| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
C…, devidamente identificado nos autos, inconformado veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Braga, datada de 29/01/2009, que no âmbito de providência cautelar por si deduzida contra MUNICÍPIO DE VIANA DO CASTELO julgou totalmente improcedente “… o pedido de adopção das requeridas providências …” e, nos termos do art. 121.º do CPTA, julgou igualmente improcedentes “… os pedidos deduzidos em sede de petição inicial que instrui a acção principal de que o processo cautelar era dependente (Proc. n.º 1705/08.3BEBRG) …”.
Formula o recorrente nas respectivas alegações (cfr. fls. 161 e segs. - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
1. A - O Recorrente foi notificado da intenção do Mm.º Sr. Dr. Juiz de antecipar o juízo sobre a causa principal e opôs-se a tal.
2. Os requisitos para que se conhecesse de imediato sobre a causa principal não estavam reunidos pois não havia manifesta urgência na resolução definitiva do caso, atendendo à natureza da questão e à sua relativa gravidade, e, ainda, por não estarem reunidos os elementos de prova para o efeito.
3. Como prova de que a matéria de facto ainda era insuficiente, o Mm.º Juiz, depois, ainda inquiriu duas testemunhas e só depois decidiu a causa principal, por convolação.
4. O Mm.º Juiz ao decidir pelo conhecimento imediato da causa principal, fez errada interpretação e aplicação do art. 121.º, 1, do CPTA, tendo violado esta norma.
5. B.1 - Uma vez que o Mm.º Juiz reconheceu terem sido praticados os vícios de falta de audiência prévia e de fundamentação do acto, as providências requeridas pelo Recorrente deviam ter sido decretadas.
6. Ao não decretá-las o Mm.º Juiz violou os arts. 112.º, 1 e 120.º, 1, al. a) do CPTA.
7. B.2 - O Mm.º Juiz decidiu ouvir duas testemunhas ao abrigo do disposto no art. 118.º,3, do CPTA e inquiriu-as e deu como provados factos baseados no depoimento dessas duas testemunhas, Vereador M… e Eng. J….
8. Porém, o Recorrente, na pessoa do seu mandatário, não foi notificado para estar presente nessa inquirição.
9. Praticou-se, pois, uma omissão que constitui uma nulidade processual - art. 201.º do CPC, ex vi do art. 1.º do CPTA.
10. Que tem como consequência a anulação dos factos provados com base no depoimento dessas testemunhas, ou seja, dos pontos 32 a 39 da douta sentença.
11. B.3 - Com ou sem estes factos, cremos que a decisão de mérito fez errada interpretação do art. 148.º do CPA.
12. Com efeito, o acto administrativo foi revogado parcialmente, alterando-se as condicionantes do licenciamento, impondo uma cedência ao domínio público de terreno do Recorrente de 1.112m2, em vez de 297m2, como estava determinado e assente definitivamente no alvará n.º 493/98, 6/5/1998.
13. Do acto administrativo não resultava um erro de cálculo ou material manifesto.
14. Por isso, o Mm.º Juiz fez errada interpretação do art. 148.º do CPA e violou esta norma.
15. Fez também errada interpretação do disposto no art. 140.º, 1, als. a) e b) e art. 141.º do CPA ...”.
Conclui no sentido da revogação da decisão que antecipou o julgamento da causa e pelo deferimento da pretensão cautelar pelo mesmo deduzida, ou, se assim não for entendido, pela baixa dos autos para conhecimento daquela pretensão cautelar ou ainda, se tal não for considerado, pela procedência da pretensão deduzida na acção principal em referência nos autos.
O requerido, ora recorrido, não apresentou contra-alegações (cfr. fls. 188 e segs.).
O Mm.º Juiz “a quo” sustentou a sua decisão quanto à arguida nulidade (cfr. fls. 191/192).
O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto nos arts. 146.º e 147.º ambos do CPTA veio apresentar parecer/pronúncia no sentido da improcedência do recurso (cfr. fls. 200/202), parecer esse que objecto de contraditório não mereceu qualquer resposta (cfr. fls. 203 e segs.).
Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto de cada um dos recursos se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º-A, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) (na redacção introduzida pelo DL n.º 303/07, de 24/08 - cfr. arts. 11.º e 12.º daquele DL -, tal como todas as demais referências de seguida feitas relativas a normativos do CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” [cfr. J.C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 9.ª edição, págs. 453 e segs.; M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 850 e 851, nota 1; Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71].
As questões suscitadas e de que cumpre decidir resumem-se, em suma, em determinar se na situação vertente a decisão judicial ao julgar improcedente a pretensão cautelar formulada e ao antecipar a decisão da causa principal nos termos do art. 121.º do CPTA o fez em infracção ao disposto nos arts. 112.º, 120.º, n.º 1, al. a), 121.º, n.º 1 todos do CPTA, 140.º, n.º 1, als. a) e b), 141.º e 148.º do CPA e incorreu ainda em nulidade processual - art. 201.º do CPC [cfr. respectivas alegações e conclusões supra reproduzidas].3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resulta da decisão recorrida [rectificado o lapso de escrita sob o n.º XXXIV) quanto à Câmara Municipal demandada “Viana do Castelo” e não “Braga”] como assente a seguinte factualidade:
I) No dia 18 de Dezembro de 1996, o Requerente [e sua mulher], apresentaram junto do Requerido, pedido de licença de construção de um armazém e edifício comercial, num prédio sua propriedade, o qual [prédio] confronta a Norte com A…, a Sul com a Estrada Nacional e a Nascente e Poente, com parede - cfr. plantas a fls. 18 e 19 do P.A..
II) A fls. 64/65 do P.A. consta enunciada uma planta elaborada em 5 de Dezembro de 1996, pelo gabinete técnico contratado pelo Requerente [J…, Ld.ª], dela se extraindo, com interesse, a demarcação do limite do seu terreno a cor vermelha [em toda a sua extensão], a demarcação da vedação provisória antes da construção do arruamento, a Sul, e a demarcação da futura vedação do terreno [a norte, confinando com uma via rodoviária projectada].
III) Todo o processo de licenciamento referente à construção levada a cabo no terreno, bem como, todas as demais questões de ordem colateral, mormente reuniões com o Vereador do Urbanismo da Câmara Municipal e relacionamento com os serviços de Urbanismo da Câmara Municipal, estava a cargo do Engenheiro J…, da sociedade J…, Ld.ª, em quem o Requerente confiou e continua a confiar, tudo em torno desse trabalho desenvolvido, e que só muito raramente é que tinha conversa com alguém integrante nos Serviços de Urbanismo, tendo de todo o modo referido que participou em reuniões com o Vereador do Urbanismo - ponto 2 do depoimento do Requerente, levado a escrito, no âmbito da diligência realizada em 5 de Janeiro de 2009.
IV) Tudo o que era necessário apresentar na Câmara Municipal no processo de licenciamento, era dado pelo Engenheiro J…, após o que Requerente, assinava o que lhe fosse pedido, sendo que também por vezes assinava a sua esposa - ponto 3 do depoimento do Requerente, levado a escrito, no âmbito da diligência realizada em 5 de Janeiro de 2009.
V) Das plantas a fls. 20 e 21 do P.A., extrai-se que delas consta, a Norte do terreno do Requerente, a enunciação da previsão de novas redes viárias.
VI) Do quadro sinóptico que acompanhava aquele pedido, aí constante, sob a alínea l), que a área a ceder ao domínio público era de 297 m2, situada na frente Sul do Lote, que confronta com a Estrada Nacional - cfr. fls. 13 do P.A..
VII) Em 4 de Fevereiro de 1997, foi emitido no seio do Requerido o Parecer - cfr. fls. 37 do P.A. -, que por facilidade para aqui se extrai como segue:
“[…]
A construção pretendida segue as directrizes anteriormente apontadas, sendo formalmente tolerável, no entanto constatando-se a necessidade de execução de novas infra-estruturas, em duas faces do terreno, essa área deve desde já ser doada para tal fim, bem como deve ser considerada a questão da caução respeitante à nova via, referida na viabilidade. [sublinhado nosso]
Deverão ainda ser devidamente especificadas as obras exteriores a executar nos espaços a integrar no domínio público, poderão ser apresentadas aquando das especialidades.
Face a que futuramente os pavilhões irão possuir acesso por norte, deverá ser prevista uma entrada nessa fachada […]” [sublinhado nosso].
VIII) Em face do Parecer emitido, foi proferido em 10 de Abril de 1997 - cfr. fls. 37 do P.A. - o seguinte despacho:
“Deferido, condicionado à satisfação das questões referidas na inf. Técnica.”
IX) O Requerido foi notificado por ofício n.º 2995, datado de 23 de Abril de 1997, do deferimento do seu pedido, condicionado ao teor da informação datada de 4 de Fevereiro de 1997 - cfr. fls. 82/83, 83/84 do P.A.-, e ainda para apresentar os projectos de especialidades.
X) Em 11 de Junho de 1997, o gabinete técnico contratado pelo Requerente apresentou termo de responsabilidade, e ainda, um aditamento à memória descritiva - cfr. fls. 87/88, e 88/90 do P.A.-, de onde se extrai, com interesse, o que segue:
“Conforme ofício n.º 2995, datado de 23/04/97, e após reunião com o Sr. Vereador M…, o presente aditamento destina-se a apresentar plantas de localização com a marcação da área a ceder futuramente para atravessamento do arruamento previsto a Norte […]”.
XI) Das plantas anexas [elaboradas em 25 de Maio de 1997] aquele aditamento, vem delimitada a identificada área a ceder futuramente, sinalizada a cor amarela - cfr. fls. 88/90, 89/91 e 90/92 do P.A..
XII) A fls. 90/92 do P.A. consta enunciada uma das plantas elaboradas em 25 de Maio de 1997, pelo gabinete técnico contratado pelo Requerente, dela se extraindo, com interesse, a demarcação da vedação provisória antes da construção do arruamento, a Sul, a demarcação da futura vedação do terreno, a Sul e a Norte, e a demarcação [a cor amarela], da área a ceder futuramente, a Norte do terreno, com a área de 815 m2.
XIII) O Requerente foi notificado por ofício n.º 4814, datado de 27 de Junho de 1997, no sentido do indeferimento [em 25 de Junho de 1997] da sua pretensão - cfr. fls. 91/93 do P.A.-, dele se extraindo, com interesse, o que segue:
“[…]
Analisada a proposta de cedências a mesma não engloba todo o perfil do arruamento a executar, somente a zona de circulação e uma face de passeio estacionamento […]”.
XIV) Na sequência do ofício n.º 4814, datado de 27 de Junho de 1997, o Requerente [e sua mulher], apresentaram no Requerido, em 10 de Julho de 1997, um requerimento - cfr. fls. 92/94 do P.A.-, do qual se extrai, com interesse, o que segue:
“… vêm […] rogar a V.ª Ex.ª se digna considerar a designada no processo por “área a ceder futuramente”, como área a ceder ao domínio público.
Esclarecem que a área em causa foi a acordada com o Sr. Vereador M… […]”.
XV) Quando o Requerente assinou esse requerimento com data de 9 de Julho de 1997, que deu entrada na Câmara em 10 de Julho de 1997, que sempre pensou que se tratava unicamente da área de 297m2 situada a Sul do seu terreno, junto à Estrada Nacional n.º 203 - cfr. depoimento prestado pelo Requerente no âmbito da diligência realizada em 5 de Janeiro de 2009.
XVI) Em 21 de Julho de 1997, foi emitido no seio do Requerido o Parecer - cfr. fls. 93-A/96 do P.A. -, que por facilidade para aqui se extrai como segue:
“O requerente vem esclarecer que a área a ceder futuramente é área a ceder ao domínio público, pelo que agora a mesma é aceitável, devendo ser cedida quando da execução do armazém”.
XVII) Em face do Parecer emitido, foi proferido nessa mesma data [em 21 de Abril de 1997] - cfr. fls. 93-A/96 do P.A. - o seguinte despacho:
“Deferido. […]”.
XVIII) Em 25 de Agosto de 1997, o Requerente apresentou junto da Câmara Municipal um aditamento ao projecto de licenciamento, sendo de relevo que das plantas apresentadas e que instruíam esse pedido de aditamento, constava a enunciação de plantas [executadas pelo Engenheiro J…], onde estava assinalado a cor amarela uma dada área a ceder, que é a área de 815 m2, referida nos autos - ponto 4 do depoimento do Requerente, levado a escrito, no âmbito da diligência realizada em 5 de Janeiro de 2009.
XIX) Com referência a essa planta e à área de 815 m2 enunciada a cor amarela, pese embora a menção de ceder [ao domínio público], o Requerente sempre pensou que se tratava de área a ceder por venda - cfr. depoimento prestado pelo Requerente no âmbito da diligência realizada em 5 de Janeiro de 2009.
XX) O pedido de licença de construção de um armazém e edifício comercial, no prédio do Requerente, foi deferido em 25 de Agosto de 1997 - cfr. fls. 97/100 do P.A. - do que foi notificado o Requerente.
XXI) Em 6 de Maio de 2003, foi emitido o Alvará de licença de Construção n.º 493/98, onde vem enunciado que, em sede de condicionantes de licenciamento, a área a ceder ao domínio público é de 297 m2 - cfr. doc. n.º 3 junto com o requerimento inicial;
XXII) Em 9 de Agosto de 2006, foi emitido no seio do Requerido o Parecer - cfr. fls. 13/138 do P.A. -, que por facilidade para aqui se extrai como segue:
“Por lapso não foi concretizada a cedência ao domínio público de uma parcela de terreno a norte da construção edificada no âmbito do presente processo de obras, tendo sido já emitida a respectiva licença de utilização.
Deverá assim o processo ser remetido […] de forma a desencadear os contactos necessários com o titular do presente processo, visando-se a realização da escritura de cedência ao domínio público, da parcela em causa […]”.
XXIII) Em 27 de Setembro de 2006, a Câmara Municipal de Viana do Castelo tomou uma deliberação - cfr. fls. 134/139 do P.A. -, por unanimidade, da qual se extrai, com interesse, o que segue:
“[…] A Câmara Municipal deliberou aceitar a doação para efeitos de abertura de um futuro arruamento … com a área de 815 m2 … […]”.
XXIV) Em 22 de Janeiro de 2007, foi emitido no seio do Requerido uma informação de onde se extrai ter sido contactado o Requerente e que o mesmo não concordava com a celebração da escritura de doação da parcela, por já constar essa parcela, que era de 297 m2, do Alvará n.º 493/98, e que apenas esta lhe foi imposta a título de cedência ao domínio público - cfr. fls. 135/140 do P.A. -, que por facilidade para aqui se extrai.
XXV) Na sequência da informação datada de 22 de Janeiro de 2007, foi emitido no seio do Requerido uma nova informação datada de 13 de Fevereiro de 2007 - cfr. fls. 136/141 do P.A. -, da qual se extrai, com interesse, o que segue:
“A cedência mencionada, corresponde à área de 297 m2, indicada […] na frente sul do lote, isto é, na parte em que o terreno confronta com Estrada Nacional.
A área de cedência agora em apreciação […] situa-se a Norte do prédio …[…].
Conforme se verifica dos elementos […], o requerente passou de uma situação em que apresentava “plantas de localização com a marcação da área a ceder futuramente para atravessamento a Norte”, para uma outra situação em que solicitava que a CM considerasse a área “designada no processo por área a ceder futuramente como área a ceder ao domínio público”.
Contudo o quadro sinóptico nunca foi alterado quanto a este aspecto […]”.
XXVI) O Requerente foi notificado do teor desta informação datada de 13 de Fevereiro de 2007, pelo ofício n.º 1896, de 16 de Fevereiro de 2007, para se pronunciar no prazo de 20 [vinte] dias, e nada disse - cfr. fls. 137/142 e 138/143 do P.A..
XXVII) No seio do Réu foi emitida a informação datada de 14 de Agosto de 2008 - cfr. fls. 140/145 do P.A. -, onde foi entendido ser de efectuar uma rectificação ao alvará, inscrevendo como cedida ao domínio público, a área de 815 m2, e assim, ser emitido novo alvará, por ter havido uma lapso nessa inscrição, aquando da emissão do Alvará de Construção n.º 493/98, e também corrigidas as telas finais.
XXVIII) Na sequência da informação datada de 22 de Janeiro de 2007, o Vereador L… proferiu em 21 de Agosto de 2008 o seguinte despacho - cfr. fls. 140/145 verso do P.A.-:
“À […] p/ procedimento em conformidade qto à emissão de novo alvará de const.” - ACTO SOB IMPUGNAÇÃO.
XXIX) Foi feito o averbamento-rectificação oficiosa do Alvará de Construção n.º 493/98, nos termos constantes a fls. 142/147 verso do P.A., subscrito pelo Presidente da Câmara Municipal de Viana do Castelo.
XXX) O Requerido foi notificado pelo ofício n.º 8156, datado de 27 de Agosto de 2008, da rectificação oficiosa efectuada ao Alvará e para apresentar telas finais do projecto de arquitectura, donde conste as cedências ao domínio público - cfr. fls. 143/148 do P.A. - ACTO SOB IMPUGNAÇÃO.
XXXI) Nessa sequência, o Autor apresentou ao Requerido a exposição escrita enunciada a fls. 147/151 e seguintes do P.A..
XXXII) Na avaliação da capacidade construtiva do terreno do Requerente foi tomada em consideração pelo Requerido toda a área cedida ao domínio público [a norte e sul do terreno do Requerente] - nos termos do depoimento da testemunha M…, ex-Vereador da Câmara Municipal de Viana do Castelo, no âmbito da diligência realizada em 05 de Janeiro de 2009.
XXXIII) A área do terreno a norte, com a área de 815 m2, era cedida sem infra-estruturas, para efeitos de levar a cabo um arruamento previsto no Plano Director Municipal, e da parte do Requerido não havia qualquer intenção de comprar essa área de terreno ao Requerente, nem este tinha a intenção ou expectativa de receber qualquer contrapartida - nos termos do depoimento da testemunha M…, ex-Vereador da Câmara Municipal de Viana do Castelo, no âmbito da diligência realizada em 05 de Janeiro de 2009.
XXXIV) Houve reuniões do Requerente e do técnico por si contratado [Eng.º J…] com o Vereador da área do Urbanismo [M…] da Câmara Municipal de Viana do Castelo, no ano de 1997, no âmbito das quais foi apreciado e decidido o pedido de licenciamento requerido pelo Requerente, e quanto à área de 815 m2, se não fosse cedida ao domínio público, que o pedido seria indeferido - nos termos do depoimento da testemunha M…, ex-Vereador da Câmara Municipal de Viana do Castelo, no âmbito da diligência realizada em 05 de Janeiro de 2009.
XXXV) O requerimento do Requerente, a fls. 92/94 do P.A., foi determinante para efeitos do deferimento do pedido de licenciamento - nos termos dos depoimentos da testemunha M… Silva Ribeiro, ex-Vereador da Câmara Municipal de Viana do Castelo, e da testemunha José J…, técnico contratado pelo Requerente para o licenciamento da construção [que enfatizou que a cedência ao domínio público era condição sine qua non para o deferimento do pedido], no âmbito da diligência realizada em 05 de Janeiro de 2009.
XXXVI) A área de 815 m2, foi cedida pelo Requerente ao domínio público, e destinava-se a garantir o espaço canal do arruamento projectado a norte do seu terreno, e que face às reuniões ocorridas, entre o Requerente e contando também com o técnico por si contratado, e com o então Vereador do Urbanismo [M…], que não haviam nem persistiam dúvidas de que a referência a “área a ceder ao domínio público”, não impunha qualquer contrapartida financeira por parte da Câmara Municipal de Viana do Castelo - nos termos do depoimento da testemunha J…osé, técnico contratado pelo Requerente para o licenciamento da construção, no âmbito da diligência realizada em 05 de Janeiro de 2009.
XXXVII) A Câmara Municipal de Viana do Castelo exigiu da parte do Requerente a cedência de 817 m2, e ele aceitou cedê-la ao domínio público, levando para tanto em consideração que o terreno a nascente, onde viriam a ser delimitados lotes também eram do Requerente, respeitando essa área a toda a parte fronteira que confinaria com a via pública projectada no PDM de Viana do Castelo - nos termos do depoimento da testemunha M…, ex-Vereador da Câmara Municipal de Viana do Castelo, no âmbito da diligência realizada em 05 de Janeiro de 2009.
XXXVIII) A área de 815 m2, devia constar do quadro sinóptico elaborado, e tal só não chegou a acontecer [apenas dele ficando a constar, assim como do Alvará de Licenciamento a área de 297 m2], por erro/omissão do técnico [J…] contratado pelo Requerente, que devia ter procedido à alteração e entrega na Câmara Municipal de Viana do Castelo do quadro sinóptico contemplando, como áreas a ceder, a sul a área de 297 m2 e a norte, a área de 815 m2, bem como as plantas rectificadas, em consonância - nos termos do depoimento da testemunha J…, técnico contratado pelo Requerente para o licenciamento da construção, no âmbito da diligência realizada em 05 de Janeiro de 2009.
XXXIX) O Requerimento a fls. 92/94 é fruto de reuniões havidas da parte do Requerente [contando com o técnico por si contratado] com o então Vereador do Urbanismo da Câmara Municipal de Viana do Castelo [M…], e que a área a ceder para o domínio público [de 815 m2] era cedida pelo Requerente sem quaisquer encargos para o Município de Viana do Castelo - nos termos do depoimento da testemunha J…, técnico contratado pelo Requerente para o licenciamento da construção, no âmbito da diligência realizada em 5 de Janeiro de 2009.
XL) O requerimento inicial que motiva os presentes autos foi remetido a este Tribunal por correio, em 09 de Setembro de 2008 - cfr. fls. 19 dos autos em suporte físico.
XLI) A petição inicial a que são respeitantes os presentes autos [Proc. n.º 1705/08.3BEBRG], foi remetida a este Tribunal por telecópia em 24 de Novembro de 2008, tendo o Município de Viana do Castelo remetido a contestação aos autos da acção principal, por telecópia, em 15 de Janeiro de 2009.∞ Nos termos do art. 712.º do CPC e por resultar dos autos adita-se a seguinte factualidade que se mostra necessária à apreciação das questões suscitadas nos mesmos:
XLII) O despacho de fls. 103/104 dos autos foi comunicado aos ilustres mandatários das partes através de telecópia nos termos insertos a fls. 107 e 108, figurando no relatório de transmissão 03 páginas enviadas (cfr. fls. 182/185 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).
XLIII) O ilustre mandatário do A., aqui ora recorrente, foi notificado no despacho referido em XLII) nos termos insertos a fls. 175 a 177 dos autos e cujo teor aqui se dá por reproduzido, não constando daquela notificação a 2.ª página do aludido despacho (cfr. paginação sequencial da telecópia - “pg. 1” a “pg. 3” - e relatório de envio de fls. 184 do qual constam como “pages” enviadas “3”).
XLIV) Na diligência de inquirição de testemunhas agendada para 19.05.2009 nos termos do despacho referido em XLII) não estiveram presentes ambos os ilustres mandatários das partes tendo-se procedido à gravação dos depoimentos, sendo que em 17.05.2009 o A., em resposta à notificação recebida referia em XLIII), havia manifestado a sua oposição à antecipação nos termos do art. 121.º do CPTA (cfr. fls. 114 a 126 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).«» 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade a atender cumpre, agora, entrar na análise das questões suscitadas no recurso jurisdicional “sub judice”.
3.2.1.
Argumenta o recorrente que a decisão judicial recorrida ao antecipar a decisão da causa principal, julgando-a improcedente e desatendendo a pretensão cautelar incorreu em infracção ao disposto nos arts. 112.º, 120.º, n.º 1, al. a), 121.º, n.º 1 todos do CPTA, 140.º, n.º 1, als. a) e b), 141.º e 148.º do CPA e em nulidade processual (art. 201.º do CPC).
Assistir-lhe-á razão?≈ 3.2.2. DA NULIDADE PROCESSUAL ARGUIDA
Decorre do n.º 1 do art. 201.º do CPC, sobre a epígrafe “Regras gerais sobre a nulidade dos actos”, que fora “… dos casos previstos nos artigos anteriores, a prática de um acto que a lei não admita, bem como a omissão de um acto ou de uma formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa”.
Prevêem-se neste normativo regras em matéria de nulidade dos actos processuais em geral, perpassando no regime consagrado uma preocupação de restringir os efeitos do vício que inquina o acto de modo que só nos casos em que há prejuízo para a relação jurídica litigiosa resultam ou advém efeitos invalidantes.
Tal como sustenta J. Rodrigues Bastos o “… princípio fundamental é o de que a declaração da nulidade só é de fazer em função do prejuízo que do vício do acto (por comissão ou omissão) resulte para o processo e para os fins que este visa. O reconhecimento da nulidade não é, pois, um direito das partes mas uma cautela da lei, assegurando a necessária eficácia e idoneidade ao processo.
Umas vezes a lei prescreve que a prática de certo acto ou omissão de um acto ou de uma formalidade acarretam nulidade; nesses casos está ínsito na cominação o reconhecimento do carácter prejudicial do vício; noutros casos, em que não é formulada, isto é, em que pode haver ou não prejuízo para a relação jurídica litigiosa, tem de ser o julgador a medir, com cautela, a projecção que o vício verificado pode ter no perfeito conhecimento e na justa decisão do pleito …” (in: “Notas ao Código Processo Civil”, vol. I, 3ª edição, págs. 263 e 264).
Já J. Alberto dos Reis em anotação ao normativo ora em referência sustentava que o “… que há característico e frisante no artigo 201.º é a distinção entre infracções relevantes e infracções irrelevantes. Praticando-se um acto que a lei não admite, omitindo-se um acto ou uma formalidade que a lei prescreve, comete-se uma infracção, mas nem sempre esta infracção é relevante, quer dizer, nem sempre produz nulidade. A nulidade só aparece quando se verifica um destes casos:
a) Quando a lei expressamente a decreta;
b) Quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa.
(…) O 2.º caso em que a infracção formal tem relevância deixa o juiz um largo poder de apreciação. É ao tribunal que compete, no seu prudente arbítrio, decretar ou não a nulidade, conforme entenda que a irregularidade cometida pode ou não exercer influência no exame ou decisão da causa.
(…) Os actos de processo têm uma finalidade inegável: assegurar a justa decisão da causa; e como a decisão não pode ser conscienciosa e justa se a causa não estiver convenientemente instruída e discutida, segue-se que o fim geral que se tem em vista com a regulação e organização dos actos de processo está satisfeito se as diligências, actos e formalidades que se praticaram garantem a instrução, a discussão e o julgamento regular do pleito; pelo contrário, o referido fim mostrar-se-á prejudicado se praticaram ou omitiram actos ou deixaram de observar-se formalidades que comprometem o conhecimento regular da causa e portanto a instrução, a discussão ou o julgamento dela.
É neste sentido que deve entender-se o passo ‘quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa.’ O exame, de que a lei fala, desdobra-se nestas duas operações: instrução e discussão da causa ...” (in: “Comentário ao Código de Processo Civil”, vol. II, págs. 484 a 487).
Também Lebre de Freitas a este propósito sustenta que verificado “… o vício, se a lei não prescrever expressamente que ele tem como consequência a invalidade do acto, segue-se verificar a influência que a prática ou omissão pode ter no exame ou na decisão da causa (…), isto é, na sua instrução, discussão e julgamento (…).
Constatada essa influência, os efeitos invalidantes do acto repercutem-se nos actos subsequentes da sequência processual que dele forem absolutamente dependentes …” (in: “Introdução ao Processo Civil”, 1996, págs. 18 a 20) (vide no mesmo sentido daquele Autor “Código de Processo Civil - Anotado”, vol. I, págs. 346 e 347, nota 2). Presentes estes considerandos de enquadramento diga-se, desde já, que ocorre a nulidade processual invocada pelo recorrente porquanto resulta da factualidade apurada [XLII) a XLIV)] por referência à documentação inserta nos autos que os ilustres mandatários das partes não foram sequer formal e devidamente convocados para a diligência de inquirição de testemunhas determinada oficiosamente pelo Tribunal através do despacho inserto a fls. 103/104, não podendo assim à mesma comparecer e ali exercer os poderes e faculdades que legalmente lhe estão conferidos (cfr., entre outros, os arts. 03.º, 155.º, 636.º a 638.º, 640.º do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).
Na verdade, como se depreende da simples e mera leitura conjugada da documentação junta aos autos logo pelo recorrente em sede de instrução do recurso jurisdicional (cfr. fls. 175 a 177) e confirmada pela informação veiculada pela secretaria a fls. 183 a 185 temos que não foi comunicada aos ilustres mandatários das partes, mormente ao do A., a 2.ª página do despacho inserto a fls. 103/104 da qual constava o agendamento da diligência de produção de prova determinada oficiosamente, sendo certo que o A. notificado nos termos e para os efeitos que o foi apenas manifestou a sua oposição à intenção de antecipação da decisão nos termos do art. 121.º do CPTA (cfr. sua pronúncia inserta a fls. 118 e segs.).
Tal omissão ocorrida, pese embora não se mostrar expressamente fulminada na lei com o efeito ou o desvalor invalidante da nulidade, não pode deixar de constituir nulidade processual (art. 201.º do CPC aplicável aos e nos autos “ex vi” art. 01.º do CPTA), nulidade essa que passível de ser objecto de conhecimento em sede de recurso jurisdicional dado estar coberta por uma decisão judicial que a sancionou ou a confirmou ainda que de forma implícita (cfr., v.g., Acs. do STA de 15/09/1999 - Proc. n.º 045312, de 13/01/2000 - Proc. n.º 045521 in: “www.dgsi.pt/jsta”).
Com efeito, tal omissão pelo alcance e repercussões que comporta em termos de cercear os direitos ao “contraditório” e ao “processo justo” é susceptível de poder “influir no exame ou na decisão da causa”.
Conferindo o legislador às partes poderes processuais e substantivos de intervenção e de participação no desenvolvimento do processo, mormente em sede de instrução probatória com vista ao ulterior julgamento de facto e de direito, não é de admitir como válida a conclusão de que a não presença de advogado em diligência para a qual não foi convocado devidamente seja uma formalidade inútil e inócua para o desenvolvimento dum processo judicial e que baste, para obstar ao efeito invalidante, a mera gravação da diligência probatória de instrução da causa.
Impõe-se, por conseguinte, conferir aos direitos lesados em questão a relevância que os mesmos devem merecer na e para a economia da decisão do pleito.
Não é minimamente aceitável entender como irregularidade perfeitamente inócua e irrelevante para a discussão e decisão da causa a preterição daquela notificação/convocação e a falta de presença dos advogados na diligência probatória, impedindo, assim, as partes, através dos seus mandatários, de instarem e contra-instarem as testemunhas ali inquiridas, de poderem suscitar os incidentes legalmente previstos e, bem assim, a realização e dedução de requerimentos ao abrigo de quaisquer outros direitos, poderes e/ou faculdades decorrentes da sua condição de parte/sujeito processual, realidades estas susceptíveis de vir a influir no exame e na decisão da causa.
Procede, pois, este primeiro fundamento de recurso. ≈ 3.2.3. DA INFRACÇÃO AO ART. 121.º DO CPTA
Sustenta, por outro lado, o recorrente que a decisão proferida nos autos de antecipação da decisão final o foi em infracção ao disposto no art. 121.º do CPTA, porquanto, no caso, não estavam reunidos os requisitos/pressupostos ali exigidos.
Analisemos.
Sob a epígrafe de “decisão da causa principal” prevê-se no art. 121.º do CPTA que quando “… a manifesta urgência na resolução definitiva do caso, atendendo à natureza das questões e à gravidade dos interesses envolvidos, permita concluir que a situação não se compadece com a adopção de uma simples providência cautelar e tenham sido trazidos ao processo todos os elementos necessários para o efeito, o tribunal pode, ouvidas as partes pelo prazo de 10 dias, antecipar o juízo sobre a causa principal …” (n.º 1), sendo que a “… decisão de antecipar o juízo sobre a causa principal é passível de impugnação nos termos gerais …” (n.º 2).
Este normativo constitui uma das inovações em sede das providências cautelares, inovação que é retomada no n.º 7 do art. 132.º do CPTA.
Trata-se duma situação de convolação da tutela cautelar em tutela final urgente que se concretiza na antecipação da decisão final a qual é emitida ainda no âmbito da providência cautelar sem perder o carácter urgente e que está sujeita a condições legais rigorosas - urgência manifesta na resolução definitiva, insuficiência da medida cautelar (esta ou outras possíveis não se mostram idóneas ou adequadas a tutelar a situação), natureza das questões e gravidade dos interesses envolvidos, estar assegurado o contraditório entre as partes e dispor o Tribunal de todos os elementos necessários à decisão.
Importa, portanto, para que ocorra a previsão do normativo em questão que se verifiquem as condições supra tecidas e que podemos reconduzir a dois requisitos fundamentais: a) um requisito substantivo que se traduz na natureza das questões colocadas e gravidade dos interesses em presença permitirem concluir que existe uma “manifesta urgência na resolução definitiva do caso”; b) um requisito processual que impõe que após contraditório, com a audição das partes e posições pelas mesmas manifestadas, o tribunal se sinta em condições de decidir a questão de fundo por dispor de “todos os elementos necessários para o efeito”. As questões em torno dos requisitos e da caracterização do regime de convolação previsto no artigo em referência não é nova neste Tribunal, tendo o mesmo já tido oportunidade de emitir pronúncia, pronúncia essa que aqui se acolhe e reitera.
Com efeito, no acórdão do TCA Norte de 26.07.2007 (Proc. n.º 03160/06.3BEPRT in: «www.dgsi.pt/jtcn») sustentou-se e passa-se a citar que as “… providências cautelares estão umbilicalmente ligadas ao respectivo processo principal, proposto ou a propor, cuja utilidade final visam assegurar e de cuja interposição e probabilidade de êxito dependem a sua vigência e procedência [artigos 112.º a 114.º e 123.º do CPTA]. Cabe ao julgador cautelar o poder e o dever de avaliar, ainda que em termos sumários, como é próprio da natureza urgente do processo, a pretensão deduzida pelo requerente, ponderando para o efeito os requisitos exigidos por lei para a sua procedência [artigo 120.º do CPTA].
Apesar desta relativa autonomia do processo cautelar face ao processo principal, o artigo 121.º do CPTA vem estipular, no seu n.º 1, que quando a manifesta urgência na resolução definitiva do caso, atendendo à natureza das questões e à gravidade dos interesses envolvidos, permita concluir que a situação não se compadece com a adopção de uma simples providência cautelar e tenham sido trazidos ao processo todos os elementos necessários para o efeito, o tribunal pode, ouvidas as partes pelo período de 10 dias, antecipar o juízo sobre a causa principal. (…).
Esta solução legal, inspirada no princípio da tutela jurisdicional efectiva e em razões de economia processual, vem permitir que o juiz cautelar, ouvidas as partes, se declare, de forma fundamentada, apto a antecipar no processo cautelar o juízo sobre o mérito da causa principal. Tratar-se-á, neste caso, de uma decisão prévia, pela qual o julgador [à semelhança do que acontece no despacho saneador quando se considera apto a conhecer imediatamente do mérito da causa - ver artigos 510.º n.º 1 alínea b) do CPC e 87.º n.º 1 alínea b) do CPTA], resolve convolar a decisão do processo cautelar na decisão do processo principal, como que compactando os dois processos. E esta convolação, no caso de ocorrer, será seguida do julgamento da causa principal, que poderá ser no sentido da procedência ou da improcedência da pretensão formulada pelo demandante.
Temos, assim, que este demandante [requerente e autor], caso não concorde com o decidido pelo tribunal, poderá recorrer quer da decisão prévia de antecipar o juízo sobre a causa principal quer do mérito do próprio julgamento que na sequência dessa decisão foi efectuado. A primeira impugnação deverá basear-se somente no não preenchimento, no caso concreto, dos requisitos de que depende a decidida antecipação do julgamento. A segunda impugnação deverá ser efectuada nos termos gerais, com invocação das nulidades e dos concretos erros de facto e de direito imputáveis à sentença.
No caso de proceder o recurso da decisão prévia de antecipar o julgamento da acção principal, o tribunal ad quem deverá revogar tal decisão e ordenar que o tribunal a quo aprecie a providência cautelar requerida, ficando sem efeito o julgamento efectuado sobre o fundo da causa - (…).
… O artigo 121.º n.º 1 do CPTA permite, por conseguinte, que o tribunal antecipe a decisão sobre o mérito da causa principal para o momento em que lhe cumpre decidir o processo cautelar.
Esta antecipação do juízo sobre a causa principal, que tudo indica poder ser da iniciativa do tribunal ou suscitada pelas partes, atendendo aos princípios gerais e à sua razão de ser, depende do preenchimento cumulativo de dois requisitos: primo, deve haver manifesta urgência na resolução definitiva do caso, atendendo à natureza das questões e à gravidade dos interesses envolvidos, de modo a poder-se concluir que a situação não se compadece com a adopção de uma simples providência cautelar; secundo, o tribunal deve sentir-se em condições de decidir a questão de fundo, por constarem do processo todos os elementos necessários para o efeito.
Aquele primeiro requisito diz respeito à situação substantiva que legitima o tribunal a equacionar a hipótese de antecipação do juízo sobre a causa principal, enquanto o segundo requisito respeita às condições processuais que permitem dar resposta a essa situação substantiva relevante.
Baseados na letra e no espírito da lei, os nossos tratadistas vêm sublinhando que o juízo sobre a manifesta urgência na resolução definitiva do caso exige interpretação e aplicação exigentes, e exige especial cuidado e grande prudência por parte do julgador, a qual só excepcionalmente se deve decidir pela convolação.
Este expediente só encontrará justificação, pois, em situações de urgência qualificada, nas quais se revele insuficiente o decretamento de uma providência cautelar, designadamente por os limites resultantes da sua natureza provisória obstarem à concessão de uma providência apta a evitar uma situação irreversível.
Os interesses relevantes envolvidos, para efeitos desta aferição de manifesta urgência, não terão a ver, pelo menos directamente, com a protecção de direitos, liberdades e garantias, uma vez que a intimação urgente prevista nos artigos 109.º a 111.º do CPTA [que pode ser urgentíssima], já permitirá uma protecção adequada dos mesmos, mas antes com a protecção de outros direitos e valores importantes, designadamente os valores constitucionais referidos no artigo 9.º n.º 2 do CPTA [ambiente, saúde pública, património cultural, ordenamento do território, entre outros].
O segundo referido requisito, de ordem processual, ao exigir que o julgador só avance para a antecipação do juízo sobre a causa principal quando tiver no processo todos os elementos necessários para o efeito, significa que o tribunal não deve antecipar a decisão sobre o mérito da causa, mas decidir a providência cautelar, sempre que seja possível admitir que poderão ser trazidos ao processo principal elementos relevantes para a decisão de fundo. Isto significa, além do mais, que será muito difícil perspectivar uma situação de antecipação do juízo sobre a causa principal antes de esta ter sido intentada. Trata-se de exigência, cuidado e prudência, impostas pelo princípio dispositivo e pelo princípio do processo equitativo, que permitem às partes fazer uma legítima previsão de riscos [ver artigo 20.º n.º 4 da CRP] - (…).
Nas palavras de Vieira de Andrade, apesar de as condições legais serem bem rigorosas - urgência manifesta na resolução definitiva e consequente insuficiência da medida cautelar provisória, atendendo à natureza das questões e à gravidade dos interesses envolvidos, posse de todos os elementos necessários, contraditório das partes - e de se determinar a impugnabilidade da decisão de antecipação, é preciso um especial cuidado, porque o conhecimento do juiz nestes processos é, por definição, sumário. […] Deve haver uma interpretação exigente dos pressupostos legais e uma grande prudência por parte do tribunal, que só excepcionalmente deve decidir-se pela convolação - isto é, pela substituição do juízo cautelar por um juízo de mérito - quando os interesses envolvidos sejam de grande relevo e esteja seguro de possuir todos os elementos de facto relevantes para a decisão, situação que poderá ocorrer mais facilmente quando esteja em causa apenas uma questão de direito ou quando a providência tenha sido requerida como incidente do processo principal (…).
…, nada na lei nos permite concluir que a decisão prévia de antecipar o julgamento da causa principal exija um qualquer juízo positivo sobre a viabilidade do êxito da pretensão judiciária requerida no processo principal. Este tipo de avaliação positiva apenas tem relevo para efeito de adopção da providência cautelar antecipatória [artigo 120.º n.º 1 alínea c) do CPTA].
Tudo indica, aliás, atendendo sobretudo às razões de economia processual que também subjazem à possibilidade de antecipação do julgamento da causa principal, que essa antecipação, verificados que sejam os legais e cumulativos requisitos, tanto possa ser efectuada no caso de ser perspectivada a procedência como a improcedência da causa principal. Efectivamente, uma vez verificada a manifesta urgência na resolução definitiva do caso, e constando do processo todos os elementos indispensáveis para o juiz o poder decidir, não faria sentido que este ficasse inibido da possibilidade de o fazer pelo simples facto de perspectivar uma improcedência da causa principal, alimentando, assim, e sem razões válidas, uma lide inglória para o demandante …”.
Munidos dos considerandos e enquadramento antecedentes importa, agora, reverter ao caso sob análise.
E tendo o mesmo presente assiste razão ao recorrente na critica assacada à decisão judicial em crise no segmento em que foi decidido antecipar o julgamento da causa principal.
Na verdade, na situação vertente não se descortina estarem reunidos os requisitos legalmente exigidos pelo art. 121.º do CPTA e que se mostram necessários para a antecipação do juízo de fundo por manifesta urgência na resolução definitiva do caso.
Desde logo, existem legítimas dúvidas quanto ao facto de dos autos constarem todos os elementos de facto e de prova necessários à decisão em termos finais e que tal fixação tenha sido efectuada com cumprimento estrito do princípio do contraditório tal como deriva do juízo feito supra sob o ponto 3.2.2) da presente decisão.
Por outro lado, não se descortina, até pelos próprios termos da decisão de antecipação/convolação, ocorrer urgência manifesta na resolução definitiva da causa mercê da insuficiência da medida cautelar e atendendo à natureza das questões e gravidade dos interesses envolvidos.
É que, como supra se evidenciou, o mecanismo previsto no art. 121.º do CPTA só encontra justificação e fundamento em situações de urgência qualificada, nas quais se revele insuficiente o decretamento de uma providência cautelar, mormente por os limites resultantes da sua natureza provisória obstarem à concessão de uma providência apta a evitar uma situação de facto irreversível realidade esta que não se afigura no caso minimamente demonstrada. E para efeitos da aferição de manifesta urgência os interesses relevantes envolvidos não sendo situação que tenha que ver, pelo menos directamente, com a protecção de direitos, liberdades e garantias tutelada pela intimação urgente prevista nos artigos 109.º a 111.º do CPTA, temos que também não se afigura “in casu” estarmos em presença de tutela directa tendente à protecção de outros direitos e valores importantes, designadamente, dos valores constitucionais referidos no art. 09.º, n.º 2 do CPTA (ambiente, saúde pública, património cultural, ordenamento do território, entre outros).
O juízo de antecipação permitido pelo art. 121.º do CPTA importa e impõe ao julgador um grande rigor e exigência na interpretação e verificação dos pressupostos ali enunciados, bem como uma grande prudência naquela avaliação, tanto para mais que estamos perante poder de exercício excepcional e cujo exercício irrestrito ou de fácil preenchimento conduzirá ou poderá conduzir a um claro déficit do direito acesso aos tribunais e a um processo justo e equitativo, na certeza de que razões de realização da economia processual não conduzem e não legitimam limitações em sede de tutela jurisdicional a ponto de se poder pôr em causa tal direito e garantia.
Procede, por conseguinte, a argumentação/pretensão em análise sustentada pelo recorrente. ≈ 3.2.4. DA VIOLAÇÃO DOS ARTS. 140.º, N.º 1, ALS. A) e B), 141.º e 148.º DO CPA
Face ao supra decidido tem-se como prejudicado o conhecimento e apreciação deste fundamento de recurso e, nessa medida, não poderá este Tribunal emitir pronúncia.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:
A) Conceder provimento ao recurso jurisdicional “sub judice” e revogar “in totum” a decisão judicial recorrida;
B) Determinar a remessa dos autos ao TAF de Braga para apreciação e julgamento da pretensão cautelar formulada pelo requerente, aqui ora recorrente, em conformidade e considerando o supra decidido.
Não são devidas custas nesta instância (arts. 446.º e segs. do CPC, 189.º do CPTA).
Notifique-se.
D.N..Restitua-se, oportunamente, ao ilustre mandatário judicial do recorrente o suporte informático gentilmente disponibilizado.Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 18 de Junho de 2009
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro |
