Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	013991/07.3BEVIS

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	12/18/2020

Tribunal:	TAF de Viseu

Relator:	Ricardo de Oliveira e Sousa

Descritores:	INCENTIVOS FINANCEIROS – RESCISÃO UNILATERAL DO CONTRATO – ALTERAÇÃO ANORMAL DAS CIRCUNSTÂNCIAS EM QUE AS PARTES FUNDARAM A DECISÃO DE CONTRATAR

Sumário:	I- O direito à modificação do contrato com base na invocação da alteração das circunstâncias inicialmente existentes constitui, a par do “pacta sunt servanda”, um princípio geral de direito em matéria de contratos com plena valia e aplicação no domínio dos contratos de atribuição de incentivos financeiros. II- A verificação de circunstâncias anormais e imprevisíveis que perturbem inesperadamente o equilíbrio de um contrato permite à parte lesada solicitar a renegociação do mesmo [cfr. artigo 437º do CC].* * Sumário elaborado pelo relator.


Recorrente:	INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P.
Recorrido 1:	J.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

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I – RELATÓRIO
INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P. [doravante I.F.A.P.], com os sinais dos autos, vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu promanada no âmbito da Ação Administrativa Especial intentada por J., também com os sinais dos autos, contra o aqui Recorrente, que, em 10.07.2019, julgou a presente ação procedente, e, em consequência, (i) anulou o “(…) o despacho proferido pelo Réu a 03/07/2007, que rescindiu unilateralmente o contrato celebrado com o Autor, e que determinou o reembolso das quantias consideradas como indevidamente recebidas a título de ajuda, no montante de € 11.308,62 (…)” e (ii) condenou “(…) o Réu a repetir o procedimento devido, considerando a alteração anormal e imprevisível das circunstâncias existentes à data da celebração do contrato, não imputável ao Autor, bem como os demais pressupostos elencados no ponto E.2 das condições gerais (…)”.
Alegando, o Recorrente formulou as seguintes conclusões: “(…)

A. O presente recurso vem interposto da douta sentença de 10/07/2019, através da qual foi julgada procedente a ação administrativa, e em consequência anula-se o despacho proferido pelo Réu a 03/07/2007, que deferiu a rescisão unilateralmente o contrato celebrado com o Autor, e que determinou o reembolso das quantias consideradas como indevidamente recebidas a título de ajuda, no montante de € 11.308,62; e condenou o Réu a repetir o procedimento devido, considerando a alteração anormal e imprevisível das circunstâncias existentes à data da celebração do contrato, não imputável ao Autor, bem como os demais pressupostos elencados no ponto E.2 das condições gerais.
B. Salvo melhor entendimento, como seguidamente se demonstrará, a decisão parece fazer uma incorreta interpretação dos factos e do direito aplicável.
C. O Recorrido celebrou com o Recorrente o Contrato de Atribuição de Ajuda ao Abrigo do Vitis - Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas, (Cofinanciado pelo FEOGA - Garantia), o mencionado contrato respeitou ao projeto apresentado pelo Recorrido ao abrigo do Programa de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas, projeto que recebeu no IFADAP o n. 2003.33.001169.7 (cfr. Cláusula 1ª).
D. Tendo em vista a execução do referido projeto foram concedidas ao Recorrido as seguintes ajudas (Cláusula 2ª): Comparticipação financeira para os investimentos, sob a forma de subsídio não reembolsável, até ao montante de € 13.640,32 (treze mil seiscentos e quarenta euros e trinta e dois cêntimos);
Compensação por perda de receita consistente em: Manutenção de vinha velha durante três campanhas subsequentes à da plantação da vinha nova; Compensação financeira no montante de € 1.171,75 (mil e cento e setenta e um euros e setenta e cinco cêntimos), paga após a Comunicação do arranque, até três prestações anuais, definidas em função do limite temporal de aplicação do regime de apoio - 30 de junho de 2005.
E. Por carta n.° 1161/AA - Viseu/2006, de 04.04.2006, o Recorrente comunicou ao Recorrido que, na sequência da ação de verificação que se encontrava em curso, incidente sobre a candidatura, se constatara que apenas fora enxertada uma área de vinha de 0,3496 ha, o que se traduziu num desvio de 82,7%, relativamente a área aprovada (2,021 ha).
F. Respondeu o Recorrido por carta de 19.04.2006 que face a uma alegada justa expectativa de aprovação do projeto, o Recorrido iniciou, na primavera de 2004, os trabalhos, tendo procedido a derrube da floresta, terraplanagens, movimentação e fertilização dos solos, tendo feito todo o plantio entre abril e maio de 2004; O ano de 2004 foi, no entender do Recorrido, particularmente seco, o que não permitiu o desenvolvimento normal dos bacelos, apesar das várias regas efetuadas, pelo que, só na primavera de 2006, seria possível enxertar mais que 50% da totalidade das videiras e só em 2007 seria possível terminar a enxertia. Requereu, por isso, o Recorrido ao Recorrente que o prazo de conclusão dos trabalhos fosse prorrogado até junho de 2007.
G. O pedido do Recorrido de prorrogação do prazo de conclusão dos trabalhos até junho de 2007, não podia ser considerado, atendendo a que, conforme estipulado na Portaria n.° 457/2005, de 2 de maio, a data limite para a conclusão dos projetos ser o 31 de maio de 2005 e a mesma já ter expirado a aquando da resposta.
H. Foi o Recorrido quem pretendeu correr o risco de executar o plantio na primavera de 2004, quando só estava obrigado a fazê-lo em abril de 2005.”(…) aquando da visita de controlo realizada a 02/06/2005, verificaram os técnicos que, embora fosse preparado e instalado o Bacelo na totalidade da área prevista para o projeto, só tinham sido enxertados 0,3496 hectares, o que traduz um desvio de 82%, sendo assim irrelevantes as alegações relativas às condições climatéricas, tanto mais que o Recorrido não comunicou aos serviços do Recorrente quaisquer dificuldades sentidas, assim considerando que não cumpriu com as obrigações de informação constantes do contrato entre eles celebrado, o que só veio fazer a posteriori (…)”. E essa comunicação era essencial, até porque o Recorrido resolveu iniciar o plantio antes do tempo contratualizado.
I. Dado que a situação nunca foi relata ao Recorrente, é axiomático que ao abrigo da letra da lei, o legislador pretendeu que recaísse sobre os beneficiários da ajuda, determinada “penalização” que previsse que os investimentos feitos ocorressem de facto e perdurassem, e só deste modo os beneficiários teriam direito às ajudas em questão, remetendo-se para os contratos os direitos e obrigações dai decorrentes.
J. É compreensível a rescisão unilateral do contrato pelo incumprimento das clausulas contratuais que de forma livre e de boa fé foram contratualizadas entre o IFAP IP e o beneficiário, ora recorrido, sendo que de forma inequívoca o subsidio, na sua totalidade só será validado se a final o beneficiário tiver cumprido pontual e escrupulosamente todo os articulado do contrato que assinou com o IFAP IP.
K. Daí recair sobre o beneficiário, ora recorrido, da ajuda, a obrigação de devolver todas as ajudas, no caso de não cumprimento dos requisitos. Que foi o que, tendo ficado provado, como se constata da sentença, aconteceu. Ou seja, no momento do controlo in loco, só tinham sido enxertados 0,3496 há, correspondendo a um desvio de 82%. Só que ao contrário do que o acórdão preconiza a devolução é na sua totalidade, sob pena da cláusula E.1 das condições gerais do contrato de atribuição de ajuda não fazer qualquer sentido.
L. Ou seja, o legislador preconizou um regime, por muito chocante que seja, e injusto que possa parecer, o incumprimento obriga a devolução na sua íntegra. E nem mesmo a entidade administrativa, nem mesmo os Tribunais, ao abrigo dos princípios da adequação e da proporcionalidade, podem decidir em desconformidade com aquela que foi a intenção do legislador. Resultado da aplicação do princípio da legalidade, acima de qualquer outro.
M. Face ao exposto, o entendimento do Tribunal ao julgar a ação procedente, não parece ter sido correta, pelo que, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão considerando válida a decisão final proferida pelo IFAP, I.P. (…)”.

Notificado que foi para o efeito, o Recorrido produziu contra-alegações, que rematou da seguinte forma: “(…)

i. Nenhuma razão (nem de forma nem de fundo) foi invocada para que devesse ser alterada a matéria de facto tida por provada;
ii. Nenhuma razão justificaria que o contrato de auxílios públicos celebrado entre autor e réu não fosse interpretado à luz dos princípios gerais dos contratos, designadamente a alteração anormal e imprevisível das circunstâncias existentes à data da celebração do contrato, não imputável ao recorrido;
iii. Face à matéria provada, bem terá andado a douta sentença recorrida ao anular o despacho do IFAP de 03 de julho de 2007 e condenar o réu a repetir o procedimento devido (…)”.

O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso interposto, fixando os seus efeitos e o modo de subida.

O/A Digno[a] Magistrado[a] do Ministério Público junto deste Tribunal Superior emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso, no entendimento aqui sintetizado de que “(…) as objeções feitas no recurso à decisão recorrida não têm consistência suficiente para afetar a sua correção e validade (…)”.

Com dispensa de vistos prévios, cumpre, pois, apreciar e decidir, já que nada a tal obsta.

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II – DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do C.P.T.A. e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.
Neste pressuposto, as questões essenciais a dirimir resumem-se a saber se a sentença recorrida, ao julgar nos termos e com o alcance descritos no ponto I) do presente Acórdão, incorreu em erro de julgamento de direito.

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III – FUNDAMENTAÇÃO
III.1 – DE FACTO
O quadro fáctico [positivo, negativo e respetiva motivação] apurado na decisão judicial recorrida foi o seguinte: “(…)
A) A 09/05/2003, o Autor apresentou junto do Réu uma candidatura no âmbito do Programa VITIS - Plano Nacional de Reestruturação da Vinha, solicitando ajuda no montante total de € 14.371,33, com a instrução dos documentos exigidos;
B) Na referida candidatura, o Autor apresentou a seguinte calendarização dos trabalhos: a preparação dos terrenos, num total de 2 ha, com início em janeiro de 2004; a plantação de 3788 de porta-enxertos, ou bacelos, com início em fevereiro de 2004; e a realização da enxertia, na totalidade das plantas, até maio de 2005;
C) À candidatura apresentada pelo Autor foi atribuído o número de projeto 2003.33.001169.7;
D) A 23/12/2003, o Réu comunicou ao Autor que a candidatura por este apresentada seria aprovada, condicionada à apresentação da designada “Ficha de Identificação do Património Vitícola”;
E) A 01/04/2004, o Réu comunicou ao Autor a aprovação do projeto apresentado, tendo sido deferido o valor de ajuda no total de € 14.812,07;
F) A 13/04/2004, entre o Autor e o Réu foi celebrado um designado “Contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do VITIS”, cofinanciado pelo FEOGA, e do qual consta, designadamente, o seguinte: “(...) Cláusulas específicas. Cláusula 1ª. O presente contrato respeita ao projeto apresentado pelo Beneficiário (individualmente ou no âmbito de Grupo ou Agrupamento de viticultores), ao abrigo do Programa de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas, projeto que recebeu no IFADAP o n.° 2003.33.00169.7 e que aqui se dá por reproduzido. Cláusula 2ª. Tendo em vista a execução do(s) referido(s) projeto(s) é/são concedida(s) ao Beneficiário as seguintes ajudas: - Comparticipação financeira para os investimentos, sob a forma de subsídio não reembolsável, até ao montante de 13.640,32 (treze mil seiscentos e quarenta euros e trinta e dois cêntimos). - Compensação por perda de receita consistente em: .Manutenção de ... ha de vinha velha durante três campanhas subsequentes à da plantação da vinha nova. .Compensação financeira no montante de 1.171,75 (mil e cento e setenta e um euros e setenta e cinco cêntimos), paga após a comunicação do arranque, até três prestações anuais, definidas em função do limite temporal de aplicação do regime de apoio - 30 de junho de 2005. (...) 3. Condições Gerais. A. Execução do Projeto. A.1. As medidas específicas Melhoria das Infraestruturas Fundiárias, Preparação do Terreno e Plantação, que integram um projeto, têm um período de execução máximo de uma campanha, subsequente à campanha em curso à data da comunicação da aprovação do projeto, não podendo, em qualquer caso, a conclusão integral do projeto ultrapassar a data limite de 30 de abril de 2005. (…) C. Obrigações do Beneficiário. C.1. Constituem, designadamente, obrigações do Beneficiário: C.1.1. Aplicar integralmente a ajuda nos fins para que foi concedida, mormente no caso de pagamento antecipado nos termos previstos em B.2.2.; C.1.2. Assegurar os demais recursos financeiros necessários, cumprindo pontualmente as obrigações para o efeito contraídas junto de terceiros, de forma a não perturbar a cabal realização dos objetivos previstos; C.1.3. Manter integralmente os requisitos de concessão da ajuda objeto deste contrato; C.1.4. Cumprir pontualmente a execução do projeto ou dos projetos integrados em programa; C.1.5. Com referência a empréstimos contraídos, informar o IFADAP, no prazo máximo de cinco dias, de todas as alterações verificadas no plano de utilização, no reembolso ou no pagamento dos juros dos empréstimos contraídos; C.1.6. Manter integralmente as condições que determinam o cálculo do montante das ajudas; C.1.7. Publicitar, quando seja devido, o co-financiamento do projeto no local da sua realização, a partir da celebração deste contrato; C.1.8. Manter em exploração normal, pelo prazo mínimo de sete anos, as parcelas de vinha objeto do pagamento de ajudas; C.1.9. Proceder ao arranque da vinha velha, após decurso do prazo autorizado para a respetiva manutenção; C.2.0. Guardar em boa ordem e ter sempre disponíveis os comprovativos da aplicação dos fundos (documentos de despesa). (...) E. Rescisão e Modificação do Contrato. E.1. No caso de incumprimento pelo Beneficiário de qualquer das suas obrigações ou da inexistência ou desaparecimento, que lhe seja imputável, de qualquer dos requisitos da concessão da ajuda, o IFADAP pode rescindir unilateralmente o contrato; E.2. Pode o IFADAP, no caso de incumprimento, proceder apenas à modificação unilateral do contrato, nomeadamente quanto ao montante das ajudas, desde que tal se justifique face às condições concretamente verificadas na execução do projeto. F. Consequências da Rescisão ou Modificação. F.1. No caso de rescisão do contrato pelo IFADAP, o Beneficiário constitui-se na obrigação de reembolsar este Instituto das importâncias recebidas a título de ajuda, acrescidas de juros à taxa legal, calculados desde a data em que tais importâncias foram colocadas à sua disposição; F.2. Se a totalidade das medidas constantes do pedido de ajuda não for executada nos prazos estabelecidos em A, a importância a reembolsar corresponderá à totalidade das ajudas concedidas; F.3. No caso de rescisão que assente na inexecução das medidas previstas no projeto, nos prazos previstos em A, em percentagem não superior a 20%, a importância a reembolsar, bem como, o montante a deduzir na libertação da garantia bancária, será equivalente ao dobro da ajuda calculada para a parte em falta; (...) ”;
G) No início do ano de 2004, o Autor levou a cabo os trabalhos de preparação dos terrenos para proceder à plantação de vinha, que consistiram em terraplanagens, movimento de terras e surribas na quinta de sua propriedade;
H) A 11/03/2006, o Autor suportou a quantia de € 2.731,29 com a realização de serviços de surribas na sua propriedade;
I) Nos meses de março e abril de 2004, o Autor adquiriu fertilizantes no valor total de € 1.107,39;
J) A 17/03/2004, o Autor suportou a quantia de € 1.750,00 na aquisição de “bacelos R 110”, tendo procedido à respetiva plantação;
K) Ainda nos meses de fevereiro e março de 2004, o Autor despendeu a quantia total de € 270,63 na aquisição de postes de suporte de vinhas e de arames;
L) A 22 e a 23/04/2004, o Réu emitiu autorizações de pagamento a favor do Autor no valor total de € 7.395,49;
M) A 02/12/2004, o Autor despendeu mais € 1.837,50 com a aquisição de 7600 “bacelos certificados R 110”;
N) O verão de 2004 foi particularmente seco e excecionalmente quente, atingindo valores de temperatura média que não se registavam desde há mais de 50 anos;
O) O mesmo sucedeu com o inverno de 2004/2005, que além de ser extremamente rigoroso, registou o valor mais baixo de precipitação anual desde 1931;
P) Em consequência das condições climatéricas registadas no verão de 2004 e no inverno de 2004/2005, morreram cerca de metade dos bacelos plantados pelo Autor no terreno de sua propriedade, apesar dos esforços por este envidados, designadamente, quanto à realização de rega;
Q) Ainda em consequência das condições climatéricas registadas no verão de 2004 e no inverno de 2004/2005, muitos dos bacelos que sobreviveram não tinham o grau de desenvolvimento necessário para que pudesse ser realizada a operação de enxertia;
R) Em virtude do sucedido, o Autor procedeu, na primavera de 2005, à replantação dos bacelos que morreram no ano anterior;
S) Nos meses de março e abril de 2005, o Autor suportou a quantia de € 3.854,12 na aquisição de novos postes de madeira e arames para a sustentação das vinhas;
T) Ainda em abril de 2005, o Autor despendeu a quantia de € 50,00 na aquisição de 1000 “garfos” de Malvasia;
U) Nos meses de março e abril de 2005, o Autor adquiriu hastes e hélices para vinha no valor total de € 265,25;
V) No mês de abril de 2005, o Autor pagou a quantia de € 880,00 pela prestação de serviços de enxertia da vinha;
W) A 16/05/2005, o Autor apresentou junto do Réu um pedido de pagamento no valor de € 2.917,58 para pagamento de investimentos realizados a nível de enxertia bem como de € 585,87 a título de perda de receita em 0,9930 ha;
X) A 02/06/2005, os técnicos do Réu realizaram uma visita de controlo à exploração do Autor, tendo aqueles verificado enxertia realizada numa área de 0,3327 ha (indicando um desvio de 64,82%), um número de plantas por hectare de 3751, e as seguintes indicações: “(...) Descrição da situação verificada: Apenas se encontrava enxertada 1 parcela com a área aproximada de 0,3327ha. Face a esta situação o Beneficiário concordou em apresentar uma garantia bancária nos termos legais. (...) Ajudas ao investimento: Aprovadas 13.640,32. Pagas (valores líquidos) 10.722,74. Mont. Solicitados 2.917,58. (...) Situação: Irregular. (...) Observações: Verificamos que as áreas plantadas estão de acordo com o projeto. Todavia a parcela maior não se encontra enxertada devido ao fraco desenvolvimento dos bacelos. A parcela mais pequena já se encontrava enxertada. Deste modo não é possível proceder ao pagamento da Enxertia solicitado. (...)”;
Y) No ano de 2006, o Autor levou a cabo as enxertias na área na qual as da campanha anterior não vingaram ou não se mostraram possíveis;
Z) A 04/04/2006, através do ofício n° 1161/AA-Viseu/2006, os serviços do Réu comunicaram ao Autor o seguinte: “Na sequência da ação de verificação que se encontra em curso, incidente sobre a candidatura acima identificada, constatamos o seguinte: «verificou-se que apenas foi enxertada uma área de vinha de 0,3496 ha, o que se traduz num desvio de 82,7%, relativamente à área aprovada (2,021 ha).» Atendendo ao referido, tem V. Exa(s) o prazo de 10 (dez) dias úteis, a contar da receção desta carta, para nos informar(em) para a morada abaixo indicada sobre o que tiver(em) por conveniente sobre o assunto. (…)”;
AA) A 19/04/2006, o Autor exerceu o seu direito de audiência prévia, enviando aos serviços do Réu pronúncia escrita, na qual se pode ler, designadamente, o seguinte: “(...) O projeto em causa foi apresentado ao IFADAP em 2003, tendo o contrato vindo a ser assinado em 13 de abril de 2004, prevendo a sua execução até 30 de abril de 2005. O certo é que, anteriormente, em 23 de dezembro de 2003, tinha havido lugar a uma aprovação condicionada à entrega da ficha de identificação do património vinícola, condição que o requerente cumpriu. Face a esta legítima expectativa de aprovação do projeto, o requerente iniciou na primavera de 2004 os trabalhos, tendo procedido a derrube da floresta, terraplanagens, movimentação e fertilização dos solos, tendo feito o plantio entre abril e maio de 2004. O ano de 2004 foi anormalmente seco, o que não permitiu o desenvolvimento normal dos bacelos, apesar das várias regas efetuadas. No final da campanha - e apesar dos esforços referidos - cerca de 50% dos bacelos morreram. No inverno de 2004¬05 o requerente procedeu à retancha, tendo replantado todos os bacelos que haviam perecido. Na primavera de 2005 procedeu a todas as enxertias que tecnicamente eram possíveis: face ao fraco desenvolvimento dos bacelos e à circunstância de terem perecido mais de metade, não foi então possível enxertar mais que 20%. Será desnecessário recordar a seca absolutamente anormal e imprevisível de 2005. Por via dela se perderam parte dos enxertos e se evitou o desenvolvimento normal dos bacelos, designadamente dos que tinham sido replantados. Esta situação, absolutamente imprevisível e anómala, impede que na corrente primavera de 2006 fiquem enxertadas mais que 50% da totalidade das videiras. Face a este circunstancialismo, só em 2007 é possível terminar a enxertia. Todo o investimento está feito: surribas, fertilização dos solos, compra dos bacelos, plantação, enxertia, colocação de postes e arames (cfr. documentos de despesa que, por cópia, se juntam). O não cumprimento do prazo contratual requerente deve-se assim a circunstâncias supervenientes imprevisíveis e anómalas, que o requerente não pode controlar (designadamente, a seca de 2005, que se seguiu a um mau ano de 2004) e que se mostraram essenciais para o objeto do contrato, as quais haverão necessariamente, determinar uma alteração do contrato, designadamente dos prazos finais, não sendo razoável (nem possível, face às regras gerais dos contratos) que por elas seja o requerente penalizado. Requer por isso que, face ao exposto e ao mais que V. Exa poderá mandar verificar, seja o prazo de conclusão dos trabalhos considerado até junho de 2007.”;
BB) A 03/07/2007, sob o ofício n° 700/DINV/SAG/2007, os serviços do Réu comunicaram ao Autor a sua decisão final, na qual se pode ler, designadamente, o seguinte: “(...) De acordo com as conclusões do controlo físico e administrativo realizado pelo IFADAP/INGA de Viseu, verificou-se uma situação de incumprimento nos termos da legislação aplicável ao VITIS - Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação da Vinha, mais concretamente, do Regulamento (CE) n.° 1493/99, do Conselho, de 17 de maio, do Regulamento (CE) n.° 1227/2000, da Comissão, de 31 de maio, e da Portaria n.° 1259/2001, de 30 de outubro com as alterações introduzidas pela Portaria n.° 1454/2002, de 11 de novembro (legislação ao abrigo da qual a candidatura de V. Ex.a foi aprovada). A coberto do ofício 1161-AA-Viseu/2006, de 1/04/2006, foi V. Ex.a informado da irregularidade detetada aquando do controlo físico, mais concretamente «... verificou-se que apenas uma área de vinha de 0,3496 ha, o que se traduz num desvio de 82,7% relativamente à área aprovada (2,021ha)», o que de acordo com o contratualmente estabelecido, conduz à rescisão contratual com devolução dos montantes indevidamente auferidos. Em resposta, foi rececionada neste Instituto a 21/04/2006, uma carta remetida por V. Ex.a que não veio alterar as circunstâncias que lhes foram comunicadas a coberto do ofício supra citado. Relativamente ao pedido de V. Ex.a para prorrogação do prazo de conclusão dos trabalhos até junho de 2007, cumpre informá-lo que tal pedido será indeferido, atendendo a que, conforme estipulado na Portaria n.° 457/2005, de 2 de maio, a data limite para a conclusão dos projetos ser o 31 de maio de 2005 e a mesma já ter expirado.
Nesta conformidade, serve o presente para notificar V. Ex.a que, de acordo com o disposto na legislação aplicável à ajuda em apreço, bem como, no clausulado das condições gerais do contrato de atribuição de ajuda celebrado com este Instituto, a irregularidade detetada implica a rescisão do contrato e, bem assim, o reembolso das quantias consideradas indevidamente recebidas a título de ajuda, no montante de € 11.308,62, o que aqui se determina. (...)
CC) A petição inicial foi apresentada neste Tribunal a 15/10/2007;
DD) No ano de 2007, o Autor terminou as enxertias na totalidade da área de exploração, entrando esta em velocidade cruzeiro na campanha de 2007/2008;
EE) Atualmente, o Autor produz vinho através de marca própria, na exploração em discussão na presente lide.

Factos não provados:
Dos demais factos alegados nenhuns mais têm relevância para a boa decisão da causa.

Motivação da decisão sobre a matéria de facto:
Ao declarar quais os factos que considera provados, o juiz deve proceder a uma análise crítica das provas, especificar os fundamentos que foram decisivos para radicar a sua convicção e indicar as ilações inferidas dos factos instrumentais.
A convicção do Tribunal sobre a matéria de facto provada baseou-se na prova documental oferecida pelas partes, no PA instrutor e na inquirição de testemunhas. Conforme certidão da sessão de julgamento junta aos autos a fls. 294 e seguintes, foram ouvidas as testemunhas arroladas pelo Autor, A., P., J., I., A., aquela comum ao Réu, A., e ainda a testemunha arrolada pelo Réu J.. Foi a audiência de julgamento gravada através do sistema integrado de gravação digital, disponível na aplicação informática em uso, e ao qual se lançou mão para efeitos do disposto no artigo 421° do Código de Processo Civil (doravante, CPC), aplicável ex vi artigo 1° do CPTA.
Concretizando, a factualidade dada como provada nos pontos A) a F) adveio do teor dos documentos constantes de fls. 83 e seguintes do PA, ao passo que aquela dada como provado no ponto G) teve por base o depoimento prestado pelas testemunhas A. e J..
A testemunha A. por ser irmão do Autor, por ter acompanhado todo o processo de investimento, o seu desenvolvimento e tendo coadjuvado em parte da execução. Apesar de tal relação familiar, o seu depoimento foi claro, idóneo e seguro, coadjuvando o Tribunal na formação da sua convicção. Já a testemunha J. demonstrou conhecimento da matéria em discussão por ter trabalhado, à data, para o Autor e ter levado a cabo parte dos trabalhos de preparação dos terrenos. Respondeu às perguntas colocadas de forma calma e convincente, pelo que relevou o Tribunal o por si descrito na decisão quanto à matéria de facto.
Ambas as testemunhas responderam firmemente que, logo no início do ano de 2004, e a mando do Autor, levaram a cabo os trabalhos de surriba, terraplanagens, abate de árvores, movimentação de terras e fertilização das mesmas, tendo descrito em que consistiu cada trabalho e qual o objetivo do mesmo, pelo que considerou o Tribunal provada a referida factualidade.
A matéria de facto dada como assente nos pontos H) a J) resultou provada atento o constante dos documentos juntos pelo Autor a fls. 76 e ss. dos presentes autos (aqui e doravante, processo físico), mais tendo o Tribunal considerado, para tal decisão, o depoimento prestado pela testemunha J. e por P..
Esta última testemunha demonstrou conhecimento direito da factualidade em discussão na presente lide por ser amigo do Autor, conhecendo a exploração vitícola por este desenvolvida, mais tendo participado na operação de plantação dos bacelos, na primavera de 2004. O seu depoimento foi seguro e desinteressado, tendo coadjuvado o Tribunal na formação da sua convicção. Ambas as testemunhas relataram que coadjuvaram na plantação de bacelos ao longo de toda a área destina à exploração vitícola, com recurso a hidro-ejetores, bem como a inerente colocação dos postes de madeira e arames de suporte.
Por outro lado, os factos dados como provados nos pontos K) a O) foram dados como provados tendo por base os documentos juntos pelo Autor a fls. 138 e ss. dos autos, pelo documento junto com a petição inicia. A matéria de facto vertida nos pontos P) a R) resultou provada atendendo aos depoimentos prestados pelas testemunhas A. e P., bem como por aqueles prestados pelas testemunhas A. e J..
A testemunha A. revelou conhecimento direto da matéria em discussão por ser trabalhador ao serviço do Réu e ter participado na visita de controlo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu ocorrida no ano de 2005. Demonstrou memória da matéria, tendo respondido às questões colocadas de forma convicta, segura e desinteressada, assim formando a convicção do Tribunal quanto à veracidade do por si descrito. Já a testemunha J. demonstrou conhecimento direto da questão por ser também funcionário do Réu, tendo acompanhado o procedimento administrativo tendente à rescisão contratual. Também esta testemunha falou com calma e convicção, tendo o Tribunal relevado o seu depoimento na decisão quanto à matéria de facto.
As testemunhas foram unânimes em afirmar que, perante as condições climáticas vivenciadas nos anos de 2004 e 2005, era impossível contornar a morte de grande parte dos bacelos plantados, apesar de ter o Autor recorrido a rega dos mesmos, o que não é comum na região do Dão. Ao longo dos respetivos depoimentos, falaram também as testemunhas a uma só voz, com particular ênfase naquelas arroladas pelo Réu, ao descrever que perante tais condições, e o consequente fraco desenvolvimento dos bacelos sobreviventes, a enxertia era tecnicamente impossível, apenas sendo possível superar tal circunstância através da replantação de bacelos na primavera de 2005, o que o Autor tratou de fazer. Mais descreveram as testemunhas que, aquando da visita de controlo, eram visíveis os restos bacelos mortos pela seca e aqueles mirrados, que impossibilitavam a execução da referida operação, ao que o Tribunal deu particular relevância.
A factualidade descrita nos pontos S) a X) foi dada como provada após análise dos documentos juntos pelo Autor a fls. 42 e ss. e 139 e ss. dos autos, que não foram impugnados pelo Réu e que inclusive foram juntos por aquele ao PA. A matéria de facto dada como assente no ponto Y) resultou do depoimento prestado pelas testemunhas A. e P., que asseveraram, com convicção, que as enxertias nos bacelos que se puderam salvar e nos novos bacelos plantados foram realizadas pelo Autor no ano de 2006. Já os factos dados como provados nos pontos Z) e AA) advieram, respetivamente, do teor de fls. 38 e ss. e 11 e ss. do PA.
Finalmente, o facto dado como provado no ponto BB) adveio do teor do documento junto com a petição inicial sob o n° 1, ao passo que aquele descrito no ponto CC) resulta do teor de fls. 1 e ss. dos presentes autos. A factualidade descrita nos pontos DD) e EE) resultou provada considerando os depoimentos prestados pelas testemunhas A. e P., tendo os mesmos descrito que, no ano de 2007, toda a área da exploração vitícola se encontrava com as necessárias enxertias realizadas, ano no qual já produziu vinho, tendo a referida exploração entrado na designada “velocidade-cruzeiro” na campanha de 2007/2008, e sendo atualmente o Autor detentor de marca própria de produção e comercialização de vinho (…)”.

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III.2 - DO DIREITO

Cumpre decidir, sendo que a única questão que se mostra controversa e objeto do presente recurso jurisdicional consiste em saber se a decisão judicial recorrida, ao julgar nos termos e com o alcance descritos no ponto I) do presente Acórdão, incorreu em erro de julgamento de direito.
A este propósito, e no que concerne ao direito, discorreu-se em 1ª instância o seguinte:
“(…)
O cerne da presente questão prende-se com o apuramento da legalidade do ato administrativo praticado pelo Réu a 03/07/2007, que procedeu à rescisão do contrato de atribuição de ajuda celebrado entre aquele e o Autor, a 13/04/2004, mais tendo determinado o reembolso das quantias que reputa de indevidamente recebidas a este título, no montante total de € 11.308,62.
Na ótica do Autor, está tal ato ferido de anulabilidade, por erro sobre os pressupostos de facto, considerando ainda que o exigido reembolso das ajudas prestadas afeta gravemente os princípios da boa-fé contratual, não estando coberta pelos riscos próprios do contrato. Alega, para tal, que efetuou todos os trabalhos de preparação de terrenos e de plantio da vinha nos meses de abril e maio de 2004, vinha esta que não vingou na sua totalidade atentas as anormais e extraordinárias condições climatéricas que se fizeram sentir no verão de 2004 e no inverno de 2004/2005, que foram extraordinariamente secos e rigorosos (seja em termos de altas temperaturas, no verão, seja em ondas de frio e temperatura média muito fria, no inverno), atingindo as temperaturas médias mais extremas desde há longos anos e os níveis de pluviosidade mais baixos desde 1931. Mais invoca que, apesar de ter levado a cabo rega dos bacelos, a maior parte deles morreu e, aqueles que sobreviveram, apresentavam um fraco desenvolvimento, tornando impossível a respetiva enxertia. Considera, assim, que apesar de ter levado a cabo todos os investimentos e trabalhos contratualmente exigidos, a enxertia apenas não se revelou possível por fatores que ele não dominava, nem domina, e não lhe são imputáveis, não fazendo parte dos riscos ditos “normais” do contrato, sendo que tais circunstâncias excecionais e imprevisíveis, o que imporia uma modificação contratual, à luz do previsto no artigo 437° do Código Civil. Por fim, alega que já no ano de 2007 a enxertia estava realizada em toda a sua generalidade, entrando em plena produção, situação que persiste na presente data.
Já no entender do Réu, foi o Autor quem pretendeu correr o risco de executar o plantio na primavera de 2004, quando só estava obrigado a fazê-lo em abril de 2005. Mais invoca que quanto pugna, aquando da visita de controlo realizada a 02/06/2005, verificaram os técnicos que, embora fosse preparado e instalado o Bacelo na totalidade da área prevista para o projeto, só tinham sido enxertados 0,3496 hectares, o que traduz um desvio de 82%, sendo assim irrelevantes as alegações relativas às condições climatéricas, tanto mais que o Autor não comunicou aos serviços do Réu quaisquer dificuldades sentidas, assim considerando que não cumpriu com as obrigações de informação constantes do contrato entre eles celebrado, o que só veio fazer a posteriori. Conclui, assim, que o Réu atuou em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhe estão atribuídos e em conformidade com os fins para os quais tais poderes lhe foram conferidos.
Vejamos. O busílis de desentendimento entre as partes prende-se com a pertinência a atribuir à alteração, anormal e imprevisível, das condições atmosféricas sentidas nos anos de 2004 e 2005, sendo que, para o Autor, tal alteração imporia uma modificação contratual, ao abrigo do disposto no artigo 437° do Código Civil, ao passo que para o Réu a mesma em nada afasta o incumprimento verificado em sede de ação de controlo.
Conforme resulta do probatório coligido, é um facto que, na primavera de 2004, o Autor cumpriu cabalmente com as obrigações que sobre o mesmo impendiam, isto é, procedeu à preparação dos terrenos (através de terraplanagens, surribas, movimentação de terras e fertilização) bem como à plantação de bacelos na totalidade da área destinada ao projeto de reestruturação de vinhas, ou seja, em 2,021ha, tendo suportado todas as despesas atinentes à realização dos sobreditos trabalhos.
Contrariamente ao propugnado pelo Réu na sua contestação, não pretendeu o Autor, por algum motivo que só a ele respeita, “antecipar” a execução de tal plantio para a primavera de 2004, ao invés de a ela proceder no ano de 2005, como impunha o contrato celebrado entre as partes. Na verdade, como advém da matéria de facto dada como assente (especificamente, ponto B), a candidatura, tal como foi aprovada, previa precisamente a realização da preparação dos terrenos e do plantio de bacelos no início do ano de 2004, sendo que a enxertia é que estava prevista para o ano de 2005, devendo estar finalizada em maio deste ano.
Desde logo se afirme que o contrato se consideraria cumprido, nos termos da candidatura apresentada pelo Autor bem como pela redação do contrato por este celebrado com o Réu, apenas com a realização da enxertia, que não com a mera plantação de bacelos (ou porta-enxertos), conforme corroborado pelas testemunhas por este último arroladas. Ora, e como decorre das regras da experiência comum, a realização da enxertia de videiras apenas se torna fisicamente possível caso os referidos bacelos alcancem um desenvolvimento dito normal, de um ano normal.
Ora, não subsistem dúvidas (o que também não é posto em causa pelo Autor no seu petitório) que, aquando da realização da visita de controlo, a enxertia realizada na sua exploração se limitava a uma área de 0,3496ha, muito inferior àquela contratada, ou seja, de 2,021ha. Mas resultou também provado que tal incumprimento contratual (que é do que se trata) se ficou a dever às excecionais e imprevisíveis condições climatéricas que se fizeram sentir nos anos de 2004 e de 2005.
Na verdade, primaram os referidos anos por temperaturas extremas, seja a nível de calor médio, seja a nível de frio, bem como por níveis de pluviosidade anormalmente baixos, como não se faziam sentir desde o ano de 1931. Apear de ter o Autor procurado combater tais condições adversas através da rega das plantas, não foi possível evitar a morte de muitos dos bacelos plantados, nem tampouco assegurar que, aqueles que lograram sobreviver, atingissem um desenvolvimento suficiente que tornasse possível a enxertia na campanha de 2005.
Com o que vem de se expor, resulta claro que o assinalado incumprimento, por parte do Autor, das obrigações assumidas pela celebração do contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do programa “VITIS” (e incumprimento este parcial, que não absoluto), se ficou a dever a causas que não lhe são imputáveis, antes advindo das referidas condições anormais e extraordinárias que um bonus paeter familiae não poderia nunca prever.
Ou seja, o incumprimento parcial, pelo Autor, do contrato celebrado com o Réu, como resulta da matéria de facto assente, não é digno de qualquer censura ético-jurídico, antes se verificando a existência de causas desculpantes, e inclusive justificativas.
De particular pertinência para a apreciação da presente lide, resulta do ponto E.1 das condições gerais do contrato de atribuição de ajuda celebrado, em 2004, entre o Autor e o Réu, apenas o incumprimento das obrigações por aquele assumidas, ou o desaparecimento de qualquer dos requisitos de concessão da ajuda, que lhe seja imputável, dá lugar à rescisão unilateral do contrato. Por outro lado, e nos termos do constante do ponto E.2 do referido contrato, outra qualquer situação de incumprimento (ou seja, não imputável ao Autor), apenas permitirá ao Réu modificar o contrato, designadamente quanto ao montante das ajudas, e quando tal se justifique face às condições concretamente verificadas na execução do projeto (aliás, à semelhança do previsto na lei civil, atento o teor do artigo 437° do CC).
No caso presente, o Réu desconsiderou em absoluto tais normas contratuais, tendo de imediato avançado para a rescisão unilateral do contrato, sem cuidar de apurar das razões justificativas do verificado incumprimento, se era o mesmo imputável, ou não, ao Autor, nem apurar das condições concretamente verificadas na execução do projeto, que pudessem justificar a adoção de modificações contratuais.
Se é verdade que não cuidou o Autor, ao longo da execução do projeto, de comunicar e informar o Réu das adversidades por si enfrentadas, especificamente, no que respeita às observadas condições climáticas excecionais e imprevisíveis, e à morte inesperada de um alto número de plantas, conforme decorria do teor do ponto D.2 das condições gerais, é também certo que a própria duração do contrato era curta, com um período máximo de uma campanha, entre 2004 e abril de 2005.
Por outro lado, tais adversidades forram comunicadas pelo Autor aos serviços do Réu, aquando da realização da visita de controlo, em 2005, e depois posteriormente no exercício do direito de audiência prévia, pelo que deveria ter o Réu tomado em consideração tais condições anormais e imprevisíveis antes da prolação da sua decisão final, e para efeitos de aplicação do previsto na cláusula E.2 das Condições Gerais do contrato, o que manifestamente não sucedeu.
Por fim, refira-se, e volte a sublinhar-se, que a impossibilidade de manter integralmente os requisitos da concessão da ajuda, nos termos do previsto no ponto C.1.6 das condições gerais do contrato, não era imputável ao Autor, motivo que, de per si, precludia a hipótese de proceder, de imediato e sem mais, à rescisão unilateral do contrato (em sentido semelhante, pode ler-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 14/09/2012, P. 00033/10.9BEMDL, disponível em www.dgsi.pt).
Ao fazê-lo, incorreu o Réu, na prática do ato administrativo impugnado, que rescindiu unilateralmente o contrato e que determinou a obrigação de repor as quantias pagas e que reputou de indevidas, nos vícios de erro sobre os pressupostos de facto e de direito, concretamente, no disposto do clausulado contratual celebrado com o Autor, assim ferindo o indicado ato de anulabilidade, nos termos do previsto no artigo 135° do Código de Procedimento Administrativo (doravante abreviadamente CPA; na redação em vigor à data), o que desde já se declara.
(…)”.
Decompondo a motivação que se vem ora de transcrever, dir-se-á que o juízo de procedência da presente ação mostra-se estribado, fundamentalmente, no entendimento do Tribunal a quo de que “(…) o incumprimento, por parte do Autor, das obrigações assumidas pela celebração do contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do programa “VITIS” (e incumprimento este parcial, que não absoluto), se ficou a dever a causas que não lhe são imputáveis, antes advindo das referidas condições anormais e extraordinárias que um bonus paeter familiae não poderia nunca prever (…)”, situação que o Réu desconsiderou completamente, tendo avançado de imediato para a rescisão unilateral do contrato, em clara contravenção do regulamentado nos pontos E.2 das condições gerais do contrato de incentivos financeiros e no artigo 437º do C.C.
O Recorrente pugna pela revogação do assim decidido, que lhe imputa erro de julgamento de direito.
Efetivamente, o Recorrente mantém a firme convicção de que, não obstante o disposto no artigo 437º do C.C., tendo-se apurado o incumprimento do contrato que celebrou com o IFAP, impõe-se a devolução na totalidade das quantias atribuídas, sob pena da Cláusula E.1 não fazer sentido, não podendo a entidade administrativa, nem os tribunais decidir em desconformidade com aquela que foi a intenção do legislador.
Adiante-se, desde já, que a razão não está do lado do Recorrente, sendo, portanto, de manter a decisão judicial recorrida.
Antes de mais, sublinhe-se que não se ignora que a cláusula E.1 das condições gerais do Contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do VITIS” celebrado pelas partes não prevê a figura do “incumprimento injustificado”, mas apenas do incumprimento do contrato.
Efetivamente, extrai-se do seu teor que o evento justificador da rescisão unilateral do contrato é a verificação do incumprimento [objetivamente considerado] por parte do beneficiário do contratualizado, não se exigindo qualquer demonstração adicional que o incumprimento é [ou não] justificado.
De facto, não estamos perante uma estatuição legal dependente da verificação de determinada condição, mormente, da existência [ou não] de culpa por parte do beneficiário no eventual incumprimento do contrato de concessão de incentivos financeiros.
Assim, o incumprimento não precisava de ser injustificado para habilitar o Réu a rescindir unilateralmente o contrato de incentivos financeiros.
Porém, também não se pode olvidar o facto do Autor, face às excecionais circunstâncias agrícolas dos anos de 2004 e 2005, ter solicitado, em 19.04.2006, uma alteração contratual com vista à prorrogação do prazo de execução da totalidade dos trabalhos até julho de 2007 [cfr. alínea AA) e seguintes do probatório], à qual o Réu nada disse, avançando de imediato para a resolução do contrato de atribuição de ajudas financeiras.
E é aqui que reside o busílis da questão, pois que, tendo o Recorrente solicitado a alteração do contrato, impunha-se que a Administração tomasse posição prévia quanto a esta matéria antes de decidir no sentido da rescisão unilateral do contrato, o que, todavia, não veio a suceder.
Do que vem de se expor deriva, naturalmente, a incorreta avaliação da situação concreta por parte do Réu, o que afasta, por si só, a defesa da atuação por este adotada.
Naturalmente, poder-se-á objetar, como perspetiva o Recorrente, (i) que não é aplicável ao contrato dos autos a disciplina jurídica plasmada no artigo 437º do CC, ou, na falha desta tese, (ii) que não se verifica[va]m as condições exigidas para a renegociação do contrato com base na alteração das circunstâncias inicialmente existentes, situações que redundariam na falta de justificação racional para conferir eficácia invalidante ao ato impugnado.
Todavia, e com reporte para a primeira das questões elencadas, somos a considerar que o direito à modificação do contrato com base na invocação da alteração das circunstâncias inicialmente existentes constitui, a par do “pacta sunt servanda”, um princípio geral de direito em matéria de contratos com plena valia e aplicação neste domínio.
Por sua vez, e no que tange à segunda questão supra elencada, não sentimos hesitação em assumir que o tecido fáctico apurado nos autos é particularmente inequívoco na afirmação da verificação de circunstâncias anormais e imprevisíveis que perturbaram inesperadamente o equilíbrio do contrato de atribuição de ajudas financeiras celebrado pelas partes [vd. a este propósito Ac. do S.T.A. de 03.02.2011 in proc. nº 0474/10].
De facto, escrutinado o probatório, temos que dimana do mesmo que (i) o verão de 2004 foi particularmente seco e excecionalmente quente, atingindo valores de temperatura média que não se registavam desde há mais de 50 anos; (ii) o mesmo sucedendo com o inverno de 2004/2005, que além de ser extremamente rigoroso, registou o valor mais baixo de precipitação anual desde 1931; (iii) que, em consequência das condições climatéricas registadas no verão de 2004 e no inverno de 2004/2005, morreram cerca de metade dos bacelos plantados pelo Autor no terreno de sua propriedade, apesar dos esforços por este envidados, designadamente, quanto à realização de rega; e que (iv) ainda em consequência das condições climatéricas registadas no verão de 2004 e no inverno de 2004/2005, muitos dos bacelos que sobreviveram não tinham o grau de desenvolvimento necessário para que pudesse ser realizada a operação de enxertia.
Assentes estes factos, assoma como evidente que as circunstâncias em que as partes fundaram a decisão de contratar sofreram uma alteração anormal e imprevisível, conduzindo o Autor, na prática, à impossibilidade de satisfazer plenamente as obrigações assumidas com o Réu com reporte para os anos de 2004 e 2005.
Por conseguinte, é de manifesta evidência de que não se mostra evidenciada a tese do Recorrente ao nível do erro de julgamento de direito imputado à decisão judicial recorrida, situação que tem um verdadeiro efeito de implosão em relação à procedência do presente recurso jurisdicional.
Mantém-se, portanto, a sentença recorrida na ordem jurídica.

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V – DISPOSITIVO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em NEGAR PROVIMENTO ao recurso jurisdicional “sub judice”, confirmando-se a sentença recorrida.

Registe e Notifique-se.

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Porto, 18 de dezembro de 2020

Ricardo de Oliveira e Sousa
João Beato
Helena Ribeiro