| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
YT, Ldª veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do saneador-sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 20.06.2017, pelo qual foi julgada totalmente improcedente a presente acção administrativa intentada pela ora Recorrente contra o ora Recorrido, Instituto da Segurança Social, I.P., e, em consequência absolveu o Réu dos pedidos no sentido de obter a declaração de nulidade do acto administrativo praticado pelo Réu, pelo qual a Autora foi notificada para pagar a quantia de 9.355,20 €, correspondente à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego respeitante à trabalhadora VMAF, ao abrigo das alíneas c) e k) do n.º 1 do artigo 161.º do Código de Procedimento Administrativo e, subsidiariamente, a anulação do mesmo acto por vício de violação de lei, por erro grosseiro quanto aos pressupostos de facto e de direito, que se subsume na errada aplicação do artigo 63.º do Decreto-Lei n.º 220/2006, e, ainda, por violação do princípio da proporcionalidade e da justiça.
Invocou para tanto, em síntese, que a decisão recorrida viola o disposto no artigo 63º do DL nº 220/2006, de 03.11, e que a interpretação feita pelo Tribunal a quo dessa norma legal viola o princípio da proporcionalidade, previsto no artigo 7º do Código de Procedimento Administrativo actual e que, se assim não se entender, o Recorrido incorre numa situação de enriquecimento sem causa, proibida nos termos do artigo 473º do Código Civil, por não ter procedido ao pagamento da totalidade do valor de 9.355,29 €.* O Réu, Instituto da Segurança Social, I.P., apresentou contra-alegações em que pugna pela manutenção da decisão recorrida.* O Ministério Público neste Tribunal emitiu parecer concordante com a decisão recorrida.
A Autora respondeu ao parecer do Ministério Público, reiterando a sua interpretação do artigo 63º do Decreto-Lei nº 220/2006, de 03.11, já manifestada nas alegações de recurso.* Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.* I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
1. O Tribunal a quo condenou a ora Recorrente no pagamento da quantia de 9.355,20 € (nove mil trezentos e cinquenta e cinco euros e vinte cêntimos), o que corresponde à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego paga à ex-trabalhadora/Beneficiária VMAF.
2. Para sustentar a condenação da Recorrente considerou o Tribunal a quo que não existe nenhum vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito e que, por isso, se encontram preenchidos os pressupostos para aplicação do artigo 63.º do Decreto-Lei n.º 220/2006, de 03.11, e para a condenação na reposição da quantia supra referida.
3. O artigo 63.º do Decreto-Lei n.º 220/2006, sob a epigrafe “responsabilidade pelo pagamento das prestações” prevê que “…nas situações em que a cessação do contrato de trabalho por acordo teve subjacente a convicção do trabalhador, criada pelo empregador, do preenchimento das condições previstas no n.º4 do artigo 10.º, e tal não se venha a verificar, o trabalhador mantém o direito às prestações de desemprego, ficando o empregador obrigado perante a segurança social, ao pagamento do montante correspondente à totalidade do período da concessão da prestação inicial de desemprego”.
4. A interpretação efectuada pela Ré, ora Recorrida, no acto impugnado e posteriormente validado pelo Tribunal a quo, é violadora do princípio da proporcionalidade previsto no artigo 7.º do Código de Procedimento Administrativo, uma vez que à data em que foi proferido a Recorrida, na verdade, ainda não havia procedido ao pagamento do valor peticionado.
5. A Recorrida não teve qualquer prejuízo nesse montante
6. A ex-trabalhadora e beneficiária, por outro lado, nunca esteve numa situação de desemprego involuntário durante os 480 dias de concessão de subsidio de desemprego,
7. Isto significa, que a decisão proferida pelo Tribunal a quo, permite que a Recorrida incorra numa situação de enriquecimento sem causa, proibida nos termos do artigo 473.º do Código Civil, quando exige que a Recorrente proceda ao pagamento de um valor que nunca foi por si pago e, mais importante do que isso, pela ex-trabalhadora e beneficiária auferido.
8. Aliás, apenas findo o período de concessão de 480 dias é que a Recorrida poderia requerer o pagamento ou devolução da quantia por si (ai sim, ilegitimamente) paga.
9. Por outro lado, embora já tenha decorrido esse período, a verdade, é que a Recorrida nunca fez prova de ter pago o montante peticionado, o que era essencial para o desfecho da presente acção nos termos em que ocorreu.
10. Acresce, que a finalidade do artigo 63.º do Decreto-Lei n.º 220/2006 é a de permitir indemnizar as situações em que a Recorrida tem de proceder ao pagamento de um subsídio que foi indevidamente pago aos beneficiários.
11. A função do supra citado normativo legal não é punitiva, mas sim indemnizatória ou reparadora;
12. O pagamento do valor a que Recorrente foi condenada é violador do princípio da proporcionalidade e contribuiria para o enriquecimento sem causa da Recorrida.
13. Por esse motivo, verifica-se que o Tribunal a quo faz uma interpretação errónea do disposto no artigo 63.º do Decreto-Lei n.º 220/2006, quando considerou que o acto administrativo impugnado não padecia dos vícios imputados pela Recorrente na acção instaurada pela Recorrido.* II –Matéria de facto.
A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
1) Através de ofício datado de 10.08.2015, proveniente dos serviços do R. e relativo à situação da trabalhadora VMAF, foi a Autora notificada do seguinte:
“Assunto: Notificação de pagamento de prestações de desemprego
Notifica-se de que vai ser exigido o pagamento de 9.355,20 EUR (nove mil trezentos e cinquenta e cinco euros e vinte cêntimos), correspondente à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego reconhecido ao beneficiário acima identificado se, no prazo de 5 dias úteis a contar da data deste ofício, não der entrada nestes serviços, resposta por escrito, da qual constem elementos que possam obstar a esta decisão, juntando meios de prova se for caso disso.
Os fundamentos para a exigência do pagamento das prestações de desemprego são os a seguir indicados:
Ter sido deferido o pagamento das prestações de desemprego no montante diário de 20.79 EUR (vinte euros e setenta e nove cêntimos) por um período de 480 dias, por ter havido cessação do contrato de trabalho por acordo e ter sido criada no trabalhador, acima identificado, a convicção de que se encontrava dentro do limite de quotas estabelecido para acesso às prestações de desemprego, conforme consta na declaração de situação de desemprego entregue ao trabalhador, e tal não se verificou (n.º 4 do artigo 10.º e artigo 63.º do Decreto - Lei n.º 220/2006).
Mais se informa de que, na falta de resposta, esta decisão se torna efetiva no primeiro dia útil seguinte ao do termo do prazo acima referido, data a partir da qual se inicia a contagem dos prazos de:
- 3 meses para recorrer hierarquicamente para o Presidente do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social;
- 3 meses para recorrer contenciosamente”
(cfr. documento de folhas 1 do processo administrativo apenso).
2) Em 04.09.2015 a Autora apresentou resposta escrita na sequência do teor da notificação que antecede, alegando, em suma, que a interpretação efetuada pelo R. do disposto no artigo 63.º do Decreto-Lei n.º 220/2006 não tem acolhimento legal ou jurisprudencial e é violadora do princípio da proporcionalidade, e requerendo que o montante devido a título de subsídio de desemprego à beneficiária seja liquidado apenas a final (cfr. documento de folhas 4 a 9 do processo administrativo apenso).
3) Em 15.09.2015 a Autora apresentou novo requerimento junto dos serviços do R. tendo em vista a prestação de informações adicionais, relativas à contratação da trabalhadora em causa para desempenhar funções numa outra empresa, requerendo, a final, que a liquidação do montante devido a título de subsídio de desemprego à beneficiária seja feita apenas pelo valor efetivamente despendido pela Segurança Social desde o dia em que o mesmo foi deferido e até à data da admissão da trabalhadora pela nova entidade empregadora (cfr. doc. de fls. 13 a 15 do processo administrativo apenso).
4) Através de ofício datado de 23.09.2015 e recebido pela Autora no dia 28.09.2015, foi esta notificada da nota de reposição com o n.º 9320180, nos termos da qual lhe foi exigido o pagamento, no prazo de 10 dias úteis a contar da data de receção do ofício, da quantia de 9.355,20 €, correspondente à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego à trabalhadora VMAF, ao abrigo do artigo 63.º do Decreto-Lei n.º 220/2006, de 03.11 (cfr. documento de folhas14 do suporte físico do processo).
5) A Autora apresentou reclamação da nota de reposição acima identificada, dirigida ao Diretor do Departamento de Gestão e Controlo Financeiro da Segurança Social (cfr. documento de folhas 27 a 31 do suporte físico do processo).
6) Em 06.01.2016 a Autora apresentou recurso hierárquico da referida nota de reposição, dirigido à Presidente do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, requerendo que a liquidação do montante devido a título de subsídio de desemprego à trabalhadora beneficiária seja feita apenas pelo valor efetivamente despendido pela Segurança Social desde o dia em que o subsídio foi deferido e até à data de admissão da beneficiária pela nova entidade empregadora (cfr. documentos de folhas 15 a 22 do suporte físico do processo).
7) Através de ofício com a referência NISS 20003783711 de 24.02.2016, foi a Autora notificada, através do respetivo mandatário, do seguinte:
“Assunto: Restituição de Prestações
Em resposta à vossa comunicação datada de 04/09/2015, informa-se que o ‘Acordo de Revogação de Contrato de Trabalho’, que ocorreu no triénio em curso, celebrado pela Vossa empresa, com o beneficiário 11xxx39 VMAF foi a quinta, não se encontrando deste modo dentro dos limites estabelecidos na alínea a), do n.º 4, do artigo 10.º do DL 220/2006 de 3 de novembro.
Mais se informa que os quatro primeiros requerimentos de subsídio de desemprego, a dar entrada nos nossos serviços, com o motivo de despedimento ‘15 – Acordo de revogação fundamentado em motivo que permita despedimento coletivo ou extinção de posto de trabalho, tendo em conta a dimensão da empresa e o número de trabalhadores’, e deferidos pelos Centro Distrital do Porto, Braga e Aveiro, foram apresentados pelos seguintes beneficiários:
• 11xxx39 – EISG, cuja data de desemprego foi a 2013/01/31 (Centro Distrital de Aveiro);
• 11xxx73 – RFT, cuja data de desemprego foi a 2014/11/30 (Centro Distrital de Braga);
• 11xxx75 – LMVO, cuja data de desemprego foi a 2015/06/19 (Centro Distrital do Porto);
• 12xxx04 – BPCA, cuja data de desemprego foi a 2015/07/31 (Centro Distrital do Porto);
• 13xxx39 – VMAF, cuja data de desemprego foi a 2015/08/01 (Centro Distrital do Porto).
Pelo que se confirma o débito de subsídio de desemprego”
(cfr. documento de folhas 41 do processo administrativo apenso).
8) Em 23.01.2016 foi elaborada informação no âmbito do recurso hierárquico interposto pela Autora da nota de reposição n.º 9320180, da qual consta, além do mais, o seguinte:
“(…)
Em 2015/08/10 o autor acima identificado cessou o contrato de trabalho com o trabalhador NISS 11xxx39 VMAF entregando para o efeito ao ex-colaborador o modelo RP 5044 – DGSS. Nos referidos documentos o autor assinalou como motivo de despedimento ‘Acordo de revogação fundamentado em motivo que permita o despedimento coletivo ou extinção de posto de trabalho, tendo em conta a dimensão da empresa e o número de trabalhadores’, pelo que a beneficiária NISS 11xxx39 VMAF no dia 2015/08/10 apresentou-se no centro de emprego da Maia para requerer prestações de desemprego.
Por se considerarem verificadas as legais condições de atribuição foi praticado, em 2015/08/10, o ato administrativo de concessão da prestação de Subsídio Desemprego, conforme o estipulado nos artigos 28.º e 29.º do Decreto-Lei 220/2006 de 3 de novembro, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 72/2010 de 18 de junho, tendo sido concedido o período de 480 dias no montante diário de € 20,79 (vinte euros e setenta e nove cêntimos) sendo este montante diário reduzido em 10% a partir do 181.º dia.
Mais se informa que da conjugação do disposto no n.º 5 do art.º 10.º e n.º 2 do art.º 88.º da legislação supra citada, resulta que o triénio conta-se regressivamente a partir do mês em que são celebradas as cessações dos contratos de trabalho por mútuo acordo.
Até dezembro de 2009 a contagem regressiva só vai até ao mês de novembro de 2006, sendo o mês de outubro de 2006 considerado o mês que antecede o início do triénio e portanto também será o quadro de pessoal deste mês aquele que é utilizado para aferir a verificação das quotas previstas no n.º 4 do art.º 10.º do mesmo diploma.
Conforme orientações emitidas pelo antigo Departamento de Prestações e Atendimento, nas situações em que as cessações de contrato por acordo, no âmbito das quotas, ocorre antes do decurso de três anos sobre a constituição da empresa, o número de trabalhadores a ter em conta para aferir os limites é o existente no sexto mês após a constituição da empresa. Caso a empresa não tenha admitido trabalhadores nessa data, é considerado o limite mínimo, ou seja, são consideradas apenas 3 cessações de contrato por acordo.
De acordo com o atrás mencionado, verificou-se que a cessação do contrato de trabalho em apreço excedeu os limites estabelecidos no n.º 4 do art.º 10.º Decreto -Lei 220/2006 de 3 de novembro, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 72/2010 de 18 de junho (…), isto porque no mês anterior ao da data início do triénio 2012/08/01 – 2015/07/31, o quadro da empresa era composto por 7 trabalhadores, por isso nos termos da norma acima referida, o limite das cessações por mútuo acordo era de 3 trabalhadores. Ora, a cessação com a trabalhadora acima identificada foi a 5.ª celebrada pela empresa no decurso do presente triénio.
Aferição da 5.ª cessação de contrato por acordo de revogação fundamentado em motivo que permita despedimento coletivo ou extinção de posto de trabalho, foi feita tendo em conta o número de requerimentos de desemprego registados e deferidos, abaixo descriminados:
(…)
Acresce informar que a beneficiária retomou o exercício de atividade profissional em 2015-09- 09”
(cfr. documento de folhas 42 a 46 do processo administrativo apenso).
9) A petição inicial da presente ação deu entrada em juízo no dia 29.02.2016 (cfr. documento de folhas 2 do suporte físico do processo).* III - Enquadramento jurídico.
1. O artigo 63º Decreto-Lei nº 220/2006, de 03.11.
O dissídio entre as partes centra-se na interpretação desta norma legal.
A Recorrente defende que a decisão proferida pelo Tribunal a quo viola o disposto no artigo 63.º do Decreto-Lei n.º 220/2006, de 03.11, por determinar que proceda ao pagamento da quantia de 9.355,20 € correspondente à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego da beneficiária VMAF.
Adianta que a interpretação feita pelo Recorrido do artigo 63.º do citado diploma não tem qualquer acolhimento jurisdicional e viola o princípio da proporcionalidade, previsto no artigo 7.º do Código de Procedimento Administrativo.
Acrescenta que só poderia ser notificada para proceder ao pagamento daquele valor se o mesmo fosse efectivamente suportado pelo Recorrido a título de prestações de subsídio de desemprego à identificada beneficiária.
E que, assim não sendo, o Recorrido incorre numa situação de enriquecimento sem causa, proibida nos termos do artigo 473.º do Código Civil, por não ter procedido ao pagamento da totalidade do valor de 9.355,29 €.
Dispõe o artigo 63.º do Decreto-Lei n.º 220/2006, de 03.11, que:
«Nas situações em que a cessação do contrato de trabalho por acordo teve subjacente a convicção do trabalhador, criada pelo empregador, do preenchimento das condições previstas no n.º 4 do artigo 10.º, e tal não se venha a verificar, o trabalhador mantém o direito às prestações de desemprego ficando o empregador obrigado perante a segurança social ao pagamento do montante correspondente à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego».
Entendeu o legislador que se o empregador não cumpre os pressupostos legais do n.º 4 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 220/2006, de 03.11, deve ser responsabilizado pelo pagamento da totalidade do período para que é concedida a prestação inicial de desemprego (neste sentido, o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 19.11.2009, P. 5013/09 (sumário):
“(…)
II - Se o artigo 63º do Decreto-Lei nº 220/2006, estabelece a obrigação do empregador, perante a segurança social, do pagamento do montante correspondente à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego, não se nos afigura como a mais correcta a interpretação do acórdão recorrido de que apenas seria devido o pagamento das prestações efectivamente pagas;
III - De facto, parece que a lei entendeu que se o empregador não cumpriu os pressupostos legais para fazer cessar contratos de trabalho (cfr. arts. 9º, nº 1, al d) e 10º, nºs 1 e 4 do DL nº 220/2006) deve ser responsabilizado pelo pagamento da totalidade do período para que é concedida a prestação inicial de desemprego;
IV - Solução que parece enquadrar-se nos objectivos do diploma aqui em causa que pretendendo proteger as situações de trabalhadores no desemprego, visa também combater a fraude e promover a poupança de recursos na segurança social (cfr. preâmbulo do referido diploma);
V - O legislador pretendeu consagrar a responsabilidade do empregador nos termos indicados no art. 63º referido, assim o expressando nos termos inscritos no preceito, sendo certo que a solução por que o acórdão optou não parece ter na letra da lei um mínimo de correspondência verbal (cfr. art. 9º, nºs 1 e 3 do Código Civil).”
Assim, não há qualquer enriquecimento sem causa do Recorrido porque a letra da lei é a causa justificativa, que impõe este pagamento (neste sentido, acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 07.03.2013, P. 09466/12 (sumário):
“Nas situações em que a cessação do contrato de trabalho por acordo teve subjacente a convicção do trabalhador, criada pelo empregador, do preenchimento das condições previstas no n.º 4 do artigo 10.º DL 220/2006, e tal não se venha a verificar, o trabalhador mantém o direito às prestações de desemprego, ficando o empregador obrigado perante a segurança social ao pagamento do montante correspondente à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego (art. 63º). Mesmo que o período em que efetivamente houve o desemprego seja menor.”.
E como o Recorrido está adstrito a agir em conformidade com o princípio da legalidade impunha-se-lhe o dever de reclamar a importância de 9.355,20 € atinente à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego.
Sendo, por isso, irrelevante se o Recorrido procedeu ou não ao pagamento da totalidade do valor que reclama ou se a beneficiária já não se encontra em situação de desemprego involuntário.
Na verdade, a ratio do legislador, expressa na letra e no espírito do artigo 63º, e no preâmbulo do referido diploma legal foi a de que, se o empregador não cumpriu os pressupostos legais para fazer cessar contratos de trabalho (cfr. artigo 9.°, n.º 1, alínea d), e 10.°, n.º 4 e 5, do diploma referido), deve ser responsabilizado pelo pagamento da totalidade do período para que é concedida a prestação inicial de desemprego ao trabalhador nessa situação. Solução que se enquadra, aliás, nos objectivos do diploma, o qual, pretendendo proteger as situações de trabalhadores no desemprego, visa também combater a fraude e promover a poupança de recursos na segurança social, conforme preâmbulo do Decreto-Lei nº 220/2006.
Este entendimento é sufragado também no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 24.01.2013, processo n° 09158/12, e no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 22.05.2015, processo n° 00527/12. BRG.
Neste último acórdão pode ler-se:
"Em igual sentido, expendeu-se no acórdão do TCAS de 24/01/2013 que «a lei obriga a entidade patronal a pagar a totalidade das prestações à segurança social. Esta obrigação é justa, pois tem como objetivo dissuadir as entidades patronais de convencerem os seus trabalhadores a cessarem os contratos de trabalho em número que ultrapasse as quotas legalmente admissíveis, que o legislador, num juízo de ponderação, entre as necessidades das empresas de concorrerem nos mercados e as necessidades de combater o desemprego, concluiu serem as adequadas. Não tem um efeito meramente reparador, tem também um efeito punitivo. Trata-se de uma medida de combate à fraude.».
Trata-se de uma solução que não comporta qualquer inconstitucionalidade, encontrando-se o ISS, IP adstrito a um agir em conformidade com o princípio da legalidade [art. ° 266/2 da CRP e art. 3.° do Código de Procedimento Administrativo], pelo que, ante situações como a verificada nestes autos, impunha-se-lhe que prosseguisse o interesse público nos termos em que o fez, ou seja, reclamando da autora/Recorrente a referida importância".
Em sentido contrário ao propugnado e em apoio da tese da Recorrente se pronuncia o acórdão do STA, proferido no processo nº 01308/13, de 19.06.2014, com argumentos que a Recorrida acolhe, mas que não nos convencem, por se alhearem da letra da lei e do seu espírito que ressalta do preâmbulo do DL nº 220/2006.
2. O princípio da proporcionalidade.
Por conseguinte, a interpretação feita pelo Recorrido do artigo 63.º do Decreto-Lei n.º 220/2006, de 03.11, além de ter acolhimento legal não viola o princípio da proporcionalidade, consignado no artigo 7.º do Código de Procedimento Administrativo.
Até porque o princípio da proporcionalidade não releva no caso de vinculações legais e, no caso em apreço, há vinculação legal sobre o Recorrido motivo pelo qual não funciona este limite interno da discricionariedade administrativa.
E, mesmo como princípio geral normativo, não se descortina excesso nem desequilíbrio entre esta medida legislativa e a necessidade objectiva pública de evitar fraudes ou excessos das entidades patronais neste tipo de cessações do contrato por livre acordo fundamentadas em motivos que permitam o recurso ao despedimento colectivo ou por extinção do posto de trabalho tendo em conta a dimensão da empresa e o número de trabalhadores abrangidos, cessações essas que dão naturalmente direito a subsídio de desemprego.
É o que resulta do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 220/2006, de 03.11:
«O regime actual tem-se mostrado pouco eficaz na prevenção de situações de fraude no acesso e na atribuição indevida desta prestação, sendo necessário proceder a alguns ajustamentos e aperfeiçoar conceitos de modo que os mesmos possam ser mais operativos, promovendo-se, por isso, uma maior articulação entre os serviços de emprego e os da segurança social, reforçando e agilizando os canais de comunicação e a partilha de informação entre os mesmos.
Destaca-se ainda o facto de as medidas de combate à fraude, para além da promoção da poupança de recursos na segurança social, penalizarem os comportamentos que distorcem a concorrência entre empresas.
Assim, são definidas com rigor as condições em que, mesmo nos casos de cessação do contrato por acordo entre a entidade empregadora e o trabalhador, se mantém o acesso ao subsídio de desemprego, pois o sistema de protecção social não deve continuar a suportar os custos decorrentes de todas as situações de acordo entre trabalhadores e empresas, sem prejuízo, contudo, da consideração de situações específicas de verdadeira reestruturação das empresas, com vista a garantir a sua viabilidade económica, e, assim, dos postos de trabalho em causa.»
Conclui-se, como tal, que não se verifica a invocada pela Recorrente violação do princípio da proporcionalidade.
Não merece, pois, provimento o recurso jurisdicional interposto pela Recorrente, impondo-se manter a decisão recorrida.*** IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantêm a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente.
Porto, 23.05.2019
Ass. Rogério Martins
Ass. Luís Garcia
Ass. Conceição Silvestre |
