| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1 – RELATÓRIO:
INSTITUTO PORTUGUÊS DE ONCOLOGIA DO … E.P.E. com sede na Rua …, …, interpôs recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto proferida em 21 de Dezembro de 2010 que julgou procedente a acção administrativa comum, sob a forma sumária, para efectivação de responsabilidade civil extracontratual, intentada por A… e, nesta procedência, o condenou a pagar ao A. “a quantia que vier a ser liquidada em sede de execução de sentença e correspondente ao montante a que teria direito, a título de pensão, calculada ao abrigo do Estatuto da Aposentação, na redacção anterior à Lei nº 1/2004 de 15 de Janeiro, acrescida de juros de mora, devidos desde a citação até efectivo e integral pagamento, à taxa legal em vigor”.* A recorrente concluiu as suas alegações, apresentando as seguintes CONCLUSÕES, que aqui se reproduzem:
«1. Não estão, salvo o devido respeito, verificados nem estabelecidos os pressupostos de que dependeria a responsabilidade civil extracontratual da entidade empregadora pública.
2. Não há violação de norma jurídica substantiva que consubstancie um ilícito integrador de pressuposto de responsabilidade civil; com efeito, a norma do artº 3º/2 do DL nº 116/85 de 09/04, única a que se refere a douta sentença recorrida, constitui uma norma de natureza não injuntiva e antes meramente procedimental e ordenadora.
3. Não há uma verdadeira e própria demonstração de um dano indemnizável – incorrendo nesta parte a douta decisão recorrida em omissão de pronúncia – por se partir de um pressuposto meramente alegado mas indemonstrado segundo o qual ao interessado seria atribuída, aos 52 anos de idade e com um tempo de serviço não estabelecido nos autos, uma pensão de aposentação pela … se o procedimento tivesse sido encaminhado para a … antes do início de vigência da Lei nº 1/2004, de 15-1.
4. Constitui verdadeira e própria omissão de pronúncia a não averiguação dos pressupostos da determinabilidade da obrigação de indemnização, no caso, aqueles legais de que dependeria a alegada atribuição de uma pensão de aposentação.
5. Nem se verifica o pressuposto da ‘culpa’ por não ser medianamente exigível que um procedimento desta natureza seja processado em tempo mais reduzido e ainda e decisivamente, por não ser expectável nem representável que a alteração legislativa publicada a 15 de Janeiro tivesse o efeito retroactivo que lhe foi consignado; na verdade, é conatural ao conceito de culpa a susceptibilidade de representar o comportamento conforme à legalidade e à evitabilidade de danos.
6. Não está demonstrado o pressuposto da causalidade adequada, afectado que fica pela deficiente abordagem do pressuposto relativo ao ‘dano’ indemnizável.
7. O instituto jurídico da condenação a liquidar em execução de sentença previsto na norma do artº 564º/2 do Código Civil não é aplicável em relação subsidiária com a deficiente consideração do dano e dos seus parâmetros, nem pode ser estabelecido quando os parâmetros da determinabilidade da obrigação não são instruídos e definidos.
8. Não pode afirmar assertivamente que o autor não imputa a conduta causal dos prejuízos alegados a funcionário certo e determinado quando do processo administrativo se alcança de modo compreensível o iter procedimental e a intervenção pessoal do agente da entidade empregadora pública.
9. Ao decidir como o fez, não obstante o seu mérito intrínseco, violou a douta sentença recorrida as normas dos arts 564º/2 do Código Civil, do artº 3º/2 do DL 116/85, de 9/4, do artº 668º/2/b) do CPC, arts 35º a 45º do Estatuto da Aposentação, bem como, em geral das normas então aplicáveis do regime do DL 48 051, de 21-11-1967 onde estão previstos os pressupostos da responsabilidade civil aplicada».* O recorrido A… contra-alegou formulando as seguintes CONCLUSÕES:
«A. A douta sentença em crise conclui pela condenação do R. no pedido, e pela total procedência da acção.
B. Fundamenta devida e claramente a sua decisão.
C. Em suma, não há dúvidas de que subsumida legalmente a realidade factual estão preenchidos todos os requisitos para operar a responsabilidade extracontratual do R..
D. Na verdade, “ Desde que existe o dever legal de actuar, a omissão dos factos devidos é susceptível de determinar a obrigação de reparar o dano causado”. Sendo, claro e óbvio que havia da parte do R. a obrigação de actuar dentro de um prazo legal e não o fez, até porque é o próprio R. que admite ter havido atraso e “atraso” injustificado.
E. Sendo certo que:” O que aconteceu no caso em apreço é que a … devolveu ao R. o processo de aposentação do A., com fundamento em que o respectivo pedido de aposentação, havia sido enviado fora do prazo estabelecido no nº 6 do artº 1° da Lei no 1/2004, de 15/1.
F. “É que, apesar de o A. ter apresentado em Outubro de 2003 o pedido de aposentação ao abrigo do DL no 116/85, de 19 de Abril, o que sucedeu é que o serviço responsável do R. e competente para informar o pedido e, sendo caso disso, determinar a remessa do pedido para a … (o que devia ter feito no prazo de 30 dias a contar da entrada do pedido), só veio a proferir a referida informação quanto à inexistência de prejuízo para o serviço em 15/1/2004 e a remeter o processo a … em 16/1/2004, data em que já se encontrava em vigor a Lei nº 1/2004, de 15 de Janeiro.”
G. Julgou bem a douta sentença ao considerar que, estão verificados todos os pressupostos para a responsabilização do R., pois na verdade: “Para a verificação do facto que constitui o fundamento último do pedido, foi determinante o atraso na remessa do processo à entidade competente para decidir a aposentação. Perante tal circunstancialismo, o A. viu coarctada a possibilidade de usufruir do regime consagrado no DL n.º 116/85, sendo certo que, temos como determinante para esse desfecho o facto de o R. ter excedido de forma assinalável o prazo que devia ter respeitado para a remessa à entidade competente para decidir — a … - do processo de aposentação (30 dias). Tendo o Autor apresentado o seu pedido de aposentação em Outubro de 2003, encontrava-se havia então muito tempo, excedido, o referido prazo, quando o processo foi remetido à …, em Janeiro de 2004. Para tanto, foi relevante o tempo excessivo que o R. deteve em seu poder o processo até o remeter à …, ultrapassando assim em muito o prazo fixado para instrução e remessa do processo de aposentação à … (que, nos termos da lei, no prazo de 30 dias a contar da data de entrada do processo devia decidir o pedido, para efeitos de desligação para aposentação e fixação da pensão provisória), sendo intolerável que essa demora a que o interessado foi de todo alheio, tivesse como efeito a perda desse direito.
G. E assim sendo, à luz do artigo 563º do Código Civil deve arquitectar-se a reconstituição da situação hipotética do lesado se não tivesse havido lesão, pelo que, o dever de indemnizar compreende, nos termos do artigo 564º do Código Civil, o prejuízo causado ao ora A. e que se reconduz à fixação do montante da pensão a que teria direito, calculada ao abrigo do Estatuto da Aposentação, na redacção anterior à Lei nº 1/2004 de 15 de Janeiro.
H. Assim, bem andou a Mmª Juiz ao julgar a acção procedente por provada e, em conformidade, condenar “o R. a pagar ao A. a quantia que vier a ser liquidada em execução de sentença e correspondente ao montante a que teria direito, a título de pensão, calculada ao abrigo do Estatuto da Aposentação, na redacção anterior a Lei nº 1/2004, de 15 de Janeiro, acrescida de juros de mora, devidos desde a citação até ao efectivo e integral pagamento, a taxa legal em vigor».* A Digna Magistrada do Ministério Público, junto deste Tribunal, notificada nos termos e para os efeitos previstos no artº 146º do CPTA pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso.* Os autos foram submetidos à Conferência para julgamento depois de colhidos os respectivos vistos.* 2.FUNDAMENTOS
2.1.MATÉRIA DE FACTO
Da decisão recorrida resultam assentes os seguintes factos:
«1. O A. é funcionário público ao serviço do R., com a categoria profissional de auxiliar e apoio de vigilância.
2. O A. por requerimento datado de 13/10/2003 requereu a sua aposentação ao abrigo do DL 116/85, de 19 de Abril – cfr. doc. 4 junto com a p.i. e de fls. 103 dos autos.
3. Em 22/10/2003 a Directora do Serviço de Pessoal e Expediente do R. em comunicação dirigida ao Presidente do CA do IPO…, informou o seguinte: “Nos termos do artº 1º do Dec-Lei nº 116/85 de 1904, os funcionários e agentes poderão aposentar-se, desde que não haja inconveniente para o serviço, qualquer que seja a sua idade, quando reúnam 36 anos de serviço” – cfr. doc. 4 junto com a p.i.
4. A referida comunicação deu entrada no Conselho de Administração do R. em 28/10/2003 - cfr. doc. 4 junto com a p.i.
5. O A., à data do pedido de aposentação e desde 30/9/2000 encontrava-se em situação de licença sem vencimento de longa duração – cfr. doc. de fls. 103 dos autos.
6. O A. solicitou por escrito, em requerimento datado de 12 de Janeiro de 2004, o seguinte:
7. Em resposta, o R. remeteu ao A. o ofício seguinte:
8. Na comunicação referida no item 3 foi proferido em 15/01/2004 pela Administração o despacho seguinte: “Não há inconveniente para o serviço”.
9. Em 16/01/2004 a Directora do Serviço de Pessoal e Expediente da R. remeteu à … o ofício seguinte:
10. A CGA, com referência ao pedido de aposentação do ora A. respondeu o seguinte:
11. Em 16/02/2004 o A. tomou conhecimento do ofício antecedente – cfr. PA apenso.
12. O A. à data do pedido de aposentação tinha 36 anos de serviço – cfr. doc. de fls. 137 a 142 dos autos».* 2.2 – O DIREITO
O recurso jurisdicional interposto pelo recorrente, será apreciado à luz dos parâmetros estabelecidos nos artºs 660º, nº 2, 664º, 684º, nº 3 e 4, e 690º todos do CPC aplicáveis, ex vi, do artº 140º do CPTA e, ainda, artº 149º do mesmo diploma legal, uma vez que, o Tribunal de recurso, em sede de apelação, não se limita a analisar a sentença recorrida, dado que, ainda que a declare nula, decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito” - cfr. o comentário a este propósito efectuado in “Justiça Administrativa”, Lições, pág. 459 e segs”, do Prof. Vieira de Andrade.* QUESTÕES A DECIDIR:
Através da presente acção o A./recorrido imputa ao R./recorrente uma conduta ilícita e culposa, na vertente menos gravosa da mera culpa (negligência) por não ter atempadamente despachado o seu pedido de reforma antecipada, o que originou que a … lhe tivesse indeferido o pedido, por o mesmo, com referência à legislação então em vigor, não ter sido enviado dentro do prazo legalmente estabelecido para o efeito, pretendendo, deste modo, efectivar a condenação do R. no pagamento de quantia a liquidar em sede de incidente de execução, a título de danos patrimoniais, por ter deixado de usufruir do montante mensal da pensão por aposentação, que lhe seria atribuída desde a data em que a solicitou [15 de Setembro de 2004 a 26 de Agosto de 2016].
A decisão recorrida enquadrou e bem a causa de pedir e pedido na responsabilidade civil extra contratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público, à data regulada no DL nº 48051 de 21 de Novembro de 1967.
E depois de tecer considerações doutrinais e jurisprudenciais acerca de todos os requisitos [facto, ilicitude, a imputação do facto ao lesante, o prejuízo e o nexo de causalidade entre este e o facto] concluiu que se verificam todos estes pressupostos no caso sub judice.
Vejamos, então, se existe a alegada actuação negligente e ilícita por parte do recorrente no encaminhamento do pedido de aposentação que o A./ora recorrido formulou, e se a mesma foi determinante na não obtenção da pretendida aposentação ao abrigo do regime previsto no DL nº 116/85 de 19/04.
Na verdade, permitiu-se com a entrada em vigor deste diploma legal que a aposentação voluntária dos funcionários e agentes da administração central, regional e local e outros entes públicos, como medida de descongestionamento da Administração Pública, pudesse ocorrer desde que se mostrassem reunidos 2 requisitos: tivessem 36 anos de serviço e não houvesse prejuízo para o serviço, independentemente da respectiva idade e de submissão a junta médica.
Tratava-se, pois, de um regime excepcional face ao estatuído no artº 37º, nº 1 do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo DL 498/72, de 09/12, o qual se manteve em vigor até ser revogado pela Lei nº 32-B/2002, de 30/12, tendo esta última introduzido significativas alterações no regime jurídico da aposentação dos funcionários e agentes da Administração Pública.
O Tribunal Constitucional, mais tarde, veio a declarar a inconstitucionalidade com força obrigatória geral das normas constantes dos nºs 1 a 8 do artº 9º da Lei nº 32-B/2002, de 30 de Dezembro, por violação do direito das associações sindicais a participação na elaboração da legislação do trabalho, previsto na alínea a), do nº 2 do artigo 56º da Constituição, sendo, assim, repristinado o regime do DL nº 116/85, de 9/04, que estabelecia o seguinte:
“Artº 1º
1 - Os funcionários e agentes da administração central, regional e local, institutos públicos que revistam, a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos e organismos de coordenação económica, seja qual for a carreira ou categoria em que se integrem, poderão aposentar-se, com direito à pensão completa, independentemente de apresentação a junta médica e desde que não haja prejuízo para o serviço, qualquer que seja a sua idade, quando reúnam 36 anos de serviço.
(…)
Artº 3º
(…)
2 - No prazo de 30 dias a contar da data da entrada, os processos serão informados pelo respectivo departamento, designadamente quanto à inexistência de prejuízo para o serviço, e submetidos a despacho do membro do Governo competente, o qual, concordando, determinará o seu envio para a ….
3 - No prazo de 30 dias a contar da data de entrada na …, os processos deverão ser submetidos a despacho, para efeitos de desligação para aposentação e fixação da pensão provisória”.
E, em 05/08/2003, foi publicado o Despacho nº 867/03/MEF da Ministra do Estado e das Finanças com vista a disciplinar a apreciação das situações apresentadas ao abrigo do regime ainda em vigor (o DL nº 116/85), despacho este que foi objecto de muita análise e decisão jurisprudencial, com o seguinte teor:
“Despacho nº 867/03/MEF.
A Lei nº 30-B/2002, de 30 de Dezembro determinou, no nº 4 do art. 9º, a revogação da possibilidade de aposentação antecipada dos funcionários prevista no Dec. Lei nº 116/85, de 19 de Abril, a qual pressupunha uma avaliação das necessidades dos serviços.
A generalização indiscriminada do recurso à antecipação da aposentação, veio a traduzir-se numa situação de insustentável agravamento de custos da …, sem a correspondente e pretendida redução do mínimo de efectivos na Administração Pública. Pelo contrário, o automatismo e total ausência de fundamento de interesse público converteram em regra a aceitação dos pedidos muito antes da idade legalmente estabelecida, como é largamente demonstrado pelo número de aposentados em sectores carenciados, como a saúde, a educação e a justiça.
(…)
Docentes, quadros técnicos, médicos, juízes e funcionários integrados em muito outros cargos e carreiras, em que a Administração Pública evidencia necessidades permanentes ou mesmo crescentes, puderam retirar-se com a pensão completa, em período de plena capacidade de trabalho e máxima qualificação e experiência profissional.
(…)
Competindo à … verificar os requisitos legais para a determinação da aposentação e estando a possibilidade de antecipação condicionada à prévia verificação de inexistência de prejuízo para o serviço, determino:
1 – A … só poderá proceder à apreciação dos pedidos apresentados ao abrigo do disposto no DL 116/85 desde que o deferimento venha fundamentado pelo serviço de origem com base nos seguintes elementos:
a) Declaração do dirigente máximo de não ter havido qualquer aumento de pessoal na área funcional do funcionário, nomeadamente descongelamento de vagas, contratação a termo certo, avenças ou tarefas, nos últimos dois anos.
b) Mapa comparativo do número de aposentações e de novas admissões, caso tenha havido, nos últimos dois anos.
c) Clara identificação dos motivos funcionais que permitem assegurar que, com base em critérios gestionários, o serviço pode garantir a actividade com menos pessoal, tendo em conta o plano de actividades e o balanço social.
d) Informação, relativamente aos funcionários em processo de aposentação, do número de anos de serviço no organismo e fundamento legal para a sua admissão.
e) Informação sobre as respectivas classificações de serviço nos últimos 3 anos, data da última promoção, cursos de formação efectuados em serviço e respectivos custos.
f) Quaisquer outros elementos relevantes, de natureza funcional, que permitam confirmar a inexistência de prejuízo para o serviço.
2 - As situações de comissão de serviço, destacamento ou requisição devem ser consideradas, pela sua natureza, como determinadas pelo interesse do serviço onde as funções estão a ser prestadas, pelo que, enquanto se mantiverem, não poderá ser aceite a declaração de inexistência de prejuízo no serviço de origem.
3 - A atribuição, no âmbito do respectivo Ministério, de quotas descongelamento ou o recrutamento externo, a qualquer título, bem como a existência de tarefas e avenças na carreira ou área funcional do funcionário nos últimos dois anos constituirá factor bastante para se considerar não estar demonstrada a inexistência de prejuízo.
4 - As verbas correspondentes aos vencimentos e outras remunerações fixas do pessoal aposentado ao abrigo do DL 116/85 serão congeladas no orçamento do serviço respectivo.
5 - Salvo situações devidamente justificadas, o deferimento dos pedidos de aposentação antecipada determina o congelamento de todas as vagas nas mesmas carreiras ou de carreiras com idêntico conteúdo funcional no âmbito do respectivo Ministério, pressupondo-se ter sido previamente esgotado o recurso à reafectação ou mobilidade interna.
6 - Para efeitos do disposto nos números anteriores, a … comunicará mensalmente ao Ministério das … todos os casos que lhe forem remetidos devidamente informados, devendo devolver os que revelem deficiente fundamentação”.
Mais tarde, a Lei nº 1/2004, de 15/01 veio revogar o DL 116/85 (cfr. artº1º, nº 3), estabelecendo que:
“2 - É aditado um artigo 37º-A ao Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro, com a seguinte redacção:
Artigo 37º-A
Aposentação antecipada
1 - Os subscritores da … que contem, pelo menos, 36 anos de serviço podem, independentemente de submissão a junta médica e sem prejuízo da aplicação do regime da pensão unificada, requerer a aposentação antecipada.
2 - O valor da pensão de aposentação antecipada prevista no número anterior é calculado nos termos gerais e reduzido pela aplicação de um factor de redução determinado pela fórmula 1 - x, em que x é igual à taxa global de redução do valor da pensão.
3 - A taxa global de redução é o produto da taxa anual de 4,5% pelo número de anos de antecipação em relação à idade legalmente exigida para a aposentação.
4 - O número de anos de antecipação a considerar para a determinação da taxa global de redução da pensão é reduzido de um por cada período de três que exceda os 36».
3 -É revogado o Decreto-Lei nº 116/85, de 19 de Abril.
6 - O disposto nos números anteriores não se aplica aos subscritores da … cujos processos de aposentação sejam enviados a essa Caixa, pelos respectivos serviços ou entidades, até à data de entrada em vigor deste diploma, desde que os interessados reúnam, nessa data, as condições legalmente exigidas para a concessão da aposentação, incluindo aqueles cuja aposentação depende da incapacidade dos interessados e esta venha a ser declarada pela competente junta médica após aquela data (sublinhado nosso).
7 - Tratando-se de antigos subscritores da ..., o disposto no número anterior aplica-se aos requerimentos recebidos nessa Caixa até à data de entrada em vigor desta lei.
8 - Nos casos referidos nos nºs 6 e 7, quando o despacho a que se refere a alínea a) do nº 1 do artigo 43º do Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro, ou a declaração prevista na alínea b) do mesmo normativo legal sejam posteriores à data de entrada em vigor desta lei, a situação relevante para efeitos de fixação da aposentação é a existente nesta data.
Artigo 2º
Entrada em vigor
A presente lei entra em vigor no dia 1 de Janeiro de 2004.”
Perante este quadro legal, temos, em termos de factualidade apurada e dada como provada que a CGA devolveu ao recorrente o processo de aposentação do A./recorrido com fundamento em que o respectivo pedido de aposentação tinha sido enviado fora do prazo estabelecido no artº 6º, do artº 1º da Lei nº 1/2004 de 15/01, que supra se transcreveu.
E considerando que o A/recorrido apresentou o pedido em Outubro de 2003, pedido este formulado ao abrigo do disposto no DL nº 116/85 de 19/04, a decisão recorrida pronunciou-se no sentido de, os serviços do ora recorrente ao não terem informado e enviado o pedido dentro do prazo legalmente previsto para o efeito (30 dias a contar da data da entrada do pedido), inviabilizaram desta forma que o pedido de aposentação por aquele solicitado tivesse sido deferido, por inaplicação do disposto no DL nº 116/85, e deste modo, considerou verificados todos os requisitos legais de que depende a responsabilidade civil extra contratual, assim condenando o recorrente no pedido formulado pelo A/recorrido.
Porém, não cremos que a decisão recorrida tenha procedido ao correcto enquadramento legal da questão trazida a juízo.
Com efeito, apesar de resultar da matéria de facto provada que, pese embora o requerente ter apresentado o pedido de aposentação em Outubro de 2003, para poder beneficiar do regime previsto no DL nº 116/85 de 19/04, uma vez que preenchia os demais requisitos para o efeito [36 anos de serviço – cfr. nº 12 dos factos provados] os serviços do ora recorrente [que eram os competentes para em 1º lugar se pronunciarem acerca da inconveniência para o serviço e verificada esta, remeterem no prazo de 30 dias o processo para a …] apenas emitiram esta informação da inexistência para o serviço em 15/01/2004, altura em que já se encontrava em vigor a Lei nº 1/2004 de 15/01, o que inviabilizou o deferimento da pretensão do ora recorrido [de salientar que, encontrando-se o recorrido em situação de licença sem vencimento de longa duração, não seria de exigir os demais requisitos previstos no Despacho nº 867/03/MEF, para além do já decidido em muitos Acs. dos TCA’s e do STA acerca da legalidade do mesmo, questão que, por não estar aqui em causa, não abordaremos], a verdade é que a ilicitude ocorrida provocadora dos danos sofridos não se pode imputar ao recorrente mas sim à …, em virtude da jurisprudência emitida no quadro da inconstitucionalidade da Lei nº 1/2004 de 15/01.
Com efeito, a jurisprudência dos Tribunais superiores é no sentido de que a data que releva para a aplicação pela … do regime previsto no DL nº 116/85 é a data em que é formulado o pedido junto da entidade patronal e não a data em que esta envia esse pedido para a ….
Na verdade a situação do recorrido [que formalizou o pedido em Outubro de 2003, quando se encontrava em vigor o DL nº 116/85] enquadra-se na íntegra na solução apresentada pelo Ac. nº 186/2009 do Tribunal Constitucional proferido em 21/04/2009 que declarou com força obrigatória geral a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 1º, nº 6 e 2º da Lei nº 1/2004 de 15 de Janeiro, quando interpretados no sentido de que aos subscritores da … que, antes de 31 de Dezembro de 2003, hajam reunido os pressupostos para a aplicação do regime fixado pelo Decreto-Lei nº 116/85, de 19 de Abril, e hajam requerido essa aplicação, deixa de ser reconhecido o direito a esse regime de aposentação pela circunstância de o respectivo processo ter sido enviado à Caixa, pelo serviço onde o interessado exercia funções, após a data da entrada em vigor da Lei nº 1/2004, por violação do princípio da protecção da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito, e do princípio da igualdade, consagrados nos artigos 2.º e 13.º da Constituição da República Portuguesa.
Aliás, no corpo deste Ac. refere-se expressamente:
(…) as normas em causa já foram julgadas inconstitucionais nos processos de fiscalização concreta que deram origem aos acórdãos identificados pelo requerente (Acórdãos nºs 615/2007, 58/2008 e 211/2008, disponíveis em www. tribunalconstitucional.pt). Juízo esse que foi igualmente feito nos Acórdãos nºs 222/2008, 228/2008 e 229/2008 e nas decisões sumárias nºs 77/2008, 148/2008, 227/2008 e 337/2008 (disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).
Em todas estas decisões, o Tribunal entendeu que as normas que são objecto deste processo são contrárias às exigências básicas estruturantes do Estado de direito (artigos 2º e 13º da CRP).
2 - As normas em questão extraem-se dos artigos 1º, nº 6, e 2º da Lei nº 1/2004, de 15 de Janeiro, cuja redacção é a seguinte:
«O disposto nos números anteriores não se aplica aos subscritores da … cujos processos de aposentação sejam enviados a essa Caixa, pelos respectivos serviços ou entidades, até à data de entrada em vigor deste diploma, desde que os interessados reúnam, nessa data, as condições legalmente exigidas para a concessão da aposentação, incluindo aqueles cuja aposentação depende da incapacidade dos interessados e esta venha a ser declarada pela competente junta médica após aquela data;
A presente lei entra em vigor no dia 1 de Janeiro de 2004».
Esta lei introduz alterações ao Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro, revoga o Decreto-Lei nº 116/85, de 19 de Abril, e altera os Decretos-Lei nºs 128/90, de 17 de Abril, e 327/85, de 8 de Agosto, todos relativos a pensões de aposentação.
A Lei nº 1/2004, entrada em vigor no dia 1 de Janeiro de 2004, estabelece novas regras relativamente às pensões de aposentação dos funcionários públicos, obtidas no quadro da …, que são menos favoráveis do que as estabelecidas pelo regime legal anterior, definindo uma regra transitória no n.º 6 do artigo 1.º, já transcrito. Sobre isto pode ler-se no Acórdão nº 228/2008 o seguinte:
«A Lei nº 1/2004, na qual se incluem as normas questionadas, veio a estabelecer a décima sétima alteração ao Estatuto da Aposentação. No elenco das mudanças introduzidas conta-se - com particular relevo para o caso sob juízo - a revogação, feita no nº 3 do seu artigo 1º, do Decreto-Lei nº 116/85, que fixara o regime especial de aposentação antecipada. Tal regime conferira, v. g., aos funcionários e agentes da administração central, regional e local a possibilidade de, independentemente da idade que tivessem e qualquer que fosse a carreira ou categoria em que se integrassem, obter a aposentação com direito a pensão completa, desde que se não verificasse prejuízo para o serviço e tivessem sido cumpridos 36 anos de actividade.
É este regime, definido em 1985 com intuitos de ‘descongestionamento’ e ‘rejuvenescimento’ da Administração Pública, que a Lei nº 1/2004 veio a revogar, substituindo-o por um outro - seguramente menos favorável para os administrados - constante do artigo 37º -A do Estatuto da Aposentação (aditado a esse mesmo Estatuto por força do nº 2 do artigo 1º da Lei nº 1/2004).
Ao proceder a semelhante ‘substituição’ de regimes, porém, o legislador de 2004 não deixou de fazer a seguinte ‘ressalva’: desde que os interessados reunissem, nessa altura, as condições legalmente exigidas para a concessão da aposentação, o novo - e menos favorável - regime não se lhes aplicaria, contanto que os processos de aposentação fossem enviados à …, pelos respectivos serviços ou entidades, até à data da entrada em vigor da Lei nº 1/2004. (nº 6 do artigo 1º da referida lei). De acordo com o artigo 2º, a lei entrou em vigor a 1 de Janeiro de 2004 (vindo no entanto a ser publicada no Diário da República apenas a 15 de Janeiro)».
3 - Face ao modo como o Decreto-Lei nº 116/85 tramita o procedimento de obtenção da pensão (artigos 1º, nº 1, e 3º, nºs 1, 2, 3, 5 e 7) pode suceder que, apesar de os pressupostos de aplicação do regime fixado neste diploma estarem reunidos antes da entrada em vigor da Lei nº 1/2004, o processo seja enviado à … já depois de esta lei estar a vigorar.
O subscritor desta Caixa apresenta requerimento a solicitar a aposentação nos termos do nº 1 do artigo 1º, acompanhado dos documentos comprovativos do tempo prestado, e é proferido despacho concordante no sentido da inexistência de prejuízo para o serviço antes da entrada em vigor da Lei nº 1/2004, mas só depois desta data é que o processo é enviado à ….
Por força do teor literal daquela norma transitória, nos termos da qual as novas regras não têm aplicação se os processos de aposentação forem enviados à … até à data da entrada em vigor da Lei nº 1/2004, põe-se assim a questão da conformidade constitucional das normas constantes dos artigos 1º, nº 6, e 2º desta lei, quando interpretadas no sentido de que aos subscritores da … que, antes de 31 de Dezembro de 2003, hajam reunido os pressupostos para a aplicação do regime fixado pelo Decreto-Lei nº 116/85, de 19 de Abril, e tenham efectivamente requerido essa aplicação, deixa de ser reconhecido o direito a esse regime de aposentação pela circunstância de o respectivo processo ter sido enviado à Caixa, pelo serviço onde o interessado exercia funções, após a data da entrada em vigor da Lei n.º 1/2004.
4 - Apesar de reiterarem a jurisprudência do Tribunal no sentido de que «o facto de um interessado ter ingressado na função pública no domínio de um determinado regime legal, designadamente em matéria de definição dos requisitos para a aposentação e das regras de cálculo das respectivas pensões, não lhe outorga o direito a ver inalterado esse regime durante todo o tempo, em regra várias décadas, que durar a sua carreira até atingir o seu termo por aposentação» (Acórdão n.º 158/2008), as decisões que estão na base do presente pedido de generalização reconhecem que as normas que agora se apreciam apresentam «particularidades que conduzem a uma diferente ponderação» (Acórdão nº 615/2007, nº 10.)
Está em causa um direito, o direito à aposentação nos termos do Decreto-Lei nº 116/85, que entra na titularidade do interessado e é por ele efectivamente exercitado na plena vigência do regime instituído por este diploma, que o subscritor da … perde Diário da República, 1ª série - Nº 92 - 13 de Maio de 2009 2957 por haver demora no envio do processo a este organismo, demora a que o interessado é de todo alheio. Sendo certo que, como se assinala no Acórdão n.º 158/2008, o funcionário público está numa posição de alteridade em relação à entidade administrativa ao serviço da qual se encontra para efeitos do procedimento de atribuição de pensão de aposentação:
(…) neste domínio, o funcionário encontra -se numa situação de autonomia subjectiva face à Administração.
Na verdade, não é mais sustentável a concepção que reduzia o funcionário público a ‘elemento integrante do aparelho administrativo, objecto de supremacia absoluta da Administração, que define, com o legislador, autoritária e integralmente, o seu estatuto (de sujeição) especial’ - o chamado sistema de inclusão (António Lorena de Sèves, ‘Os concursos na função pública’, em Seminário Permanente de Direito Constitucional e Administrativo, vol. I, Braga, 1999, p. 49). Antes se reconhece que, pelo menos em certos domínios, a posição do funcionário face à Administração é, não de inclusão, mas de alteridade, que pressupõe a autonomia jurídica do funcionário. Impõe-se, assim, a distinção entre ‘relação orgânica’ (o funcionário como órgão do aparelho administrativo) e ‘relação de serviço ou de emprego’ (que, na concepção clássica de funcionário, era absorvida pela primeira), reconhecendo a esta, tal como às comuns relações de trabalho, uma tutela jurídica específica, quer na contraprestação que constitui a remuneração, ‘quer com todas as outras situações que se repercutem em termos económicos na esfera do agente (v. g., qualificação profissional, carreira, férias, duração do trabalho, segurança social, etc.)’ (Francisco Liberal Fernandes, Autonomia Colectiva dos Trabalhadores da Administração. Crise do Modelo Clássico de Emprego Público, Coimbra, 1995, pp. 107 108).
A revisão constitucional de 1982, ao mudar a expressão ‘funcionários e agentes do Estado e das demais entidades públicas’, constante do primitivo artigo 270º, nº 1, para ‘trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas’, do novo artigo 269.º, tornou claro que nenhum argumento justifica ‘não considerar os funcionários públicos como trabalhadores, para efeitos de titularidade dos correspondentes direitos, liberdades e garantias constitucionais’ (J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1993, p. 945)».
5- As particularidades assinaladas, que se traduzem na circunstância de os requisitos legais para a passagem à situação de aposentado se completarem no domínio da vigência de determinado regime legal e serem posteriormente alterados em termos de determinarem o não reconhecimento desse direito (Acórdão nº 158/2008), impõem que se conclua que as normas em apreciação violam o princípio da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito (artigo 2.º da CRP).
Este Tribunal tem entendido que o princípio da confiança é violado quando haja uma afectação inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa de expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos (cf., entre muitos outros, Acórdãos nº 287/90, 303/90, 625/98 e 634/98, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt). Segundo o Acórdão nº 287/90, a ideia geral de inadmissibilidade poderá ser aferida, nomeadamente, por dois critérios: a afectação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação na ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes, devendo recorrer-se aqui ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no nº 2 do artigo 18º da Constituição.
É o que ocorre, manifestamente, com aquela interpretação dos artigos 1º, nº 6, e 2º, da Lei nº 1/2004: estando reunidos, antes da publicação da Lei nº 1/2004, todos os requisitos legais para o reconhecimento, através de acto estritamente vinculado, do direito do interessado à aposentação nos termos do Decreto Lei nº 116/85 - e sendo esse direito efectivamente exercitado em plena vigência deste diploma - , do que se trata, com o critério normativo em apreciação, é, em rigor, da destruição retroactiva de um «direito adquirido» (Acórdão nº 158/2008).
Por outro lado, é de notar que o critério normativo em apreciação «conduz ao tratamento desigual de situações idênticas, em função de o processo ser ou não enviado à …, o que não pode deixar de violar o princípio da igualdade enquanto manifestação do princípio do Estado de direito» (Acórdão nº 615/2007)».
Ora, perante esta posição assumida pelo Tribunal Constitucional, cremos não restarem dúvidas que, no caso concreto, a … nunca poderia ter indeferido o pedido formulado pelo recorrido por “falta de fundamento legal”, ou seja, pelo facto de na data em que lhe é remetido o pedido de aposentação ao abrigo do disposto no DL nº 116/85 de 19/04, este diploma já se encontrar revogado pela Lei nº 1/2004 de 15/01 e, por isso, no seu entender, fora de prazo.
É verdade que quando o pedido foi enviado pelo recorrente à … já se encontrava em vigor nova legislação a reger esta matéria, só que à luz do Ac. do TC que supra se transcreveu, tal não era fundamento para rejeitar o pedido, pois que, a data relevante para apreciação do pedido é a data em que o particular o formula junto dos respectivos serviços.
Por outro lado, é manifesto que o recorrido reunia todos os requisitos para ver deferida a sua pretensão, dado que se encontrava de licença sem vencimento de longa duração e não existia prejuízo para o serviço, como veio a ser declarado pelo IPO.
Deste modo, à luz da jurisprudência supra referida [repetimos] a ilicitude que se verificou e o nexo causal existente entre o facto e o dano, apenas pode ser imputado à … e nunca ao recorrente.
Mas como, o recorrido apenas intentou a presente acção contra o IPO e não contra a …, verifica-se, em concreto, a improcedência da presente acção, uma vez que, não estão reunidos em relação ao recorrente todos os pressupostos de que depende a efectivação de responsabilidade civil extra-contratual.
E com os fundamentos expostos, a decisão recorrida padece de erro de julgamento pelo que não poderá manter-se na ordem jurídica.* 4 - DECISÃO:
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em, com os fundamentos expostos:
-Conceder provimento ao recurso.
-Julgar improcedente a acção administrativa, sob a forma de processo sumário e, consequentemente, absolver o R/recorrente do pedido contra ele formulado pelo A/recorrido.
Custas a cargo do recorrido em ambas as instâncias.
Notifique.
DN.* Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pela relatora (cfr. artº 138º, nº 5 do CPC “ex vi” artº 1º, do CPTA).
Porto, 20 de Janeiro de 2012
Ass. Maria do Céu Neves
Ass. Ana Paula Portela
Ass. José Augusto Araújo Veloso |
