| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:
I- RELATÓRIO
“Sindicato …”, com sede na Av. …, Lisboa, inconformado com a decisão do TAF de Coimbra, datada de 11.SET.06, que, em ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL, oportunamente, por si instaurada contra o Ministério da Saúde, com sede na Av. João Crisóstomo, 9, Lisboa, julgou o TAF do Porto territorialmente incompetente para o conhecimento da acção e declarou territorialmente competente para o efeito o TAF de Lisboa, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:
1º- A decisão jurisdicional objecto do presente agravo entendeu, erradamente embora, que o processo devia ter sido intentada no TAF de Lisboa, sede do Sindicato, conforme dispõe o artº 16º do CPTA.
Só que,
2º- Esta decisão, aqui sob censura, terá de ser revogada.
Na verdade,
3º- O aqui agravante actua não na qualidade jurídica de autor mas sim de representante da sua associada.
Ora
4º- Sabendo-se que o artº 16º do C.P.T.A. é uma norma processual, então ela há-de compaginar-se com o disposto no artº 498º, nº 2, do C. P. Civil.
Isto porque
5º- O mencionado artº 498º, nº 2, do C. P. Civil determina que há identidade de sujeitos quando as partes são as mesmas sob o ponto de vista da sua qualidade jurídica.
Isto é
6º- Na Identificação da parte há que atender não só ao que dispõe o artº 498º, nº 2 mas também à extensão subjectiva da eficácia do caso julgado.
7º- E, como ensina o Prof. José Lebre de Freitas, havendo representação, a parte é o representado e não o representante (cfr. “A acção declarativa comum”, pág. 97, nota 73).
8º- O acórdão de 01/06/2006 do TCA Sul, tirado no processo nº 1565/06, alterou radicalmente a jurisprudência sobre o sentido e significado jurídico do artº 16º do CPTA, como se pode ler no ponto 5 do seu sumário: “O segmento do artº 16º CPTA de “residência habitual do autor ou da sede do autor ou da maioria dos autores” deve interpretar-se no sentido de que o “autor” que aqui importa é o titular da posição substantiva de conteúdo pretensivo invocada na acção, no caso, o trabalhador e não o sindicato que se apresenta em juízo em defesa colectiva de interesses individuais dos seus representados”.
9º- Andou mal a sentença recorrida ao decidir pela incompetência do TAF do Port.
Deste modo
10º- Deve ser revogada por violação do artº 498º, nº 2, do C. P. Civil, em leitura combinada com o artº 16º do CPTA, e aplicável por força do disposto no artº 1º do CPTA.
O Recorrido contra-alegou, tendo apresentado, por seu lado, as seguintes conclusões:
A. A Douta Sentença recorrida não merece qualquer censura, tendo interpretado e aplicado, correctamente, a legislação aplicável ao presente caso;
B. A decisão jurisdicional objecto do presente recurso entendeu correctamente que a presente acção deveria ter sido intentada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, sede do Sindicato …, nos termos do disposto no art.º 16º do C.P.T.A.;
Com efeito,
C. Embora representado uma associada, não pode o Sindicato deixar de definir-se como a pessoa jurídica que interpôs a presente acção administrativa especial;
Na verdade,
D.O Sindicato exercita uma legitimidade processual que radica na sua própria pessoa jurídica e que lhe é conferida pelo art.º 4º, n.ºs 3 e 4 do D.L. 84/99, de 01.03;
A defesa dos interesses individuais dos trabalhadores que o Sindicato representa é uma competência própria destes, pelo que os pressupostos processuais se hão-de aferir em relação a eles;
Deste modo,
Deve ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se a douta sentença recorrida e assim far-se-á JUSTIÇA!
O Dignº Procurador-Geral Adjunto, nesta instância, emitiu pronúncia no sentido da improcedência do recurso.
O Recorrido respondeu à pronúncia emitida pelo Mº Pº, afirmando concordância com a mesma.
Com dispensa dos vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.* II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO
O objecto do presente recurso jurisdicional centra-se na determinação da competência territorial do tribunal para o conhecimento da acção.* III- FUNDAMENTAÇÃO
III-1. Matéria de facto
Compulsados os autos, com interesse para a decisão do recurso, dão-se por assentes os seguintes factos:
O Sindicato …, com sede na Av. …, Lisboa, em representação e substituição da sua associada Enfermeira M…, com domicílio profissional no Hospital de S. João, sediado na cidade do Porto, instaurou a presente Acção Administrativa Especial contra o Ministério da Saúde, tendo em vista a condenação à prática de acto administrativo devido.
III-2. Matéria de direito
Constitui objecto do presente recurso jurisdicional, a determinação do tribunal territorialmente competente para o conhecimento da acção.
A decisão recorrida julgou o TAF do Porto territorialmente incompetente para o conhecimento da acção e declarou territorialmente competente para o efeito o TAF de Lisboa.
É a seguinte a fundamentação da decisão proferida pelo Tribunal a quo:
“(...)
Dispõe o artigo 13º do CPTA que:
“O âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria.”
A competência territorial dos Tribunais Administrativos e Fiscais vem regulada nos artigos 16º e ss. do CPTA, no qual se dispõe que:
“Sem prejuízo do disposto nos artigos seguintes e das soluções que resultam da distribuição das competências em função da hierarquia, os processos, em primeira instância, são intentados no tribunal da residência habitual ou da sede do autor ou da maioria dos autores.”
Constitui, pois, o citado artigo 16º a regra geral sobre competência territorial, ou seja, aquela que deve ser seguida sempre que inexista disposição legal específica, uma vez que, neste caso, é esta que se aplica.
Assim, e tendo em consideração, por um lado, que o autor tem sede em Lisboa e, por outro, o consignado no mapa anexo ao Decreto-lei n.º 325/2003, de 29/12, que define a sede, a organização e a área de jurisdição dos Tribunais Administrativos e Fiscais, afigura-se-nos ser territorialmente competente para conhecer destes autos o TAF de Lisboa (artigo 18º, n.º 1 do CPTA).
Em face do exposto, julgo este tribunal incompetente em razão do território para conhecer dos presentes autos e declaro territorialmente competente para deles conhecer o Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa.
(...).”
Contra tal entendimento sustenta o Recorrente que, na Acção proposta, ele actua não na qualidade jurídica de autor mas sim de representante da sua associada.
E sabendo-se que o artº 16º do C.P.T.A. é uma norma processual, então ela há-de compaginar-se com o disposto no artº 498º-2 do CPC, isto porque este normativo legal determina que há identidade de sujeitos quando as partes são as mesmas sob o ponto de vista da sua qualidade jurídica, devendo entender-se que na identificação da parte há que atender não só ao que dispõe o artº 498º, nº 2 mas também à extensão subjectiva da eficácia do caso julgado.
Ora, como ensina o Prof. José Lebre de Freitas, havendo representação, a parte é o representado e não o representante (Cfr. “A Acção Declarativa Comum”, pp. 97, nota 73).
De igual modo, o Ac. do TCAS de 01/06/2006 do TCA Sul, in Rec. nº 1565/06, refere que: “O segmento do artº 16º CPTA de “residência habitual do autor ou da sede do autor ou da maioria dos autores” deve interpretar-se no sentido de que o “autor” que aqui importa é o titular da posição substantiva de conteúdo pretensivo invocada na acção, no caso, o trabalhador e não o sindicato que se apresenta em juízo em defesa colectiva de interesses individuais dos seus representados”.
Deste modo, a decisão recorrida deve ser revogada por violação do artº 498º, nº 2, do C. P. Civil, em leitura combinada com o artº 16º do CPTA, e aplicável por força do disposto no artº 1º do CPTA.
Vejamos se lhe assiste razão.
Em matéria de competência territorial, sob a epígrafe “Regra geral”, dispõe o artº 16º do CPTA que:
“Sem prejuízo do disposto nos artigos seguintes e das soluções que resultam da distribuição das competência sem função da hierarquia, os processos, em primeira instância, são intentados no tribunal da residência habitual ou da sede do autor ou da maioria dos autores.”.
Por seu lado, quer a Lei 78/98, de 19 de NOV, no seu artº 3º, alínea d) quer o DL 84/99, de 19.MAR, no seu artº 4º, nº3, reconhecem às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para defesa dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representam, beneficiando da isenção da taxa de justiça e das custas”.
Com efeito, dispõe o n.º 3 do art. 04.º do DL n.º 84/99, de 19/03, que:
“(...)
“3 - É reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, beneficiando da isenção do pagamento da taxa de justiça e das custas.
Por sua vez, determina o ainda o seu n.º 4 que:
4 - A defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos prevista no número anterior não pode implicar limitação da autonomia individual dos trabalhadores.
Ainda, em matéria de legitimidade processual dispõem os artºs 9º do CPTA e 26º do CPC que:
“Art. 9º do CPTA
(Legitimidade activa)
1- Sem prejuízo do disposto no número seguinte e do que no artigo 40º e no âmbito da acção administrativa especial se estabelece neste Código, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida.
2- Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens…”
“Art. 26º do CPC
(Conceito de legitimidade)
1- O autor é parte legítima quando tem interesse directo em demandar; o réu é parte legítima quando tem interesse directo em contradizer.
2- O interesse em demandar exprime-se pela utilidade derivada da procedência da acção; o interesse em contradizer, pelo prejuízo que dessa procedência advenha.
3- Na falta de indicação da lei em contrário, são considerados titulares do interesse relevante para o efeito da legitimidade os sujeitos da relação controvertida, tal como é configurada pelo autor.”
No caso dos autos, temos que, o Sindicato …, com sede na Av. …, Lisboa, em representação e substituição da sua associada Enfermeira M…, com domicílio profissional no Hospital de S. João, sediado na cidade do Porto, instaurou a presente Acção Administrativa Especial contra o Ministério da Saúde, tendo em vista a condenação à prática de acto administrativo devido.
Como atrás se deixou dito, nos termos do enunciado no artº 4º, nº 3 do DL 84/99, de 19.MAR, às associações sindicais assiste legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para defesa dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representam, beneficiando da isenção da taxa de justiça e das custas.
Tal disposição legal parece conferir às associações sindicais a susceptibilidade de serem parte processual, sendo certo, por outro lado, que apenas faz sentido atribuir o benefício da protecção judiciária, na modalidade de isenção da taxa de justiça e das custas, a quem seja parte processual.
Tal como vem sendo defendido pela jurisprudência quer do TC quer do STA quer ainda dos TCAN e TCAS, esse normativo legal confere às associações sindicais o exercício de uma competência própria conferida como tal pela lei, fonte de legitimação processual, e não como representantes dos seus filiados ou associados.
Com efeito, refere-se no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 103/2001 (Proc. n.º 421/00), o seguinte:
“(…) Vem questionada no presente processo a interpretação que é feita pelo tribunal recorrido das normas constantes dos artigos 46.º Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo (RSTA) e 821.º do Código Administrativo (CA) quando interpretadas no sentido de condicionar a legitimidade activa dos sindicatos na defesa colectiva dos direitos dos trabalhadores, à outorga de poderes de representação e à prova da filiação sindical desses mesmos trabalhadores.
(…) Questão idêntica a esta, foi já apreciada pelo plenário do Tribunal (Acórdão n.º 118/97, in: "Diário da República", I Série A, de 24 de Abril de 1997), embora a propósito de outra norma vigente no procedimento administrativo, tendo-se aí concluído que o n.º 1 do artigo 56.º da Constituição da República confere às associações sindicais legitimidade, não apenas para defender os interesses colectivos dos trabalhadores, mas ainda para a defesa colectiva dos interesses individuais - nesta parte com votos dissonantes, entre os quais o do relator - sem necessidade de conferir poderes de representação e de prova de filiação sindical.
O entendimento atrás referido, foi reiterado no Acórdão n.º 160/99 (in: "Diário da República", IIª Série, de 16 de Fevereiro de 2000),
(…) Decorre da jurisprudência definida, ainda que com votos de vencido, nos citados acórdãos que "os sindicatos são associações permanentes de trabalhadores para a defesa e promoção dos seus interesses sócio-profissionais. Trata-se, pois, de associações voluntárias e permanentes, essencialmente caracterizadas pela condição de trabalhadores dos respectivos associados e, como decorre do artigo 56.º n.º1 da Constituição, pelo objectivo da defesa e promoção dos direitos e interesses dos trabalhadores que representam. (...) Ora, o n.º 1 deste artigo 56.º, ao afirmar que compete às associações sindicais defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representem, não só assegura aos trabalhadores a defesa colectiva dos respectivos interesses colectivos, através das suas associações sindicais, como lhes garante – ao não excluí-la – a possibilidade de intervenção das mesmas associações sindicais na defesa colectiva dos seus interesses individuais".
Efectivamente, excluir a possibilidade das associações sindicais promoverem o início do procedimento administrativo ou de nele intervirem e, depois, de poderem iniciar o recurso contencioso administrativo para defesa colectiva dos interesses individuais dos seus associados significaria uma amputação dos poderes que necessariamente decorrem das finalidades que a Constituição lhes reconhece e lhes são garantidas pelo n.º 1 do artigo 56.º. (…).
Acresce que, o artigo 268.º da Constituição estabelece o princípio da participação dos interessados na Administração. E, como é referido no Acórdão que acompanhamos, "este é inequivocamente um imperativo constitucional que há-de encontrar no Código de Procedimento Administrativo a sua forma de concretização por excelência e impede, portanto, qualquer interpretação restritiva como aquela a que acima se referiu".
Por outro lado, o entendimento de que às associações sindicais é vedada, em virtude do seu carácter sindical, a defesa colectiva de interesses individuais no âmbito do procedimento administrativo, afigura-se como uma restrição clara e injustificada dos direitos dos sindicatos, tendo em consideração os fins que lhes são constitucionalmente cometidos.
Na verdade, "a defesa dos interesses individuais dos trabalhadores que representem é uma competência própria dos sindicatos, mal se entendendo que seja retirada no âmbito do desencadeamento e intervenção no procedimento administrativo"(...). "Quando a Constituição, no n.º 1 do seu artigo 57.º (actual artigo 56.º) reconhece a estas associações competência para defenderem os direitos e interesses dos trabalhadores que representem, não restringe tal competência à defesa dos interesses colectivos desses trabalhadores: antes supõe que ela se exerça igualmente para defesa dos seus interesses individuais. Assim, face à jurisprudência do Tribunal Constitucional, maioritariamente fixada, no sentido de que do artigo 56.º da Constituição resulta o facto das associações sindicais disporem de competência para defender os direitos e interesses dos trabalhadores que representam e que o âmbito dessa defesa comporta tanto os interesses colectivos como a defesa colectiva dos interesses individuais, independentemente de expressos poderes de representação e de prova de filiação dos trabalhadores directamente lesados, não ficando mesmo assim prejudicada a possibilidade de os cidadãos poderem fazer valer em juízo os seus direitos ou interesses legalmente protegidos; (…).”
(...)
A conclusão que se extrai das orientações maioritárias mais recentes do TC e do STA sobre a legitimidade activa das associações sindicais, na interpretação que têm feito do art. 04.º do DL n.º 84/99 em conjugação com o art. 56.º da CRP, é a de que tem de reconhecer-se sempre às associações sindicais legitimidade processual para fazerem valer o direito à tutela jurisdicional efectiva, com vista à defesa dos direitos e interesses individuais dos trabalhadores – um só ou mais – que representam, podendo accionar todos os meios processuais disponíveis e próprios de cada jurisdição (cfr., igualmente, Dr. Guilherme da Fonseca em “Legitimidade processual singular, contencioso administrativo e associações sindicais” in: CJA, n.º 43, pág. 31). (…)
Por outro lado, diz-se no Ac. do TCAN, de 11.JAN.07, in Rec. nº 128/06.9BEPRT, que:
(…) Na verdade, do que atrás foi sendo exposto ressalta inequívoco que a actuação judicial desenvolvida pelos sindicatos, mormente e em particular pelo recorrente no caso “sub judice”, é feita no uso e exercício de competências próprias nos termos dos preceitos legais que lhe conferem tal fonte de legitimação processual e que ele próprio invoca no próprio cabeçalho da petição inicial.
Assim, o sindicato actua por si e não como mero procurador da sua associada já que, nesse caso, teria de ser esta e não aquele a instaurar a acção administrativa especial como a do tipo “sub judice”, assumindo, então, a mesma todas as suas responsabilidades processuais e tributárias decorrentes desse estatuto já que não poderia “esconder-se” sob a capa e o estatuto de que goza o sindicato em que a mesma está filiada.
Ora não é isto que manifestamente ocorreu nos autos porquanto o recorrente veio actuar de “per si” no desenvolvimento de poder e competência que legalmente lhe assiste, figurando enquanto autor e, dessa forma, é o mesmo que é parte activa na presente acção administrativa especial.
Não se vislumbra que entre o recorrente e a sua associada exista ou se estabeleça, ao abrigo dos dispositivos legais em referência, uma representação legal como aquela que existe e está prevista para os incapazes, representação essa que, efectivamente, gera que quem é parte processual não é o representante mas sim o representado. Um trabalhador não padece de qualquer incapacidade jurídica e/ou judiciária que exija ou imponha a sua representação legal em termos de contencioso judicial por parte dum sindicato.
(...)
Com efeito, constitui hoje jurisprudência claramente pacífica a de que assiste aos sindicatos legitimidade processual activa em termos de tutela ou defesa dos direitos e dos interesses colectivos dos seu representados, divergindo a jurisprudência apenas no que tange à legitimidade processual activa para tutela ou defesa daquilo que o legislador denominou de “defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos”.
Perante o exposto, somos de considerar que a legitimação processual dos sindicatos para a instauração de meios contenciosos como caso “sub judice” pressupõe o reconhecimento desse direito como tal, ou seja, não como representantes dos seus associados, tanto mais que até podem não o ser, uma vez que se prescinde não só da prova da autorização ou outorga de poderes destes para esse efeito como também se dispensa a prova da filiação quanto aos trabalhadores em concreto, mas em nome próprio e no exercício duma competência própria, conferida como tal pela lei.
E considerado tal entendimento em contraponto com os fundamentos invocados em sede de recurso jurisdicional, somos de considerar não assistir razão ao Recorrente, mostrando-se prejudicada a análise da construção jurídica assente sobre a figura da representação e dos limites subjectivos do caso julgado, porquanto propendemos pela inexistência ou não configuração no caso do instituto da representação mas do exercício de uma competência própria por parte do Recorrente, nos termos sufragados pela jurisprudência atrás referenciada, que se acolhe.
(No mesmo sentido podem ainda invocar-se os Acs. deste TCAN de 13.JUL.06, 01.FEV.07, 08.FEV.07 e 29.MAR, in Recs. nºs 00324/05.0BEPRT, 1851/04.2BEPRT, 141/06.0BECBR e 35/06.0BECBR e do TCAS de 25.MAI.06, 13.JUL.06 e 25.JAN.07, in Recs. nºs 1335/06, 1565/06 e 02057/06, respectivamente).
Assim sendo, somos do entendimento de que as associações sindicais, a quem a lei confere legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para defesa dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representam e a quem a lei confere o benefício da isenção da taxa de justiça e das custas, são partes processuais.
Como supra se deixou, igualmente, referido, de acordo com o que dispõe o artº 16º do CPTA, (...) os processos, em primeira instância, são intentados no tribunal da residência habitual ou da sede do autor ou da maioria dos autores.”.
No caso dos autos, temos que a associação sindical “Sindicato …” tem a sede na Av. …, Lisboa.
De acordo com o Mapa anexo ao Decreto-Lei n.º 325/2003, de 29/12, o Município de Lisboa integra a área de jurisdição do TAF de Lisboa.
Assim, determinando-se a competência territorial do tribunal, no contencioso administrativo, pela residência habitual ou da sede do autor ou da maioria dos autores, uma vez que o A. tem sede no Município de Lisboa, e considerando que este município se situa na área abrangida pela jurisdição do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, de acordo com o Mapa Anexo ao Decreto-Lei n.º 325/2003, de 29/12, a este compete o conhecimento da acção.
Improcedem, deste modo, as conclusões de recurso, impondo-se a manutenção da decisão recorrida.* IV- DECISÃO
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN em negar provimento ao recurso jurisdicional e confirmar a decisão impugnada.
Sem custas.
Porto, 12 de Abril de 2007
Ass.) José Luís Paulo Escudeiro
Ass.) Ana Paula Portela
Ass.) José Augusto Araújo Veloso |
