| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - RELATÓRIO
MUNICÍPIO ... [devidamente identificado nos autos], Requerido no processo cautelar que contra si foi intentado por «AA» [também devidamente identificada nos autos], inconformado com a Sentença proferida pelo Tribunal a quo, que tendo julgado procedente o processo cautelar, decidiu entre o mais pela suspensão do despacho suspendendo [datado de 17 de julho de 2025, proferido pelo Presidente da Câmara Municipal ...], veio interpor recurso de Apelação.
*
No âmbito das Alegações por si apresentadas, elencou a final as conclusões que ora se reproduzem:
“[...]
CONCLUSÕES
1ª O litígio tem por objeto a suspensão de eficácia do despacho do Presidente da entidade demandada que determinou a cessação da mobilidade interna da Recorrida em funções correspondentes à categoria de técnico superior.
2ª Por douta sentença proferida, o Tribunal julga preenchidos os pressupostos legais de que depende o procedimento cautelar e consequentemente decreta a
suspensão de eficácia do despacho suspendendo.
3ª O artigo 120º, pelos nºs 1 e 2, CPTA, estabelece os critérios gerais de decisão dos processos cautelares, seja os critérios de que depende a concessão de providências cautelares em processos administrativos.
4ª Nos termos do n.º 1 do referido art.º 120º, as providências cautelares são adotadas, “(…) quando haja fundado receio da constituição de uma situação de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (…)”.
5ª Ao contrário do julgado, jamais se constituirá in caso uma situação de facto consumado, pois que em situação de procedência do pedido na ação principal, a Recorrida regressa ao local de trabalho que lhe estava destinado antes da mudança e da petição da providência pois que não alega, por hipótese académica, a previsível destruição parcial ou total do edifício ou a remodelação do mesmo de modo a que esse local deixe de existir, assim como uma remodelação estrutural dos serviços e recursos humanos que conduzam à extinção do anterior local de trabalho.
6ª A suspensão do despacho em mérito jamais pode acarretar prejuízos de difícil reparação, porquanto se a providência for recusada, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente é sempre possível a restauração natural, no plano dos factos, da situação conforme a lei - atribuição da categoria de técnica superior com estatuto remuneratório equivalente desde a data em que lhe assiste o eventual direito. Portanto, qualquer prejuízo que se invoque, in caso, é sempre possível de reparação no futuro, com efeitos retroativos desde a data da eventual violação do direito.
7ª Ainda assim, o Tribunal, ao admitir que o ato padece de vício de forma, podia recusar o efeito invalidante resultante da omissão de fundamentação com a dimensão julgada necessária, fazendo aplicação do princípio do aproveitamento do ato administrativo, negando assim relevância anulatória à omissão, na certeza de que a representação errónea do direito aplicável à fundamentação não interferiu com o conteúdo da decisão administrativa - Acórdão do TCAN de 17/6/2016 no proc. nº 00416/10.4BECBR1.
8ª No que concerne à ponderação de interesses a Recorrida nada alegou no sentido da não manutenção do despacho e por tal encontra-se preenchido o requisito.
TERMOS EM QUE deve ser concedido provimento ao presente recurso, assim se fazendo justiça!
[…]”
* *
A Recorrida apresentou Contra-alegações, a final das quais elencou as conclusões que ora se reproduzem:
“[...]
CONCLUSÕES
1ª
A sentença recorrida, com base na matéria de facto indiciariamente provada e na correta aplicação do artigo 120.º do CPTA, decretou a suspensão da eficácia do ato que determinou a cessação da mobilidade da Recorrida.
2ª
O Recorrente não individualiza qualquer vício de julgamento, limitando-se a reiterar a argumentação anteriormente apresentada, sem contrariar a fundamentação que sustenta a decisão recorrida.
3ª
O Recorrente também não demonstra haver, na sentença recorrida, qualquer erro na interpretação ou aplicação do direito, traduzindo-se o recurso numa simples discordância com o decidido.
4ª
No recurso não é impugnada a matéria de facto indiciariamente provada, a qual se encontra estabilizada e vincula o Tribunal ad quem.
5ª
O objeto do recurso restringe-se, assim, à qualificação jurídica dos factos fixados, não podendo ser reaberta a discussão factual.
6ª
A sentença recorrida demonstrou, de forma fundamentada, a verificação do periculum in mora, assente em prejuízos concretos, atuais e de difícil reparação. 7ª
A redução remuneratória de natureza alimentar, a interrupção abrupta de um percurso profissional qualificado e a afetação da posição funcional e reputacional da Recorrida constituem danos não suscetíveis de reconstituição natural.
8ª
A alegada reversibilidade abstrata invocada pelo Recorrente não afasta a irreversibilidade concreta dos efeitos produzidos durante a pendência da ação. 9ª
A decisão recorrida deu como verificada a existência de fumus boni iuris dado que o ato administrativo impugnado carece de suporte factual e instrutório, não constando do processo administrativo qualquer avaliação, relatório ou elemento objetivo que sustente o juízo negativo formulado quanto ao desempenho da Recorrida.
10ª
O ato padece de fundamentação meramente aparente, em violação dos artigos 152.º e 153.º do CPA, inexistindo qualquer correspondência material entre o discurso justificativo e os elementos do procedimento.
11ª
Foi preterido o direito de audiência prévia, em violação do artigo 121.º do CPA, vício procedimental que afeta a validade do ato.
12ª
A decisão administrativa não revela qualquer ponderação efetiva da situação da Recorrida, nem quanto à sua permanência em funções, nem quanto à eventual consolidação da mobilidade.
13ª
É incorreta a tese do Recorrente de que a cessação da mobilidade constitui efeito automático do decurso do prazo, inexistindo na LTFP qualquer mecanismo de caducidade automática.
14ª
A cessação da mobilidade configura um verdadeiro ato administrativo, sujeito a fundamentação, instrução e ponderação, requisitos que não foram observados no caso concreto.
15ª
A sentença recorrida realizou uma ponderação de interesses correta e fundada em elementos concretos alegados pela Recorrida.
16ª
O Recorrente não apresenta qualquer prejuízo concreto decorrente da manutenção da providência, limitando-se a invocar genericamente o interesse público.
17ª
A ponderação de interesses não pode ser efetuada entre danos concretos e atuais e uma invocação abstrata e não demonstrada de interesse público.
18ª
A providência cautelar decretada é estritamente conservatória, mantendo a situação existente antes do ato impugnado e não causando perturbação relevante à atividade administrativa.
19ª
A atuação processual do Recorrente, ao reiterar argumentos já afastados e omitir elementos essenciais dos autos, revela utilização do recurso com finalidade predominantemente dilatória, afastando-o da sua função própria.
NESTES TERMOS E NOS MAIS DE DIREITO APLICÁVEIS, DEVE O PRESENTE RECURSO SER JULGADO TOTALMENTE IMPROCEDENTE, POR NÃO PROVADO, MANTENDO-SE INTEGRALMENTE A DOUTA SENTENÇA RECORRIDA QUE DECRETOU A PROVIDÊNCIA CAUTELAR, COM TODAS AS LEGAIS CONSEQUÊNCIAS.
[…]”
*
O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso interposto, fixando os seus efeitos.
* *
O Ministério Público junto deste Tribunal Superior não emitiu parecer sobre o mérito do presente recurso jurisdicional.
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Com dispensa dos vistos legais [mas com envio prévio do projecto de Acórdão], cumpre apreciar e decidir.
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II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, cujo objecto do recurso está delimitado pelas conclusões das respectivas Alegações - Cfr. artigos 144.º, n.º 1 do CPTA, e artigos 639.º e 635.º n.ºs 4 e 5, ambos do Código de Processo Civil (CPC), ex vi artigos 1.º e 140.º, n.º 3 do CPTA [sem prejuízo das questões que o Tribunal ad quem deva conhecer oficiosamente], sendo que, de todo o modo, em caso de procedência da pretensão recursiva, o Tribunal ad quem não se limita a cassar a decisão judicial recorrida pois que, ainda que venha a declarar a sua nulidade, sempre tem de decidir [Cfr. artigo 149.º, n.º 1 do CPTA] “... o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito.”, reunidos que estejam os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.
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III - FUNDAMENTOS IIIi - DE FACTO
No âmbito da factualidade considerada pela Sentença recorrida, foram fixados os seguintes factos:
“[…]
IV.1.1 - Factos Provados
Com interesse para a decisão da causa consideram-se como indiciariamente provados os seguintes factos:
1) A requerente celebrou, em 01.08.2021, contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado com o requerida, integrando a categoria de Assistente Técnica, «em posto de trabalho previsto no Mapa de Pessoal do MUNICÍPIO ...», para «desempenhar as funções cujo conteúdo funcional se encontra descrito» naquele Mapa de Pessoal, ficando também obrigada «a exercer as funções e a executar as tarefas descritas» no referido Mapa de Pessoal «que caraterizam o posto de trabalho que vai ocupar»;
Doc. 1 junto com o r.i.
2) Nesse contrato é referido que o mesmo tem em consideração o despacho de 05.07.2021, pelo qual foi autorizada a consolidação da situação de mobilidade da trabalhadora na carreira e categoria de assistente técnico com efeitos a 01.08.2021;
Doc. 1 junto com o r.i.
3) Ficou também consignado que o vínculo laboral se rege pela Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho;
Doc. 1 junto com o r.i.
4) Entre os considerandos do contrato encontra-se expressa referência ao artigo
99.º-A da LTFP;
Doc. 1 junto com o r.i.
5) Por despacho do Presidente da Câmara Municipal ... de 13.12.2022, ratificado por deliberação da Câmara Municipal ... de 03.01.2023, a requerente foi nomeada representante do Município na Comissão de Proteção de Crianças e Jovens (CPCJ) de ..., referindo-se que a mesma reunia «as condições e as aptidões necessárias na área das crianças e jovens em perigo, face às funções que tem vindo a exercer» nessa Comissão;
Docs. 3 e 4 juntos com o r.i..
6) Em 16.01.2024, o Presidente da Câmara Municipal ... proferiu despacho determinando a colocação da Requerente em mobilidade interna para a categoria de Técnica Superior, fundamentando a decisão em razões de interesse público;
Doc. 2 junto com o r.i.
7) No despacho referido é determinado que a mobilidade produziria efeitos no dia 01.02.2024 e teria a duração máxima de 18 meses;
Doc. 2 junto com o r.i.
8) Em 17.07.2025, o Presidente da Câmara Municipal proferiu despacho determinando a cessação da mobilidade e o regresso da Requerente à categoria de Assistente Técnica, a partir de 01.08.2025;
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
9) É referido no despacho em causa o seguinte:
Doc. 6 junto com o r.i. Doc. 6 junto com o r.i.
10) Em janeiro de 2024 a requerente auferiu o vencimento base de € 922,47, tendo indicada a categoria de assistente técnico;
Doc. 11 junto com o r.i.
11) Em maio de 2025 a requerente auferiu o vencimento base de € 1442,57, tendo indicada a categoria de técnico superior.
Doc. 11 junto com o r.i.
IV.1.2 - Factos não provados
Inexistem factos com interesse para a decisão da causa, que importe dar como indiciariamente não provados.
IV.1.3 - Fundamentação da matéria de facto
A convicção do Tribunal baseou-se na análise dos documentos juntos aos autos, bem como junto ao P.A.. Os documentos que suportam a convicção do Tribunal são especificados em cada um dos pontos.
[…]”
***
IIIii - DE DIREITO
Está em causa a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, que em sede da Sentença por si proferida e por via da qual apreciou o mérito da pretensão da Requerente a final do Requerimento inicial [entre o mais, no sentido da suspensão da eficácia do despacho de 17 de julho de 2025, proferido pelo Presidente da Câmara Municipal ... - que determinou a cessação da mobilidade da Requerente na categoria de técnica superior e o seu regresso à categoria de assistente técnica -, assim como, de a Requerente ser mantida, provisoriamente, no exercício das funções e com a retribuição correspondentes à categoria de técnica superior, até decisão final na ação principal de impugnação], julgou procedente o pedido de adopção da providência atinente à suspensão do identificado acto administrativo.
Conforme assim foi apreciado e decidido pelo Tribunal a quo [no que era atinente às questões a decidir e que ora relevam para apreciação neste recurso de apelação], o pedido a que se reporta o Requerimento inicial foi julgado procedente, por verificação dos requisitos de tanto determinantes [periculum in mora, fumus iuris e a ponderação de interesses em presença] e para alcance desse desiderato, julgou conforme para aqui se extrai parte da essencialidade da fundamentação por si aportada, como segue:
Início da transcrição
“[…]
Vejamos então se no caso em apreço estamos perante alguma das duas situações que integram o requisito do periculum in mora.
Analisados os elementos do caso em apreço, afigura-se evidente o preenchimento do pressuposto em análise.
Efetivamente resulta dos autos que a requerente aufere mensalmente, enquanto técnico superior (categoria da mobilidade) o vencimento de € 1442,57, e que passará, como assistente técnico (categoria de origem) para um vencimento de
€ 922,47.
É certo que a requerente a situação de mobilidade determinada à requerente tem uma natureza precária, já que se prevê expressamente uma duração máxima de 18 meses.
Afigura-se evidente a não suspensão do despacho poderá acarretar prejuízos de difícil reparação e até consubstanciar uma situação de ato consumado na medida em que a mobilidade tendo uma duração específica, e sendo difícil prever que o processo principal seja decidido dentro desse prazo estabelecido pode até torna-se impossível a reconstituição da situação de facto.
Assim, afigura-se estar preenchido o requisito em causa.
O segundo requisito legal é o fumus boni iuris, determinando o artigo 120.º, n.º 1 do CPTA que o mesmo consiste na verificação de que “seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.” Trata-se, pois, de um juízo de probabilidade em função de uma análise sumária e perfunctória, dado que o mérito será objeto de análise no
processo principal.
Analisados os vícios invocados pelo requerente nos artigos 16º e ss. do r.i., afigura-se ser de concluir ser provável a procedência da ação principal. Efetivamente, não resulta dos autos que tivesse sido cumprido o direito de audiência prévia da requerente, que constitui uma garantia procedimental expressamente consagrada no artigo 121.º do CPA.
A audição prévia constitui uma imposição legal que visa verter no ordenamento jurídico uma imposição constitucional prevista no artigo 267.º, n.º 5 da CRP, já que o procedimento deve assegurar “a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito.” Mas não é um mero momento formal de paragem procedimental. Trata-se de permitir uma efetiva participação.
Por outro lado, afigura-se que o despacho suspendendo viola o dever de fundamentação.
Repare-se que a entidade demandada faz cessar a mobilidade da requerente não por motivo de decurso do prazo estabelecido, mas indicando-se que a mesma não atingiu os objetivos e não tem competências exigidas para exercer tais funções.
Ainda que se considere que na mobilidade a entidade empregadora goza de uma grande discricionariedade, afigura-se evidente que as razões apontadas para fazer cessar a mobilidade no seu decurso devem ser descritas de modo compreensível e razoável, devendo ser inteligíveis para o destinatário.
Ora, no caso em apreço, o despacho suspendendo justifica a cessação da mobilidade sem indicar que objetivos definidos não foram concretamente atingidos. É certo que alude ao volume de trabalho e ao nível da qualidade demonstrada. No entanto, não se refere onde é que tais objetivos foram definidos. O princípio da confiança exige que a entidade empregadora comunique previamente ao trabalhador os objetivos que espera que este atinja com a mobilidade em causa. Não pode invocar-se como causa de cessação de uma mobilidade antes do decurso do seu prazo com fundamento em não se terem atingido objetivos que o trabalhador desconhecia.
Por outro lado, também não se concretiza que competências exidas para o posto
em causa não foram reveladas para a requerente.
Aliás, repare-se que no despacho de 16.01.2024 que determinou a mobilidade não se indica objetivos ou competências. E a entidade demandada não trouxe aos autos elementos que permitam perceber que foram comunicados à requerente objetivos e competências que estavam pressupostos como exigências para a manutenção da mobilidade.
O dever de fundamentação constitui também uma imposição legal prevista no artigo 268.º, n.º 3 da CRP e desenvolvido nos artigos 152.º e 153.º do CPA. Embora não se acompanhe a requerente quanto à alegação que se reporta à consolidação da situação mobilidade, por se entender que a mesma depende da existência de acordo não só do trabalhador mas também do empregador, afigura-se, no entanto, que a cessação da mobilidade exige que se explique ao trabalhador as razões concretas e objetivas dessa cessação, tanto mais que a entidade demandada reputa à requerente o incumprimento de objetivos e falta de competências, cuja concretização se torna relevante porque basta pensar que a requerente possa concorrer num concurso para o exercício dessas funções na entidade demandada ou noutra entidade pública não podendo os objetivos por atingir e as competências ficarem no campo das insinuações.
É certo que na contestação a entidade demandada vem trazer elementos diversos como seja a duração máxima da mobilidade ter sido ultrapassado, mas repare-se que não é esse o fundamento que consta na decisão impugnada.
Efetivamente, as entidades empregadoras, enquanto entidades administrativas estão sujeitas aos princípios jurídicos que regem o direito administrativo. Não podem cessar uma situação de mobilidade inscrevendo na respetiva fundamentação elementos que não são integralmente inteligíveis. Não sendo invocado o prazo mas razões que se prendem com objetivos não atingidos ou competências não reveladas, a requerente tem o direito de conhecer o conteúdo desses aspetos de modo objetivo e com suficiente determinação para que possa contrariar tal posição da entidade demandada ou conformar-se com a decisão. Repare-se aliás que havendo erro nos pressupostos de facto em tal indicação, a entidade demandada poderá até incorrer em responsabilidade civil extracontratual se vier a apurar-se que tais elementos não são verdadeiros,
como alega a requerente, o que torna também por si premente a imposição da existência de uma fundamentação compreensível e suficiente no caso em apreço.
Assim, afigura-se que está também preenchido o segundo pressuposto legal. Preenchidos os pressupostos legais do artigo 120.º, n.º 1 do CPTA, o número 2 do mesmo artigo determina que se realize uma ponderação dos interesses em presença.
Por um lado, há a situação da requerente, já aludida a propósito do periculum in mora - há uma diminuição do rendimento da requerente e há também uma referência a que não cumpriu objetivos e não revelou competências necessárias, o que tem reflexos na relação jurídica de emprego público, mesmo na categoria/carreira de origem, por força do artigo 100.º da LGTFP.
Pelo lado contrário, a entidade requerida não indica qualquer razão objetiva que permita concluir que o decretamento da providência tem efeitos danosos para o interesse público superiores ao dano resultante do não decretamento.
Assim, é de julgar como verificados os pressupostos da providência cautelar e determinar a suspensão das decisões em causa.
[…]”
Fim da transcrição
Com o assim julgado não se conforma o Recorrente, que no âmbito das conclusões das suas Alegações de recurso, pugnou a final e em suma pela procedência da sua pretensão recursiva.
Atento o teor das conclusões vertidas a final das Alegações de recurso apresentadas, identificamos que a questão nuclear em que se centra a pretensão recursiva do Recorrente se ancora na consideração, pela sua parte, de que o Tribunal a quo errou, designadamente no julgamento por si prosseguido em torno da verificação do requisito atinente ao periculum in mora, tendo para tanto sustentado que a Requerente nada alegou para esse efeito.
Para tanto e em suma, sustentou [Cfr. conclusões 5.ª e 6.ª das suas Alegações de recurso] que o Tribunal a quo errou no julgamento por si prosseguido em torno da apreciação do requisito da perigosidade, tendo referido que “… jamais se constituirá in caso uma situação de facto consumado, pois que em situação de procedência do pedido na ação principal, a Recorrida regressa ao local de trabalho que lhe estava destinado antes da mudança e da petição da providência pois que não alega, por hipótese académica, a previsível destruição parcial ou total do edifício ou a remodelação do mesmo de modo a que esse local deixe de existir, assim como uma remodelação estrutural dos serviços e recursos humanos que conduzam à extinção do anterior local de trabalho.”, e bem, assim, que “… A suspensão do despacho em mérito jamais pode acarretar prejuízos de difícil reparação, porquanto se a providência for recusada, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente é sempre possível a restauração natural, no plano dos factos, da situação conforme a lei - atribuição da categoria de técnica superior com estatuto remuneratório equivalente desde a data em que lhe assiste o eventual direito. Portanto, qualquer prejuízo que se invoque, in caso, é sempre possível de reparação no futuro, com efeitos retroativos desde a data da eventual violação do direito.“
A Recorrida contrariou a argumentação esgrimida pelo Recorrente, tendo a final pugnado pela manutenção da Sentença recorrida.
Conforme se extrai da Sentença recorrida, depois de fixar o valor da causa e com relevância para a decisão a proferir, o Tribunal a quo veio a fixar a factualidade que julgou indiciariamente provada, sendo que, em torno de factos não provados, julgou pela sua inexistência, e após expender fundamentação em torno dos pressupostos determinantes do decretamento das providências cautelares, e também com referência à causa de pedir e ao pedido imanente ao Requerimento inicial, em face do discurso fundamentador que o Tribunal a quo veio a aportar na Sentença recorrida, veio depois a julgar pela procedência da providência requerida com fundamento na verificação de todos os requisitos a que se reporta o artigo 120.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA.
Aqui chegados.
Dispõe o artigo 112.º, n.º 2 do CPTA que o pedido de providências cautelares e a sua adopção se rege pela tramitação e segundo os critérios enunciados no Título IV do CPTA, que compreende os artigos 112.º a 134.º deste Código, sendo que sob o artigo 120.º vêm dispostos os critérios para a concessão de tutela cautelar.
Como assim dispõe o n.º 1 daquele normativo, as providências cautelares são adoptadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente, situação em que, como dispõe o n.º 2 do mesmo normativo, mesmo ainda na eventualidade de terem sido julgados verificados esses requisitos determinantes, sempre a adopção da providência ou das providências pode ser recusada quando em sede da ponderação dos interesses públicos e privados em presença, for julgado que os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.
Os presentes autos são atinentes a um processo cautelar, que se caracteriza pela sumariedade da sua instrução, e estando assim em causa a apreciação da tutela cautelar requerida pela Requerente ora Recorrente, o que importava ser prosseguido, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 120.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA, era saber, a final, se estavam ou não verificados todos os requisitos, que são de verificação cumulativa, tendentes à adopção da providência cautelar por parte do Tribunal.
Tendo a Requerente alegado carecer de tutela cautelar para efeitos de assegurar a utilidade da Sentença a proferir na acção principal, tendo subjacente o disposto nos artigos 112.º e 114.º ambos do CPTA, era condição essencial que,
entre o mais, especificasse os fundamentos do pedido, oferecendo simultaneamente a prova sumária da existência do respectivo direito e de que deles é titular, impondo-se ao Tribunal a quo a apreciação desses termos e pressupostos, e a final, em suma, apreciar e decidir sobre se se encontram preenchidos ou não os requisitos determinantes para o seu decretamento, a que se reporta o artigo 120.º, do CPTA.
Com efeito, dispõe o artigo 2.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA, que a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos Tribunais administrativos, e que o princípio da tutela jurisdicional efectiva compreende entre o mais o direito de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão, o que tudo tem respaldo no que assim dispôs o legislador constitucional sob o artigo 20.º da CRP, no sentido de que a todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos [Cfr. n.º 1], e que, para a defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efectiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos [cfr. n.º 5].
O que visou a Requerente, quanto ao primeiro dos pedidos, é que o acto suspendendo seja suspenso na sua eficácia e que continue afecta às funções de técnica superior com a inerente remuneração, tratando-se por isso do pedido de adopção de uma providência conservatória.
Conforme assim já deixamos expendido supra, o Tribunal a quo julgou verificados todos os requisitos determinantes do decretamento das providências requeridas.
Atenta a natureza das providências cautelares requeridas, e por regra, o Tribunal deve levar a cabo uma apreciação sumária da prova apresentada, sendo que esta tem de ter relevância para a questão decidenda, considerando a violação das normas invocadas e a posição do Requerente, assim como o confronto entre os seus interesses e os interesses públicos, avaliada em função das circunstâncias de facto concretas alegadas de parte a parte, e dos factos provados, ainda que indiciariamente, e desde que não sobrevenha nenhuma razão para que em sede da ponderação dos interesses em presença, o acto deva continuar válido na sua eficácia.
O Recorrente sustenta que a Recorrida nada alegou de substancial no seu Requerimento inicial que fosse determinante do preenchimento do requisito do periculum in mora.
Vejamos.
Como assim patenteado no Requerimento inicial, em termos passíveis de consideração para efeitos da aferição daquele requisito, a Requerente ora Recorrida referiu o que por facilidade para aqui se extrai o que segue:
Início da transcrição
“[…]
Dos prejuízos concretos para a Requerente
33º
A execução imediata do despacho de 17 de julho de 2025 causa à Requerente perda remuneratória significativa, dado que a remuneração base da categoria de Técnico Superior corresponde ao nível remuneratório 16 da TRU (€ 1.442,57 ilíquidos), enquanto a de Assistente Técnico corresponde apenas ao nível 7 (€ 922,47 ilíquidos) (cfr. doc. 11 que se junta).
34º
Esta diferença encontra confirmação nos recibos de vencimento da Requerente: como Técnica Superior, a Requerente auferia € 1.253,97 líquidos (cfr. doc. 12 que se junta), enquanto como Assistente Técnica recebia apenas € 874,27 líquidos (cfr. doc. 13 que se junta).
35º
Tal situação traduz-se numa quebra mensal de cerca de € 380 líquidos, ou seja, aproximadamente € 5.300 anuais (incluindo subsídios), valor de natureza estritamente alimentar, indispensável para encargos de habitação, saúde, educação e compromissos bancários.
36º
A referida declaração de junho de 2025 (junta como doc. 10), emitida para efeitos de matrícula escolar do filho, reforça que até a vida familiar da Requerente foi organizada com base na manutenção da mobilidade como Técnica Superior.
37º
Esta quebra de rendimento compromete a estabilidade financeira da Requerente e do seu agregado, sendo de salientar que tais encargos foram assumidos contando com a remuneração de Técnica Superior.
38º
A jurisprudência administrativa tem reconhecido que a perda de remuneração de natureza alimentar constitui dano grave e de difícil reparação, justificando a suspensão de eficácia como única forma de tutela efetiva.
39º
Para além do impacto financeiro, a decisão implica retrocesso irreversível na carreira da Requerente, interrompendo o percurso de evolução funcional e prejudicando futuras progressões e concursos.
40º
Tal retrocesso traduz-se também em desvalorização profissional, regressando a funções de Assistente Técnica, muito aquém das responsabilidades que vinha exercendo.
41º
Este rebaixamento implica quebra de motivação e de autoestima profissional, com reflexos inevitáveis no desempenho, mesmo em funções de menor exigência.
42º
Acresce um estigma reputacional pois a Requerida apresenta a Requerente como alegadamente “incompetente”, afetando a sua imagem junto de colegas, superiores e comunidade.
43º
Esse dano reputacional é particularmente grave porque exercia funções de Presidente da CPCJ, cargo que exige credibilidade institucional e confiança das entidades parceiras.
44º
A manutenção da eficácia do despacho compromete, assim, a autoridade da Requerente na presidência da CPCJ e a própria eficácia desta comissão, em prejuízo do interesse público na proteção de crianças e jovens em risco.
45º
A situação configura ainda frustração de expectativas legítimas, uma vez que a Requerente desempenhou funções de Técnica Superior durante mais de um ano e meio, acreditando fundadamente na possibilidade de consolidação da mobilidade.
46º
Esta frustração é agravada pelo facto de o contrato inicial prever expressamente essa possibilidade, nunca tendo sido apontados obstáculos formais ou substanciais.
47º
Resulta, pois, violação do princípio da tutela da confiança, pilar do Estado de Direito, ao criar expectativas legítimas e defraudá-las de forma arbitrária.
48º
Em termos práticos, a Requerente enfrenta danos patrimoniais e não patrimoniais de difícil reparação: perda remuneratória, estagnação de carreira e estigmatização profissional.
[…]
Do periculum in mora
52º
O periculum in mora traduz-se no risco de prejuízo grave e de difícil reparação caso o ato produza efeitos antes da decisão final (art. 120.º, n.º 1, al. b) do CPTA).
53º
No caso concreto, o risco é manifesto: perda imediata de remuneração com natureza alimentar, retrocesso irreversível na carreira e estigmatização profissional.
54º
Estes prejuízos têm reflexos não apenas na esfera individual da Requerente, mas também no interesse público, pois comprometem a autoridade e a eficácia da CPCJ.
55º
Mesmo que a ação principal venha a ser julgada procedente, não será possível reconstituir o tempo perdido em termos de carreira nem apagar os danos reputacionais já sofridos.
56º
Está, assim, plenamente verificado o requisito do periculum in mora. […]”
Fim da transcrição
Como assim está patenteado a final do Requerimento inicial, a Requerente ora Recorrida quis fazer prova das alegações por si efectuadas em torno do periculum in mora, por declarações de parte e por prova testemunhal, sendo que em torno desse julgamento levado a cabo pelo Tribunal a quo, porque não é objecto deste recurso, julgamos que com ele se conformaram as partes, seja o Recorrente seja a Recorrida.
Ora, o que assim foi por si alegado é manifestamente imprestável para efeitos de cumprimento do ónus de alegação e de prova que sobre si impende, desde logo, em face do disposto no artigo 114.º, n.º 3, alínea g) do CPTA, sendo que,
apesar de ter requerido a prestação de declarações de parte e arrolado uma testemunha como meio de prova, não dilucida este Tribunal de recurso, de que modo e por que termos é que seria possível efectuar a prova do alegado, quando é certo que o que referiu a Requerente no Requerimento inicial, como enunciado na parte transcrita supra, encerra em si meros juízos conclusivos, que não são por isso factos sobre que possa incidir prova [Cfr. artigos 341.º e 342.º, anos do Código Civil], tendente a demonstrar essa realidade invocada, e tão pouco o que foi por si alegado pode dar sustentação à demonstração da ocorrência do requisito da perigosidade.
O Tribunal a quo apreciou e decidiu que estava verificado o requisito da perigosidade, quando é certo que a Requerente não alegou nem provou por que termos e pressupostos é que a suspensão da decisão suspendenda, e a consequente retoma das suas funções de assistente técnica até à decisão a proferir na acção principal, prejudica a sua carreira, e no fundo, em que medida é tal é pressuposto da produção de uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação.
Em conformidade com o que assim veio sustentado pelo Recorrente nas conclusões das suas Contra-alegações de recurso, a Requerente ora Recorrida nada referiu para efeitos da protecção da sua esfera de direitos e interesses que pretende/pretenderia proteger por efeito da decisão a proferir na acção principal, em termos da ocorrência, ainda que em termos indiciários, de qualquer situação de facto consumado, nem qualquer prejuízo de difícil, o que julgamos ser manifesto.
De resto, é a própria Recorrida que nas conclusões das suas Contra-alegações refere que o Recorrente não impugna a matéria de facto indiciariamente provada, que assim se encontra estabilizada e que vincula o Tribunal ad quem, e bem assim, que o objeto do recurso se restringe à qualificação jurídica dos factos fixados, e que não pode ser reaberta a discussão factual.
Compulsada a Oposição deduzida pelo Requerido ora Recorrente, já aí vinha por si sustentado sob os pontos 15.º, 16.º, 17.º e 18.º, que a demora na prolação de sentença na acção principal “… jamais conduz à produção de danos dificilmente reparáveis, porquanto se a providência for recusada, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente é sempre possível a restauração natural, no plano dos factos, da situação conforme a lei - atribuição da categoria de técnica superior com estatuto remuneratório equivalente desde a data em que lhe assiste o eventual direito.”, e bem assim, que “O requisito de periculum in mora não se encontra preenchido porque os factos concretos alegados pela Autora não permitem perspetivar a criação de uma situação de impossibilidade de restauração natural da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente.”
Ora, como assim julgamos, assiste razão ao Recorrente quando pugna pelo erro de julgamento em torno do identificado requisito da perigosidade.
Conforme já expendemos supra, não resulta do probatório, ainda que indiciariamente fixado, qualquer facto que possa suportar a prova nos termos e para efeitos da verificação do periculum in mora, e tal assim não resulta verificado, porque no cumprimento do seu ónus de processual de alegar e provar, para lá da evidência da diferença remuneratória entre aquelas categorias das duas carreiras, a Requerente não apresentou quaisquer factos que por si pudessem ser submetidos a um julgamento probatório e que fosse determinante da sua verificação para efeitos do preenchimento desse requisito, rendo-se quedado por meras considerações conclusivas.
Ou seja, a Requerente não alegou factos de relevo para efeitos da prova desse requisito, e de tal forma, que assim também nada julgou o Tribunal a quo provado em sede do julgamento da matéria de facto.
E porque assim foi julgado pelo Tribunal a quo, não tinha na imediação do resultado do julgamento por si prosseguido, qualquer facto que em si
considerado pudesse ser determinante da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação na esfera jurídica da Requerente ora Recorrida, conforme assim, fundado em erro de julgamento na vertente da aplicação do direito, veio a julgar verificado.
Sendo fundamento para a concessão de tutela cautelar, por via da adopção da/s providência/s requerida/s, que o Tribunal aprecie da ocorrência de periculum in mora [numa das suas duas vertentes], e que indague da aparência do bom direito invocado pelo Requerido, no sentido de aferir sobre se é provável que a pretensão por si formulada, que é causa/fundamento do processo principal, venha a ser julgada procedente, requisitos estes que são de verificação cumulativa, quando seja julgado não verificado um deles, fica prejudicado o conhecimento do outro.
Como assim julgamos, o que acontecerá no futuro, em sede do julgamento da acção principal, e caso o pedido que aí tenha sido formulado venha a ser julgado procedente, é que a entidade demandada está então vinculada a restaurar integralmente a situação jurídica da Requerente, no que seja legalmente devido.
Mas do que se trata nos presentes autos, como assim julgamos, atentos os termos em que a Requerente colocou a questão para efeitos de adopção da providência cautelar requerida, a decisão a proferir encerrar-se-á apenas no estrito plano da aferição da estrita legalidade da actuação legal e procedimental por parte do Requerido ora Recorrente, o que não constitui fundamento suficiente para que a Requerente ora Recorrida possa peticionar e alcançar a adopção de tutela cautelar, porquanto, neste domínio, e de forma manifesta, sendo abstractamente passível de ser considerado que a Requerente carece de tutela judicial em face da actuação do Requerido, essa tutela não pode ser concedida provisoriamente, pois que não logrou fazer prova de um dos requisitos determinantes para efeitos dessa concessão por parte do Tribunal a quo.
Para efeitos da apreciação do mérito do pedido cautelar formulado, o que releva é a invocação de factos que sejam determinantes do preenchimento dos requisitos para efeitos do decretamento cautelar, relativamente aos quais, aplicado o direito que ao caso seja convocável, possa ser julgado como provável que o pedido formulado na acção principal venha a ser julgado procedente.
Seja em torno dos factos imanentes á causa de pedir, seja quanto aos factos dados como provados, seja em torno do julgamento da inexistência de factos não provados, e atento o teor dessa factualidade, e tomando e base o ónus de prova que impendia sobre si [enquanto Requerente], o julgamento que foi alcançado pelo Tribunal a quo não se encontra devidamente estruturado e com a correcta aplicação dos dispositivos legais que na situação presente são passíveis de ser convocados, nele se detectando o imputado erro de julgamento em matéria de direito, no que é referente à apreciação de factualidade que tenha sido alegada e provada e que por si seja determinante da ocorrência do requisito da perigosidade, em qualquer uma das suas vertentes, como assim previsto no artigo 120.º, n.º 1 do CPTA.
Efectivamente, não foi efectuada nenhuma prova em torno de que, deixando e auferir pelo vencimento de técnico superior e passando a auferir pela remuneração de assistente técnico, ou que retornando ao exercício de funções enquanto assistente técnica, que tal possa contender com a ocorrência de prejuízos de difícil reparação ou que possa consubstanciar uma situação de facto consumado, insusceptível de reversão no futuro.
Em suma, considerando que para que seja julgado que o periculum in mora se encontra verificado, tem de ser alegada e provada factualidade, ainda que em termos sumários, designadamente em torno do perigo da ocorrência de uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação, o certo é que, na decorrência do que assim apreciou e decidiu o Tribunal a quo, essa concretude não existe, ou seja, face à factualidade indiciariamente assente, não pode resultar provado o requisito da perigosidade.
Tendo presente que para efeitos de que o Tribunal recorrido pudesse decretar a providência requerida era fundamental que estivesse reunido o triplo requisito a que se reporta o artigo 120.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA, por serem de verificação cumulativa, faltando um deles, como é o caso do periculum in mora, o Tribunal a quo não poderia conceder a tutela cautelar requerida, pelo que, assim tendo sido concedida, esse julgamento não pode manter-se, não podendo a Requerente ora Recorrida ver reconhecido o direito à requerida tutela cautelar.
Concluindo, atento o julgamento de facto [e a final, de direito] que foi prosseguido pelo Tribunal a quo, a apreciação das questões de legalidade suscitadas pela Requerente ora Recorrida no Requerimento inicial e que foram reiteradas neste Tribunal de recurso nas suas Contra-alegações, terão de ser objecto de conhecimento na acção principal, por ter o Tribunal a quo errado no julgamento por si prosseguido, ao ter julgado poder ser dado como verificado o requisito do periculum in mora, que é o que releva do ponto de vista processual, em sede dos requisitos determinantes para a concessão de providências cautelares, quando assim tal efectivamente não podia ser julgado.
Termos em que, tem assim de proceder a essencialidade da pretensão recursiva do Recorrente, e de ser revogada a Sentença recorrida.
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E assim formulamos as seguintes CONCLUSÕES/SUMÁRIO:
Descritores: Processo cautelar; Juízo perfunctório; Tutela jurisdicional efectiva; Requisitos determinantes do decretamento das providências.
1 - Dispõe o artigo 2.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA, que a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos Tribunais administrativos, e que o princípio da tutela jurisdicional efectiva compreende
entre o mais o direito de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão.
2 - A existência de perigosidade [seja na vertente do receio da constituição de uma situação de facto consumado, seja na vertente da produção de prejuízos de difícil reparação], e da aparência do bom direito [enquanto avaliação sumária da probabilidade de existência do direito invocado] para os interesses que os Requerentes visam assegurar no processo principal, constituem requisitos determinantes para efeitos de ser apreciada a providência requerida, recaindo sempre sobre eles o ónus de fazer a prova sumária desses requisitos.
3 - Seja em torno dos factos imanentes á causa de pedir, seja quanto aos factos dados como provados, atento o teor dessa factualidade e tomando e base o ónus de prova que impendia sobre a Requerente, o julgamento que foi alcançado pelo Tribunal a quo não se encontra devidamente estruturado e com a correcta aplicação dos dispositivos legais que na situação presente são passíveis de ser convocados, nele se detectando o imputado erro de julgamento em matéria de direito, no que é referente à apreciação de factualidade que tenha sido alegada e provada e que por si seja determinante da ocorrência do requisito da perigosidade, em qualquer uma das suas vertentes, como assim previsto no artigo 120.º, n.º 1 do CPTA.
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IV - DECISÃO
Nestes termos, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, Acordam em conferência:
A) em CONCEDER PROVIMENTO ao recurso interposto pelo Recorrente MUNICÍPIO ....
E consequentemente,
B) em face da fundamentação que deixamos expendida supra, em revogar a Sentença recorrida.
E julgando em substituição,
C) em julgar totalmente improcedente a adopção da tutela cautelar requerida pela Requerente, absolvendo o Requerido do pedido contra si formulado.
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Custas a cargo da Recorrida, em ambas as instâncias - Cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC - sem prejuízo do benefício de apoio judiciário que lhe tenha sido concedido, sendo que, quando tal assim não se verifique, é aplicável o disposto no artigo 4.º, n.ºs 1 alínea h), 6 e 7, do Regulamento das Custas Processuais.
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Notifique.
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Porto, 03 de junho de 2026.
Paulo Ferreira de Magalhães, relator, em substituição
Fernanda Brandão
Tiago Lopes de Miranda, em substituição |
