| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
1.1.R...., residente na Rua (…), moveu a presente ação administrativa contra a ADMINISTRAÇÃO REGIONAL DE SAÚDE DO CENTRO, I.P., com sede na Alameda (…), pedindo (i) a anulação do ato impugnado, consubstanciado no despacho do Conselho Diretivo da Ré, de 22/10/2020, que lhe aplicou a sanção disciplinar de multa, (ii) o reconhecimento da prescrição do processo disciplinar, com as demais consequências jurídicas, e, (iii) caso se entenda que o processo disciplinar não padece de qualquer vício e que é de aplicar uma sanção ao trabalhador, que seja a de repreensão, atendendo à verificação de circunstância atenuante.
Como fundamento da sua pretensão, alega, em síntese, que é Enfermeiro Especialista da Unidade de Alcoologia de Coimbra (UAC), tendo-lhe sido instaurado processo disciplinar por deliberação do Conselho Diretivo da R. de 30/06/2020;
Em 03/11/2020, foi notificado do despacho da Direção da R., datado de 22/10/2020, que concordou com a proposta da instrutora do processo e que aplicou ao A. a sanção disciplinar de multa, correspondente a três dias de remuneração base diária, no valor total de € 197,52, por violação do dever de zelo e do dever de correção, devido ao conteúdo de e-mails por si enviados, nos quais utilizou a expressão “efeito Dunning-Kruger” quando se referia às palavras da Coordenadora da UAC;
Acontece que, em causa estavam as más condições de serviço e de prestação de auxílio aos utentes da UAC, sendo que o que quis referir no e-mail foi que a Coordenadora não detinha competência para instruir os enfermeiros, no que concerne à sua prática e autonomia profissionais, pelo que não foi seu objetivo ir além desta conotação quando mencionou o “efeito Dunning-Kruger”;
Aquilo que fez foi apenas manifestar a sua opinião, pelo que não pode ser deturpado o significado das palavras por si utilizadas, presumindo-se algo que não corresponde à verdade;
Assim, o despacho proferido também padece de erro nos pressupostos de facto por não terem sido consideradas circunstâncias atenuantes, mormente a que resulta do art.º 190.º, n.º 2, alínea a), da LGTFP, já que o A. exerce a sua atividade há mais de 10 anos, de forma irrepreensível, com exemplar comportamento e zelo, nunca tendo sido alvo de qualquer processo disciplinar;
A justificar-se a aplicação de uma sanção, a mesma deveria ter sido a de repreensão escrita e não a de multa;
Por fim, alega que se encontram prescritos os factos que subjazem ao processo disciplinar, nos termos do art.º 178.º, n.º 2, da LGTFP, para além de ter sido em muito ultrapassado o prazo de instrução fixado no art.º 205.º da LGTFP.
1.2 Citada, a R. apresentou contestação, na qual se defendeu por exceção e por impugnação.
Na defesa por exceção invocou a inimpugnabilidade do ato impugnado, alegando, em síntese, que a decisão de aplicação da sanção disciplinar não é impugnável, porquanto o recurso previsto no art.º 225.º, n.º 4, da LGTFP, na medida em que suspende a eficácia da decisão recorrida, assume natureza necessária, sendo impugnável apenas o ato que cabe proferir em sede de recurso tutelar e não a decisão proferida pelo Conselho Diretivo da entidade demandada.
Daí que, verificando-se, no caso concreto, a precedência obrigatória de impugnação administrativa – o que não sucedeu, já que o A. não interpôs recurso tutelar para o Ministro da Saúde –, é inimpugnável a decisão de aplicação de sanção disciplinar que lhe foi notificada em 03/11/2020.
Defendeu-se também por impugnação, refutando toda a factualidade alegada na petição inicial a respeito da atuação do A., censurada a nível disciplinar, sustentando, em suma, que o despacho punitivo não enferma de nenhum dos vícios que lhe são imputados.
Conclui, pedindo a improcedência da ação.
1.3. O A. pronunciou-se, em sede de réplica, pela improcedência da exceção invocada, contrapondo, em síntese, que nos termos do art.º 224.º da LGTFP, há a possibilidade de impugnação jurisdicional, que não pressupõe a obrigatoriedade de prévia impugnação hierárquica ou tutelar, pelo que não ocorre a exceção invocada.
1.4. Em 07/11/2021 o TAF do Porto proferiu despacho saneador sentença em que julgou procedente a exceção da inimpugnabilidade do ato questionado na ação, sendo o respetivo segmento decisório do seguinte teor:
«Em face do exposto, julga-se procedente a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato impugnado e, em consequência, absolve-se a R. da instância.
Custas pelo A., nos termos do art.º 527.º, n.os 1 e 2, do CPC (aplicável ex vi art.º 1.º do CPTA).
Ao abrigo das disposições conjugadas dos art.os 31.º, n.º 1, e 33.º, alínea b), do CPTA, e dos art.os 305.º, n.º 4, e 306.º, n.º 2, do CPC (aplicáveis ex vi art.os 1.º e 31.º, n.º 4, do CPTA), fixa-se à presente ação o valor de € 197,52 (cento e noventa e sete euros e cinquenta e dois cêntimos).
Registe e notifique.»
1.5. Inconformado, com o assim decidido, o Autor interpôs o presente recurso de apelação, em que formula as seguintes Conclusões:
«1. Estipula o art.º 224.º da LGTFP, que “Os atos proferidos em processo disciplinar podem ser impugnados hierárquica ou tutelarmente, nos termos do Código do Procedimento Administrativo, ou jurisdicionalmente”.
2. Não afastando a possibilidade de recursos jurisdicional da decisão proferida no âmbito de um processo disciplinar,
3. Desde logo porque o que se impugna é o ato Despacho da Direção do Conselho Diretivo da ARC do Centro IP, datado de 22/10/2020.
4. O art.º 225.º define a tramitação dos recursos hierárquico e tutelar, não afastando também ele a possibilidade de recurso jurisdicional,
5. Na certeza também de que a notificação da decisão em sede de processo disciplinar, efetuada ao Autor, não informa da obrigatoriedade de recurso hierárquico ou tutelar,
6. Limitando-se a remeter para os art.º 224.º e 225.º da LGTFP.
7. Ora perfilha-se o entendimento do acórdão proferido no âmbito do Processo: 00600/18.2BECBR, Secção: 1ª Secção - Contencioso Administrativo, de 31-01-2020, Tribunal: TAF de Coimbra, Relator: Luís Migueis Garcia, e nesse sentido,
“A intenção do legislador é a que se encontra clara expressamente exarada na lei e a que tem sido acolhida pela maioria da jurisprudência dos tribunais centrais administrativos e do Supremo Tribunal Administrativo ao decidir pela impugnabilidade jurisdicional das decisões disciplinares, que sejam ou não precedidas da utilização dos meios graciosos de impugnação, por serem atos impugnáveis direta e imediatamente para os tribunais (artigo 51.º do CPTA),”.
8. Motivo pelo qual deve o Tribunal a quo julgar a ação ali interposta, por não poder ser afastada a tutela jurisdicional, o que se requer.
9. Destarte, a Sentença fez uma incorreta interpretação do direito, designadamente do artigo 89.º, n.º 4 alínea i) do CPTA.
10. Pelo exposto, a Sentença ao decidir como decidiu violou as normas constantes dos artigos 7.ºdo CPTA e ainda a norma prevista no artigo 20.º, n.º 4 da CRP.
Nestes termos e nos melhores de Direito deve ser concedido provimento ao presente Recurso, devendo ser revogada a douta Sentença e, em consequência, substituída por Acórdão que ordene o prosseguimento e seja proferida decisão de mérito.
Assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!»
1.6. A Apelada contra-alegou, apresentando as seguintes Conclusões:
A- Nos termos do disposto no Art. 3º, nº 1, al. c), da Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro que aprovou o Código do Procedimento Administrativo (CPA), “as impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões:
c) A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do ato impugnado.”
B - O recurso previsto no Art. 225º, nº 4, da LGTFP suspende a eficácia da decisão impugnada.
C - Assumindo o recurso natureza necessária, o ato impugnável será aquele que cabe proferir em sede de recurso tutelar e não a decisão proferida pelo conselho Diretivo e impugnada pelo Recorrente.
D - Não tendo o Recorrente interposto recurso tutelar, para a Ministra da Saúde (Art. 225º, nº 2, da LGTFP e Art. 27º, nº 3, al. g), do Decreto-Lei nº 169-B/2019, de 3 de dezembro), da decisão proferida no Processo Disciplinar, esta, à data da propositura da ação, já não era impugnável.
E - Mantém-se, pois, a precedência obrigatória de impugnação administrativa: a impugnação administrativa das decisões disciplinares sob a forma de recurso, in casu, tutelar, com atribuição expressa de efeito suspensivo da eficácia do ato recorrido, por determinação do Art. 3º, nº 1, al. c), do Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro, assume a natureza de impugnação necessária - Art. 199º, nº 1, al. c) e nº 5, do CPA e Art. 225º, da LGTFP - Cfr. Ac. STA, de 2019-03-13, Proc. nº 0358/18.5BESNT, Ac. STA, de 2017-07-08, Ac TCANorte, de 2020-09-18, Porc. nº 00843/15.0BEAVRA e Ac. TCANorte, de 2020-01-30, Proc. nº 00600/18.2BECBR, todos in www.dgsi.pt.
F - O que não sucedeu, sendo, consequentemente, inimpugnável a deliberação de aplicação sanção disciplinar notificada ao Recorrente, em 2020-11-03.
G - A intempestividade da prática do ato processual é uma exceção dilatória que obsta ao conhecimento do mérito da causa, com a consequente absolvição da instância - Cfr. Art. 89º, nº 1, nº 2 e nº 4, al. k)), do CPTA e Art. 278º, nº 1, al. e), do CPC, aplicável ex vi, Art. 1º, do CPTA.
H - Exceção esta que foi e bem julgada procedente, com a consequente absolvição da aqui Recorrida da instância.
Termos em que, em face do exposto, julgando improcedente o presente recurso e mantendo a decisão recorrida, farão Vªs Exªs. a costumada, JUSTIÇA!»
1.7. Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 146º, n.º 1 do CPTA, o Ministério Público emitiu parecer, pronunciando-se pela improcedência do recurso e pela confirmação da decisão recorrida.
1.8. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.*
II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2. Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º 2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.1. Assentes nas enunciadas premissas, as questões que se encontram submetidas à apreciação deste TCAN, resumem-se a saber se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento ao considerar procedente a exceção da inimpugnabilidade do ato administrativo questionado na presente ação, no pressuposto de que antes da impugnação contenciosa, o ato sancionatório disciplinar deveria ter sido objeto de recurso hierárquico necessário, violando consequentemente o disposto nos artigos 7.ºdo CPTA e ainda a norma prevista no artigo 20.º, n.º 4 da CRP. *
III- FUNDAMENTAÇÃO
A.DE FACTO.
3.1. A 1ª Instância julgou provada a seguinte facticidade:
1) Por deliberação do Conselho Diretivo da R. de 12/12/2019, foi determinada a instauração de processo disciplinar contra o A., na sequência do recebimento de uma participação da Coordenadora e Diretora Clínica da Unidade de Alcoologia de Coimbra (UAC) (cfr. doc. de fls. 1 do processo administrativo).
2) Por deliberação do Conselho Diretivo da R. de 22/10/2020, que acolheu a proposta constante do relatório final elaborado pela instrutora do processo disciplinar, foi determinada a aplicação ao A. da sanção de multa, correspondente a 3 dias de remuneração base diária, no valor total de € 197,52, com fundamento na violação dos deveres de zelo e de correção, previstos nas alíneas e) e h) do n.º 1 do art.º 73.º da LGTFP (cfr. doc. de fls. 12 a 19 do suporte físico do processo).
3) Através dos ofícios n.º 008460 e n.º 008463, ambos de 02/11/2020, foram o A. e a sua Ilustre Mandatária, respetivamente, notificados da deliberação final que antecede, mais tendo sido informados de que, “nos termos dos art.ºs 224.º e 225.º da referida LGTFP, desta decisão, poderá interpor recurso” (cfr. docs. de fls. 54 e 55 do processo administrativo).
4) A petição inicial da presente ação deu entrada em juízo no dia 23/12/2020 (cfr. doc. de fls. 1 do suporte físico do processo).*
III.B.DE DIREITO
b.1. Do erro de julgamento da decisão recorrida ao considerar que a impugnabilidade da decisão disciplinar depende da prévia interposição de recurso hierárquico.
3.2. Conforme se elencou supra, a questão a decidir no presente recurso jurisdicional é exclusivamente a de saber se a decisão recorrida enferma de erro de julgamento ao considerar que previamente à impugnação contenciosa do ato administrativo disciplinar que aplicou ao Apelante uma sanção disciplinar, se impunha que o mesmo tivesse interposto recurso hierárquico necessário para o/a Senhor (a) Ministro(a) da Saúde, entendimento que na ótica do Apelante constitui violação do disposto no artigo 7.º do CPTA e 20.º, n.º4 da CRP.
3.2.1.O Autor, conforme se extrai dos factos assentes, impugnou o despacho prolatado pelo Conselho Diretivo da Ré em 22/10/2020, que lhe aplicou a sanção disciplinar de multa, a qual lhe foi notificada em 03/11/2020, tendo para o efeito intentado a presente ação no TAF do Porto no dia 23/12/2020, sem que previamente tivesse interposto recurso hierárquico dessa decisão administrativa para a Senhora Ministra da Saúde.
3.2.2.A 1.ª Instância, depois de frisar que nos termos do artigo 51.º, n.º1 do CPTA “ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta (…)”, concluiu que no caso, para ser contenciosamente impugnável, a decisão administrativa em causa não tem de ser lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos do autor, bastando-lhe ter eficácia externa atual, ou, pelo menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter, conforme se decidiu em acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 25/02/2010, proferido no processo n.º 01204/09.6BEBRG, publicado em www.dgsi.pt, que refere.
Depois, considerando ser aplicável ao procedimento disciplinar em causa nestes autos o disposto na Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20/06 ( LGTFP), entendeu que da leitura conjugada do disposto no art.º 224.º e 225.º da LGTFP e art.º 3º, 1, c) do Dec. Lei 4/2015, de 7 de janeiro, que aprovou as alterações introduzidas ao CPA, se tem de concluir que nestes casos o trabalhador está obrigado a interpor recurso hierárquico junto da entidade competente antes de recorrer à via judicial para impugnar o ato punitivo primário, o que significa que apenas poderá impugnar, junto dos tribunais, o ato final (naturalmente, desfavorável) que vier a ser proferido no âmbito do recurso administrativo apresentado, não podendo impugnar diretamente, nos tribunais, o ato punitivo primário.
Em prol desta tese, citou várias decisões proferidas pelos dos tribunais superiores desta jurisdição que se debruçaram sobre esta questão e nas quais se expendeu que das decisões disciplinares cabe recurso hierárquico necessário, entre as quais, sinalizamos desde já o aresto deste TCAN, de 18/09/2020, proferido no processo n.º 00843/15.0BEAVR-S1, que subscrevemos enquanto 2.º Adjunta e de que foi Relator o Senhor Desembargador Ricardo Oliveira e Sousa, ora 2.º Adjunto.
Lê-se nesse aresto deste TCAN o seguinte:
«“A nossa Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnarem junto dos tribunais administrativos quaisquer atos ou condutas desenvolvidas pela Administração Pública que os lesem na sua esfera jurídica e independentemente da sua forma [artigo 268.º, n.º 4 da CRP].
Para a definição do que constitui ou deve ser conceptualizado como ‘ato administrativo impugnável’ importa considerar, desde logo, o comando constitucional enunciado no n.º 4 do artigo 268.º da CRP.
Ora, o C.P.T.A., no seu artigo 51.º, veio definir, como princípio geral, o que é tido como ato contenciosamente impugnável, colocando o acento tónico na ‘eficácia externa’, prevendo-se no preceito legal que ‘(…) ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (…)’ [n.º 1].
Naquela definição parece mostrar-se pressuposto um conceito material de ato administrativo que se mostra enunciado no artigo 148.º do C.P.A., mas, no entanto, como refere J.C. VIEIRA DE ANDRADE ‘… o conceito processual de ato administrativo impugnável não coincide com o conceito de ato administrativo, sendo, por um lado, mais vasto e, por outro, mais restrito. É mais vasto apenas na dimensão orgânica, na medida em que não depende da tradicional qualidade administrativa do seu Autor … - artigo 51.º, n.º 2. É mais restrito, na medida em que só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo, em especial os atos cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 51.º, n.º 1) - devendo entender-se que atos com eficácia externa são os atos administrativos que produzam ou constituam (que visem constituir, que sejam capazes de constituírem) efeitos nas relações jurídicas administrativas externas, independentemente da respetiva eficácia concreta …’ [in A Justiça Administrativa - Lições, 2011, 11.ª edição, págs. 182/183].
Daí que se compreendam ou insiram no conceito legal de ‘ato impugnável’ todos os atos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos, assim se respeitando a garantia constitucional impositiva, garantia essa que acaba, todavia, por ser estendida pelo legislador ordinário a todos aqueles atos que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjetivos e de interesses legalmente protegidos, são dotados de eficácia externa.
Atos com eficácia externa são todos os atos administrativos que determinem a produção de efeitos externos, independentemente da sua eficácia.
Tudo isto para concluir que a impugnabilidade do ato depende apenas deste consubstanciar uma (i) decisão materialmente administrativa de autoridade cujos efeitos (ii) se projetem para fora do procedimento onde o ato se insere.
No caso concreto, a Autora vem peticionar a invalidação da decisão disciplinar de aplicação de multa graduada em € 500,00 da autoria do Instituto dos Registos e Notariado, IP, tendo, no decurso do pleito, ampliado o objeto da instância à decisão da Senhora Ministra de Justiça, datada de 02.10.2015, que indeferiu o recurso tutelar oportunamente apresentado da decisão disciplinar proferida em 1º grau que lhe aplicou a pena disciplinar de multa, na quantia de 500 €.
Neste domínio, cabe notar que, no aresto de 08.06.2017, tirado no processo nº. 0647/17, consultável em www.dgsi.pt, o Supremo Tribunal Administrativo foi chamado apreciar a questão de saber se se justificava [ou não] admitir revista de decisão do TCA Sul que considerou que o recurso previsto no art.º 225º da Lei 35/2014, de 20/6, tinha natureza necessária face ao disposto no art.º 3º, 1, c) do Dec. Lei 4/2015, de 7 de janeiro.
Considerou-se nesse aresto que:
«(…) O TCA Sul entendeu que o recurso previsto neste preceito tinha a natureza de impugnação
administrativa necessária, citando a propósito o disposto no art.º 3º, n.º 1, al. c) do Dec. Lei 4/2015, de 7 de janeiro que aprovou o CPA, donde consta - para o que agora nos interessa - que as impugnações administrativas existentes à data da sua entrada em vigor só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões: “(…) a utilização de impugnação administrativa ‘suspende’ ou ‘tem efeito suspensivo’ dos efeitos da impugnação”.
Como decorre da simples leitura do art.º 225º, n.º 4, acima transcrito, o recurso ali previsto ‘suspende’ os efeitos da decisão impugnada, o que, portanto, torna a decisão do TCA Sul fundamentada e juridicamente plausível, sem que se justifique, nesta parte, a admissão de um recurso de revista excecional. (…)».
Em reforço deste entendimento, ressalte-se o expendido no teor do aresto do S.T.A., de 13.03.2019, tirado no processo 0358/18.5BESNT, em que se afirma:
«(…) dispõe o art.º 224º da LTFP – Lei 35/2014 de 20.06 - sob a epígrafe “Meios impugnatórios” que «Os atos proferidos em processo disciplinar podem ser impugnados hierárquica ou tutelarmente, nos termos do Código do Procedimento Administrativo, ou jurisdicionalmente», e o art.º 225º, sob a epígrafe “Recurso hierárquico ou tutelar”, que:
«1 - O trabalhador e o participante podem interpor recurso hierárquico ou tutelar dos despachos e das decisões que não sejam de mero expediente, proferidos pelo instrutor ou pelos superiores hierárquicos daquele.
2 - O recurso interpõe-se diretamente para o respetivo membro do Governo, no prazo de 15 dias, a contar da notificação do despacho ou da decisão, ou de 20 dias, a contar da publicação do aviso a que se refere o nº 2 do artigo 214º.
(…)
4 - O recurso hierárquico ou tutelar suspende a eficácia do despacho ou da decisão recorridos, exceto quando o seu autor considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público.
5 - O membro do Governo pode revogar a decisão de não suspensão referida no número anterior ou tomá-la quando o autor do despacho ou da decisão recorridos o não tenha feito.
(…)» - sub. nossos.
Dispõe, ainda o art.º 3º do DL nº 4/2015 de 07.01 [que aprova o Novo Código de Procedimento Administrativo/versão 2015], que:
«1. As impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões:
(…)
c) A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do ato impugnado.
(…)».
Por último, diz-nos o nº 1 do art.º 189º do CPA/2015 que «1. As impugnações administrativas necessárias de atos administrativos suspendem os respetivos efeitos».
Assim, como resulta da conjugação do teor das normas transcritas, o meio impugnatório gracioso interposto pelo recorrente em 01.09.2017 do Despacho de 31.07.2017 do Diretor Geral de Reinserção e Serviços Prisionais que, decidindo o procedimento disciplinar nº ......... contra si instaurado, lhe aplicou a pena de demissão, assume a natureza de recurso hierárquico necessário, como decidido no acórdão recorrido (…)».
3.2.3. Perante esta fundamentação jurídica, não vemos razões para divergir deste entendimento que já foi, aliás, avalizado pela mais alta instância desta jurisdição, em Acórdão de 08/06/2017, proferido no processo n.º 0647/17, e de 13/3/2019, proferido no processo n.º 0358/18.5BESTN, este supra parcialmente transcrito no acórdão do TCAN por nós subscrito, onde de forma claríssima se veiculou que «por força do regime previsto nos artºs 224º e 225º, nº 4 LTFP, a impugnação administrativa das decisões disciplinares sob a forma de recurso hierárquico ou tutelar, com atribuição expressa de efeito suspensivo da eficácia do acto recorrido, por disposição expressa do artº 3º, nº 1, al. c) do DL 4/2015 de 07.01, diploma que aprovou a revisão do CPA, assume a natureza de impugnação necessária, tal como estabelece o artº 189º, nº 1, CPA/revisão de 2015».”. (sublinhado nosso).
Na verdade, tendo em conta que recurso previsto no art.º 225.º, n.º 4, da LGTFP, suspende a eficácia da decisão recorrida, o mesmo assume natureza necessária, sendo impugnável apenas o ato que cabe proferir em sede de recurso tutelar e não a decisão proferida pelo Conselho Diretivo da entidade demandada.
Daí que, verificando-se, no caso concreto, a precedência obrigatória de impugnação administrativa – o que não sucedeu, já que o Apelante não interpôs recurso tutelar para a Ministra da Saúde –, é inimpugnável a decisão de aplicação de sanção disciplinar que lhe foi notificada em 03/11/2020.
3.2.4. Observamos que na conclusão 7.ª das alegações de recurso apresentadas pelo Apelante, o mesmo afirma que: «7. Ora perfilha-se o entendimento do acórdão proferido no âmbito do Processo: 00600/18.2BECBR, Secção: 1ª Secção - Contencioso Administrativo, de 31-01-2020, Tribunal: TAF de Coimbra, Relator: Luís Migueis Garcia, e nesse sentido,
“A intenção do legislador é a que se encontra clara expressamente exarada na lei e a que tem sido acolhida pela maioria da jurisprudência dos tribunais centrais administrativos e do Supremo Tribunal Administrativo ao decidir pela impugnabilidade jurisdicional das decisões disciplinares, que sejam ou não precedidas da utilização dos meios graciosos de impugnação, por serem atos impugnáveis direta e imediatamente para os tribunais (artigo 51.º do CPTA)”
Acontece que, diferentemente da conclusão que o Apelante parecer querer que se retire do citado Acórdão deste TCAN, relatado pelo Senhor Desembargador Luís Migueis Garcia, a tese nele subscrita (por unanimidade) foi a de que o recurso hierárquico ou tutelar previsto no art.º 225º da Lei 35/2014, de 20/6 ( LGTFP ) tem natureza necessária, conforme, aliás, resulta claramente do respetivo sumário, no qual se escreveu: « I – Regra geral em matéria disciplinar: o recurso hierárquico ou tutelar previsto no art. 225º da Lei 35/2014, de 20/6 (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas) tem natureza necessária.» . Também na fundamentação desse acórdão, se expendeu que: «(…) A questão chave é a de saber se na/para reação contra decisão disciplinar punitiva o recurso hierárquico se afigura como facultativo ou necessário.
A decisão recorrida teve o recurso hierárquico interposto como facultativo, com apoio jurisprudencial.
E, em regra, as reclamações e os recursos têm carácter facultativo (art.º 185, n.º 2, do CPA).
Todavia.
Como se sabe, apesar de, com a reforma introduzida com o CPTA, ter acabado o princípio da tripla definitividade do ato administrativo, para ser impugnável contenciosamente, tal não significa que não continuem a haver casos especialmente previstos na lei, em que se mantenha a precedência obrigatória de impugnação administrativa.»
3.2.5. Considerando o quadro normativo em vigor e a interpretação que dele tem sido efetuada por este TCAN e já avalizada pelo STA, é incontornável que no caso, reafirma-se, por força das referidas disposições legais se impunha ao Apelante que tivesse interposto previamente recurso tutelar para o/a Ministro/a da Saúde, enquanto órgão da pessoa coletiva que exerce poderes de tutela ou superintendência sobre a apelada, nos termos do art.º 199.º, n.º 1, alínea c), do CPA para, dessa forma, obter o ato administrativo final ou definitivo não sendo impugnável jurisdicionalmente a deliberação do Conselho Diretivo da R., tomada em 22/10/2020, aqui em causa, pela qual lhe foi aplicada a sanção disciplinar de multa.
Como tal, tem de dar-se como verificada a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato, que impede o Tribunal de entrar no conhecimento do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância, nos termos do art.º 89.º, n.os 2 e 4, alínea i), do CPTA, como bem decidiu a 1.ª Instância.
3.2.6. Pretende o Apelante que essa interpretação viola o disposto nos artigos 7.º do CPTA e 20.º, n.º4 da CRP.
Mas claramente sem razão.
O artigo 7.º do CPTA, sob a epígrafe “Promoção do acesso à justiça” dispõe que: «Para efetivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronuncias sobre o mérito das pretensões formuladas».
Consagrou-se neste preceito o denominado “princípio do pro actione” segundo o qual os Tribunais, em caso de dúvida, têm a incumbência de interpretar as normas processuais num sentido que favoreça a emissão de uma pronúncia sobre o mérito das pretensões formuladas.
Por seu turno, no artigo 20.º da CRP, que tem como epigrafe “Acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva”, prevê-se que:
«1.A todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos.
2.Todos têm direito, nos termos da lei, à informação e consulta jurídicas, ao patrocínio judiciário e a fazer-se acompanhar por advogado perante qualquer autoridade.
3.A lei define e assegura a adequada proteção do segredo de justiça.
4.Todos têm direito a que uma causa em que intervenham seja objeto de decisão em prazo razoável e mediante processo equitativo.
5.Para defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efectiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos.»
3.2.7. A decisão proferida pelo Tribunal ao considerar que da interpretação conjugada do disposto no artigo 225.º da LGTP e do artigo artº 3º, nº 1, al. c) do DL 4/2015 de 07.01, diploma que aprovou a revisão do CPA, resulta que o recurso hierárquico a interpor da decisão disciplinar sancionatória assume a natureza de impugnação necessária, tal como estabelece o artigo 189º, nº 1 do CPA/revisão de 2015, não viola qualquer uma das normas identificadas.
A previsão legal por parte do legislador ordinário de situações em que os recursos de certos atos administrativos são de caráter necessário, não constitui nenhuma violação aos princípios do acesso ao direito e da tutela jurisdicional efetiva.
3.2.8.Como se sabe, o recurso hierárquico constitui um meio de impugnação de um ato administrativo, que tenha sido praticado por um órgão subalterno, perante o respetivo superior hierárquico, a fim de obter deste a sua revogação, modificação ou a substituição por outro e, como dispõe o artigo 185.º, n.º1 do CPA, será necessário ou facultativo «conforme dependa, ou não, da sua prévia utilização a possibilidade de acesso aos meios contenciosos de impugnação ou condenação à prática de ato devido», sendo que os recursos terão em regra caráter facultativo, só assim não sendo se « a lei os denominar como necessários» ( n.º2).
O recurso hierárquico assenta, por conseguinte, numa ideia de hierarquia administrativa, ou seja, «de uma estrutura organizada em níveis verticalmente subsequentes, dispostos a partir de uma base em direção ao topo»- (cfr. Ricardo Azevedo Saldanha, in Introdução ao Processo Administrativo Comum, Coimbra Editora, p. 239.)- ou seja, num «modelo de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes com atribuições e competências diferenciadas, ligados por um vínculo de subordinação que confere ao superior os poderes de direção, superintendência e disciplinar, impondo ao subalterno os deveres e sujeições correspondentes»- (Cfr. Diogo Freitas do Amaral, in Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico, 2.ª Edição, Almedina, 2005, p. 58. Sobre a noção de hierarquia administrativa, v. ainda PAULO OTERO, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, Coimbra Editora, pp. 25 e segs.)
A não ser que exista disposição legal que disponha de modo diferente, todos os atos administrativos praticados por órgãos sujeitos a poderes de hierarquia de outros órgãos (i.e, subalternos), podem ser objeto de recurso hierárquico.
Note-se que nos termos do n.º 4 do artigo 268.º da CRP, «4. É garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas».
3.2.9.Sabemos que a eliminação das características da definitividade e da executoriedade do ato administrativo deu aso a que alguma doutrina ( minoritária) considerasse como inconstitucionais as normas que condicionavam a possibilidade de acesso aos meios contenciosos de impugnação dos atos administrativos à sua prévia impugnação administrativa necessária, por entenderem que a inexigibilidade da definitividade do ato administrativo permitiria o acesso imediato à via contenciosa, tendo em conta a lesividade do mesmo.
Neste sentido, pronunciou-se Vasco Pereira da Silva, segundo o qual, do que se trata é «de retirar todas as consequências do direito fundamental de impugnação contenciosa de atos administrativos (artigo 268.º, n.º 4, da Constituição), desde que lesivos dos particulares o qual (…) feriu de inconstitucionalidade as disposições legais que estabelecem o recurso hierárquico necessário»- (cfr. O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, 2.ª Edição, Almedina, p. 347.).
3.2.10. Porém, outra parte da doutrina (maioritária), na qual nos revemos, vem sustentando a conformidade constitucional da exigência da impugnação administrativa necessária.
É o caso de José Carlos Vieira de Andrade ( in Justiça Administrativa (Lições), 9.ª Edição, Almedina, p. 306,)- para o qual, em tais casos, tratar-se-á de «situações em que o ato, apesar de ser, em si, um ato impugnável, não constitui a última palavra da Administração, por existir um órgão competente para a decisão que ainda se não pronunciou – situações que, por força da “regra” que decorre dos n.os 4 e 5 do artigo 59.º do CPTA, hoje apenas são configuráveis quando haja uma determinação expressa da lei nesse sentido (lei em sentido material)». Refere o mesmo que:
«[A] exigência legal deste pressuposto em casos determinados não contraria o n.º 4 do artigo 268.º da Constituição, tratando-se, quanto a nós, de um condicionamento legítimo do direito de ação contra atos lesivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos – não estamos sequer, em rigor, perante uma verdadeira restrição, dado que não se impede o exercício posterior do direito de ação contra aquele mesmo ato, seja quando não haja pronúncia autónoma do órgão recorrido, seja mesmo quando haja ato expresso que decida o recurso» - ( cfr. Ob. cit., p. 307).
Igual entendimento é também perfilhado por Mário Aroso de Almeida (cfr. Manual de Processo Administrativo, 2010, Almedina, p. 303. V. do autor, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2.ª Edição, Revista e atualizada, Almedina, pp. 138-139), para quem o CPTA «(…) não exige, em termos gerais, que os atos administrativos tenham sido objeto de prévia impugnação administrativa para que possam ser objeto de impugnação contenciosa. Das soluções consagradas nos artigos 51.º e 59.º, n.ºs 4 e 5, decorre, por isso, a regra de que a prévia utilização de vias de impugnação administrativa não é necessária para aceder à via contenciosa (…).
O CPTA não tem, porém, o alcance de afastar as múltiplas determinações legais avulsas que instituem impugnações administrativas necessárias. Na ausência de determinação legal expressa em sentido contrário deve, pois, entender-se que os atos administrativos com eficácia externa são imediatamente impugnáveis perante os tribunais administrativos, sem necessidade da prévia utilização de qualquer via de impugnação administrativa. As decisões administrativas continuam, no entanto, a estar sujeitas a impugnação administrativa necessária nos casos em que isso esteja expressamente previsto na lei, em resultado de opção consciente e deliberada do legislador, quando este a considere justificada».
Por fim, também Sérvulo Correia- ( in “O incumprimento do dever de decidir”, Cadernos de Justiça Administrativa, N.º 54, novembro/dezembro 2005, p.17)- sustenta que «O afastamento do requisito da definitividade vertical enquanto pressuposto de ordem geral da impugnabilidade contenciosa dos atos administrativos não impede a existência de procedimentos especiais em que se continuem a impor formas de impugnação administrativa necessária com a natureza de reclamação ou de recurso administrativo ou de outros tipos».
Nesta matéria, também o Tribunal Constitucional se tem pronunciado pela não inconstitucionalidade dos preceitos legais que estabelecem a obrigatoriedade da interposição de recurso hierárquico como condição prévia para acesso aos meios de impugnação contenciosa ou de condenação à prática de ato devido- ( cfr. Acórdãos n.os 468/99, 548/99, 329/2000, 99/2001, 185/2001, 283/2001, 235/2003, 188/2004 e 564/2008, todos disponíveis em www.tconstitucional.pt/tc/acordaos. ).
Na mesma linha, figura a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, conforme se retira dos acórdãos que supra se indicaram, e como bem se sintetiza no sumário do Acórdão de 04/06/ 2009 (Pleno da Secção do Contencioso Administrativo), proferido no processo n.º 0377/08, onde se lê:
«O art.º 51, n.º 1, do CPTA, introduzindo um novo paradigma de impugnação contenciosa de atos administrativos lesivos, convive com a existência de impugnações administrativas necessárias, não só quando a lei o disser expressamente, como também em todos aqueles casos, anteriores à vigência do CPTA, que contemplavam impugnações administrativas, previstas na lei, comummente tidas como necessárias» - (cfr. ainda Ac. do STA, de 28/12/2006, processo n.º0161/06 e jurisprudência aí referenciada e Ac. do TCAS, de 18/12/2010, Cadernos de Justiça Administrativa, N.º 87, maio/junho 2011, pp. 42 e segs.).
3.2.11.Logo, a interpretação conjugada do disposto nos artigos 225.º da LTFP e artigo 3.º, n.º1, al. c) do D.L. n.º 4/2015, de 07/12, no sentido de estabelecer que o recurso hierárquico ou tutelar previsto no art.º 225º da Lei 35/2014, de 20/6 ( LGTFP ) tem natureza necessária, é a interpretação correta a extrair daqueles preceitos, pelo que o Tribunal a quo ao assim entender não cometeu nenhuma violação do princípio do pro actione, previsto no artigo 7.º do CPTA, sequer esse entendimento pode ser visto como a proibição do Apelante de acesso à justiça e aos tribunais, e uma tutela efetiva, nos termos do disposto nos artigos 20.º, n.º4 e 268.º da CRP.
Esclarecedor a este respeito, é o que se escreve no Acórdão do TC n.º 564/2008, que reproduzindo a fundamentação constante do Acórdão n.º 425/99, adianta:«(…) não se vê que da consagração desta garantia de proteção jurisdicional, dirigida à proteção dos particulares através dos tribunais, e deste direito de impugnação dos atos administrativos lesivos, haja que decorrer a impossibilidade do condicionamento, pelo legislador, de tal recurso contencioso a um recurso hierárquico dos atos administrativos proferidos por órgãos subalternos da Administração – ou, o que é o mesmo, que dela decorra uma obrigatória impugnabilidade jurisdicional imediata desses atos, independentemente da sua reapreciação por órgãos superiores.
Do artigo 268.º, n.º 4, da Constituição não resulta […] “a ideia de que todo o ato que não aquiesça às pretensões de um cidadão é imediatamente recorrível para os tribunais”.
Desde logo, um ato administrativo da autoria de um subalterno, como ato precário, suscetível de ser alterado por órgãos superiores, não reveste também caráter lesivo como última palavra da Administração sobre a matéria, que não possa ser corrigido pela própria Administração. A reação contra a potencial lesão resultante desse ato, igualmente precária, não tem, pois, que poder efetivar-se imediatamente através do recurso aos tribunais, podendo tal reação ser condicionada à reapreciação pela própria Administração.
Por outro lado, da obrigatoriedade de um prévio recurso hierárquico não resulta a inviabilização, ou, sequer, a inadequação da tutela de direitos e interesses dos particulares. Apenas se impõe a necessidade de impugnação hierárquica prévia para atos de órgãos subalternos, ficando em qualquer caso assegurado o posterior recurso contencioso.
Já, aliás, com a 2.ª revisão constitucional se pretendeu, na definição dos atos administrativos, um afastamento dos conceitos de definitividade e de executoriedade, anteriormente utilizados, prevendo-se a garantia de recurso contencioso contra quaisquer atos, agora formulada como garantia de “tutela jurisdicional efetiva”. Todavia, como se salienta na doutrina, ‘a garantia constitucional não obsta a que a lei imponha, entre outras condições de procedibilidade, a necessidade de impugnação administrativa prévia de certos atos administrativos praticados por órgãos subalternos (atos não definitivos), nem a que exija uma necessidade concreta de proteção judicial do particular, por vezes inexistente em casos de atos já constituídos mas ainda não eficazes – será esse (...) o sentido e o alcance atual do artigo 25.º da LPTA, ao exigir que os atos sejam “definitivos e executórios” [J. C. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), Coimbra, 1999, pág. 96].
A tutela jurisdicional efetiva dos administrados não resulta, nem inviabilizada, nem, sequer, restringida pela previsão de tal via hierárquica necessária como meio de, em primeira linha, tentar obter a satisfação do interesse do administrado pela revisão do ato administrativo praticado pelo órgão subalterno da Administração, previamente ao, sempre assegurado, recurso jurisdicional. Trata-se, apenas, de um condicionamento legítimo do direito de recurso contencioso, ficando sempre ressalvada a garantia da tutela judicial em todos os casos concretos (veja-se a ob. cit., págs. 181 e segs.).»
Assim, estando-se perante caso de recurso hierárquico ou tutelar previsto no art.º 225.º da LGTFP, com natureza necessária, por determinação expressa da lei, impunha-se ao Apelante que previamente tivesse interposto recurso tutelar para o/a Ministro/a da Saúde, enquanto órgão da pessoa coletiva que exerce poderes de tutela ou superintendência sobre apelada, nos termos do art.º 199.º, n.º 1, alínea c), do CPA para, por esta via, obter o ato administrativo final- a última palavra da Administração- , o único ato que seria, pois, impugnável em sede contenciosa, junto dos tribunais.
Termos em que improcedem os invocados fundamentos de recurso, impondo-se a confirmação da decisão recorrida. **
IV-DECISÃO
Nesta conformidade, acordam os Juízes Desembargadores deste Tribunal Central Administrativo do Norte em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmam a decisão recorrida.
Custas pelo Apelante (art.º 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC).* Notifique.*
Porto, 25 de março de 2022
Helena Ribeiro
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
