| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:
I RELATÓRIO
1 . “S..., L. da”, com sede na Quinta ..., Caminha, veio interpor o presente recurso jurisdicional da decisão exarada, em 13/12/2006, a fls. 184 dos autos, pela qual foi decidido notificar as partes para apresentarem alegações escritas, porquanto inexistia matéria controvertia que justificasse a abertura de um período de produção de prova e, simultaneamente da sentença do TAF de Braga, datada de 19 de Junho de 2007, que julgou improcedente a acção administrativa especial, interposta pela recorrente contra o “MUNICÍPIO de CAMINHA”, onde se questionava o acto da Presidente da respectiva Câmara Municipal, de 9/2/2006, que converteu em definitivo o projecto de decisão de 28/11/2005 do Vice Presidente da CM, referente à declaração de caducidade do loteamento atinente ao prédio sito no lugar de Estação, Caminha, titulado pelo alvará nº- 8/93, emitido em 28/9/1993.
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A recorrente apresentou alegações onde formalizou o pedido de provimento e, em consequência, a revogação da sentença recorrida, substituindo-se por nova decisão que julgue a acção procedente ou, subsidiariamente, que anule o processado e ordene a produção de prova sobre a matéria ainda controvertida, nomeadamente, a matéria dos itens 123º a 128º da p.i., e as seguintes conclusões:
1ª. O acto impugnado está inquinado de vício de forma.
2ª. Em primeiro lugar, porque não foram inquiridas as quatro testemunhas que arrolou na sua resposta no âmbito da audiência prévia, nem foi proferido qualquer despacho fundamentando a decisão de as não inquirir, não equivalendo a qualquer decisão minimamente fundamentada a proposição, sem a referência a qualquer norma legal, segundo a qual a autora do acto impugnado declarou que “não via qualquer interesse na inquirição das testemunhas arroladas” e que “a matéria eventualmente controversa é sujeita à forma escrita, para além dos documentos existentes serem manifestamente suficientes”.
3ª. A audiência prévia foi transformada numa mera "formalidade para cumprir calendário", com a absoluta perversão do direito da Autora de participar na decisão do procedimento.
4ª. Para além do thema decidendum no procedimento ter passado a englobar necessariamente todas as questões abordadas na resposta da Autora no âmbito da audiência prévia, a entidade decisora passou a estar vinculada igualmente à realização das diligências de prova requeridas na parte final dessa peça, de forma séria, efectiva, exaustiva e rigorosa, com o controle do principal interessado, ou seja, da recorrente.
5ª. A visão da audiência prévia que obteve guarida na douta sentença, é uma visão formal, ao bastar-se com a vaguidade, abstracção e generalidade da expressão referida na conclusão 2ª. Para impedir a inquirição das testemunhas arroladas, ainda por cima quando a própria autora do acto se limitou a aludir a matéria “eventualmente controversa”, sem a definir em concreto, a matéria “sujeita a forma escrita”, sem o fundamentar e a “documentos existentes” sem dizer quais.
6ª. Sem se saber, em concreto, aquilo que as testemunhas arroladas sabiam sobre os factos alegados na Resposta apresentada pela ora recorrente, não era possível concluir-se se os respectivos factos estavam ou não sujeitos a forma escrita, sendo que, se o estivessem, sempre a sua não redução a escrito seria da responsabilidade do Município, sendo completamente perversa a invocação de irregularidades próprias para se dificultar a prova à contraparte, não podendo isso deixar de consubstanciar uma manifesto “venire contra factum proprium”, ao arrepio do disposto no art. 6º-A do CPA.
7ª. Aquilo que foi manifestamente querido pelo recorrido na audiência prévia foi o afastar a inquirição das testemunhas arroladas pela recorrente, sob a falsa invocação de razões que nada esclareceram e mesmo completamente incongruentes, para além de vagas, genéricas e imprecisas.
8ª. Em segundo lugar, verifica-se violação da audiência prévia em função da completa omissão de decisão no que respeita ao requerimento formulado pela recorrente na parte final da Resposta apresentada, da apensação de processos para prova de matéria concretamente alegada nessa peça, nomeadamente, a matéria dos itens 16. a 20. e 23. a 25. da mesma.
9ª. Não vale o argumento da douta sentença recorrida segundo o qual haveria que presumir que essa parte da resposta foi tacitamente indeferida, pois que o acto praticado foi um acto expresso, sendo que num acto desta natureza não podem deixar de ser apreciadas expressamente todas as questões colocadas, todas as diligências requeridas e todas as provas solicitadas.
10ª. Não é admissível que relativamente a um acto expresso caiba a invocação de partes do mesmo tacitamente indeferidas e que o destinatário como tal tivesse de presumir apenas porque o seu autor se tivesse eximido de apreciar, porventura porque seriam difíceis, incómodas ou inconvenientes.
11ª. No que concerne à apreciação do thema decidendum após a resposta apresentada pela ora recorrente, o acto impugnado mostra-se manifestamente deficiente, ao não ter seleccionado, sequer, os factos assentes no procedimento, nomeadamente, aqueles que foram expressamente alegados na Resposta apresentada, definindo os que considerava provados e os que considerava não provados, o que desde logo impossibilita o destinatário do acto de ter conhecimento concreto daqueles que relevaram e não relevaram para o sentido e motivação da decisão adoptada, sendo que essa é uma menção obrigatória do acto administrativo e é absolutamente decisiva para a fundamentação do mesmo.
12ª. O acto impugnado não apreciou a matéria concretamente alegada pela recorrente, nomeadamente quanto à violação do princípio da boa fé, expressamente alegado e invocado pela recorrente na Resposta que apresentou na audiência prévia - itens 8º a 22º e 28º a 37º da mesma – e que constituía a parte mais substancial de tal peça, sendo que estava obrigado a fazê-lo.
13ª. O acto impugnado padece igualmente de vício de violação de lei, antes de mais por erro nos pressupostos de facto e de direito.
14ª. Verifica-se contradição entre o regime jurídico aplicável à caducidade da licença de loteamento invocado no projecto de decisão e aquele que foi invocado no acto impugnado.
15ª. Quer o preceito do art. 38º do DL. 448/91, de 29.11, quer o preceito do art. 71º do DL. 555/99, de 16.12, contêm vários números, com várias normas e distintas hipóteses, nenhuma delas tendo sido concretamente invocada, o que não permite verificar-se se a lei foi correctamente aplicada e que lei foi aplicada.
16ª. O Tribunal, para julgar da legalidade ou ilegalidade do acto impugnado, não podia deixar de apreciar que lei era, afinal, aplicável ao procedimento no qual foi praticado aquele.
17ª. Tal como competia à autora do acto impugnado, se entendia que não era aplicável a norma que invocou no projecto de decisão, dizer porquê, competia-lhe definir, com toda a clareza, que lei era aplicável ao caso e o porquê do seu entendimento ter sido alterado.
18ª. É irrelevante que os dois preceitos dos dois diplomas tratem da mesma matéria, pois que a tratam de forma diferente e não é indiferente a aplicação de uma ou outra lei a determinado procedimento concreto.
19ª. Se bem que não tenha sido invocado erro na aplicação da norma do art. 71º do DL. 555/99, a verdade é que não estava o Tribunal impedido de conhecer a questão, ao abrigo do disposto no art. 95º/2 do CPTA, respeitado que fosse o princípio do contraditório, se tal se mostrasse necessário face ao que constava já das alegações das partes relativamente a tal matéria.
20ª. No caso justificava-se, de todo, fazê-lo, pois que, face à confusão provocada pelo recorrido nos regimes legais em confronto e na definição daquele que seria aplicável ao caso, era fundamental começar por definir-se qual deveria ser o regime aplicável em matéria de caducidade.
21ª. E a verdade é que ao procedimento e ao acto impugnado era aplicável, não o regime do art. 71º do DL. 555/99, de 16.12, mas antes o art. 38º do DL. 448/91, de 29.11, por força do disposto no art. 128º do primeiro daqueles diplomas, verificando-se que a autora do acto lhe aplicou erradamente um regime que legalmente não podia.
22ª. Não tendo, sequer, sido dito que número e que alínea do art. 71º do DL. 555/99 foi concretamente aplicado, o facto acabou por resultar numa enorme confusão, pois que até houve manifesta contradição na invocação da causa de caducidade que, pelos vistos, a autora do acto impugnado fez operar.
23ª. Não é ao administrado que compete escolher a norma que eventualmente a Administração tenha aplicado na prolação de determinado acto administrativo, cabendo, ao invés, a esta declarar que norma aplicou face aos factos concretos que fez relevar.
24ª. No plano dos factos, a autora do acto impugnado declarou a caducidade da licença de loteamento com base na pretensa não execução de quaisquer obras de urbanização, e não na não conclusão das mesmas, quando é certo que, exactamente ao contrário, existiam obras de urbanização realizadas.
25ª. O próprio recorrido levou a efeito obras de urbanização no prédio da recorrente que foi sujeito a operação de loteamento, tal como vem reconhecido no acto impugnado, tal como consta expressamente da informação técnica de 26.08.2004, emitida no processo de loteamento e tal como é dado por adquirido na douta sentença, não deixando de ser obras de urbanização do loteamento pelo facto de terem sido construídas pelo recorrido e não pela recorrente.
26ª. Quer a autora do acto impugnado considerasse aplicável ao procedimento o DL. 448/91, quer considerasse aplicável o DL. 555/99, sempre a situação que na lógica da sua posição se verificaria, seria a da al. c), e não a da al. a) do nº. 2 do art. 38º, no primeiro caso, ou a da al. d) e não da al. a) do nº. 3 do art. 71º, no segundo caso.
27ª. Ao contrário daquilo que se considera na douta sentença, as obras de urbanização não são de cada um dos lotes de uma operação urbanística de loteamento, decompondo-se essa operação em tantas obras de urbanização quantos os lotes que ela comporte.
28ª. As obras de urbanização dizem respeito a todas as obras do loteamento e destinam-se a ser utilizadas por todos os futuros moradores ou ocupantes dos edifícios a construir nos lotes e, algumas delas, pelo público em geral.
29ª. Não pode dizer-se, com propriedade e respeitando a lei, que um lote do loteamento tem as “suas” obras de urbanização e que os outros não, sendo que as obras de urbanização nem sequer são construídas em cada lote, mas antes numa parte que é comum a todos ou que será integrada no domínio público.
30ª. As obras de urbanização dizem respeito a uma operação urbanística concreta que constitui o loteamento, o qual não pode deixar de consistir numa operação harmónica, com obras de urbanização que serão comuns a todos os lotes e outras que serão integradas no domínio público.
31ª. Não podia, assim, considerar-se atomisticamente que o lote nº. 1 tinha obras de urbanização e que os restantes três lotes do loteamento dos autos não as tinham.
32ª. Não podia o Tribunal considerar que, se não existe o fundamento de caducidade invocado no plano dos factos (que não no plano do direito, como se viu), existe outra situação de facto que, embora distinta e embora prevista em alínea diferente do preceito do art. 71º do DL. 555/99, é em tudo semelhante, já que também essa situação conduziria à caducidade da licença de loteamento.
33ª. O acto administrativo impugnado foi aquele que foi proferido, com a concreta fundamentação de facto e de direito convocadas e não qualquer outro de contornos distintos, porventura semelhantes, quer no plano dos factos, quer no plano do direito.
34ª. O Tribunal não pode substituir-se à Administração na conformação e modelação concreta do conteúdo do acto praticado, nomeadamente, emprestando-lhe ou atribuindo-lhe conteúdo distinto ou dele retirando as mesmas consequências que tiraria se o conteúdo fosse outro, como se este tivesse sido igualmente considerado pelo autor do acto.
35ª. O acto impugnado viola o princípio da proporcionalidade consagrado nos arts. 266º/2 da CRP e 5º/2 do CPA.
36ª. Nos termos da lei, a caducidade de uma licença de loteamento não produz efeitos relativamente aos lotes objecto de deferimento do pedido de licenciamento das construções neles projectadas ou relativamente aos lotes para os quais já haja sido aprovado pedido de licenciamento ou de autorização das obras de edificação neles previstas.
37ª. O acto impugnado declarou a caducidade de todo o loteamento, não tendo a sua autora declarado quais os lotes que por ela seriam abrangidos e quais os que não o seriam, sendo que no lote nº. 1 encontra-se já construído o edifício do Município recorrido, onde instalou o Centro Coordenador de Transportes, nos lotes nºs. 2 e 3 encontravam-se licenciada, à data da prática do acto impugnado, a construção de um edifício de habitação colectiva de vários pisos, em cada um deles, e no lote nº. 4, que se encontrava – e encontra - hipotecado ao ora Recorrido, existia já construído o antigo edifício do “Externato de Stª. Rita”, que constitui, obviamente, uma pré-existência a recuperar, destinando-se a equipamento hoteleiro ou outra utilização compatível com as características do edifício, com exclusão da sua utilização para habitação colectiva, de acordo com a deliberação da CMC de 31.08.1993.
38ª. Ao contrário do decidido, a caducidade do loteamento, se a ela houvesse lugar, não poderia ter abrangido nenhum dos quatro referidos lotes.
39ª. O despacho impugnado, mesmo que se justificasse – e não se justificava - foi, pois, absolutamente desproporcionado, pois que não ponderou minimamente as construções já existentes e as licenciadas, nem ponderou os demais elementos que o processo fornecia, todas as decisões anteriormente proferidas, quer no procedimento, quer nos processos de licenciamento de obras nºs. 68/93 e 69/93, quer noutros procedimentos de natureza semelhante, nem ponderou o interesse público e todos os valores e interesses em jogo.
40ª. Em particular, não ponderou que foi a própria Câmara Municipal a licenciar as obras a executar nos lotes nºs. 2 e 3 com a condição de a ora recorrente executar as obras de urbanização até ao momento da emissão das licenças de utilização dos edifícios a implantar nos lotes, não ponderou que o lote nº. 1 havia sido cedido gratuitamente ao Município pela recorrente, depois de ter sido nele previamente construído o edifício municipal do centro coordenador de transportes, que no lote nº. 4 se encontrava construído um edifício que apenas estava sujeito a recuperação, tratando-se, pois, de uma pré-existência, que esse lote e edifício nele construído estava hipotecado a favor do Município (hipoteca que, estranhamente o Município mantém), e não ponderou que foi o próprio Município a criar a situação através do seu entendimento em matéria de caducidade e do momento mais adequado para a execução das obras de urbanização, entendimento que manifestou e que seguiu em vários outros processos de licenciamento de loteamento.
41ª. A questão do art. 38º/4 do DL. 448/91 não é uma mera questão de eficácia, antes competindo ao Autor do acto definir quais os lotes abrangidos e não abrangidos pela caducidade, sendo, por isso, uma questão que antes tem a ver com o conteúdo e extensão do acto.
42ª. O acto administrativo não pode deixar de destinar-se a produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, pelo que a indefinição do seu objecto contraria, frontalmente, as normas dos arts. 120º e 123º/1/e) do CPA.
43ª. Ao contrário do decidido, a declaração de caducidade da licença de loteamento, se a ela houvesse lugar, não era a única forma de defesa do interesse público, no caso, correspondendo o interesse público, na matéria, segundo a douta sentença, na necessidade de que as obras de urbanização se concretizem efectivamente de modo a assegurar que as parcelas colocadas pelo loteador à disposição dos adquirentes de lotes para construção estejam dotadas de todas as infra-estruturas urbanísticas necessárias e a garantir o bem estar e a qualidade de vida dos futuros adquirentes e residentes.
44ª. Não apenas foi a recorrente que se dispôs a proceder de imediato à execução das obras de urbanização, mesmo antes da execução das obras licenciadas para os lotes nºs. 2 e 3, conforme se provou na al. AN. dos Factos Assentes, como também ao mesmo resultado se poderia chegar através da utilização da caução prestada pela recorrente no processo de loteamento, primeiro por garantia bancária e, depois, em substituição da mesma, por hipoteca do lote nº. 4 que tem construído o edifício do antigo Externato Stª. Rita, que tem uma área de 1.933,90 m2 e uma área construída (já existente), de 2.222,00 m2, destinando-se, justamente, a caução a assegurar a boa e regular execução das obras. – arts. 23º/1/b) e 24º.
45ª. A Câmara Municipal pode utilizar a caução para executar as obras de urbanização, em conformidade com os projectos aprovados e condições fixadas no licenciamento, por conta do titular do alvará, nomeadamente para protecção dos interesses de terceiros adquirentes de lotes, da qualidade do meio urbano ou da estética das povoações e dos lugares, quer no âmbito do regime de 1991, quer no âmbito do regime de 1999.
46ª. Tal solução sempre seria muito menos gravosa para os interesses e valores a salvaguardar.
47ª. O acto impugnado mostra-se ainda ilegal por violação manifesta dos princípios da boa fé e da proporcionalidade, consagrados nos arts. 266º/2 da CRP e 5º/2 e 6º-A do CPA.
48ª. Foi a própria CMC a induzir a recorrente desde o início e ao longo dos anos a executar as obras de urbanização apenas aquando da construção dos edifícios a implantar nos lotes.
49ª. Tal facto explica que, desde então, tenham passado pela autarquia os mais variados executivos, constituídos pelas mais diversas pessoas e jamais algum deles tenha declarado a caducidade do licenciamento do loteamento, sendo que, de acordo o acto impugnado, as obras deveriam ter sido executadas, em termos normais, há mais de 13 anos.
50ª. Essa era uma posição e um procedimento que a Câmara Municipal de Caminha e os seus autarcas defenderam e aplicaram em relação a outros loteamentos e a outros loteadores.
51ª. A própria autora do acto impugnado, bem como o autor do projecto de decisão já eram autarcas da CMC (a primeira como Presidente da Câmara e o segundo como Vice-presidente e Vereador da Área das Obras Particulares) há mais de quatro anos, ou seja, no mandato anterior ao que se iniciou com as Eleições de 9 de Outubro de 2005, nenhum deles tendo antes declarado a caducidade do licenciamento.
52ª. Todo o comportamento da Câmara Municipal e dos seus agentes, aliás, ao longo dos anos, fizeram cristalizar na recorrente a convicção segura de que a autarquia mantinha a sua posição e de que não a alteraria.
53ª. Decorreram mais de doze anos e nenhum dos mais variados executivos que passaram pela autarquia e nenhum dos vários Presidentes e Vereadores do Pelouro respectivo, jamais ousaram alterar aquela posição e declarar a caducidade do licenciamento por falta de execução de obras de urbanização.
54ª. O manifesto abuso de direito e a evidente violação do princípio da boa fé resultam claros no segmento do acto impugnado que se transcreve: ”A declaração de caducidade é uma faculdade que o Município tem e que, como faculdade discricionária, utiliza quando entende mais conveniente” e ”O facto da declaração de caducidade já ter podido ser declarada há mais anos, não significa que o não possa ser actualmente: a faculdade de declarar a caducidade não ... caducou!”. - (SIC).
55ª. O recorrido, através dos seus órgãos e membros praticou os mais diversos actos, inclusivamente fundamentados em pareceres jurídicos (e não contra estes, como por lapso manifesto consta da douta sentença), dando perfeitamente a entender que não existia qualquer caducidade e que a situação era conforme à lei, deferindo, inclusivamente, os dois pedidos de licenciamento de construção nos processos nºs. 68/93 e 69/93, por despachos de 12.11.2001, com base em pareceres jurídicos, com a condição de as infra-estruturas do loteamento serem devidamente executadas e recebidas pelo Município até à emissão da licença de utilização dos edifícios. - cfr. als. AH. a AM., BG., BH. e BI. dos Factos Assentes.
56ª. Na vertente da tutela da confiança acolhida como sub-princípio na norma do art. 6º-A do CPA, que densificou os princípios consagrados nos arts. 266º/2 e 2º da Constituição da República Portuguesa, tutela o mesmo a confiança suscitada na contraparte pela actuação empreendida.
57ª. Sendo hoje adquirido que o princípio tanto vincula a Administração nas suas relações com os particulares, como vincula estes mesmos nas suas relações com a Administração, a verdade é que não pode deixar de considerar-se que recai sobre a Administração a especial obrigação de dar através da sua actuação, antes de mais e em primeiro lugar, o exemplo de probidade, de credibilidade, de correcção, de previsibilidade, de lealdade e de confiança em relação aos administrados, numa palavra, de bona fides, de forma a assumir-se verdadeiramente como uma pessoa de bem.
58ª. De forma absolutamente incompreensível e chocante, o recorrido alterou abruptamente toda a sua linha de conduta e todo o seu padrão de comportamento anteriormente adoptados relativamente à matéria da caducidade do alvará de loteamento, alterou toda a posição que sempre manteve e que de forma expressa transmitiu à recorrente, inclusivamente nos mais variados actos que praticou nos processos de licenciamento de obras, traindo, por completo, a confiança criada na ora recorrente quanto à desnecessidade de execução das obras de urbanização anteriormente à execução das obras de construção dos edifícios nos lotes resultantes do loteamento.
59ª. O facto de terem decorrido doze anos sem que tivesse sido declarada a caducidade do loteamento deveria ter merecido a ponderação inversa daquela que foi feita na douta sentença sobre o decurso do tempo, pois que esse lapso de tempo apenas fez criar na recorrente a séria convicção de que não haveria qualquer declaração de caducidade.
60ª. Nesse mesmo sentido apontou o facto referido na conclusão 55ª, sendo que os actos aí referidos, ainda por cima se basearam em pareceres jurídicos emitidos pelos serviços da própria Câmara Municipal de Caminha.
61ª. Assim, a conclusão que qualquer declaratário médio tiraria de tal comportamento, não era a de que estaria perante uma matéria controvertida, mas, exactamente ao contrário, a de que estava perante uma matéria que tinha sido apreciada e decidida pela Câmara em face da lei aplicável.
62ª. Subsidiariamente, e para o caso de porventura se entender que a matéria relativa à convicção criada pelo recorrido, através dos seus membros e através dos actos dos seus órgãos e representantes não se encontrava ainda provada nos autos, e que ainda subsistia alguma dúvida, então não se justificava que tivesse sido considerado não haver matéria controvertida e que tivesse, em consequência, sido a recorrente impedida de produzir a prova testemunhal que se propôs produzir.
63ª. A recorrente arrolou várias testemunhas, também já arroladas na audiência prévia, e que ainda não foram ouvidas até hoje, sendo que três delas são ex-autarcas da Câmara Municipal de Caminha e que tiveram intervenção directa na matéria, tratando-se, justamente, de ex-autarcas que, eles próprios e enquanto tal, convenceram, de forma directa, os sócios da recorrente a executar as obras de urbanização apenas quando ela procedesse à construção dos edifícios a implantar nos lotes resultantes do loteamento.
64ª. Se o Tribunal considerava que a referida matéria ainda não se encontrava inteiramente provada, então havia que abrir o período de produção de prova de modo a que a recorrente tivesse ampla possibilidade de provar aquilo que alegou, nomeadamente nos itens 123º a 128º do seu articulado inicial, por existir matéria controvertida e absolutamente fundamental para a prova da actuação do recorrido em relação à recorrente e da convicção que desde o início lhe criou.
65ª. No referido pressuposto de que não se encontrava ainda provada a referida matéria, é manifesto que a prova sobre os factos vertidos nos itens 123º a 128º da p.i. era absolutamente decisiva para a boa decisão da causa.
66ª. Salvo o devido respeito, foram violadas, entre outras, as normas dos arts. 266º/2 e 267º/5 da CRP, 5º/2, 6º-A, 100º, 101º/3, 103º e 106º, 120º, 123º/1/c) e e), 124º e 125º do CPA, 23º/1/b), 24º, 38º e 47º do DL. 448/91, de 29.11, alterado pela Lei nº. 25/92, de 31.08, pelo DL. 302/94, de 19.12, pelo DL. 334/95, de 28.12 e pela Lei nº. 26/96, de 1.08, 54º, 71º, 84º e 128º do DL. 555/99, de 16.12, alterado pelo DL. 177/2001, de 4.06 e 87º/1/b) e c), 90º/1 e 95º/2 do CPTA”.
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Notificadas as alegações, supra referidas, veio – fls. 484 a 486 - o MUNICÍPIO de CAMINHA apresentar contra alegações, mas não elencou quaisquer conclusões.
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O Digno Procurador Geral Adjunto, neste TCA, notificado nos termos do artº-. 146º-. nº-.1 do CPTA, pronunciou-se, nos termos que constam de fls. 363/365, pela negação de provimento ao recurso.
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Notificados deste Parecer, nada disseram as partes.
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Colhidos os vistos legais junto dos Exmos. Juízes-Adjuntos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.
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2 . Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 660º-., nº-. 2, 664º-., 684º-., ns. 3 e 4 e 690º-., nº-. 1 todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1º-. e 140º-., ambos do CPTA.
II FUNDAMENTAÇÃO
1 . MATÉRIA de FACTO:
1 . A - A fls. 184 dos autos, foi exarado o seguinte despacho:
Foi cumulado pedido com vista à condenação da entidade demandada no pagamento de indemnização a título de danos patrimoniais, fundado no reconhecimento da ilegalidade do acto praticado a que se refere o pedido principal.
Nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 90.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), determina-se que a instrução respeitante a esse pedido seja diferida para momento posterior ao da apresentação das alegações escritas.
Considerando, por agora, já não existir matéria de facto controvertida que justifique determinar a abertura de um período de produção de prova, o autor não haver requerido a dispensa de alegações finais, nos termos do artigo 87.º, n.º 1, alínea b) do CPTA e não haver lugar à realização de audiência pública, notifique-se o autor, pelo prazo de 20 (vinte) dias, para apresentar alegações escritas e depois a entidade demandada, por igual prazo, segundo o disposto no n.º 4 do artigo 91.º do CPTA.
1 . B - São os seguintes os factos fixados na decisão recorrida:
A. Através de requerimento de 5.07.1991, a Autora requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Caminha (doravante apenas CMC) o licenciamento do loteamento urbano, através de processo com a forma simples, nos termos dos arts. 3º/1/c) e 5 e 31º a 35º do DL. 400/84, de 31.12, do seu prédio urbano, sito no Largo ..., freguesia e concelho de Caminha, constituído por casa de 4 andares, capela, três dependências e quintal, com a área global de 9.210,80 m2, a confrontar do norte com o caminho-de-ferro, do sul com estrada nacional e caminho público, do nascente com caminho e do poente com estrada nacional, inscrito na respectiva matriz predial urbana sob o artigo nº. ... e descrito na Conservatória do Registo Predial de Caminha sob o nº. ..., freguesia de Caminha (anteriormente inscrito na matriz respectiva sob os artigos rústico nº. 2 e urbano nº. 348 e descrito na mencionada Conservatória sob o nº. 15.854), aí registado a favor da A. pela inscrição G3. – cfr. pasta 1 relativa ao Proc. 327/91.
B. Ao processo foi atribuído pela CMC o nº. 327/91.
C. No prédio encontrava-se construído o antigo “Externato ...”.
D. Nessa altura já se encontrava instalado em parte no terreno que constituía o quintal ou logradouro do prédio, um edifício de dois pisos, propriedade do Município Réu, denominado “Centro Coordenador de Transportes”, correspondente a uma infra-estrutura que visava ser o terminal ou centro de chegada e de partida de veículos de transportes públicos que operavam, nomeadamente, na área do concelho de Caminha.
E. Tal edifício tinha sido construído, entre 1986 e 1988, sem conhecimento e autorização dos então proprietários do prédio, I... e mulher, M..., à data residentes em parte incerta de Espanha.
F. Em 11.02.1985, a CMC deliberou requerer ao Ministro do Equipamento Social, a declaração de utilidade pública urgente da expropriação de uma parcela com a área de 5.350, m2 do prédio identificado em A. e a destacar do mesmo.
G. A utilidade pública da expropriação foi declarada por despacho do Ministro do Equipamento Social, de 2.09.1985, e foi autorizada a posse administrativa da parcela, conforme desp. MES 195, publicado no DR., II Série, nº. 221, de 25.09.1985.
H. Na sequência da referida DUP, viria a ser constituída a arbitragem, que elaborou a respectiva decisão e que, em 23.10.1985, atribuiu à parcela exproprianda o valor de esc. 6.340.000$00 na moeda então em circulação e correspondente, na moeda actual, a € 31.623,79.
I. A vistoria ad perpetuam rei memoriam viria a ser elaborada com data de 24.10.1985 e o Município Réu tomou posse administrativa da parcela exproprianda em 3.11.1985.
J. A expropriação não viria, porém, a ser remetida ao Tribunal e não viria a ser-lhe dada a sequência prevista no Código das Expropriações então em vigor.
L. Por escritura de 28.06.1990, exarada a fls. 13/14 vº. do livro de notas para escrituras diversas nº. 34-C do Cartório Notarial de Melgaço, a Autora adquiriu o prédio identificado em A. a António Joaquim Domingues e mulher, que entretanto o haviam adquirido aos seus anteriores proprietários, I... e mulher, que, por sua vez, o haviam adquirido por sucessão hereditária do já referido I... e mulher, M.... – cfr. escritura que acompanha o requerimento de licenciamento de loteamento, supra referido.
M. No projecto de loteamento apresentado, foi desde logo previsto o lote nº. 1, com a área de 4.862,80 m2, no qual se encontrava construído o edifício do Centro Coordenador de Transportes e respectivas infra-estruturas viárias de apoio. – cfr. “Memória Descritiva e Justificativa” que acompanha o supra referido requerimento.
N. Nas negociações que então foram estabelecidas com a Autora, em consequência da construção do edifício do Centro Coordenador de Transportes no prédio adquirido pela mesma, e para regularização do contencioso que então se abriu, esse lote deveria ser cedido gratuitamente ao Município de Caminha no processo de loteamento que a Autora se propunha levar a efeito.
O. Para além desse lote nº. 1, previa-se no processo de loteamento a constituição de mais três lotes, tendo o lote nº. 2 a área de 412,75 m2, o lote nº. 3 a área de 716,90 m2, com uma área “afecta ao respectivo condomínio de 353,60 m2 e o lote nº. 4, com a área de 1.949,80 m2, no qual se encontrava implantado o antigo edifício do “Externato ...”, e cuja recuperação era proposta para a instalação de uma unidade hoteleira (estalagem), prevendo-se ainda mais uma área de cedência do domínio público municipal, designadamente, para ruas e passeios, de 914,95 m2. – cfr. “Memória Descritiva e Justificativa” que acompanha o supra mencionado requerimento.
P. Em 9.06.1992, a CMC deliberou que deveria ser reformulado o projecto de acordo com os reparos constantes dos pareceres da CCRN e da DGT. – cfr. fls.28 a 34 do P.A. – pasta mencionada.
Q. Em 10.08.1992, a Autora apresentou um aditamento com novos projectos, no sentido de dar cumprimento às exigências da CMC, e do qual constavam, nomeadamente, os seguintes elementos e índices;
a) o lote nº. 1 teria a área de implantação de 1.358,20 m2, destinava-se ao Centro Coordenador de Transportes já construído, e que seria cedido gratuitamente ao domínio privado do Município Réu;
b) o lote nº. 2 teria a área de implantação de 398,25 m2 e uma área de construção de 2.016,00 m2;
c) o lote nº. 3 teria a área de implantação de 709,55 m2 e uma área de construção de 3.979,50 m2;
d) o lote nº. 4 teria a área de implantação de 1933,90 m2 e uma área de construção (já existente) de 2.222,00 m2;
e) áreas a ceder gratuitamente ao domínio público:
1 – estacionamento afecto ao CCT – 418,30 m2;
2 – arruamentos, estacionamento, passeios e zonas ajardinadas já executadas – 3.048,80 m2;
3 – idem, mas a executar – 986,50 m2;
4 – área de passeio a executar já fora da propriedade – 24, 40 m2. – cfr. fls. 43 a 52 do P.A. – pasta mencionada.
R. Por deliberação de 8.09.1992, foi aprovado o “projecto geral de arquitectura para os lotes”, devendo a requerente (ora Autora) apresentar os projectos de especialidade com vista a uma deliberação final e emissão do alvará. –cfr. fls. 58 e 59 do P.A. – pasta mencionada.
S. Em 15.12.1992, a CMC deliberou aprovar o loteamento e as obras de urbanização a executar pela Autora, tendo fixado o valor das mesmas em esc. 6.200.000$00, e tendo fixado o prazo de 24 meses para a sua execução, de acordo com a rectificação a que procedeu por deliberação de 26.01.1993. – cfr. fls. 63 do P.A. – pasta mencionada.
T. De acordo com aquela mesma deliberação de 15.12.1992, tinham de ser cedidas pela Autora as seguintes áreas:
a) ao domínio público municipal, a área de 4.453 m2;
b) ao “domínio privado da Câmara”, a área correspondente ao lote nº. 1, ou seja, a área de 1.358,20 m2, devendo “ser celebrado entre as partes o competente título jurídico”;
c) ao domínio público municipal toda a área envolvente do CCT de Caminha, limitada no seu todo, a Norte pelo caminho-de-ferro, a Sul pelo arruamento existente, a Nascente pelo caminho público e a poente pelos lotes nºs. 2 e 3, indicada na planta de síntese – 3.466,30 m2. – cfr. fls. 60 frente e verso P.A. – pasta mencionada.
U. As demais condições impostas à Autora são aquelas que constam da deliberação citada, constante de fls. 69/69vº. do processo administrativo.
V. Em 5.07.1993, a Autora prestou a favor da CMC uma garantia bancária, emitida pelo Banco Comercial Português – Nova Rede, de esc. 6.200.000$00, correspondentes, na moeda actual, a € 30.925,47, valor esse fixado pela autarquia para as obras de urbanização a levar a efeito, a qual viria a ser substituída por hipoteca a favor da CMC do lote nº. 4, a qual foi titulada por escritura pública de 30.03.1999, rectificada por escritura de 6.05.1999, ambas outorgadas no Notariado Privativo da referida Câmara. – cfr. fls. 61 e 101 do P.A. – pasta mencionada.
X. Foi, então, calculada e liquidada a taxa municipal de urbanização, no valor de 112.500$00, acrescido do valor correspondente à emissão do alvará, de esc. 11.000$00, tudo no total de esc. 123.500$00, que a Autora pagou em 15.11.1993, pela guia nº. 1.666. – cfr. fls. 65 do P.A..
Z. Por deliberação da CMC de 31.08.1993, foi aprovada uma alteração à deliberação de 15.12.1992, nos termos da qual foi definido, quanto ao destino dos lotes, que o lote nº. 1 se destinava ao Centro Coordenador de Transportes, os lotes nºs. 2 e 3 a habitação e o lote nº. 4 a equipamento hoteleiro ou outra utilização compatível com as características do edifício com exclusão da sua utilização para habitação colectiva. – cfr. fls. 69 e 70 do P.A. – pasta mencionada.
AA. O alvará de licença de loteamento, com o nº. 8/93, foi emitido em 28.09.1993, tendo a Autora procedido ao seu levantamento naquele dia 15.11.1993. – cfr. fls. 79/80 do P.A. – pasta mencionada.
AB. O alvará viria a ser rectificado quanto à localização e elementos identificativos do prédio por força das deliberações da CMC de 3.02.1995 e 3.10.1997. – cfr. fls. 94 e 110 do P.A. – pasta mencionada.
AC. Por escritura pública de 24.05.1996, exarada no Notariado Privativo da CMC, a Autora declarou que, em cumprimento da condição a que o loteamento a que se referia o alvará de licença de loteamento nº. 8/93, emitido em 28.09.1993 ficou subordinado, doava à Câmara Municipal de Caminha, apenas para nele funcionar o Centro Coordenador de Transportes (nele já construído), o lote número um, com a área de 1.358,20 m2. – cfr. fls. 95 e 96 do P.A. – pasta mencionada.
AD. Por requerimento apresentado em 22.03.2004, a Autora requereu à Senhora Presidente da CMC que ao procedimento fosse aplicável o DL. nº. 555/99, de 16.12, bem como a emissão de licença pelo prazo de três meses para a realização imediata das obras de urbanização previstas, com a consequente notificação para liquidação das taxas devidas. – cfr. fls. 163 do P.A. – pasta do 2 do Proc. 327/91.
AE. Face a esse pedido, foi emitido um parecer técnico, datado de 26.08.2004, no qual se conclui da seguinte forma: “antes de mais se acautele o registo das escrituras de doação e hipoteca que constam no processo”. – cfr. fls. 167 a 170 do P.A. – pasta mencionada.
AF. No parecer jurídico emitido datado de 14.09.2004, foi dito que era acompanhado o teor do parecer técnico referido em AE. sobre a necessidade de, com urgência, se proceder ao registo das escrituras de doação e hipoteca. – cfr. fls. 172 do P.A. pasta mencionada.
AG. Em 20.09.2004, é elaborada informação, por Jurista da Câmara Municipal de Caminha, na qual é referido que os registos tinham sido efectuados. – cfr. fls. 173 do P.A. – pasta mencionada.
AH. Em 27.10.2004, a Autora dirigiu dois requerimentos à Presidente da CMC, nos processos de licenciamento de obras nºs. 68/93 e 69/93, em que a mesma é requerente, referentes às construções a levar a efeito nos lotes nºs. 2 e 3 do loteamento referido supra, solicitando que a informasse, por escrito, do montante das taxas devidas nos mesmos procedimentos para a emissão dos respectivos alvarás de licenciamento de obras, devendo a informação conter o cálculo discriminado das taxas com referência aos preceitos ou disposições do regulamento e tabela de taxas aplicáveis, com vista ao depósito do montante das taxas e às consequentes intimações da CMC para emitir tais alvarás, sendo que tal emissão estava pedida desde 10.05.2002.
AI. A Presidente da CMC não deu cumprimento às informações solicitadas dentro do prazo legal de 10 dias.
AJ. A Autora instaurou neste Tribunal dois processos de intimação, aos quais foram atribuídos os nºs. 1321/04.9BEBRG e 1322/04.7BEBRG, ambos da 2ª unidade orgânica, nos quais vieram a ser julgados procedentes os pedidos formulados e intimada a CMC a satisfazer tais pretensões.
AL. Em ambos os processos a Presidente da CMC apresentou requerimentos, que notificou ao mandatário da Autora em 14.03.2005, onde dizia, relativamente ao cálculo das referidas taxas:
“… o mesmo cálculo não significará que a Requerente tenha direito à emissão de tal alvará de licença de obras.
De facto, a C.M. Caminha constata que não foram realizadas as obras de infra-estruturas referentes a tal loteamento, pelo que não é possível proceder a quaisquer obras de construção nos lotes enquanto aquelas não forem feitas”.
AM. Através do ofício nº. 00986, de 22.03.2005, o Senhor Vereador da CMC, Engº. J..., deu a conhecer à Autora, na pessoa do seu mandatário, o montante das taxas, sendo que do ofício constava, para além do mais, o seguinte:
“Mais se informa que estes cálculos não significam que a requerente, representada de V. Exª., tenha direito à emissão de tal alvará de licença de obras.
De facto, a C.M. Caminha, constata que não foram realizadas as obras de infra-estruturas referentes a tal loteamento, pelo que não é possível proceder a quaisquer obras de construção nos lotes enquanto aquelas não forem feitas”.
AN. Por requerimento apresentado pela Autora em 2.11.2005 (registo nº. 3775), deu a mesma a conhecer à Presidente da CMC que, na sequência do citado ofício nº. 0986, de 22.03.2005, e mais concretamente em face do último parágrafo do mesmo, com vista ao pagamento das taxas devidas relativamente aos processos de licenciamento de obras nºs. 68/93 e 69/93 e à consequente emissão dos respectivos alvarás de licença, ia executar as obras de urbanização referentes ao processo de loteamento nº. 327/91 a partir do dia 5 de Dezembro de 2005, muito embora tivesse sido anteriormente aconselhada na Câmara Municipal a executar as obras de urbanização apenas aquando da construção dos edifícios, para evitar a inutilização de uma boa parte das mesmas durante a execução destas últimas. – cfr. fls. 230 do P.A. – pasta mencionada.
AO. Em resposta, através o ofício nº. 3847, datado de 29.11.2005, remetido ao mandatário da Autora, primeiro via fax, em 30.11.2005 e logo de seguida, via postal, o Vice-Presidente da CMC comunicou-lhe o teor do seu despacho de 28.11.2005, concordante com parecer jurídico constante de fls. 233 a 237 do P.A. – pasta mencionada -transcrito quanto aos pontos 9 a 17 do mesmo, despacho com o seguinte teor:
“Concordo, e com base nos fundamentos, de facto e de direito do parecer jurídico, nomeadamente os pontos 9 a 17, que devem ser comunicados ao titular, declaro a caducidade do alvará de loteamento. Cumpra-se o disposto no art. 100º do CPA”. – cfr. doc. 8 junto com a p.i..
AP. Os pontos 9 a 17 do parecer têm o seguinte teor:
“9 - as obras de urbanização do loteamento encontram-se caucionadas: a garantia bancária do BCP foi substituída por hipoteca do lote nº. 4.
10 – já outorgada por escritura de 30.03.99 e a seguir, objecto de registo.
11 – Tais obras de urbanização nunca foram realizadas até agora (informação técnica de 26 de Agosto 2004), o que ainda se confirma.
12 – A licença de operação de loteamento caduca se, nas condições previstas no artº 38º do DL nº 448/91, não forem realizadas as condições aí consignadas: nomeadamente as obras de urbanização – 24 meses, a contarem da data da emissão do alvará (28.09.1993).
13 – Para além de terem decorrido já mais de 12 anos sobre esta data, torna-se evidente que os pressupostos de facto, após um tão longo período de tempo de passividade do particular, implicam a existência de uma nova realidade de facto e de direito.
14 – Por isso, até o cálculo das obras de urbanização se encontra largamente ultrapassado pela inflação.
15 – Como tal, proponho a declaração de caducidade do alvará e as deliberações subjacentes respectivas.
16 – Em consequência:
- ‘A Câmara Municipal não pode emitir a licença de construção dos edifícios a implantar nos lotes sem que as respectivas obras de urbanização se mostrem em estado adequado de execução’ (nº 2, do artº 35º, do DL nº 445/91, de 20.11.91.)
17 – Declarando-se caduco o processo de loteamento e as decisões respectivas, seria ilegal qualquer licença de construção sobre qualquer dos lotes”. – cfr. 233 a 237 do P.A. – pasta mencionada.
AQ. Da parte final do ofício constava, para além do mais, o seguinte:
“Finalmente, tendo em conta que a requerente anunciou que iria iniciar as obras de urbanização no próximo dia 5.12.2005, é-lhe comunicado que não deverá iniciar tais obras, na medida em que elas não serão permitidas, no contexto actual, em face da intenção de declaração de caducidade”.
AR. Em 16.12.2005, a Autora apresentou no procedimento a sua resposta no âmbito do seu direito de audiência prévia, tendo requerido a inquirição de quatro testemunhas que identificou, bem como a sua notificação e a notificação dos Advogados da ora A. da data da inquirição. – cfr. fls. 254 a 263 do P.A. – pasta mencionada.
AS. No dia 25.01.2006 foi elaborado “parecer jurídico” com o seguinte teor:I 1- Estamos, ainda, como é óbvio, no domínio de um projecto de decisão: daí a razão de ser do despacho da Senhora Presidente quando ordenou o cumprimento do disposto no art. 100º do C.P.A..
2- Mais se esclarece que o projecto de declaração de caducidade diz respeito, como é evidente, ao loteamento. Todavia, atento o disposto do art. 35º do DL. nº 448/91.(“ A câmara municipal não pode emitir a licença de construção dos edifícios a implantar nos lotes sem que as respectivas obras de urbanização se mostrem em estado adequado de execução”), a declaração de caducidade que for proferida tem reflexos automáticos no licenciamento da construção dos edifícios.
- A Câmara Municipal praticaria ilegalidade grave se fosse a licenciar uma construção em loteamento (lote) não licenciado, clandestino: tal a evidência da questão, que prescinde de mais esclarecimento.
3 - Não deixa de ser estranho que a Requerente venha declarar que o facto das obras de urbanização não terem sido realizadas não se deveria a uma “conduta omissiva“ da sua parte; mais de 13 anos depois da data de aprovação do projecto de arquitectura (8 – IX – 92) e do deferimento da operação de loteamento (15 – XII – 92!!!.
Ora, não se vê da informação de 26-VIII – 2004 (Eng. Jorge Miranda), é a requerente quem, ao longo dos tempos, veio evidenciar as suas próprias “dificuldades”.
a) – A 30-VIII – 93 veio invocar a “ inviabilidade económica e financeira da reconstrução do edifício implantado no lote 4 (antigo “externato”) transformando-o em unidade hoteleira”.
b) – O que a Câmara Municipal aceitou de imediato,
c) – tendo sido emitido o alvará nº 8/93.
d) – A 24-V-96 é realizada a escritura de doação do lote nº 1 à Câmara Municipal.
e) –Reconhece-se que, à data da apresentação do pedido de licenciamento do loteamento, já se encontrava construído e em funcionamento o edifício do C. C. Transportes.
f) – Antes de tudo isto terá ocorrido um processo de expropriação, com declaração de utilidade pública e posse administrativa. Assim, segundo a mesma informação , a Câmara Municipal tomou posse do terreno respectivo na sequência de um acto de D.U. P. ministerial .
4 - Ainda sobre o Processo de loteamento é de esclarecer que:
a.- É a “S...” quem declara já a existência do C. C. Transportes, bem como as infra-estruturas necessárias ao seu funcionamento,
b.- com a área de 4.862,80-2 (lote um),
c.- que será cedido ao Município com a concessão do alvará de loteamento: ou seja, é a “S...” quem faz tal proposta!
d.- Esta também apresenta a fotografia do mesmo C. C. T., já construído.
e.- O lote 1, agora com a área de 1358,20-2, foi cedido gratuitamente ao domínio privado do Município.
5.- Sobre o que se invoca nos nºs. 12, 13, 14, 15, 16,17, 18,19, 20,21, 22, 23, 24,25,26,27,28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, e 46 do requerimento de resposta, dizemos o seguinte:
a.- É inverosímil o aí relatado, pois não temos conhecimento de que a Câmara Municipal tenha assumido qualquer compromisso a tal respeito.
b- A forma normal para tais assuntos seria a forma escrita (art. 122º do CPA), sobre pena de nulidade (alínea f), nº 2, art. 133º do C.P.A.), para além do que constava no DL. nº 100/84, de 29 de Março (arts. 80º, 83º, 84º, 85º, 88º).
c.- Os interesses invocados nos nºs. 13,14 e 15 do mesmo requerimento são de índole privada, com os quais o Município nada tem a ver. O interesse do Município é que as obras de urbanização fossem imediata e efectivamente realizadas como é evidente!
d.- A declaração de caducidade é uma faculdade que o Município tem e que, como faculdade discricionária, utiliza quando entende mais conveniente.
e. – A requerente não realizou tais obras de urbanização porque não quis: nada impedia que ela tivesse realizado tal obrigação legal ao cabo de 13 anos!
f.- As obras referidas não serão de “pequena monta” (nº 17 do requerimento): bastará recordar que um dos lotes foi dado de garantia através de hipoteca!
g.- O Município não tem culpa do desleixo e inércia da Requerente: se este revela ou não, “bom senso” ou falta dele (17), competir-lhe-á avaliar.
h.- Nunca a Câmara Municipal tomou qualquer decisão ou deliberação no sentido de avalizar o comportamento ilegal e de inércia da Requerente (18 e 19).
i.- O facto da declaração de caducidade já ter podido ser declarada há mais anos, não significa que o não possa ser actualmente: a faculdade de declarar a caducidade não ... caducou!
j.- Os despachos de 24.01.2000 e 22-11-2001, enquanto deferem o pedido de licenciamento da construção, “devendo as infra-estruturas estar devidamente executadas e recebidas até à data da emissão da licença de utilização”,
- são manifestamente ilegais, como se demonstrou no nº2 deste parecer.
- Todavia, como se tratada de um vício sanável pelo decurso do tempo, tal questão já não pode ser invocada neste momento.
6.- Dizer isto não significa que não possam levantar-se outras questões, tanto no que se refere ao p. de loteamento, como em relação aos p. de construção. II P. de loteamento
7.- Nos termos da informação técnica de 26-Agosto-2004 não foram realizadas quaisquer tipos de obras de infra-estruturas e de urbanização; por isso,
8 – tanto nos termos da lei anterior, como nos da actual (art. 71º do D.L. nº 555/99), tal terá como consequência a possibilidade de declaração de caducidade.
9 - Os prazos curtos previstos na lei (um ano, ou menos, conforme os casos) indiciam que foi intenção do legislador não protelar a execução de actos administrativos relativos a licenciamentos deste género.
10- Ora, a situação actual está a protelar-se há mais de 10 anos. Daí que se imponha a declaração de caducidade do loteamento em questão,
- como se propõe, tudo tendo em conta os fundamentos de facto e legais invocadosII Ps. de construção
11.- É certo que a declaração de caducidade do licenciamento do loteamento não provoca, só por si, a caducidade das construções já licenciadas
-art. 38º, do D.L. nº 448/91, de 29/11.
-art. 71º, nº7, do D.L. nº 555/99, de 16/12.
- Trata-se, nessa restrita apreciação legal, de respeitar direitos adquiridos.
- Mas, pergunta-se, não poderá /deverá esta questão poder ser analisada sob outra perspectiva.
12- A construção objecto de processo de licenciamento sob o lote nº 2 (69/93) foi objecto de licenciamento a 14-XII-93 (projecto de arquitectura):
a. - A 13/XII/94 foi fixado o prazo de 36 meses para execução dos trabalhos de acordo com a calendarização proposta e o “prazo de 90 dias, a contar da notificação (ofício de 19-XII-94) para requerer alvará de licença, sob pena de caducidade do processo (arts 20º e 21º do DL. nº 445/91, de 20 de Novembro)”
b. - A 21-IX-99 veio a Requerente confessar a sua incapacidade para “levar a efeito a construção” pelo que pede que o processo “seja reapreciado” para o efeito de levantamento da licença,
c. - o que lhe volta a ser deferido (24-01-2000)
d. - A 4-XII-2000 pede a prorrogação do prazo de construção por mais 12 meses, por não lhe ter sido possível obter alvará.
e. - A 31-01-2001 (informação) reconhece-se que a Requerente ainda não solicitara a competente licença de construção.
f. - A 10-Maio-2002 veio, enfim, requerer o licenciamento da construção. Todavia,
g. - até hoje, não veio pagar as taxas devidas, nem estas foram recusadas, nem se mostram depositadas (art. 21º do D.L. nº 445/91),
h. - nem foram apresentados todos os documentos previstos na Portaria nº 1115 – B/94, de 15/12,
i. - sendo que a informação sobre seguro de acidentes de trabalho (24-IV-2001) já perdeu a sua validade.
13 – A construção objecto de processo de licenciamento sob o lote nº.3 (68/93) foi objecto de licenciamento a 13-XII-93 (projecto de arquitectura),
14 – Tendo tido andamento semelhante.
15- Em suma: não tendo sido cumpridos os procedimentos e prazos previstos no art. 21º terá de se entender que o “processo” caducou (art. 23º, por maioria de razão) (e por força do nº 1, al. a) do art. 23º);
16- de facto, se a licença de construção caduca, fazendo caducar o próprio processo de licenciamento, nas circunstâncias previstas no art. 23º
- por maioria de razão se deverá entender em relação a uma situação em que a própria licença de construção nunca foi emitida.
- Aliás, insistindo, fixando-se prazos tão curtos (art. 23º) foi, intenção do legislador que mediasse um prazo curto entre a data do licenciamento e a data da construção: por razões óbvias
- Daí, por exemplo, o que se estabelecia nos nºs 3 e 4 do art. 23º: ou seja, a realidade urbanística é uma realidade em constante e acelerada mutação que exige decisões contemporâneas com a realidade dos factos.
17. Por tudo isto, sou de opinião que as decisões já proferidas nos processos de licenciamento de obras (68/93 e 69/93) já caducaram, com a caducidade do próprio processo.
18. - Não vemos qualquer interesse na inquirição das testemunhas arroladas: a matéria eventualmente controversa é sujeita à forma escrita, para além dos documentos existentes serem manifestamente suficientes.
Assim proponho:
a. - Que se mantenha o sentido proposto pelo despacho anterior do Senhor Vice-Presidente, convertendo-o em definitivo, tendo em conta os fundamentos então expostos (no parecer e no despacho) e os fundamentos acrescentados neste parecer,
b. - declarando-se tanto a caducidade do loteamento,
c. - como a caducidade dos licenciamentos de construção em ambos os processo,
d. - embora com fundamentos diferentes entre o loteamento e os licenciamentos de obras particulares” – cfr. fls. 267 a 275 do P.A. – pasta mencionada
AT. No dia 9 de Fevereiro de 2006, a Presidente de Câmara Municipal de Caminha proferiu o seguinte despacho:
“Em face do Parecer Jurídico de 25 de Janeiro de 2006, mantenho o sentido proposto pelo despacho de 28 de Novembro de 2005, convertendo-o em definitivo, tendo em conta os fundamentos então expostos e os constantes do referido parecer.
Declara-se, assim a caducidade do loteamento.
Declaro, também a caducidade dos licenciamentos de construção dos processos 68/93 e 69/93, com base nos fundamentos insertos no mesmo parecer e que devem ser comunicados aos titulares.
Cumpra-se o disposto no artigo 100º do C. P. A. nesta parte”. – (acto impugnado) – cfr. fls. 86 dos autos.
AU. Através de ofício de 20.02.2006, dirigido ao mandatário da Autora, recebido em 23.02.2006, foi o mesmo notificado de que, por despacho da Senhora Presidente da CMC de 9.02.2006, a intenção de declarar a caducidade do loteamento constante do despacho do Senhor Vice Presidente da mesma Câmara de 28.11.2005, foi convertida em definitiva.- cfr. doc. 11 junto com a p.i..
AV. Em 8 de Fevereiro de 1993, a Autora requereu à CMC o licenciamento da construção de dois edifícios a implantar nos lotes 2 e 3 do loteamento, tendo sido atribuídos aos processos os nºs. 68/93 e 69/93. – cfr. P.A. Proc 68/93 – pasta 1 e Proc. 69/93 – pasta 1
AX. Os licenciamentos da construção foram deferidos por despachos do Vereador da CMC de 13.12.1994, tendo sido fixado o prazo de 36 meses para execução dos trabalhos de acordo com a calendarização proposta e tendo sido fixado ao requerente o prazo de 90 dias a contar da notificação para requerer o alvará de licença, sob pena de caducidade do processo. – cfr. docs 14 e 15 juntos aos autos com a p.i. que se dão por reproduzidos para todos os efeitos legais.
AZ. A A. através de requerimento datado de 21 de Setembro de 1999, formulado nos processos 68/93 e 69/93 refere não ter sido “…possível levar a efeito a referida construção…” pelo que requer “…que o processo seja reapreciado para levantamento da licença.” – cfr. fls. 258 do P.A. – pasta 2 do Proc. 68/93 e fls. 260 – pasta 2 do Proc. 69/93.
BA. No dia 20 de Setembro de 1999 foi elaborado “parecer jurídico” no qual se conclui da seguinte forma:
“1ª O alvará de loteamento nº 2/90 está ferido de caducidade, não podendo, por isso, produzir quaisquer efeitos, devendo a câmara municipal promover o seu cancelamento, nos termos e com as consequências previstas no art. 39º do Dec.-Lei nº 448/91, de 29.11, na redacção do Dec-lei nº 334/95, de 1.8.
(….)” – cfr. fls. 265 a 270 do P.A. pasta 2 do Proc. 68/93.
BB. No dia 23 de Novembro de 1999 foi elaborado “aditamento ao parecer emitido em 99.09.20” – cfr. fls. 259 a 264 do P.A. pasta 2 do Proc. 68/93 e 261 a 266 do P.A. pasta 2 do Proc. 69/93, que se dão por reproduzidas.
BC. Em 24.01.2000, o Vereador da Área das Obras Particulares da CMC proferiu despachos com o seguinte teor:
“Consequentemente deve entender-se que o alvará de loteamento se mantém em vigor relativamente aos interessados no mesmo loteamento por não terem sido notificados da sua caducidade não sendo por esse motivo que o pedido de licenciamento pode ser indeferido.
Assim, defere-se o pedido de licenciamento com os condicionalismos notificados anteriormente ao requerente devendo as infra-estruturas estar devidamente executadas e recebidas até à licença de utilização.” – cfr. fls. 271 verso do P.A. pasta 2 do Proc. 68/93.
BD. No dia 24.01.2000, o referido Vereador da Câmara Municipal de Caminha proferiu o seguinte despacho:
“Conforme resulta do parecer jurídico emitido pelo Consultor Jurídico desta Câmara e despacho proferido para o processo nº 68/93 em tudo idêntico ao presente processo (nº 69/93) é deferido o pedido de licenciamento com os condicionalismos anteriormente notificados ao requerente devendo as infra-estruturas estar devidamente executadas e recebidas até à licença de construção.” – cfr. fls. 267º verso do P.A. pasta 2 Proc. 69/93.
BE. No dia 4 de Dezembro de 2000 a A. apresentou, nos processos 68/93 e 69/93 requerimentos nos quais requer “autorização para prorrogar o prazo de construção por mais doze meses, por motivo de não nos ter sido possível obter o Alvará necessário à dita Obra, estando a aguardar do I.M.OP. a resolução da equivalência do Alvará…” – cfr. fls. 273 do P.A. pasta 2 - proc. 68/93 e fls. 269 do P.A. pasta 2 – proc. 69/93.
BF. No dia 31 de Janeiro de 2001 são elaboradas informações com o mesmo conteúdo das quais se extrai o seguinte:
“O requerente não solicitou durante o prazo concedido para o efeito (90 dias, de acordo com o despacho de 94/12/03) a competente licença de construção, encontrando-se agora a respectiva licença de construção caducada.
Neste termos deve o requerente requerer a atribuição de novo licenciamento à luz da legislação vigente…” – cfr. fls. 274 do PA pasta 2 proc. 68/93 e fls. 270 do PA pasta 2 do proc. 69/93.
BG Sobre as supra referidas informações foram, em 12 de Fevereiro de 2001, exarados despachos nos termos dos quais foi ordenada a notificação da A. para requerer a reapreciação dos processos anexando-se os projectos de especialidade, de acordo com a legislação em vigor.” – cfr. supra referidas folhas do P.A..
BH No dia 30 de Outubro de 2001 a A. apresentou os requerimentos constantes de fls. 276 do P.A. pasta 2 proc. 68/93 e fls. 272 do P.A. pasta 2 proc. 69/93, que se dão por reproduzidos para todos os efeitos legais.
BI. No verso dos aludidos requerimentos foram exarados, em 12 de Novembro de 2001, despachos de igual conteúdo com o seguinte teor: “ Face à informação de DTN de 01 11 12 e nos termos do anterior despacho exarado em 2000 01 24 é deferido o pedido de licenciamento devendo as infraestruturas estar devidamente executadas e recebidas até à emissão das licenças de utilização.” – cfr. versos das aludidas folhas do P.A..
BJ. Através de ofº datado de 20 de Fevereiro de 2006 foi a A. notificada para se pronunciar em sede audiência prévia relativamente a intenção de ser declarada a caducidade do licenciamento de construção relativamente aos processos 68 e 69/93. – cfr. fls. 403 do P:A. pasta 2 proc. 69/93
BL. A A. pronunciou-se sobre nos termos de requerimentos de fls. 405 constantes de ambos os P.A. – respectivas pastas 2.
BO. A Presidente de Câmara Municipal de Caminha, através de despachos proferidos em 22 de Março de 2006 declarou a caducidade do licenciamento de construção relativamente aos processos supra referidos. – cfr. fls. 406-A de ambos os P.A. – pastas 2.
BP. A p.i. relativa à presente acção administrativa especial deu entrada em Tribunal no dia 18 de Maio de 2006. – cfr. fls. 1 dos autos.
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1 . C – Nos termos do disposto no nº-. 1, al. a) do artº-. 712º- do Cód. Proc. Civil. ex vi, do artº-. 140º- do CPTA, corrige-se o que consta da alínea BD) dos factos provados, acima transcritos, por se mostrar em desacordo com o que consta do documento de fls. 267 verso do PA – Pasta 2, do Proc. Adm. nº-. 69/93 bem como fls. 107 dos autos) substituindo, na sua parte final, a expressão “…recebidas até à licença de construção”, por “ … recebidas até à licença de utilização …” pelo que a redacção da mesma passa a ser a seguinte:
“BD. No dia 24.01.2000, o referido Vereador da Câmara Municipal de Caminha proferiu o seguinte despacho:
“Conforme resulta do parecer jurídico emitido pelo Consultor Jurídico desta Câmara e despacho proferido para o processo nº 68/93 em tudo idêntico ao presente processo (nº 69/93) é deferido o pedido de licenciamento com os condicionalismos anteriormente notificados ao requerente devendo as infra-estruturas estar devidamente executadas e recebidas até à licença de utilização.” – cfr. fls. 267º verso do P.A. pasta 2 Proc. 69/93.
2 . MATÉRIA de DIREITO:
No caso dos autos, além da sentença de mérito, vem ainda questionado o despacho de fls. 184 dos autos, no qual o Sr. Juiz do TAF de Braga escreveu que “… Considerando, por agora, já não existir matéria de facto controvertida que justifique determinar a abertura de um período de produção de prova, o autor não haver requerido a dispensa de alegações finais, nos termos do artigo 87.º, n.º 1, alínea b) do CPTA e não haver lugar à realização de audiência pública, notifique-se o autor, pelo prazo de 20 (vinte) dias, para apresentar alegações escritas e depois a entidade demandada, por igual prazo, segundo o disposto no n.º 4 do artigo 91.º do CPTA”.
Por a decisão de fls. 184 ter sido proferida em momento anterior à decisão final e com ela se ter limitado o âmbito do conhecimento desta, entendemos começar por analisar este despacho.
Ora, do mesmo e das conclusões referentes a este despacho, resulta que o que a recorrente, no fundo, pretendia – como aliás, já havia requerido na pronúncia em sede de audiência prévia – era que fossem inquiridas testemunhas – que identificou – de molde a poder demonstrar que a não realização das obras de urbanização – razão pela qual foi declarada a questionada caducidade da licença de realização da operação de loteamento – resultou de aconselhamento de órgãos da entidade recorrida, na medida em que a sua realização, antes de concluídas as obras nos lotes 2, 3 e 4, importaria a sua deterioração, pelo que apenas seria exigível que estivessem prontas aquando da conclusão das obras de construção a realizar naqueles lotes (não no lote 1, porquanto, neste, todas as obras se encontravam realizadas, mesmo antes da entrada do pedido de aprovação do loteamento em causa, onde foi construído o Centro Coordenador de Transportes e toda a malha rodoviária que lhe está associada), ou seja, antes da emissão da respectiva licença de utilização, para assim se evitar a inutilização de parte das mesmas enquanto durasse a execução das obras nos referidos lotes.
Quanto a este despacho, entendemos que esta matéria não carecia de produção de prova testemunhal, pois que dos autos – PA – resulta que a entidade recorrida, por escrito, havia assumido uma posição processual administrativa que a impedia de decidir em sentido contrário, isto é, como o fez, declarando a caducidade do alvará de loteamento.
Na verdade, como infra melhor se desenvolverá – pois que aqui reside o nó górdio destes autos – a CM de Caminha não poderia declarar a caducidade do alvará de loteamento e das obras de urbanização que havia licenciado, por não terem sido iniciadas as obras no prazo de 9 meses, a contar da data da emissão do alvará – artº-. 71º-nº-.3, al. a) do Dec. Lei 555/99, de 16/12 – por ter expressamente deferido os pedidos de licenciamento para os lotes 2 e 3 com o condicionalismo de as infra-estruturas estarem executadas e recebidas até à licença de utilização, como consta dos factos dados como provados.
Ora se a CM assumiu expressamente estes condicionalismos, não pode posteriormente, sem mais, inverter toda esta situação a desfavor do titular do alvará de loteamento e obras de urbanização e, quanto à recorrente, perante esta evidência factual, desnecessária se tornava a produção de prova testemunhal - seja na fase da pendência do procedimento administrativa na CM de Caminha, seja já na fase judicial - de molde a vir confirmar uma tese que já resulta de acto expresso dos órgãos competentes da edilidade e documentalmente demonstrada.
Deste modo, ainda que por razões diversas, temos de concluir pela validade formal e intrínseca do despacho de fls. 184 dos autos, aqui questionado pela recorrente.
***
Apreciado esta primeira parte do recurso, cumpre agora entrar na análise do mérito do recurso da sentença, ainda que pelo que acima se referiu, desde já se possa subentender que assiste razão à recorrente.
Vejamos!
O artº-. 71º- do Dec. Lei 555/99, de 16 de Dezembro --- diploma legal que disciplina o “regime jurídico da urbanização e da edificação” com o título “Caducidade” (aliás, em paralelismo com o artº-. 38º-. do Dec. Lei 448/91, de 29/11, na redacção dada pelo Dec. Lei 334/95, de 28/12, sendo que a diferença entre as regras constantes em cada um dos normativos não tem influência no sentido da decisão a tomar nos autos, sendo por isso irrelevante concluir da aplicabilidade ao caso de um ou outro dos regimes legais, ainda que não se possa olvidar que a recorrente se socorreu da possibilidade prevista no artº-. 128º- daquele diploma – cfr. alínea AD dos factos provados), estipula que:
“1 - A licença ou autorização para a realização de operação de loteamento caduca se:
a) Não for requerida a autorização para a realização das respectivas obras de urbanização no prazo de um ano a contar da notificação do acto de licenciamento ou de autorização; ou se
b) não for requerido o alvará único a que se refere o nº 3 do artigo 76º no prazo de um ano a contar da notificação para a realização de operação de loteamento que não exija a realização de obras de urbanização.
2 - A licença ou autorização para a realização de operação de loteamento que não exija a realização de obras de urbanização, bem como a licença para a realização das operações urbanísticas previstas nas alíneas b) a d) do nº 2 e nas alíneas b) e g) do nº 3 do artigo 4º caduca se, no prazo de um ano a contar da notificação do acto de licenciamento ou autorização, não for requerida a emissão do respectivo alvará.
3 - Para além das situações previstas no número anterior, a licença ou autorização para a realização das operações urbanísticas referidas no número interior, bem como a licença ou a autorização para a realização de operação de loteamento que exija a realização de obras e urbanização, caduca ainda:
a) Se as obras não forem iniciadas no prazo de nove meses a contar da data de emissão do alvará ou, nos casos previstos no artigo 113º-, da data do pagamento das taxas, do seu depósito ou da garantia do seu pagamento;
b) Se as obras estiverem suspensas por período superior a seis meses, salvo se a suspensão decorrer de facto não imputável ao titular da licença ou autorização;
c) Se as obras estiverem abandonadas por período superior a seis meses;
d) Se as obras não forem concluídas no prazo fixado na licença ou na autorização ou suas prorrogações, contado a partir da data de emissão do alvará;
e) Se o titular da licença ou autorização for declarado falido ou insolvente.
4 - Para os efeitos do disposto na alínea c) do número anterior, presumem-se abandonadas as obras ou trabalhos sempre que:
a) Se encontrem suspensos sem motivo justificativo registado no respectivo livro de obra;
b) Decorram na ausência do técnico responsável pela respectiva execução;
c) Se desconheça o paradeiro do titular da respectiva licença, sem que este haja indicado à câmara municipal procurador bastante que o represente.
5 - A caducidade prevista na alínea d) do nº 3 é declarada pela Câmara Municipal, com audiência prévia do interessado.
6 - Os prazos a que se referem os números anteriores contam-se de acordo com o disposto no artigo 279º do Código Civil.
7 - Tratando-se de licença para a realização de operação de loteamento ou de obras de urbanização, a caducidade pelos motivos previstos nos nºs 3 e 4 não produz efeitos relativamente aos lotes para os quais já haja sido aprovado pedido de licenciamento ou de autorização das obras de edificação neles previstas.”
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No caso dos autos, várias são as ilegalidades imputadas ao acto impugnado pela recorrente, analisados na sentença recorrida, a saber:
- vícios de forma:
- por preterição dos arts. 100º- e ss. do CPA – audiência prévia;
- falta (ou insuficiência) de fundamentação – arts 124º- e 125º-., ambos do CPA;
- vício de erro nos pressupostos de facto e de direito; e,
- violação dos princípios da boa fé da proporcionalidade, da legalidade, da imparcialidade, igualdade e justiça.
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Atenta esta panóplia de violações que a recorrente imputa ao acto que declarou a caducidade do loteamento, titulado pelo alvará 8/93, porque entendemos que a solução perfilhada para estes autos leva a que se conclua pela ilegalidade da declaração de caducidade, começaremos por analisar os vícios / ilegalidades que levam a essa conclusão – aí reside o cerne da decisão deste TCA - secundarizando as demais por, atenta a solução encontrada, carecerem de análise detalhada, antes se poderia mesmo estar perante a desnecessidade da sua análise; ou, pelo menos, mais aprofundada, até porque a sentença acabou por o fazer, de modo satisfatório e que, por isso, nessa parte, para ela se remete.
Deste modo, analisaremos em seguida as arguidas violações dos princípios da boa fé, proporcionalidade, legalidade e justiça e só depois, em termos mais sintéticos, as demais ilegalidades assacadas ao despacho impugnado.
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O princípio da boa-fé enquanto princípio norteador da actividade administrativa, tal como o da proporcionalidade, está previsto no nº- 2 do artº- 266º- da CRP, tendo sido acolhida no CPA no artº-. 6º-A, por força da alteração introduzida a este corpo legislativo pelo Dec. Lei 6/96, de 31 de Janeiro, que se passa a transcrever:
“1 – No exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé.
2 – No cumprimento do disposto nos números anteriores, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas e, em especial:
a) A confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa;
b) O objectivo a alcançar com a actuação empreendida.”
Não obstante o princípio da boa-fé ser dotado de diversas potencialidades é possível subsumi-las a dois factores essenciais: um de sentido negativo, através do qual se visa impedir a ocorrência de comportamentos desleais e incorrectos, e um outro de sentido positivo através do qual se pretende promover a cooperação entre os sujeitos, no caso entre a Administração e os particulares.
Enquanto princípio geral de direito, a boa fé significa “que qualquer pessoa deve ter um comportamento correcto, leal e sem reservas, quando entra em relação com outras pessoas” - M. Esteves de Oliveira e Outros, i “Código de Procedimento Administrativo Comentado”, 2ª Ed., pág. 108.
No exercício da actividade administrativa, traduz-se a boa fé no imperativo de encontrar um equilíbrio tendencial nas relações entre a Administração Pública e os particulares, sendo, por isso, quadro geral de referência a que se reportam expressamente o artº-. 266º-, nº-. 2 da CRP e o artº-. 6º-A do CPA.
Corolário do princípio da boa fé é o princípio da confiança, cuja aplicação à actividade administrativa tem como pressuposto, desde logo, “uma actuação da parte de um sujeito de direito, integrado na Administração Pública, criando a confiança, quer na durabilidade da sua eficácia, quer na possível prática de outro acto da Administração” (M. Rebelo de Sousa in “Lições de Direito Administrativo”, Ed. Lex, Lisboa 1999, volt. I, págs. 116/117).
Assim, como bem se conclui, no acórdão de 10/05/06, in Rec. 246/04, “a Administração viola o princípio da boa fé, quando falta à confiança que, fundamente, despertou num particular, ao actuar em desconformidade com aquilo que, previsivelmente, fazia antever o seu comportamento anterior.”
No mesmo sentido, e com mais ampla referência à doutrina e jurisprudência, cfr. o Acórdão de 18.6.03, proferido no processo nº 1188/02”.
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Pode dizer-se, numa formulação sintética, que a Administração viola a boa-fé quando falta à confiança que despertou num particular ao actuar em desconformidade com aquilo que fazia antever o seu comportamento anterior, sendo que, enquanto princípio geral de direito, a boa-fé significa “que qualquer pessoa deve ter um comportamento correcto, leal e sem reservas, quando entra em relação com outros pessoas” – cfr. M. Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco Amorim, in “Código do Procedimento Administrativo”, 2ª edição, a págs. 108 -, apresentando-se como vocacionado para, designadamente, impedir o verificação de comportamentos desleais e incorrectos (obrigação de lealdade). Aliás, a exigência da protecção da confiança é também uma decorrência do princípio da segurança jurídica, imanente ao Estado de Direito. Contudo, a aplicação do princípio da protecção da confiança está dependente de vários pressupostos, desde logo, o que se prende com a necessidade de se ter de estar em face de uma confiança “legítima”, o que passa, em especial, pela sua adequação ao Direito, não podendo invocar-se a violação do princípio da confiança quando este radique num acto anterior claramente ilegal, sendo tal ilegalidade perceptível por aquele que pretenda invocar em seu favor o referido princípio. Por outro lado, para que se possa, válida e relevantemente, invocar tal princípio é necessário ainda que o interessado em causa não o pretenda alicerçar apenas na sua mera convicção psicológica antes se impondo a enunciação de sinais externos produzidos pela Administração suficientemente concludentes para um destinatário normal e onde se possa razoavelmente ancorar a invocada confiança”.
Acresce que um outro pressuposto a atender relaciona-se com a necessidade de o particular ter razões sérias para acreditar na validade dos actos ou condutas anteriores da Administração aos quais tenha ajustado a sua actuação.
Como escreve Freitas do Amaral no "Código do Procedimento Administrativo Anotado", 4ª- ed., pág.47, “A autonomização do princípio da boa fé no âmbito do princípio da justiça corresponde à necessidade premente de criar um clima de confiança e previsibilidade no seio da Administração Pública. Neste contexto, o princípio da boa fé impõe, desde logo, que a conduta administrativa se funde em valores básicos do ordenamento jurídico, determinando, nomeadamente, à Administração, o dever jurídico-funcional de adoptar comportamentos consequentes e não contraditórios, definidos em função dos objectivos a alcançar em cada actuação”.
Como se diz no sumário do acórdão de 13.10.04, proferido no recurso 47836, "O princípio da boa-fé visa proteger a confiança dos administrados no comportamento da Administração, impedindo-lhe, designadamente, que pratique actos que afectem a esfera jurídica dos cidadãos, quando o seu comportamento anterior era idóneo a convencer estes de que não viriam a ser afectados".
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Por sua vez, o princípio da proporcionalidade, como regulador da forma de actuação administrativa encontra-se previsto no artº-. 266º-. nº-. 2 da CRP, tendo o mesmo sido igualmente plasmado no nº-. 2 do artº-. 5º-. do CPA, nos termos do qual “as decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar.”
Retira-se assim do preceito supra transcrito que o princípio da proporcionalidade, ou da proibição do excesso, se revela como um limite interno da discricionaridade administrativa, que acarreta não estar a Administração obrigada tão só o prosseguir o interesse público – nos termos definidos pela lei - mas a alcançar tal desiderato pelo meio que acarrete menor sacrifício para os direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares.
Como referem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e João Pacheco de Amorim (ob. cit., pág. 103/104): “o princípio da proporcionalidade da actuação administrativa (colidente com posições jurídicas dos administrados) exige que a decisão seja:
- adequada (princípio da adequação): a lesão de posições jurídicas dos administrados tem de revelar-se adequada, apta, à prossecução do interesse público visado;
- necessária (princípio da necessidade): a lesão daquelas posições tem que se mostrar necessária ou exigível (por qualquer outro meio não satisfazer o interesse público visado);
- proporcional (princípio da proporcionalidade em sentido estrito): a lesão sofrida pelos administrados deve ser proporcional e justa em relação ao benefício alcançado para o interesse público (proporcionalidade custo/benefício)”.
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O princípio da proporcionalidade funciona como um factor de equilíbrio, de garantia e de controle dos meios e medidas adoptadas pela Administração, princípio esse que se revela particularmente actuante quando em causa esteja a restrição de direitos fundamentais.
** Exposta esta dogmática, revertamos ao caso concreto dos autos.
Aqui, é matéria assente que as obras de urbanização não foram iniciadas no prazo de 9 meses, previsto na al. a) do nº-. 3 do artº-. 71º- do Dec. Lei 555/99, de 16/12 (nem nos 15 meses previstos na al. a) do nº-.3 do artº-. 38º- do Dec. Lei 448/91, de 29/11), sendo que foi o decurso desse prazo (por muitos anos, cerca de 12) que levou a CM a declarar a caducidade do alvará nº-. 8/93.
Acresce, desde já, referir que o facto de terem sido realizadas as pertinentes obras de urbanização no lote 1 – onde foi construído à revelia dos proprietários, o Centro Coordenador de Transportes pela CM e toda a rede viária necessária ao seu funcionamento – cfr., a este propósito a matéria provada e inserta nas al. D) a N) – não importa que se considere que as obras de urbanização foram iniciadas, pois que essas foram realizadas pela CM antes mesmo de ter sido requerido o processo de loteamento e não pelo requerente do loteamento ou titular do respectivo alvará, sendo que o que realmente relevaria seria o facto de, durante muito anos, nunca terem sido iniciadas as obras de urbanização nos demais lotes que integram o loteamento; estas sim a cargo da recorrente, titular do alvará.
Porém, o certo é que a CM, apesar de ter emitido o referido alvará em 28/9/1993, rectificado, quanto à localização e elementos identificativos do prédio loteado, nos termos das deliberações camarárias de 3/12/95 e 3/10/97 – cfr. al. AA) e AB) dos factos provados – apenas veio, em termos definitivos, a declarar a caducidade desse alvará em 9/2/2006 – cfr. al. AU) dos factos provados.
Ora essa caducidade, no nosso entender, não poderia ser declarada, com base nos argumentos propendidos e constantes das informações que lhe subjazem e que estão descritos na matéria dada como provada, porque, pese embora ter sido ultrapassado (e em muitos anos) o prazo legalmente previsto para o início das pertinentes e aprovadas obras de urbanização, o certo é que se mostra provado que:
--- além de existirem pareceres (como o de 20/9/1999 – cfr. fls. 109 a 114 dos autos) que haviam propendido para a caducidade, melius, cancelamento, como aí se diz, do alvará ou até realização das obras de urbanização por conta da caução (mais tarde substituída pela hipoteca sobre o lote 4), o certo é que essas propostas não foram aceites pela autarquia;
--- em despachos anteriores havia sido deferido o pedido de licenciamento para os lotes 2 e 3, fazendo-se constar dessas decisões administrativas – de 24/1/2000 - que o deferimento era condicional, ou seja, que se defere o pedido de licenciamento, com os “ … condicionalismos notificados anteriormente ao requerente devendo as infra-estruturas estar devidamente executadas e recebidas até à licença de utilização” e “Conforme resulta do parecer jurídico emitido pelo Consultor Jurídico desta Câmara e despacho proferido para o processo nº 68/93 em tudo idêntico ao presente processo (nº 69/93) é deferido o pedido de licenciamento com os condicionalismos anteriormente notificados ao requerente devendo as infra-estruturas estar devidamente executadas e recebidas até à licença de utilização” – sublinhado nosso - de acordo com as alíneas BC e BD) dos factos provados (sendo que esta foi corrigida nos termos e pelas razões constantes supra – ponto 1. C da Matéria de facto).
Igualmente tal resulta do despacho de 12/11/2001 – al. BI) dos factos provados – onde consta que “Face à informação de DTN de 01 11 12 e nos termos do anterior despacho exarado em 2000 01 24 é deferido o pedido de licenciamento devendo as infraestruturas estar devidamente executadas e recebidas até à emissão das licenças de utilização.”
Ora o Parecer Jurídico que sustenta o acto impugnado nada refere a este propósito, mas apenas justifica a desnecessidade de inquirição das testemunhas – argumentação que, aliás, se compreende - diligência requerida pela recorrente em sede pronúncia em termos de audiência prévia.
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Ora, se já depois de verificados os requisitos para se declarar a caducidade do alvará de loteamento (e obras de urbanização) se vem expressamente admitir --- aliás, em consonância com a alegação da recorrente e dada como provada na al. NA) dos factos provados, de que tinha “… sido anteriormente aconselhada na Câmara Municipal a executar as obras de urbanização apenas aquando da construção dos edifícios, para evitar a inutilização de uma boa parte das mesmas durante a execução destas últimas” --- que as infraestruturas deveriam estar executadas e recebidas até à licença de utilização dos edifícios licenciados para os lote 2 e 3, não se pode, depois sem mais, ignorar esta posição da CM e depois, contra todas as expectativas criadas, declarar a caducidade do alvará de loteamento.
Não se ignora que muito tempo já decorreu desde a data da emissão do alvará, sem que a recorrente tivesse executado quaisquer obras de urbanização nos lotes 2 e 3, mas também não se pode ignorar a posição adoptada pela CM, de forma expressa e inequívoca, que permitia que as obras apenas tivessem que estar concluídas (e recebidas) até à emissão das licenças de utilização dos prédios – de 4 pisos – a construir nos lotes 2 e 3 – Proc de Obras ns. 69/93 e 68/93, respectivamente -, sendo de relevar que o último despacho neste sentido é datado de 12/11/2001, altura desde a qual se passou a questionar a emissão dos alvará de licenciamento para os lotes 2 e 3, o que levou à apresentação de requerimentos para liquidação das taxas devidas e interposição de dois processos de intimação no TAF de Braga – cfr. al. AH)a AM)
Ora se essas construções nos lotes 2 e 3, apesar de licenciadas ainda não estão concluídas, não se pode, sem mais, concluir que havia razões para declarar a questionada caducidade do loteamento, sendo certo que nestes autos apenas se discute a decisão da Presidente da CM de Caminha que declarou a caducidade do loteamento, titulado pelo alvará nº-. 8/93 – acto que constituía o objecto da acção administrativa especial em causa.
*
Ao agir como agiu – ignorando condições expressas que deferiam para momento posterior a conclusão (e iniciação, obviamente) das obras de urbanização – a entidade recorrida violou os referidos princípios da boa fé, da proporcionalidade e da legalidade.
*
Assim, os princípios da boa fé, da proporcionalidade e da justiça impunham que a CM de Caminha agisse tendo em consideração a posição anterior e expressamente patenteada em anteriores decisões, não podendo agora e de uma forma algo simplista vir dizer que se antes não declarou a caducidade sempre o poderia fazer quando muito bem entendesse, olvidando que havia assumido expressamente posição diversa ou mesmo divergente com a que agora vem defender.
***
Analisada a violação dos princípios jurídico-administrativos que impuseram a procedência do recurso, nos termos acima referidos, passaremos a fazer uma análise, ainda que mais sucinta, das demais alegadas violações, sendo, desde já, de referir que as mesmas improcedem, como, aliás, a sentença recorrida também entendeu.
Quanto à violação dos arts. 100º- e ss. do CPA – audiência prévia.
Da matéria provada resulta que a audiência prévia, tout court, foi cumprida, ou seja, a recorrente foi notificada do projecto de decisão, dando-lhe a possibilidade de se pronunciar, o que acabou por fazer – cfr. als. AO) a AR).
O que a recorrente questiona a este respeito tem a ver com o facto de não terem sido inquiridas as testemunhas arroladas nessa sua pronúncia, nem ter sido emitida pronúncia acerca do pedido de apensação dos Proc de Obras nº-. 68/93 e 69/93, atinentes aos licenciamentos dos lotes 3 e 2, respectivamente.
Quanto à inquirição das testemunhas, o Parecer que está na base da decisão impugnada justifica a desnecessidade da sua inquirição; é certo que a recorrente discorda dessa apreciação, mas também já acima concluímos que, atentos os despachos de 24/24/1/2000 e 12/11/2001, essa prova testemunhal nada adiantaria.
Quanto à apensação dos Proc. de Obras ns. 68/93 e 69/93, apesar de nada referir o Parecer que suporta a decisão questionada na presente acção administrativa especial, o que não tem de entender-se como indeferimento desse pedido – como defende a entidade recorrida e a sentença do TAF de Braga – o certo é que o Parecer não deixa de lhes fazer referência, o que significa que não deixou de os apreciar conjuntamente, ainda que a decisão recorrida, quanto à proposta quanto a eles, não tenha acolhido a mesma, antes apenas se decidiu pela audiência prévia quanto aos licenciamentos neles deferidos – cfr. als. AS) e AT) dos factos provados.
Deste modo, não podemos concluir que inexistiu audiência prévia, nem mesmo que apenas tivesse servido como formalidade para cumprir calendário, como reclama a recorrente.
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Quanto à alegada falta de fundamentação (ou insuficiência) - arts 124º- e 125º-., ambos do CPA.
Também, neste aspecto, carece de razão a recorrente, pois que a decisão impugnada, estribada no Parecer transcrito na Al. AS) dos factos provados, demonstra a razão da decisão, fazendo, aliás, uma análise sequencial dos diversos passos procedimentais que levam à proposta final – declaração de caducidade do alvará de loteamento.
Acresce que a recorrente bem apreendeu as razões que estiveram na base da proposta, acolhida pelo despacho da Presidente da CM de Caminha, de tal modo que augurou apresentar uma pi, na presente acção, elucidativa da apreensão dos factos que estiveram na base da decisão e dos argumentos nela propendidos.
Deste modo, remetendo ainda para os argumentos insertos na sentença recorrida, temos de concluir pela inverificação desta legalidade.
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Quanto ao vício de erro nos pressupostos de facto e de direito.
No que concerne às normas legais que poderiam justificar a declaração de caducidade, por não terem sido iniciadas as obras de urbanização, como acima já referimos, mostra-se inconsequente para a situação concreta dos autos que se tenha aplicado, em determinada altura o Dec. Lei 448/91, de 29/11, na redacção introduzida pelo Dec. Lei 334/95, de 28/12 e depois o Dec. Lei 555/99, 16/12, na redacção dada pelo Dec. Li 177/2001, de 4/6, pois que se outras razões inexistissem --- mas que existem e por isso entendemos dar provimento ao recurso, nos termos e razões acima aduzidas --- a solução seria sempre a mesma – declaração de caducidade do alvará de loteamento.
Quanto ao facto de não se indicar o nº-. e alínea concreta do artº-. 71º- do Dec. Lei 555/99 que justificava juridicamente a declaração de caducidade, essa falta não poderia levar a concluir pela verificação de erro relevante e que importasse a anulabilidade da decisão, porquanto, atento o quadro legal preciso em que a questão fáctica se coloca não existiam dúvidas consistentes acerca da norma concreta que justifica a declaração de caducidade.
Assim, quer estejam em causa as als. a) ou c) do nº-. 2 do artº-. 38º- do Dec. Lei 448/91, quer as als. a) ou d) do nº-. 3 do Dec. Lei 555/99 – pois que se as obras de urbanização não foram iniciadas, é óbvio que também não foram concluídas – não existissem outros motivos, sempre se teria de declarar a caducidade do alvará de loteamento.
Quanto ao facto de, na óptica da recorrente, não se poder dizer que não foram iniciadas as obras de urbanização, também carece de razão, pois que não poderiam relevar para o efeito questionado as obras realizadas no limite do lote 1, até porque são anteriores ao pedido de aprovação do loteamento e foram realizadas pela CM e não pela recorrente.
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Deste modo, improcedem estas suscitadas ilegalidades, apenas se impondo o provimento do recurso, com base nas violações acima justificadas.
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Deste modo, em conclusão, impõe-se o provimento do recurso e consequente anulação da decisão impugnada nos autos, com a procedência da acção, ainda que, atentos os despachos de fls. 184 e 250, conjugados com a posição da recorrente veiculada no final das suas alegações em 1ª-. instância (fls. 235 dos autos) e visto o disposto no artº-. 90º- do CPTA, o pedido de indemnização careça de produção de prova, a efectivar na 1ª-. instância; aliás, o TAF de Braga não procedeu à instrução pertinente quanto a esse pedido, por ter entendido que improcedia o pedido principal – artº-. 90º-., nº-. 4 do CPTA - fls. 250 dos autos; decidindo-se diversamente – como neste recurso jurisdicional se entende – importará, se necessário, que se proceda a instrução com vista a apurar da verificação dos requisitos legalmente exigíveis para se poder concluir ou não pelo direito a indemnização, peticionado pela A/recorrente nesta acção administrativa especial.
III DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em:
- dar provimento ao recurso;
- revogar a decisão recorrida;
- julgar procedente a acção administrativa especial e, assim:
- anular a decisão de 9/2/2006 da Presidente da Câmara Municipal de Caminha; e,
- remeter a fixação do pedido de indemnização para o TAF de Braga, após pertinente instrução, se necessário, nos termos e com os fundamentos acima referidos.
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Custas pelo recorrido, quer na 1ª-. instância, quer neste TCA, fixando-se a taxa de justiça em 6 e 10 UC´s, respectivamente, com redução a metade [cfr. arts. 73º-.A, nº-. 1 e 73º-.E, al. a), todos do CCJ e 189º-. nº-.2 do CPTA].
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Notifique-se.
DN.
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Restituam-se aos ilustres mandatários das partes os suportes informáticos enviados.
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Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. artº-. 138º-., nº-. 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do artº-. 1º-. do CPTA).
Porto, 26 de Junho de 2008
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela
Ass. José Luís Paulo Escudeiro |
