Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00044/17.3BECBR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	11/30/2017

Tribunal:	TAF de Coimbra

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	DISCIPLINAR. SUSPENSÃO PROVISÓRIA DO PROCESSO. PRESUNÇÃO DE INOCÊNCIA

Sumário:	I) – A suspensão provisória do processo no foro criminal, não arreda, por si só, princípio de presunção de inocência, que vale, também, em processo disciplinar.* *Sumário elaborado pelo Relator.


Recorrente:	Ministério da Administração Interna
Recorrido 1:	PDCR
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido do provimento do recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

Ministério da Administração Interna (Praça do Comércio, Ala Oriental, 1149-018 Lisboa), interpõe recurso jurisdicional na presente acção intentada por PDCR (Rua ….., Trémoa, Almalaguês, 3040-490 Coimbra), acção que o TAF de Coimbra julgou procedente, anulando decisão punitiva.
Conclui:
I - A douta sentença incorreu em erro de direito sobre a interpretação do artigo 281° do Código de Processo Penal.
II - Ela ignorou que o instituto da suspensão provisória do processo se insere "no que vulgarmente se designa por justiça penal negociada, partindo-se de um postulado de consenso das respectivas partes, assentes em ponderações e finalidades de realização de uma justiça restaurativa, quando estejam conexas lesões de naturea civil” (cfr. Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 21 de Março de 2012; exatamente no mesmo sentido, ver o Acórdão de 25 de Setembro de 2013 do Tribunal da Relação de Coimbra).
Com efeito,
III - Não faria sentido que um ordenamento jurídico como o português fixasse como pressupostos da aplicação desta medida de “justiça penal negociada" a "concordância do arguido e do assistente" (cfr. alínea a) do n° 1); a "ausência de um grau de culpa elevado" (al. e); e "ser de prever que o cumprimento das injunções e regras de conduta responda suficientemenle às exigências de prevenção que no caso se façam sentir” (al. F), se não tivesse ínsito um juizo seguro sobre a responsabilidade do arguido na prática dos factos delimosos;
IV - E pode acrescentar-se que só por assim ser se justifica, igualmente, que a aplicação da figura da suspensão provisória do processo fique dependente da atuação do arguido no sentido de "indemnizar o lesado" e de "dar ao lesado satisfação moral adequada" (cfr. als. a) e b) do n° 2 do referido artigo 281°);
V - Por assim ser - e ao contrário do que a douta sentença decidiu -, forçoso é reconhecer-se que a PSP detinha prova suficiente - à luz do artigo 281° do CPP - sobre a prática dos factos, relativamente aos quais o arguido acordou na suspensão provisória do processo criminal, que constavam da acusação do processo disciplinar.
VI - O erro de direito atrás denunciado é quanto basta para que o presente recurso jurisdicional mereça provimento e a douta sentença venha a ser anulada pelo Tribunal Central. Porém,
VII - A douta sentença incorreu igualmente em erro de direito sobre a interpretação do artigo 32°, n° 2, da Constituição. Defacto,
VIII - Ao contrário do que a douta sentença afirma, o princípio da presunção da inocência do arguido estatuído no n° 2 do artigo 32° da Constituição não é "transversal a todo o direiito sancionatório". Só se aplica ao direito criminal, por razões que são próprias da natureza deste;
IX - Ao direito disciplinar aplica-se, isso sim, a norma do n° 10 do artigo 32° da Constituição. Ora
X - É irrefragável que o ato impugnado deu pleno cumprimento aos artigos 80° a 86° do RD/PSP, e com isso garantiu os direitos de audiência e defesa do ora Autor.

O recorrido ofereceu contra-alegações, concluindo:
A. Dispõe o art.º 75.º do aludido RD/PSP, concretamente o seu n.º 1 - “O instrutor fará autuar o despacho com o auto, participação, queixa, requerimento, informação ou ofício que o contém e efectuará a investigação, ouvindo o participante, os declarantes e testemunhas por este indicadas, bem como quaisquer outras que julgar necessárias, procedendo a exames e outras diligências que possam esclarecer a verdade e fazendo juntar aos autos nota de assentos do arguido e outros documentos pertinentes.”
B. Tendo em conta que no processo disciplinar o ónus da prova dos factos constitutivos da infracção cabe ao titular do poder disciplinar e, porque a punição exige um juízo de certeza, constatamos que no processo disciplinar em causa não foram efectuadas quaisquer diligências nem foram recolhidos indícios suficientes que permita fundamentar a condenação do arguido (ora recorrido).
C. Sendo suficiente para o Instrutor do processo disciplinar, o despacho do Ministério Publico de suspensão provisória do processo-crime sem mais e, como bem referido na sentença o acto impugnado erra notoriamente na apreciação da prova.
D. Pelo que, como bem decidido pelo Tribunal a quo, limitando a acusação ao referido despacho do MP, omitindo diligências importantes para a descoberta da verdade, assentando em bases factuais não provadas, o acto impugnado violou o princípio da presunção da inocência do arguido, consagrado nos n.ºs 2 e 10 do artigo 32.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) que, ao contrário de defendido pelo Recorrente é transversal a todo o direito sancionatório.
No entanto e,
- em discordância com a douta decisão e, com o devido respeito, sempre o recorrido dirá que, a douta sentença laborou em erro, quanto à apreciação da questão da prescrição do procedimento disciplinar.
E. Entende o Tribunal a quo que o procedimento disciplinar por infracções disciplinares do pessoal da PSP apenas prescreve nos termos do n.º 55.º do aludido RD/PSP e que, a alteração da norma geral não derroga a norma especial, pelo que com base numa interpretação objectiva, aquilo que era coincidente no âmbito do DL n.º 24/84 (Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local) não tem de continuar a ser com o ED de 2008, aprovado pela Lei n.º 58/2008 de 09/09.
F. Ou seja, não será de aplicar ao pessoal da PSP a norma inovadora do n.º 6 do art.º 6.º do “Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas” (ED de 2008) aprovado pela Lei n.º 58/2008 de 09/09 e, replicada no art.º 178.º n.º 5 da “Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas” (LGTFP), aprovada pela Lei n.º 35/2014 de 20-06 que revogou aquele ED de 2008, em que determina que após a sua instauração o procedimento disciplinar tem de estar concluído no prazo máximo de 18 meses, devendo até ao termo de tal prazo ser comunicada ao arguido a decisão final, sob pena de prescrever o próprio procedimento disciplinar.
G. O art.º 66.º do RD/PSP, em caso de omissão, manda aplicar as regras aplicáveis do estatuto disciplinar vigente para os funcionários e agentes da administração central e da legislação do processo penal.
H. Versa o n.º 5 do art.º 178.º da LGTFP e já o n.º 6 do art.º 6.º do ED de 2008 que “O procedimento disciplinar prescreve decorridos 18 meses a contar da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o trabalhador não tenha sido notificado da decisão final.”
I. Antes desta inovação chegada em 2008, uma vez que o antigo estatuto não previa (bem como o RD/PSP), essa lacuna era integrada nos termos do art.º 10.º do Código Civil, colhendo-se o caso análogo da previsão do art.º 121.º n.º 3 do Código Penal, assim resolvia o Parecer n.º 160/2003 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República (publicado no D.R., 2.ª Serie, n.º 79 de 02-04-2004, homologado pelo Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna (despacho de 10-03-2004) que, até então resolvia a questão.
J. Porém, à data dos factos já estava prevista no referido ED de 2008 a prescrição do procedimento disciplinar e, à data da aplicação da pena já vigorava a aludida LGTFP, o que obrigava o Recorrente a atender às previsões destes diplomas ex vi do art.º 66.º do referido RD/PSP.
K. O art.º 55.º do RD/PSP limita-se a prever a prescrição do direito de instaurar o processo disciplinar, pelo que não se podendo protelar indefinidamente no tempo a decisão final, há que lançar mão do Estatuto dos funcionários públicos, atenta a redacção do aludido art.º 66.º do RD/PSP.
L. Tendo em conta que a instauração do procedimento disciplinar ocorreu em 02-12-2013, o mesmo teria que ser finalizado até 02-06-2015 ou seja, até ao decurso do aludido prazo de dezoito meses.
M. No entanto, a decisão final do processo disciplinar em causa, só surgiu com o despacho de 21 de Setembro de 2016 da Sr.ª Ministra da Administração Interna que só foi notificado ao recorrido em 28-10-2016, tendo sido largamente ultrapassado o referido prazo de 18 meses.
N. Assim e, em desacordo com o decidido nesta parte da sentença e, como o recorrido tem alegado, prescreveu o procedimento disciplinar, porque decorridos 18 meses desde a data em que foi instaurado, dentro desse prazo, o recorrido não foi notificado da decisão final.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto junto deste tribunal foi notificado nos termos e para os efeitos previstos no art.º 146º, nº 1, do CPTA, tendo emitido parecer no sentido do provimento do recurso.

Cumpre decidir, dispensando vistos.
Dos factos, fixados como provados na decisão recorrida:
1 - Autor exercia e exerce funções policiais na PSP, com a categoria de Agente.
2 - No dia 28/3/2013 deu entrada no DIAP de Coimbra a queixa criminal, com dois documentos, contra o aqui Autor, cujo teor, nas folhas 3 v a 10 do Processo Disciplinar aqui se dá por reproduzido.
3 - Essa queixa foi autuada como inquérito com o nº 606/13.8TACBR, o qual e viria a ser remetido para os serviços do Mº Pº em Lousã.
Cf. fs. 3 do PA.
4 - Em 28 de Janeiro de 2014 o autor da queixa declarou no inquérito, por requerimento junto pelo ali arguido e aqui Autor, desistir da mesma.
Cf. fs. 29 e 30 do P.A.
5 - Em 26/3/2014, no inquérito sobredito, foi proferido o despacho cujo teor nas folhas 52 a 56 do Processo Disciplinar aqui se dá como reproduzido, no qual, em suma, se homologava a desistência de queixa e ordenava o arquivamento do inquérito quanto aos factos considerados como susceptíveis de integrarem o crime de burla qualificada e se determinava a suspensão provisória do processo, nos termos dos artigos 281º e 282º do CPP, quanto aos factos considerados susceptíveis de integrarem um crime de falsificação de documentos.
6 - Em 6 de Junho seguinte viria ser proferido o despacho de arquivamento do mesmo inquérito, cujo teor a fs. 74 do P.A. aqui se dá como reproduzido.
7 - No dia 22/10/2013 deu entrada na Direcção Nacional da Polícia de Segurança Pública (PSP), proveniente dos Serviços do Ministério Público de Lousã, uma cópia da sobredita queixa.
8 - Procedendo despacho de 29/11/2013 do respectivo comandante, aos 2 dias de Dezembro de 2013, no núcleo de deontologia e Disciplina do Comando metropolitano de Lisboa da PSP (COMETLIS) foi autuado com o nº 2013LSB00623DIS, processo disciplinar contra o aqui Autor, pelos factos objecto da mesma queixa.
9 - Autuado o processo, foram produzidos apenas os seguintes meios de prova, relativamente aos factos imputados ao Arguido:
- Interrogatório do arguido, cujas declarações a fs. 21 e vº do P.A. aqui se dá como reproduzidas;
- Junção de cópia dos despachos referidos supra em 5 e 6, extraída do Inquérito Penal.
Cf. fs. 32 e sgs do P.A.
10 - Em 11 de Dezembro de 2014 o Instrutor formulou a acusação cujo teor, de fs. 79 a 81 vº do processo disciplinar (P.A.) aqui se dá como reproduzido.
11 - Notificado, o aqui Autor apresentou a sua defesa, cujo teor a fs. 91 e sgs do P.A. aqui se dá com o reproduzido, terminado por indicar, quatro testemunhas e apresentar uma declaração subscrita pela Advogada Dr.ª ET, cujo teor a fs. 100 a 102 aqui se dá como reproduzido.
12 - Inquiridas as testemunhas indicadas na defesa, o instrutor proferiu, em 7 de Julho de 2015, o relatório final cujo teor a fs. 134 e sgs do P.A aqui se dá como reproduzido, transcrevendo o segmento final:
12. PROPOSTA Considerando que:
a) Com a sua conduta, tal como se mostra provado, a conduta do arguido constitui, nos termos do disposto no artigo 4.°, infracção disciplinar, por violação do Princípio Fundamental previsto no artigo 6.°, em conjugação com o artigo 16.° (dever de aprumo), n. 1 e n. 2, als. e) e f), todos do RD/PSP;
b) Atendendo a que a conduta do arguido é demonstrativa de factos que afectam gravemente a dignidade e o prestígio pessoal ou da função, para a disciplina ou para o público, é-lhe aplicável a pena de SUSPENSÃO, prevista no artigo 25.°, nº 1, alínea d), conjugado com os artigos 43.° e 46.°, todos do RD/PSP, sendo que lhe deverá ser aplicada a pena de suspensão graduada entre 20 e 120 dias.
Assim, tendo em conta o disposto no artigo 87.°, nº 1, do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, proponho a V. Ex.ª que ao arguido seja aplicada pena de SUSPENSÃO, prevista no artigo 25.°, n.º 1, alínea d), conjugado com os artigos 43.° e 46.° do RD/PSP, aprovado pela Lei nº 7/90, de 20 de Fevereiro.
Nos termos do artigo 18.°, n." 1, do RD/PSP, e de acordo com o Quadro anexo B, Anexo VI, do Estatuto de Pessoal da PSP, aprovado pelo Decreto-Lei n." 299/2009, de 14 de Outubro, a competência para aplicação da pena proposta é de S. exa. o Comandante Metropolitano da PSP de Lisboa.
À superior apreciação e decisão de V. Ex.
13 - Sobres este relatório incidiu o seguinte despacho do Sr. Comandante, em regime de substituição, do Comando metropolitano de Lisboa da PSP (cf. fs. 139 do P.A):
Da leitura e análise dos presentes autos do processo disciplinar, e visto o relatório final, vertido nas folhas 134 a 138, respectivas conclusões e propostas do Sr. Instrutor, que acolho;
Considerando os elementos constantes do processo, o Agente M/153712 - PDCR, do efectivo da 4ª a Esquadra - Parque das Nações, do Cometlis, violou o princípio fundamental previsto no artigo 6°, em conjugação com o artigo 16.° (dever de aprumo), nº 1 e nº 2, als, e) e f), do RD/PSP, incorrendo, nessa medida, em responsabilidade disciplinar.
Considerando as circunstâncias que rodearam os factos subjacentes às referidas infracções, as circunstâncias atenuantes e agravantes, e as próprias exigências sancionatórias que o caso sub judice reclama, de acordo com o nº 1 do artigo 18° do RD/PSP, aplico ao arguido a pena de 60 (sessenta) dias de SUSPENSÃO, nos termos dos artigos 25.°, nº 1, al. d); 27.° n." 3; 29.°, nº 1, al. b); 35.°, nº 1; 43.° e 46.°, todos do RD/PSP.
Notifique-se.
14 - Notificado, o Autor apresentou ao Exmº Director Nacional da PSP o requerimento de recurso hierárquico cujo teor a fs. 146 e sgs do P.A aqui se dá como reproduzido.
15 - Por despacho de 25/2/2016, que acolheu o parecer do gabinete de Deontologia e disciplina da Direcção nacional da PSP – tudo conforme fs. 155 cujo teor aqui se dá como reproduzidas, o Senhor Director Nacional da PSP indeferiu esse Requerimento de recurso hierárquico.
16 - Notificado em 21 de Março seguinte, o Autor dirigiu novo Requerimento de recurso hierárquico, desta feira a Sua Exª a Ministra da Justiça, requerimento cujo teor a fs. 163 e sgs aqui se dá como reproduzido.
17 - Este Recurso foi igualmente indeferido, por despacho de 21/9/2016, cujo teor a fs. 196 aqui se dá por reproduzido, que acolheu as informações jurídicas cujo teor a fs. 196 e sgs e 199 e sgs aqui se dá por reproduzido.

O mérito da apelação:
O Mmº Juiz do tribunal “a quo” julgou a acção procedente e anulou a decisão punitiva impugnada, ponderando:
«(…) relativamente às alegações de violação do artigo 75º do ED da PSP e bem assim do artigo 32º nº 2 da CRP.
As Hierarquias disciplinares do Autor violaram efectivamente o dever de averiguarem a verdade material, ínsito no referido artigo 75º, ao prescindirem, na prática, de toda e qualquer prova dos factos imputados, tão só por os mesmos já terem sido julgados suficientemente indiciados num despacho do MP em inquérito criminal – como se se tratasse de uma decisão judicial transitada em julgado.
Na verdade, nem o MP é um Tribunal, nem a decisão de suspensão provisória do processo transita em julgado, nem o seu objecto consiste sequer num juízo de prova acabada dos factos. Trata-se apenas de um juízo de existência de indícios suficientes para uma eventual submissão a julgamento, do qual julgamento, se levado a efeito, poderia resultar quer a condenação quer a absolvição do arguido.
Assim, ao prescindir de toda a prova de acusação com base no mero despacho de suspensão provisória do processo, o acto impugnado violou efectivamente o princípio da presunção da inocência do arguido, consagrado no artigo 32º nº 2 da Constituição, transversal a todo o direito sancionatório e não exclusivo do Penal, ou melhor, o correspondente Direito Liberdade e Garantia constitucional, directamente aplicável nos termos do artigo 18º 3 da CRP, na medida em que presumiu a culpabilidade do arguido a partir de uma juízo de indícios suficientes feito por terceiro (MP), ou, ao menos, violou esse Direito Liberdade e Garantia, de igual natureza, consagrado nº 10 do mesmo artigo 32º, segundo o qual o processo sancionatório assegurará todas as garantias de defesa ao arguido, na medida em que, tomado como juízo definitivo sobre a prova aquele que o MP fizera de s8ifuciência de indícios, tornou ab initio inútil qualquer diligência da defesa no sentido da não prova ou da prova da não ocorrência dos factos imputado ao Autor.
De outro ponto de vista poderá até dizer-se que o acto impugnado erra notoriamente na apreciação da prova, ao tomar como meio de prova – e meio de prova suficiente – um juízo feito pelo MP sobre a suficiência de indícios – para hipotético julgamento – de determinados factos, quando o certo é que no procedimento disciplinar não há a menor prova da sua ocorrência.
Com este fundamento, a acção procede.
(…)».
Julgou-se que a decisão punitiva vertida por prova (sem mais apoio) de um “mero despacho de suspensão provisória do processo” colide com princípios constitucionais: de presunção de inocência e de defesa (“ao menos”).
Mas não foi o direito de defesa do autor/recorrido que saiu ferido.
Nisso o recorrente tem razão.
No que o tribunal viu, de se ter prescindido “de toda e qualquer prova dos factos imputados, tão só por os mesmos já terem sido julgados suficientemente indiciados num despacho do MP em inquérito criminal”, não se reconhece convergir qualquer preterição de defesa.
A defesa situa-se a montante da decisão punitiva, não é afectada pelos juízos de prova aí tirados, possa até verberar-se que ela assenta no que falta ou é insuficiente de prova, e a desfavor… de quem não exerce a defesa.
E certo é que o dito despacho, bem ou mal que nele se tenha suportado a decisão punitiva, não impediu ou inibiu o autor/recorrido de refutar os factos imputados, tendo, face à dedução de acusação, apresentado a sua defesa (onde negou a prática dos factos) e sendo produzida a prova testemunhal que indicou.
Já quanto à presunção de inocência.
É desde há muito pacífico que “No processo disciplinar, tal como no processo penal, vigora o princípio da presunção de inocência, que tem como corolário o princípio in dubio pro reo.” (Cfr. Ac. do STA, Pleno, de 23-01-2013, proc. nº 0772/10).
Logo por fonte constitucional, «o “princípio da presunção de inocência dos arguidos, consagrado expressamente para o processo criminal no artigo 32º, nº 2, da Constituição é “igualmente válido, na sua ideia essencial, nos restantes domínios sancionatórios e, agora, em particular, no domínio disciplinar”» (Ac. do Trib. Const. nº 327/2013, de 12/06/2013, citando anterior jurisprudência).
E julgou-se bem.
Num primeiro ponto de ordem, convirá colocar em destaque que no recurso não está em causa a emanação de um juízo probatório por via da prova recolhida no processo disciplinar, que não seja o enfoque em que “forçoso é reconhecer-se que a PSP detinha prova suficiente - à luz do artigo 281° do CPP - sobre a prática dos factos, relativamente aos quais o arguido acordou na suspensão provisória do processo criminal, que constavam da acusação do processo disciplinar.”.
Censurando o recorrente que o Mº Juiz tenha observado que a PSP se tenha determinado pela circunstância de “os mesmos [factos] já terem sido julgados suficientemente indiciados num despacho do MP em inquérito criminal”, “esquecendo” não ser esse «um simples “despacho do MP em inquérito criminal”» (cfr. corpo de alegações), antes estando em causa uma suspensão provisória do processo, proposta por despacho do Mº Pº com a concordância do arguido e do JIC, e que “à luz do artigo 281° do CPP” entende oferecer o valor tirado, também agora defendido.
Vejamos.
Numa primeira evidência alinha-se que, possa na suspensão provisória do processo, suporte da decisão punitiva, estar imbuída afirmação duma existência indiciária dos factos, certo é que o juízo que é imposto e se exige nesta sede reclama uma objetivação que encontre justificação cabal e idónea em elementos probatórios, meios de prova, que relativamente aos factos, a suspensão, ela própria, em trâmites de processo, não constitui (concordância do arguido/proposta/concordância do JIC).
Continuando.
O recorrente aduz que a suspensão provisória do processo tem “ínsito um juizo seguro sobre a responsabilidade do arguido na prática dos factos delituoso”.
Mas o seu “caso julgado” não é esse.
E no que ele comporta, «constitui entendimento pacífico, também afirmado pelo Tribunal Constitucional, nem as injunções e regras de conduta são penas, apesar de se consubstanciarem em medidas funcionalmente equivalentes, nem a suspensão provisória do processo é um despacho condenatório ou assente num desígnio de censura ético-jurídica da pena nem a correspondente comprovação da culpa (cfr. Acórdãos n.^os 67/2006 [n.º 7], 116/2006 [que remete para e reitera o Acórdão n.º 67/2006], 144/2006 [n.º 4] e 235/2010 [n.º 9]). Trata-se, antes, de um despacho através do qual o arguido aceita respeitar determinadas injunções, e regras de conduta, e o Ministério Público se compromete a, caso elas sejam cumpridas, desistir da pretensão punitiva e a arquivar o processo.
Por conseguinte, não representando a aceitação, por parte do arguido, da decisão do detentor da ação penal de suspender o processo e concomitantes injunções e regras de conduta, a assunção formal da prática dos atos delituosos que lhe são imputados, não pode um tal ato ser visto como condicionante da sua futura defesa, designadamente no caso de vir a ser sujeito a julgamento, situação em que continuará a beneficiar, em plenitude, da garantia da presunção da sua inocência.» - Ac. do Trib. Const. nº 101/2016, de 23/02/2016.
Assim, e seguindo por estes cânones, nenhuma razão há no recurso que justifique alterar a decretada anulação.
Nem há, sem mais, que cuidar de qualquer outra que extravase discussão do seu âmbito.

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelo recorrente.
Porto, 30 de Novembro de 2017.
Ass. Luís Migueis Garcia
Ass. Alexandra Alendouro
Ass. João Sousa Beato