas metades» - ponto 7º do despacho.
Estão preenchidos todos pressupostos para ser decretada a suspensão de eficácia do ponto 7º desse despacho, dado que o mesmo é nulo, o que torna evidente a procedência da pretensão formulada no processo principal (a já instaurada acção administrativa especial com vista à declaração judicial dessa nulidade), nulidade que tem por fundamento o seguinte:
· Da análise das normas tributárias resulta que, para alcançar o cumprimento de obrigações fiscais, a lei apenas pretendeu adoptar a datio in solutum, a qual implica a imediata extinção da dívida, pelo que o despacho do SEAF deve ser interpretado no sentido de dar por extinta a dívida sem a mínima reserva ou condição, pois que nele não se encontra reflectida uma dação pro solvendo. Estando extinta a dívida e porque é impossível ressuscitá-la ou imputá-la a um terceiro, é nulo o aludido ponto 7º, por os seus efeitos serem juridicamente impossíveis. E o facto de a Liga ter intervindo no Auto de Dação em Pagamento não altera a situação, porque um acto nulo não deixa de o ser pelo facto de o destinatário lhe prestar assentimento, e a Liga não aceitou a responsabilidade que ali lhe foi imposta autoritariamente;
· A Liga não pode ser responsabilizada pelas dívidas dos clubes mandantes, pois que juridicamente tudo se passou como se fossem estes próprios a realizar o acto jurídico para cuja prática o mandato foi outorgado, não se reflectindo os efeitos do mandato na espera jurídica da mandatária;
· A assunção pela Liga de uma dívida de terceiro, mesmo que este seja seu associado, exorbita manifestamente dos seus fins de pessoa colectiva de direito privado e fins públicos e, como tal, é nula e de nenhum efeito essa assunção nos termos dos artigos 160º nº 1 e 249º do Código Civil.
A Liga foi citada em processo de execução fiscal para pagar a quantia de € 16.952.407,41 e não tem possibilidade de prestar garantia idónea exigida pelo nº 1 do art. 199º do CPPT, pois que como património tem apenas a sua sede, e as contribuições dos associados encontram-se afectadas às despesas de organização dos campeonatos profissionais de futebol.
Caso não preste essa garantia, serão penhoradas as suas contas bancárias, o que conduzirá à paralisação dos campeonatos profissionais de futebol com consequências ruinosas para os clubes e sociedades anónimas desportivas integrantes dessas competições, assim como não poderá pagar as despesas de funcionamento das diversas estruturas e pessoal;
Essa paragem das competições profissionais implicará a produção de graves prejuízos, de difícil reparação para os interesses que a requerente pretende ver reconhecidos na acção de declaração de nulidade do aludido despacho, prejuízos que se traduzirão numa grave lesão do interesse público, dado que a organização dos campeonatos assume dimensão e conotação públicas, revelada pela Lei de Bases do Desporto, pelo reconhecimento do estatuto de utilidade pública das federações desportivas;
A concessão da presente providência acautela o interesse público subjacente à realização dos campeonatos profissionais, o qual não pode nem deve, na hierarquia dos valores, ser tido como inferior ao interesse do Estado em cobrar créditos fiscais.
A suspensão de eficácia não implica lesão do interesse público porque o crédito do Estado está garantido pelas receitas entradas mensalmente nos cofres, não havendo colisão de interesses e, mesmo que houvesse, a suspensão sempre causaria prejuízos muito inferiores aos que adviriam da sua recusa;
A circunstância de o despacho se mostrar já executado (através da execução fiscal instaurada contra a Liga) não obsta à utilidade desta suspensão de eficácia no que toca aos efeitos que esse acto ainda venha a produzir, pois que estando pendente pedido de suspensão de eficácia a execução fiscal não pode prosseguir, inviabilizando a fase da penhora de bens da requerente, o que permitirá o normal desenrolar das competições e o exercício pela Liga das competências que a lei lhe atribui. * * * O Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais apresentou oposição para sustentar que a providência cautelar devia ser rejeitada em face da argumentação que ali deixou vertida e que se encontra sintetizada nas seguintes conclusões que formulou:
A pretensão da L.. de obter a declaração judicial de suspensão de eficácia do nº 7 do Despacho nº 7/98-XIII, de 4 de Março, proferido pelo Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (que autorizava a aceitação da dação em pagamento pela Liga e pela FPF, das receitas de totobola por um período de doze anos e meio, correspondente a 150 prestações) não pode ser acolhida pelas razões acima expostas e que levam, em síntese, a concluir:
O despacho nºs 7/98-XIII do SEAF deve ser interpretado, na sua globalidade, como a autorização ministerial para a aceitação da dação em pagamento de forma a que a mesma seja indubitavelmente legal, designadamente por não permitir, relativamente aos créditos fiscais a extinguir, qualquer perdão de capital.
A legalidade desse Despacho foi reconhecida pelo CC da PGR que se pronunciou no sentido de não incorrer em qualquer violação da lei, na medida em que continha uma dação em função do cumprimento (datio pro solvendo) e não uma mera dação em pagamento (datio in solutum);
O teor do nº 7 do mesmo despacho constitui uma das precauções tomadas para que se garanta o efectivo pagamento do crédito fiscal – sem ele a dação nem teria sido aceite e os clubes, a Liga e a FPF teriam que ter arranjado outros meios para regularizar a situação – não sendo nulo, nem anulável, mas indispensável à efectivação da dação.
Nem se compreende que a Liga não tenha tomado consciência de tal condição e reagido contra tal “ilegalidade” antes da execução do despacho, aquando do auto de aceitação da dação, ou ao longo do período do sucessivo cumprimento do seu conteúdo (durante seis anos...)
Quer dizer, quaisquer prazos para recorrer do referido nº 7 do despacho encontram-se há muito ultrapassados, sendo intempestiva a interposição de uma acção administrativa de apreciação da legalidade (já que o nº 7 não é, notoriamente nulo), sendo, portanto, também intempestivo o presente requerimento de suspensão de eficácia, porque dependente da acção principal;
Quanto à assunção da responsabilidade da Liga, cuja nulidade a requerente faz derivar da nulidade do nº 7 do Despacho, será, na ausência de nulidade do mesmo nº 7, válida;
Acresce que se torna nítido que o recurso ao pedido de suspensão de eficácia (e até da acção para declaração de nulidade) foi o meio encontrado pela requerente para tentar alcançar, indirectamente, a suspensão de eficácia da execução fiscal, que deve ser matéria apreciada face ao disposto no CPPT e de acordo com os respectivos procedimentos.
Tudo visto, a providência cautelar de suspensão de eficácia do nº 7 do Despacho 7/98-XIII do SEAF, requerida pela Liga, deverá ser rejeitada, pela inexistência dos requisitos exigidos no artigo 120º do CPTA, como se concluiu no ponto 2.5, in fine, desta oposição.
Com dispensa de vistos legais, cumpre decidir.* * * Com interesse para a decisão julga-se provada a seguinte matéria de facto, atenta a respectiva admissão pelas partes e prova documental produzida nos autos:
1. Em 31/01/97 a L.. e a F.., na qualidade de gestores de negócios, aderiram em nome dos clubes de futebol das (então designadas) I Divisão, II Divisão de Honra, 2ª Divisão B e 3ª Divisão, ao plano de regularização de dívidas fiscais regulado no DL nº 124/96, de 10 de Agosto;
2. Nessa qualidade de gestores de negócios, a Liga e a Federação ofereceram ao Estado, para liquidação das dívidas ao fisco existentes até 31/07/96, as receitas futuras das apostas mútuas desportivas a que os clubes tenham direito.
3. Porque se tratava da dação de um bem futuro e de valor relativamente incerto, o Ministro das Finanças determinou a avaliação das receitas dessas apostas mútuas desportivas, de harmonia com o despacho de 16/09/97 que homologou a Proposta nº 1149/97 do SEAF, que se encontra documentado a fls.78/79 e cujo teor se dá aqui por reproduzido;
4. Na sequência desse despacho, foi nomeada em 28/10/97 uma Comissão Técnica para avaliar as receitas oferecidas em pagamento das dívidas fiscais, que avaliou as receitas das apostas mútuas desportivas entre um valor mínimo de 8,2 e o máximo de 13,1 milhões de contos, com um valor médio de 10.902.000 contos para um período de 12 anos e meio (de 1/07/1998 a 31/12/2010), período de tempo esse equivalente às 150 prestações mensais previstas no nº 1 do art. 5º do DL nº 124/96.
5. Por sua vez, a Administração Fiscal avaliou em 11.367.198 contos o montante global das dívidas fiscais dos clubes até 31/07/96, apurado no respectivo processo de regularização e calculado nos termos do art. 4º do DL nº 124/96.
6. Na sequência desses procedimentos de avaliação, em 4 de Março de 1998, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais proferiu, no âmbito do DL nº 124/96, o Despacho nº 7/98-XIII, com o seguinte teor:
“Considerando que, em 31 de Janeiro de 1997, a Liga e a Federação aderiram, como gestores de negócios dos clubes das 1º, 2º divisão de honra, 2º divisão B e 3º divisão, ao plano de regularização de dívidas ao fisco constante do DL nº 124/96, de 10 de Agosto;
Considerando que a Liga e a Federação oferecerem, em dação em pagamento, para liquidação do valor das dívidas ao fisco existentes até 31 de Julho de 1996, as receitas futuras das apostas mútuas desportivas a que os clubes tenham direito;
Considerando que a dação em pagamento está prevista no Código Civil e nos artigos 109º-A e 284º do Código de Processo Tributário, na redacção que lhe foi dada pelo D.L. nº 125/96, de 10 de Agosto;
Considerando que nada obsta, no plano jurídico, à aceitação de bens de montante relativamente indeterminado, como os supra-referidos, ou mesmo de bens futuros, já que podem ser dados em pagamento todos os bens mobiliários ou imobiliários sem excepção;
Considerando que, por razões de uniformidade de tratamento, o prazo de arrecadação das receitas oferecidas em dação em pagamento se deve aproximar do prazo máximo permitido no regime prestacional previsto no DL nº 124/96 (12,5 anos);
Considerando que, por despacho de 28 de Outubro de 1997, foi nomeada uma Comissão Técnica para avaliar as receitas das apostas mútuas desportivas para um período de doze anos e meio;
Considerando que, segundo o relatório da Comissão Técnica, a árvore de cenários construídos permite identificar uma “banda de sensibilidade” em torno do valor de tais receitas em que o valor mínimo será de 8,2 e o máximo de 13,1 milhões de contos;
Considerando que, segundo o relatório, o valor médio de tais receitas, para uma taxa provável de actualização de 3%, é de 10,902 milhões de contos;
Considerando que o valor global das dívidas fiscais de todos os clubes, até 31 de Julho de 1996, apurado nos respectivos processos de regularização e calculado nos termos do artigo 4º do D.L. nº 124/96, de 10 de Agosto e do Código do IVA, é de 11.367.198 contos;
Considerando que os clubes aderentes, constantes da lista em anexo, devem ter, à data da certificação das condições de adesão, a sua situação tributária, posterior a 31 de Julho de 1996, regularizada, de acordo com a lei geral e com as orientações administrativas constantes do Despacho nº 17/97, de 14 de Março;
Considerando que as dívidas dos clubes à Segurança Social têm vindo a ser pagas, no quadro da lei, por mecanismos próprios;
Considerando que a Liga e a Federação se comprometem a respeitar cláusulas de salvaguarda que neutralizem qualquer risco financeiro da dação em cumprimento,
DETERMINO:
1. A aceitação, como forma de extinção das dívidas fiscais globais dos clubes existentes até 31 de Julho de 1996, no valor de 11 367 198 contos, da dação em pagamento das receitas das apostas mútuas desportivas oferecidas pela Liga e Federação, durante o período que vai de 1 de Julho de 1998 a 31 de Dezembro de 2010, sem prejuízo da manutenção e consideração dos pagamentos por conta já efectuados ou a efectuar até à data do início daquele período.
2. A aceitação do montante de 10 902 000 contos como valor de avaliação das receitas das apostas mútuas desportivas oferecidas.
3. A aceitação em regime de pronto pagamento ou em 150 prestações mensais do pagamento da dívida remanescente, no valor de 465.198 contos.
4. A nomeação de uma Comissão de acompanhamento, constituída por um representante da Inspecção-Geral de Finanças, um representante da Direcção dos Serviços de Justiça Tributária da DGCI e um representante dos Serviços de Inspecção Tributária da DGCI, para análise da situação tributária dos clubes ao longo do período referido no ponto 1.
5. À Comissão de acompanhamento compete, nomeadamente:
a) Certificar que os clubes constantes da lista anexa satisfazem, em 1 de Junho de 1998, as condições de adesão previstas no D.L. nº 124/96, de 10 de Agosto;
b) Verificar o cumprimento pontual das entregas dos valores das apostas mútuas a efectuar pela Liga e pela federação;
c) Propor os mecanismos de inspecção necessários para garantir o cumprimento integral do presente despacho;
d) Certificar, sempre que necessário, que os clubes em anexo mantém, ao longo do período referido no ponto 1., a sua situação tributária regularizada, nos termos do nº 5 do artigo 6º da Lei nº 103/97, de 13 de Setembro, cumprindo as suas obrigações tributárias principais e acessórias.
6. A Comissão avaliará, no segundo semestre de 2004 e de 2010, o cumprimento do presente despacho e quantificará as importâncias recebidas.
7. No caso de metade do valor arrecadado ser insuficiente para o pagamento de metade da dívida global ao fisco apurada no segundo semestre de 2004 e de 2010, a Liga e a Federação deverão proceder ao pagamento da diferença até ao valor dessas metades.
8. No caso do montante apurado no segundo semestre de 2004 ser superior à metade da dívida global ao fisco apurada, devem os serviços proceder ao reescalonamento da dívida remanescente ou ao encurtamento dos prazos de entrega da dação em pagamento”.
7. Nessa sequência, foi celebrado em 25/02/99 o Auto de Aceitação de Dação em Pagamento, que se encontra documentado a fls. 90 e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido
8. Nesse Auto consta que: «Pelos representantes da L.. e da F.., foi dito que pela sua adesão ao decreto Lei nº 124/96, de 10 de Agosto, com vista à regularização das dívidas fiscais dos clubes de futebol que constam da lista anexa, e com o conhecimento e o consentimento pleno dos mesmos, dão como dação em pagamento, as verbas do Totobola, pelo prazo máximo de doze anos e meio, a contar de 1 de Julho de mil novecentos e noventa e oito até 31 de Dezembro de dois mil e dez no montante máximo de dez milhões novecentos e dois mil contos.
A dação definida no despacho nº 7/98-XIII, de 4 de Março, de Sua Excelência o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, que passa a fazer parte integrante do presente auto, destina-se a pagar as dívidas fiscais nele quantificadas, dos clubes de futebol constantes da lista anexa, até ao montante atrás indicado».
9. Em 17/12/2004 o Chefe do Serviço de Finanças 5 do Porto notificou a L.. nos termos que constam do ofícios que se encontra documentado a fls. 84 e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido, para efectuar o pagamento da quantia de 19.957.145,00 Euros, que resulta da diferença entre o valor arrecadado com a Dação em Pagamento com as verbas do Totobola no período que medeia entre 1 de Julho de 1998 e Junho de 2004, e metade da dívida global com que os clubes fizeram a sua adesão;
10. Em 23/02/2005 a Liga foi citada em processo de execução fiscal pendente no Serviço de Finanças 5 do Porto para pagar aquela quantia, tal como consta do documento de fls. 123 cujo teor integral aqui se dá por reproduzido.* * * Com a presente providência cautelar, a requerente pretende ver suspensa a eficácia da decisão do Ministério das Finanças, tomada pelo Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais através do Despacho nº 7/98-XIII, no segmento em que, relativamente à dação em pagamento nele autorizada com vista à regularização das dívidas fiscais dos clubes de futebol, determinou que «no caso de metade do valor arrecadado ser insuficiente para o pagamento de metade da dívida global ao fisco apurada no segundo semestre de 2004 e de 2010, a Liga e a Federação deverão proceder ao pagamento da diferença até ao valor dessas metades».
Isto é, a requerente pretende ver suspensa a eficácia da decisão do governo na parte que condicionou a aceitação pelo credor/Estado da dação em pagamento proposta pelos devedores clubes de futebol para regularização das suas dívidas fiscais (dação efectuada com as receitas das apostas mútuas desportivas obtidas durante o período que medeia entre 1/07/1998 a 31/12/2010), à responsabilização da Liga pelo pagamento da diferença que porventura viesse a ser encontrada no 2º semestre de 2004 e de 2010 entre metade do valor arrecadado e metade da dívida global.
Em matéria de providências cautelares no âmbito do contencioso administrativo, regem hoje os artigos 112º e seguintes do CPTA, onde assume particular importância o art. 120º, que fixa os critérios gerais da decisão a observar em tais meios processuais, designadamente no que concerne à suspensão da eficácia do acto.
Como é sustentado e comentado pela doutrina que sobre a matéria já se foi produzindo Prof. Freitas do Amaral, in “As Providências Cautelares no novo Contencioso Administrativo”, publicado nos Cadernos de Justiça Administrativa, nº 43, págs. 4 e segs; Mário Aroso de Almeida, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, págs. 293 e segs; Prof. João Caupers in “Introdução ao Direito Administrativo”, 7ª edição, págs. 372 e segs.; Dra. Isabel Celeste Fonseca, in “Dos Novos Processos Urgentes no Contencioso Administrativo (função e estrutura)”, págs. 65 e segs.; Dra. Carla Amado Gomes em “O Regresso de Ulisses: um olhar sobre a reforma da justiça cautelar administrativa”, publicado nos Cadernos Justiça Administrativa n.º 39, págs. 04 e segs., importa autonomizar, desde logo, as situações previstas no nº 1 alínea a) do art. 120º, reportadas às providências dirigidas contra actos manifestamente ilegais, por si ou por referência a actos idênticos já anteriormente anulados, declarados nulos ou inexistentes e contra actos de aplicação de normas já anulados, em que é evidente ou manifesta a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal.
Neste tipo de situações o decretamento da providência é quase automático, na medida em que assente em requisitos objectivos, baseando-se num critério de evidência, que incorpora, em simultâneo, a salvaguarda do interesse público (sob a forma do princípio da legalidade – a Administração não deve praticar tais actos) e a tutela dos interesses privados (o particular tem direito a que a sua situação seja legalmente apreciada e conformada).
Tal como é doutrinado pelo Prof. Mário Aroso de Almeida (obra citada, págs. 298 e 299) «se o tribunal considerar preenchida a previsão do art. 120º nº 1 alínea a), ele concede a providência sem mais indagações. Não intervém o disposto no nº 2 e nem sequer há que atender ao critério periculum in mora, a que fazem apelo as alíneas b) e c) do nº 1». A alínea a) do nº 1 do artigo 120º contém, assim, «uma norma derrogatória, para situações excepcionais, do regime de que depende a concessão de providências cautelares em circunstâncias normais, cujo sentido e alcance é afastar, para essas situações, a normal aplicação dos requisitos previstos nas alíneas b) e c) do nº 1 e no nº 2 do art. 120º».
Já se estiver em causa uma providência conservatória em que a situação não se enquadre nessa alínea a) do nº 1, o requerente necessita de demonstrar, para que a providência lhe seja concedida, os três requisitos previstos na alínea b) e no nº 2 do art. 120º, de verificação cumulativa:
1)- que há fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado, ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora)
2)- que não é manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal, nem é manifesta a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito (fumus boni iuris)
3)- que, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da concessão da providência requerida não se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, nem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.
Aqui chegados, cumpre salientar que a análise dos autos nos permite desde já concluir que não é manifesta ou incontestável a ilegalidade do despacho suspendendo, sendo, antes, controversa a procedência da pretensão formulada no processo principal, tal como, aliás, resulta da análise da argumentação apresentada pela Requerida nestes autos e onde é posta em evidência o carácter discutível e problemático das questões colocadas com vista à obtenção da nulidade desse despacho.
Não se verifica, pois, a situação prevista na alínea a) do nº 1 do art. 120º para o decretamento da providência requerida.
Pelo que cumpre analisar a natureza da pretendida providência, com vista a determinar os requisitos que a lei exige para o seu decretamento, sabido que na alínea b) se enunciam os requisitos das providências conservatórias e na alínea c) se enunciam os requisitos das providências antecipatórias.
Apesar das dificuldades que possa apresentar a distinção entre providências antecipatórias e conservatórias, a suspensão de eficácia pretendida nestes autos deve ser qualificada como providência conservatória, pois que tal como é precisado por José Lebre de Freitas in “As providências cautelares não especificadas na jurisdição administrativa” – Cadernos de Justiça Administrativa, nº 33, a págs. 23. «A suspensão de eficácia do acto visa impedir a produção dos seus efeitos na pendência do processo, na expectativa de que a sentença que neste venha a ser proferida o torne definitivamente ineficaz ... trata-se dum efeito provisório que antecipa o efeito decorrente da procedência da acção, que o absorverá. Ao mesmo tempo que conserva a situação (de não execução) existente à data do acto, a medida de suspensão tem assim também um efeito antecipatório».
As providências cautelares conservatórias, tal como o adjectivo sugere, visam acautelar o efeito útil da acção principal, assegurando a permanência da situação existente aquando da ocorrência do litígio a dirimir na acção principal. Estas providências têm por finalidade manter o statu quo perante a ameaça de um dano irreversível.
Assim, enquanto as providências antecipatórias activam o desenvolvimento da situação controvertida, alterando o estado de coisa existente no momento da apresentação do pedido, consumindo, total ou parcialmente, o conteúdo da decisão final (favorável), as providências conservatórias como que “congelam o estado das coisas existentes no momento da apresentação do pedido até resolução final do litígio” - Carla Amado Gomes, in “Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 39, pág. 5.
Distinção que assume essencial relevância na medida em que o grau de exigência ao nível do segundo requisito acima enunciado (fumus boni iuris) é diferente consoante se trate de providência antecipatória ou conservatória.
Com efeito, quando se está perante uma providência conservatória, o requisito do fumus boni iuris é mais suave, surgindo na sua formulação negativa, sendo apenas necessário que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito (fumus non malus).
Já quando se está perante uma providência antecipatória, o requisito do fumus boni iuris é mais exigente, surgindo na sua formulação positiva, tornando necessário que seja provável a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, o que impõe ao juiz a avaliação, em sede de processo cautelar, da probabilidade da procedência da acção principal, da aparência do bom direito.
Estando, pois, aqui em causa, uma providência conservatória, não é necessário que façamos uma apreciação perfunctória do bem fundado da pretensão que a Requerente deduziu na acção administrativa que instaurou com vista à declaração de nulidade do questionado despacho.
Basta, pois, que indaguemos se existe ou não um mínimo de verosimilhança dos fundamentos invocados, em termos de se evidenciar o carácter não manifesto da falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal.
Para o efeito há que ter em consideração que a Requerente defendeu que o ponto 7º do Despacho 7/98-XIII do SEAF é nulo com uma tripla fundamentação:
· porque da análise das normas tributárias resulta que para alcançar o cumprimento de obrigações fiscais a lei apenas pretendeu adoptar a datio in solutum, a qual implica a imediata extinção da dívida, pelo que o despacho do SEAF deve ser interpretado no sentido de dar por extinta a dívida sem a mínima reserva ou condição, pois que nele não se encontra reflectida uma dação pro solvendo. Estando extinta a dívida ao fisco e porque é impossível ressuscitá-la ou imputá-la a um terceiro, é nulo o ponto 7º do despacho por os seus efeitos serem juridicamente impossíveis. E o facto de a Liga ter intervindo no Auto de Dação em Pagamento não altera a situação, porque um acto nulo não deixa de o ser pelo facto de o destinatário lhe prestar assentimento e a Liga não aceitou essa responsabilidade;
· porque a Liga não pode ser responsabilizada pelas dívidas dos clubes mandantes, pois que juridicamente tudo se passou como se fossem estes próprios a realizar o acto jurídico para cuja prática o mandato foi outorgado, não se reflectindo os efeitos do mandato na espera jurídica da mandatária;
· porque a assunção pela Liga de uma dívida de terceiro, mesmo que este seja seu associado, exorbita manifestamente dos seus fins de pessoa colectiva de direito privado e fins públicos e, como tal, é nula e de nenhum efeito essa assunção nos termos dos artigos 160º nº 1 e 249º do Código Civil.
Ora, em face da factualidade que ficou provada e da motivação jurídica que foi apresentada pela Requerente, há que concluir pela verificação do enunciado requisito negativo do fumus boni iuris, pois que não se nos afigura como manifesta a falta de fundamento da invocada e pretendida declaração de nulidade do citado despacho nem se mostra evidente a existência de circunstâncias impeditivas do conhecimento do mérito da causa.
Pelo que cumpre analisar o requisito relativo ao fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora).
O fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado encontra a sua justificação no facto de as providências cautelares visarem impedir que, durante a pendência de qualquer acção, a situação de facto se altere de modo que a sentença nela proferida, sendo favorável, perca toda a sua eficácia ou parte dela, pretendendo-se com este requisito combater o prejuízo da demora inevitável do processo, a fim de que a sentença se não torne puramente platónica.
Assim, do ponto de vista do requisito do “periculum in mora”, a providência cautelar deve ser concedida desde que os factos concretos alegados pelo requerente inspirem «o fundado receio de que, se ela for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade, com o que se visa evitar o risco da infrutuosidade da sentença. É este o único sentido a atribuir à expressão “facto consumado”» - Mário Aroso de Almeida, in obra citada.
Por isso, no tocante ao «periculum di infruttuosità a tutela cautelar tem fundamentalmente uma função cristalizadora, de protecção do status quo ante (..) da decisão da causa principal Isabel Celeste M. da Fonseca, in “Introdução ao estudo sistemático da tutela cautelar no processo administrativo, Almedina, 2002, págs. 116 e segs..
Já o fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal, visa evitar o risco do retardamento da tutela que deve ser assegurada pela sentença a proferir no processo principal. Razão por que a providência deve ser decretada quando os factos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da produção de “prejuízos de difícil reparação”, seja porque a reintegração se perspectiva difícil, seja porque existirão prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não será capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente – cfr. Mário Aroso de Almeida, in obra citada.
No caso em apreço, o acto suspendendo condicionou a aceitação pelo Estado da dação em pagamento proposta pelos clubes de futebol para regularização das dívidas fiscais (dação efectuada com as receitas das apostas mútuas desportivas obtidas durante o período 1/07/1998 a 31/12/2010) à responsabilização da Liga pelo pagamento da diferença que porventura viesse a ser encontrada no 2º semestre de 2004 e de 2010 entre metade do valor arrecadado e metade da dívida global.
E encontrada que foi essa diferença no 2º semestre de 2004, foi a Liga citada em processo de execução fiscal para pagar a correspondente quantia, no valor de € 16.952.407,41.
Ora, toda a alegação apresentada pela Requerente com vista à demonstração do “periculum in mora” prende-se exclusivamente com os prejuízos e com as gravosas consequências que lhe advém da imposição legal de prestação da garantia ou de penhora de bens no processo de execução fiscal para obter a suspensão da cobrança coerciva da quantia que lhe foi liquidada em face daquele despacho do SEAF e do consequente Auto de Aceitação da Dação em Pagamento.
Com efeito, no que concerne ao requisito do periculum in mora, a Requerente alegou que a suspensão da execução fiscal depende da prestação de garantia idónea, mas que não tem possibilidade de a prestar por qualquer dos meios estabelecidos no nº 1 do art. 199º do CPPT dada a grandeza do montante em dívida, pois que como património tem apenas a sua sede, estando as contribuições que recebe dos seus associados afectadas às despesas de organização dos campeonatos profissionais de futebol.
E, acrescenta, caso não preste garantia serão penhoradas as contas bancárias, o que conduzirá à paralisação dos campeonatos profissionais de futebol, com ruinosas consequências para os clubes e sociedades anónimas desportivas integrantes dessas competições, que se verão impedidos de competir e arrecadar receitas, inviabilizando-se também o pagamento pela Requerente das despesas de funcionamento das diversas estruturas que suportam a organização das competições.
Ou seja, os prejuízos alegados não se relacionam com a impossibilidade de execução da sentença que venha a julgar nulo o despacho que fixou a responsabilidade da Requerente pela diferença das receitas obtidas, pois que a matéria alegada não se prende com o perigo de, caso a providência não seja decretada, sobrevir a inutilidade da decisão que decrete a nulidade desse despacho por se ter consumado uma situação de facto incompatível com essa decisão, isto é, de a sentença que julgue nulo o despacho se tornar uma decisão puramente platónica, inútil e ineficaz.
A matéria alegada prende-se exclusivamente com o perigo de, no caso de a providência em si não ser decretada, ter a Requerente de prestar garantia ou dar bens à penhora para ver suspensa a execução fiscal contra si foi instaurada para cobrança daquela dívida, sendo esta a situação provocadora dos prejuízos desenhados.
Daí que, a nosso ver, os efeitos negativos derivados da pendência da acção que o Requerente pretende evitar não se subsumem ao perigo de infrutuosidade da sentença a proferir no processo principal.
Nem, tão pouco, se subsumem ao perigo de retardamento da tutela que vier a ser conferida pela decisão do processo principal, pois que a materialidade alegada não se reporta às razões que levam a recear pela dificuldade do restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse tido lugar, não se reporta à produção de prejuízos causados por uma difícil reintegração da legalidade, mas aos prejuízos causados pelo facto de o legislador ter imposto, como condição para a suspensão da cobrança de qualquer dívida tributária, a prestação de garantia ou a penhora de bens suficientes para garantir a totalidade da dívida e do acrescido.
É a lei, e não o risco da infrutuosidade da sentença ou o risco do retardamento da tutela, que constitui a fonte dos prejuízos invocados.
Assim, a alegada incapacidade financeira da Requerente para prestar garantia idónea a fim de obter a suspensão da execução fiscal, e os invocados prejuízos que lhe advém da penhora das suas contas bancárias para obter esse mesmo efeito, não preenchem o requisito do periculum in mora previstos no art. 120º do CPTA, não se enquadram na categoria dos prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal que são susceptíveis de fundamentar a providência conservatória delineada nesse preceito.
Importa não esquecer que apesar de estar em causa nestes autos um despacho ou acto administrativo em matéria fiscal, cuja suspensão de eficácia pode, segundo cremos, ser obtida através da providência cautelar prevista no art. 120º do CPTA, esta providência não pode ser utilizada para suspender a cobrança da dívida tributária que a partir dele foi liquidada, pois que nem essa liquidação constitui objecto da presente providência, nem a suspensão da sua cobrança podia ser obtida através deste meio processual, sabido que em face do disposto nos arts. 52º da LGT e 169º do CPPT essa suspensão só opera mediante a prestação de garantia idónea no processo de execução fiscal.
E apesar de tanto o nº 4 do art. 52º da LGT como o art. 170º do CPPT admitirem a dispensa da prestação de garantia em caso de manifesta falta de meios económicos do executado ou no caso de a prestação de garantia lhe causar prejuízo irreparável, sempre esse pedido teria de ser analisado e decidido pelo órgão de execução fiscal, com recurso da decisão deste para o tribunal tributário de 1ª instância nos termos do art. 276º do CPPT.
Por isso, irreleva a alegação, nesta providência, dos factos integradores dos prejuízos que advirão para a Requerente do facto de ter de prestar garantia ou de ter de dar bens à penhora para obter a suspensão da cobrança dessa dívida.
Pelo exposto, temos por não verificado um dos requisitos previstos na alínea b) do n° l do art. 120º do CPTA, por falta de alegação e demonstração de factos integradores do “periculum in mora” configurado nesse preceito, ficando prejudicada, nos termos do art. 660° n° 2 do CPC (ex vi do art. 1° do CPTA) a apreciação do último requisito ali previsto, relativo à ponderação dos interesses públicos e privados em jogo, pois que sendo tais requisitos de verificação cumulativa, a não verificação de um deles importa, desde logo, a improcedência do pedido, com prejuízo do conhecimento dos demais.
Termos em que não merece provimento o pedido de suspensão de eficácia formulado nestes autos.* * * Nestes termos, acordam os juízes deste Tribunal em indeferir a providência cautelar requerida.
Custas a cargo da Requerente, com redução a metade da taxa de justiça (arts. 73º-E, alínea f) do C.C.J.)
Porto, 05 de Maio de 2005.
(Dulce Manuel Conceição Neto)
(José Maria Fonseca Carvalho)
(João António Valente Torrão) |
