Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01245/09.3BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	11/30/2012

Tribunal:	TCAN

Relator:	José Augusto Araújo Veloso

Descritores:	ESTABELECIMENTOS ENSINO PARTICULAR E COOPERATIVO TRANSMISSÃO DE AUTORIZAÇÃO DE FUNCIONAMENTO EXTINÇÃO DE PESSOA COLECTIVA PROPRIETÁRIA

Sumário:	O artigo 31º do DL nº553/80, de 21 de Novembro, que possibilita a transmissão da autorização de funcionamento de estabelecimento de ensino particular ou cooperativo por morte, verificadas determinadas condições, não permite a interpretação extensiva ou a aplicação analógica ao caso da extinção de pessoas colectivas donas do estabelecimento.* *Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	11/23/2011
Recorrente:	J. ..., Ld.ª e outra
Recorrido 1:	Ministério da Educação
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Nega provimento ao recurso jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Deverá ser negado provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório
JI. …, Lda. - titular do Externato PP. …, com sede na rua de Guerra Junqueiro, nº…, Porto - vem recorrer do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto [TAF] - 15.06.2011 - que julgou improcedente a acção administrativa especial [AAE] que intentou contra o Ministério da Educação [ME] – nesta AAE a sociedade recorrente, JI. ..., demanda o ME, pedindo ao TAF, a título principal, que declare nulo o despacho de 19.11.2008, da Directora Regional de Educação do Norte [DREN], e a título subsidiário a sua anulação, bem como pede cumulativamente que a DREN seja condenada a admitir a transmissão da autorização de funcionamento provisório do seu estabelecimento de ensino e a prestar as informações necessárias para a instrução do respectivo processo de transmissão.
Conclui assim as suas alegações:
1- A recorrente intentou, no TAF do Porto, contra o Ministério da Educação, AAE de impugnação do despacho proferido pela Directora Regional da Educação do Norte, em 19.11.2008, que considerou que a autorização de funcionamento do estabelecimento de ensino não é transmissível por acto inter-vivos e, cumulativamente, de condenação do ME a admitir a transmissão de autorização de funcionamento provisório do estabelecimento de ensino e a prestar as informações necessárias e relação de documentos a apresentar para instrução do processo de transmissão;
2- O TAF julgou esta AAE improcedente, considerando não se verificar qualquer lacuna legal, nem qualquer ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental;
3- Salvo o devido respeito, a recorrente não aceita uma interpretação desactualizada, e, a seu ver, inconstitucional do disposto no artigo 31º do DL nº553/80, de 21.11;
4- O despacho impugnado foi proferido na sequência de um pedido de informação efectuado pela recorrente e dirigido à DREN com vista a obter as informações necessárias à transmissão da autorização de funcionamento de que o Externato PP. … é titular;
5- Com efeito, a recorrente tem vindo a atravessar nos últimos tempos dificuldades financeiras, das quais a DREN tem conhecimento;
6- Com vista a assegurar o funcionamento do estabelecimento de ensino com todas as condições, a recorrente ponderou [e pondera] a possibilidade de lhe suceder outra entidade como proprietária do estabelecimento de ensino;
7- Nessa medida, revelava-se de todo o interesse para a recorrente obter as informações relativas ao procedimento a desenvolver para transmissão da autorização provisória de funcionamento, da qual o Externato Os PP. … beneficia;
8- A DREN respondeu declarando não ser possível transmitir a autorização de funcionamento por acto inter-vivos;
9- Tal entendimento foi corroborado pelo TAF que considerou que do disposto no nº1 do artigo 31º resulta a intenção do legislador de não permitir a comercialização das referidas autorizações;
10- A recorrente não se opõe a tal entendimento considerando, todavia, que o mesmo tem de ser feito em harmonia com as finalidades legais de tal proibição;
11- O que se pretende é evitar que entidades privadas, que actuam com vista à obtenção de lucros, façam da transmissão de estabelecimentos de ensino de que sejam proprietárias meros negócios, sem acautelar, ou sem deixar que os seus sucessores acautelem, as condições necessárias ao pleno funcionamento de uma escola;
12- Para esse efeito, a Lei nº9/79 estabelece, no artigo 7º, requisitos específicos cuja verificação é indispensável à obtenção de autorização de funcionamento;
13- Porém, o que já não se afigura defensável é que, quando seja possível acautelar esses mesmos requisitos e, concomitantemente, a finalidade de interesse público inerente à criação de estabelecimentos de ensino, se vede em absoluto a transmissão da autorização, quando provisória, e, por esse mesmo motivo, sujeita à reapreciação por parte da entidade administrativa competente;
14- Ademais, enquanto entidade privada proprietária do Externato Os PP. …, a recorrente tem como dever assegurar o financiamento e investimento necessário ao desenvolvimento da missão de interesse público que preside à criação destas instituições de ensino;
15- Saliente-se que conforme documentos aqui juntos e reproduzidos sob o documento nº1, ao abrigo do disposto nos artigos 693º-B e 524º do CPC, a recorrente adquiriu a propriedade do estabelecimento de ensino aqui em causa, precisamente, por acto inter vivos, mediante contrato de trespasse, nunca tendo o externato deixado de funcionar;
16- Sendo certo que não foi o facto de ter sucedido na propriedade do estabelecimento de ensino que determinou que a recorrente tivesse deixado de demonstrar às autoridades administrativas competentes a verificação das condições necessárias à obtenção da autorização;
17- É este procedimento que a recorrente entende dever ser desenvolvido no caso concreto;
18- Ademais, nos dias de hoje, verifica-se que a tendência é, sem dúvida, no sentido de serem pessoas colectivas a assumir a propriedade dos estabelecimentos de ensino particulares, em detrimento das pessoas singulares;
19- Assim, a interpretação do nº1 do artigo 31º do DL nº553/80, de 21.11, não pode ser a perfilhada pelo TAF por não se encontrar minimamente adaptada à realidade dos nossos dias;
20- O preceito supra referido apenas regula a transmissão da autorização de funcionamento dos estabelecimentos de ensino particulares entre pessoas singulares, verificando-se, então, uma lacuna na lei relativamente à situação das pessoas colectivas;
21- No presente caso, e concretamente em relação ao artigo 31º do DL nº553/80, de 21.11, não se vislumbra qualquer motivo para distinguir a situação das pessoas singulares das pessoas colectivas, permitindo, quanto às primeiras, a transmissão da autorização de funcionamento por morte e nada prevendo relativamente à possibilidade das pessoas colectivas se sucederem como proprietárias de um estabelecimento de ensino, em caso de extinção de uma delas, sucessão, essa, naturalmente, precedida também da necessária autorização [que deverá ser solicitada pela entidade sucessora];
22- Desta forma, não se encontra justificação para o legislador não regular também o processo de transmissão da autorização dos estabelecimentos de ensino particulares entre pessoas colectivas, só se afigurando a hipótese, salvo melhor opinião, de se tratar de uma clara omissão legislativa;
23- Importa referir que existe, naturalmente, uma diferença e separação entre a pessoa jurídica [seja singular ou colectiva] e o estabelecimento do qual esta é propriedade [no caso sub judicio, um estabelecimento de ensino], podendo, por isso, ocorrer uma mudança na titularidade do estabelecimento sem que este seja alterado na sua essência;
24- Assim, o regime previsto no artigo 31º do DL nº553/80, de 21.11, deve ser aplicado analogicamente aos casos de dissolução das pessoas colectivas, caso contrário a dissolução destas implica que os respectivos estabelecimentos de ensino ficassem sem titulares, ou mesmo desaparecessem da ordem jurídica, com os inerentes prejuízos para os funcionários, colaboradores e, sobretudo, para os alunos do estabelecimento;
25- Nestes termos, caso a recorrente se dissolver, ou vier a sofrer qualquer outra vicissitude análoga que implique uma sucessão na titularidade de todo o seu património para outra sociedade comercial, também a autorização provisória de funcionamento do Externato PP. … poderá ser transmitida para esta segunda sociedade, desde que, como é óbvio, ela “reúna os requisitos necessários para requerer ou oferecer quem os reúna”, o que a competente autoridade [DREN] terá oportunidade de verificar;
26- Nunca foi pretensão da recorrente que tal não se viesse a concretizar;
27- Sem prescindir, ainda que se considere a inexistência da lacuna supra referida, ao nº1 do artigo 31º não se poderá atribuir o sentido adoptado na decisão recorrida sob pena dos actos praticados nesse pressuposto padecerem de nulidade por ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental;
28- A autorização constitui um acto permissivo que possibilita a adopção de uma conduta ou a omissão de um comportamento que, de outro modo, não poderia ocorrer. Neste sentido, uma autorização pressupõe que a existência do direito a precede;
29- No caso de dissolução da sociedade recorrente, sucedendo-lhe outra pessoa jurídica na titularidade do Externato Os PP. …, que assuma as atribuições, direitos e deveres até então integrados na esfera jurídica daquela, não deverá, portanto, haver obstáculo à transmissão da condição do exercício do direito, uma vez que tal obstáculo não existe para a transmissão do direito em si mesmo;
30- Direito que traduz uma manifestação de livre iniciativa económica, concretizando ainda os direitos à liberdade de aprender e ensinar e à criação de escolas particulares e cooperativas, com assento constitucional [artigo 43º, nº1 e nº4 da CRP] e cuja ofensa é cominada com nulidade, nos termos do artigo 133º, nº2, alínea d) do CPA;
31- Ora, uma interpretação do nº1 do artigo 31º do DL nº553/80, que impeça a mera transmissão da autorização [neste caso provisória] a um novo proprietário do estabelecimento - acompanhada naturalmente da transmissão do próprio estabelecimento - dependente da posterior demonstração, dentro dos prazos legalmente estabelecidos, das condições necessárias à obtenção de autorização definitiva, não pode ser considerada conforme aos preceitos constitucionais referidos;
32- Em primeiro lugar, para um eventual interessado, naturalmente é mais atraente um investimento num estabelecimento que já detém uma autorização provisória, possuindo tal estabelecimento maior valor económico;
33- Por outro lado, sendo tal autorização provisória, o novo proprietário do estabelecimento sabe, no momento da aquisição da sua propriedade que, para que tal estabelecimento se mantenha em funcionamento terá de realizar as diligências necessárias à conversão dessa autorização em autorização definitiva, solicitando vistorias e enviando toda a documentação relevante à DREN e ao ME, salvaguardando-se assim a finalidade de interesse público associada à criação de estabelecimentos de ensino particular;
34- Ora, sendo possível salvaguardar, por tal solução, ambos os direitos fundamentais que, em teoria, poderiam entrar em conflito, afigura-se inconstitucional uma interpretação que ponha em causa a liberdade de ensino, bem como a livre iniciativa económica;
35- Neste sentido, desde já se requer ao Tribunal ad quem a não aplicação do nº1 do artigo 31º do DL nº553/80, 21.11, quando interpretado no sentido em que a transmissão de estabelecimento de ensino não pode ser acompanhada da transmissão da autorização provisória de funcionamento, ainda que o adquirente do estabelecimento de ensino tenha que demonstrar posteriormente verificação das condições previstas na lei para obtenção da autorização, impedindo assim que o estabelecimento de ensino se mantenha em funcionamento, por ser tal interpretação inconstitucionalmente material por ofensa ao disposto nos artigos 43º, nº1 e 3, e 61º, nº1, da CRP;
36- Nos termos expostos, deverá o acto ora impugnado ser declarado nulo, por ofender o conteúdo essencial de direito fundamental, nos termos do artigo 133º, nº2, alínea d), do CPA ou, caso assim não se entenda, deverá ser anulado nos termos do artigo 135º do CPA por padecer de violação de lei, devendo ainda o ME ser condenado a admitir a transmissão da autorização de funcionamento provisório do estabelecimento de ensino, em consequência da transmissão do estabelecimento comercial, sem prejuízo da posterior verificação dos requisitos legalmente previstos, e a prestar as informações necessárias, bem como a relação de documentos a apresentar para instrução do processo de transmissão;
37- Igualmente, por defender interpretação idêntica à do recorrido, o acórdão do TAF deverá ser revogado, na medida em que a decisão proferida, ao fazer a interpretação inconstitucional, já amplamente descrita, do disposto no artigo 31º, nº1, do DL nº553/80,d e 21.11, viola o disposto nos artigos 43º, nº1 e nº3, e 61º, nº1, da CRP;
38- O acórdão recorrido deverá ser revogado e substituído por outro que declare a nulidade do acto impugnado e condene o ME a prestar as informações solicitadas pela recorrente.
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido, bem como a procedência da acção administrativa especial.
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º, nº1, do CPTA] pelo não provimento do recurso jurisdicional.
Não houve reacção a esta pronúncia [artigo 146º, nº2, do CPTA].

De Facto
São os seguintes os factos considerados provados pelo acórdão recorrido:
A) A autora é titular do Externato PP. … e do Alvará nº1619, dedicando-se ao ensino pré-primário e ao 1º Ciclo do Ensino Básico;
B) Em 22.10.2008, a autora requereu à DREN informações sobre o processo de transmissão provisória de funcionamento do estabelecimento de ensino e sobre a relação de documentação a apresentar para o efeito, referindo estar a passar por um período económico delicado, correndo o risco de se extinguir, nesse caso tendo se ser substituída por uma nova sociedade comercial na titularidade do Externado PP. …, sendo que dissolvendo-se e lhe suceder outra sociedade comercial, também a autorização deverá ser transmitida para esta segunda sociedade, devendo o artigo 31º, nº2, do DL nº553/80, de 21 de Novembro, ser interpretado de forma extensiva – documento 1 junto com a petição inicial - folhas 17 a 19 dos autos;
C) A DREN respondeu que, «nos termos do artigo 31º do DL nº553/80, de 21.11, a autorização de funcionamento não é transmissível por acto inter-vivos»;
D) A autora recorreu hierarquicamente, tendo o mesmo sido objecto de indeferimento, conforme os termos da Informação nº I/585/2009, cujo teor aqui se dá por reproduzido para todos os efeitos legais – ver documento 4 junto com a petição inicial – folhas 29 a 32 dos autos.
Nada mais foi dado como provado.
Importa apreciar de direito.

De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA.

II. A autora da acção administrativa especial, JIP, pediu ao TAF que declarasse nulo, ou anulasse, o despacho de 19.11.2008 da DREN, que entendeu que nos termos do artigo 31º do DL nº553/80, de 21.11, a autorização de funcionamento de estabelecimento de ensino não é transmissível por acto inter-vivos, e pediu, ainda, que a DREN seja condenada a admitir tal transmissão de autorização de funcionamento provisório, e a prestar-lhe informações necessárias à instrução do respectivo processo de transmissão.
Para tal, alega que o despacho impugnado interpretou e aplicou erradamente o artigo 31º do DL nº553/80, de 21.11, sendo que, a não ser permitida a transmissão de autorização de funcionamento pedida resulta violado o direito fundamental à liberdade de ensino e criação de escolas [artigo 43º, nº1 e nº4, da CRP].
O TAF, após ter fixado a matéria de facto pertinente e provada, passou ao julgamento de direito, que culminou na improcedência da acção.
Deste acórdão discorda a autora, que, ora como recorrente, lhe vem imputar, apenas, erros de julgamento de direito.
É pacífica, pois, a matéria de facto fixada em 1ª instância, não vindo, também, apontada qualquer nulidade ao acórdão recorrido.
O objecto do recurso jurisdicional reduz-se, assim, à apreciação e decisão dos erros de julgamento alegados, e levados às conclusões formuladas pela recorrente [artigo 685º-A do CPC ex vi 140º do CPTA].

III. O acórdão recorrido considerou que a questão a decidir se resumiria em saber se é legalmente possível proceder à transmissão da autorização de funcionamento [alvará] de estabelecimento de ensino particular nas condições pretendidas pela autora.
E depois de ter feito apelo ao regime jurídico que decorre da Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo [Lei nº9/79, de 19.03. Cita os artigos 3º, nº1 d) e nº2, e 7º] e do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo [DL nº553/80, de 21.11], fez esta interpretação do artigo 31º deste último:
[…]
Estabelece no artigo 31º, do DL nº553/80, de 21.11, o seguinte:
1- A autorização não é transmissível por acto entre vivos.
2- É, porém, transmissível por morte, desde que o herdeiro ou legatário reúna os requisitos necessários para a requerer ou ofereça quem os reúna.
3- No caso do nº2, o herdeiro ou legatário deve requerer a autorização em seu nome no prazo de noventa dias após a morte do titular.
Este preceito está inserido no Título II, Capítulo I, do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, que tem por epígrafe «Da criação e funcionamento dos estabelecimentos de ensino particular».
Nos termos do seu artigo 23º nº1 é livre a criação de escolas, por pessoas singulares ou colectivas, só podendo a autorização de funcionamento ser recusada com fundamento na inadequação das condições materiais ou pedagógicas, conforme refere o artigo 27º nº2.
Por seu turno, nos termos do seu artigo 29º, nº1, a autorização deve especificar a denominação da escola, tipo e local de ensino, nome do requerente e director pedagógico, lotação e outorga da prerrogativa de pessoa colectiva de utilidade pública.
Serve esta exposição legislativa para aferir aquilo que o legislador pretendeu, quando regulamentou o ensino particular e cooperativo.
Em primeiro lugar, compete referir que o legislador não se esqueceu, em momento algum, de que as escolas podiam ser detidas por pessoas colectivas, esclarecendo até que, quando assim fosse, um dos membros da administração [ou seja, uma pessoa singular] deveria provar a sua idoneidade civil e pedagógica – artigo 24º, nº2, ex vi nº1.
Daí que, se o legislador não olvidou que na criação de uma escola poderia estar uma pessoa colectiva, então, caso o pretendesse, igualmente não poderia olvidar a transmissão da autorização [vulgo alvará].
Desta forma, a impossibilidade de transmissão da autorização não corresponderá a uma lacuna da lei, sendo mesmo desejo do legislador que a autorização não seja passível de ser transmitida por acto entre vivos.
Assim, é intenção do legislador não permitir a comercialização da transmissão de estabelecimentos de ensino, atenda a finalidade em causa, essencialmente de formação educativa, e não com fins comerciais.
Por outro lado, é conferida à escola prerrogativas das pessoas colectivas de utilidade pública, sendo que tal concessão não é passível de transmissão por vontade dos particulares ou sujeito a trespasse ou a qualquer outro negócio jurídico.
No citado artigo 31º o legislador disse tudo o que tinha para dizer, não pretendendo ter dito algo mais do que não conste expressamente no preceito.
Assim, o legislador afirmou uma regra geral de não transmissão da autorização por acto entre vivos, com certeza, não olvidando o regime de extinção ou dissolução de pessoas colectivas, mas não equiparando o mesmo à morte física das pessoas singulares, uma vez que não se trata da mesma realidade, porque a pessoa colectiva, sendo criação jurídica, não pode nunca equiparar-se a uma pessoa singular. Daí que não exista lacuna legal.
[…]
De seguida, tratou assim a invocada inconstitucionalidade:
[…]
Alega a autora que a não se permitir a transmissão em causa, haverá a violação do direito fundamental à liberdade de ensino e criação de escolas.
Conforme acima se deixou referenciado, é livre a criação de escolas, por pessoas singulares ou colectivas, só podendo a autorização de funcionamento ser recusada com fundamento na inadequação das condições materiais ou pedagógicas – ver artigo 23º, nº1, do DL nº553/80.
Por sua vez, nos termos do nº1 do artigo 43º da Constituição é garantida a liberdade de aprender e ensinar, sendo, nos termos do nº4 do mesmo preceito, garantido o direito à criação de escolas particulares e cooperativas.
No que concerne ao disposto no nº1 do mencionado artigo 43º, tal reporta-se a um carácter pessoal, ou seja, a um direito de cidadania, a uma garantia que o Estado confere a cada cidadão, e não à escola.
No caso em apreço será aplicável o disposto no nº4 desse artigo 43º, que garante o direito à criação de escolas particulares.
Conforme já se referiu, a criação de escolas é livre, ficando apenas o seu exercício dependente de autorização do Estado, para que se possa garantir aos utentes a qualidade de ensino. Garantia essa que é plasmada no acto de autorização.
Ora, não se vislumbra que pela impossibilidade legal de não admissibilidade de transmissão da autorização por acto entre vivos, ocorra uma violação do mencionado preceito legal, ou seja, do direito ao exercício de criação de escolas [ou, ainda que seja, da liberdade de ensinar e aprender].
Aliás, o acto nunca poderia enfermar de tal nulidade, dado que se consubstancia, directamente, numa norma legal e não num preceito constitucional. O acto, quando muito, poderia ser inválido por a norma em que se suporta ser inconstitucional. Ora, tal norma não é inconstitucional, nem ocorre a violação do direito à liberdade de ensinar ou de criação de escolas particulares, devido à impossibilidade legal da transmissão da autorização […] por o acto de autorização ser um acto pessoal, estando fora do comércio jurídico.
[…]
A recorrente alega que o TAF fez uma interpretação e aplicação desactualizada e inconstitucional do artigo 31º do DL nº553/80, porque não se vê, neste caso, qualquer razão para tratar de modo diferente pessoas singulares e pessoas colectivas desde que seja possível, e é, acautelar convenientemente o interesse público inerente à criação de estabelecimentos de ensino particular. O que acontece, é que não foi tida em conta pelo legislador a transmissão da autorização em causa no caso de extinção de pessoa colectiva, e esta omissão da lei carece ser colmatada através da aplicação analógica aos casos de dissolução de pessoa colectiva do regime daquele artigo 31º.
Caso assim não se entenda, alega a recorrente, a interpretação e aplicação do artigo 31º, como foi feita pelo TAF, violará o conteúdo fundamental do direito constitucional à liberdade de aprender e ensinar e à criação de escolas particulares e cooperativas [43º nº1 e nº4 da CRP], cuja ofensa acarreta nulidade [133º nº2 alínea d) do CPA].
É sobretudo por estas razões que entende, em sentido contrário ao do acórdão recorrido, que o acto impugnado deverá ser declarado nulo, ou anulado, e o recorrido condenado a agir em conformidade.
Vejamos.
A recorrente, como claramente diz nas suas alegações, não põe em causa os interesses que o legislador visou salvaguardar ao decidir impedir a transmissão da autorização de funcionamento de estabelecimentos de ensino particular por actos entre vivos [31º nº1 do DL 553/80]. O que ela discorda é que, atentas as exigências hodiernas, se interprete o que é prescrito no artigo 31º do DL nº553/80, de 21.11, de modo a excluir a possibilidade da transmissão provisória daquela autorização no caso de extinção de pessoa colectiva privada. Neste caso, a lei, ao prever no nº2 do referido artigo apenas a transmissão por morte, terá olvidado a necessidade de prever permitir, também, a transmissão por extinção.
Estaríamos, no seu entender, face ao que podemos apelidar de lacuna legislativa, ou seja, de uma falha de lei na perspectiva da política legislativa assumida pelo próprio legislador, e que deve ser resolvida por recurso à aplicação analógica desse nº2 ao caso de extinção de uma pessoa colectiva privada titular da autorização de funcionamento em causa.
Mas essa lacuna, cremos bem, não existe.
A letra do nº1 do artigo 31º, em referência, não permite pôr em dúvida, sequer, que a autorização de funcionamento, seja provisória ou definitiva, possa ser transmissível por acto entre vivos. A proibição aí prescrita é peremptória: A autorização não é transmissível por acto entre vivos.
E a letra do nº2 do mesmo artigo também não permite a dúvida de que nele apenas é contemplada a morte de pessoas singulares, e não colectivas, pois só esse sentido é compatível com a existência de herdeiro ou de legatário: É, porém, transmissível por morte, desde que o herdeiro ou legatário reúna os requisitos necessários para a requerer ou ofereça quem os reúna.
Assim, a interpretação extensiva dessas duas normas legais não se mostra possível, por não ter o mínimo apoio na letra da lei, sendo certo, além disso, que tudo indica que a restrição da transmissão por morte às pessoas singulares foi opção do legislador, que consagrou a solução tida como mais acertada e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados [artigo 9º do CC]. E tendo sido opção do legislador, não se verifica lacuna legislativa.
A aplicação extensiva e até a aplicação analógica dessas normas, também não encontra base suficiente numa necessidade de proceder à sua interpretação actualista, porquanto a situação das necessidades de transmissão da autorização de funcionamento de estabelecimentos de ensino particulares não divergem assim tanto entre 1980 [data da lei] e 2008 [data do acto].
E esta interpretação, que exclui a possibilidade da transmissão da autorização de funcionamento de escola particular por extinção da pessoa colectiva privada que seja dela titular, não é inconstitucional, por violar, nomeadamente, o princípio da igualdade de tratamento, como também parece entender a recorrente.
Efectivamente, há diferenças entre pessoas singulares e pessoas colectivas com relevância jurídica para este efeito. A morte, naquelas, é um dado natural inelutável. A extinção, nestas, pode ser fruto de uma má gestão dos recursos disponíveis.
Desde logo esta diferença pode justificar que o legislador queira ser mais rigoroso com as pessoas colectivas do que com as singulares, prevendo a transmissão da autorização para o caso absolutamente certo da morte destas, em determinadas condições, ou seja, desde que o herdeiro ou legatário reúna os requisito necessários para a requerer ou ofereça quem os reúna, e requeira a autorização em seu nome no prazo de 90 dias após a morte do titular, e não a preveja para o caso, incerto, da extinção daquelas, que poderá ter ocorrido por motivos que se repercutem na concessão da própria autorização.
E tanto basta, cremos, para podermos concluir que há diferenças justificativas de tratamentos diferentes, o que arreda pretensa violação do princípio constitucional da igualdade [artigo 13º da CRP].
É claro que a tese defendida pela recorrente, segundo a qual a autorização de funcionamento de estabelecimento de ensino particular deveria ser transmitida, a título provisório, em caso de dissolução da sociedade titular, à sociedade adquirente da escola, devendo a DREN assegurar-se, previamente, de que as condições indispensáveis estão cumpridas, tem muita lógica, e preserva os fundamentais interesses públicos em jogo. Mas não foi essa a vontade do legislador positivada nas normas em análise.
Resulta, pois, que a interpretação do artigo 31º do DL nº553/80, de 21.11, tal como foi realizada no acórdão recorrido deverá manter-se, porque não é errada, nem é desactualizada, nem inconstitucional, em termos de igualdade.
Mas a recorrente entende, ainda, que a interpretação feita pelo TAF violará o conteúdo essencial do direito fundamental à liberdade de aprender e ensinar e o direito de criação de escolas particulares e cooperativas [artigo 43º nº1 e nº4 da CRP] e até, como acrescenta nas suas conclusões, o direito à livre iniciativa económica [artigo 61º nº1 da CRP].
Mas, parece-nos, mais uma vez sem razão.
Não deve ser confundida a criação de escolas particulares com a autorização do seu funcionamento.
O direito de criação de escolas particulares é assegurado na CRP como direito fundamental [artigo 43º nº4], está previsto na Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo [1º, nº1, da Lei nº9/79 de 19.03] e no Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo [23º, nº1, do DL nº553/80 de 21.11], sendo que se mostra intimamente ligado à liberdade de aprender e ensinar, como uma das formas mais expressivas da sua concretização, de tal forma que a liberdade na escola e a liberdade de escola são corpo indissociável.
Mas uma coisa é o direito das pessoas singulares, ou colectivas, poderem criar escolas particulares, se verificados os requisitos que a lei lhes impõe [artigo 24º nº1 e nº2 do DL nº553/80], outra coisa é a autorização do seu funcionamento. Esta autorização supõe aquele direito, porém, consubstancia realização da competência fiscalizadora da Administração, que deverá assegurar o seu exercício em condições que respeitem os interesses públicos a ele inerentes, e só a pode recusar com fundamento na inadequação das condições materiais e pedagógicas da respectiva escola [artigo 27º, nº2, do DL nº553/80].
Isto significa que a interpretação do artigo 31º do DL nº553/80, no sentido de excluir a possibilidade da transmissão da autorização de funcionamento de escola particular por extinção da pessoa colectiva privada sua titular, não contende directamente com o direito à criação de escolas particulares, mas apenas com a exigência de novo pedido de autorização à Administração, que só o pode recusar, repetimos, com fundamento na inadequação das condições materiais e pedagógicas da escola.
Deste modo, a realização prática do direito de criação não fica nas mãos da Administração, mas, e essencialmente, nas mãos da pessoa singular ou colectiva criadora, pois que dela depende o cumprimento dessas condições.
Acrescente-se, finalmente, que esse direito à criação de escolas particulares é substancialmente diferente do direito à iniciativa económica privada [artigo 61º nº1 da CRP]. Enquanto este último visa, primacialmente, a realização de um bem jurídico-económico, o primeiro visa a realização de um bem diverso, que é a liberdade educativa.
Não cremos, portanto, que a referida interpretação do artigo 31º do DL nº553/80, de 21.11, se traduza na violação do artigo 43º, nº1 e nº4, ou mesmo do artigo 61º, nº1, da nossa Lei Fundamental.
Ressuma, assim, que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional, e mantido o acórdão recorrido.
Nesse sentido decidiremos.

DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência, os Juízes deste Tribunal Central, em negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter o acórdão recorrido.
Custas pela recorrente – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 1º nº1, 2º, 3º nº1, 6º nº2, 7º nº2, 11º, e 12º nº2, todos do RCP [alterado pela Lei nº7/2012 de 13.02] e Tabela I-B a ele Anexa.
D.N.

Porto, 30.11.2012

Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Fernanda Brandão
Ass. João Beato Oliveira Sousa