Formula o aqui Recorrente/VMS nas suas alegações de recurso as seguintes conclusões (Cfr. fls. 544v a 547v Procº físico).

“1) O caso concreto submetido a juízo tem contornos importantes e factos elucidativos, que, aliás, a douta sentença identificou na matéria de facto dada como provada, embora esta tenha um âmbito manifestamente insuficiente, daí o recurso versar igualmente sobre a matéria de facto, nos termos do artigo 640.º do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA.

2) Para o que importa para o caso sub judice, cumpre destacar que o Autor obteve do Réu Município de V..., entidade legalmente competente para o efeito, a aprovação do projeto de arquitetura e respetiva licença de construção, bem como a licença de utilização do seu prédio sito na Rua Rodrigues de Freitas, V..., com os direitos inerentes e consolidação na ordem jurídica – cfr. factos A) a C) da matéria dada como provada e docs. de fls. 12 a 19 destes autos.

3) Todos estes atos administrativos consolidaram-se no ordenamento jurídico, a ponto de o edifício ter sido totalmente construído, nos termos licenciados, merecendo, face a isso, a competente licença de utilização.

4) Alguns anos depois, veio a 2.ª Ré (em 2001) construir um arruamento encostado ao edifício do Autor [factos provados N) e O)],

5) Criando a seguinte situação de facto dada como provada:
a) O piso térreo destinado a garagem do edifício do Autor, há anos construído e existente no local e com licença de utilização paga a 4 de março de 1999 e datada de 8 de setembro de 1999, “encontra-se enterrado, correspondendo a uma cave sobrelevada” [facto provado P)];
b) “Com a consequente inutilização do piso de garagem do prédio do A.” [facto provado U)];
c) Que não poderá no futuro ser utilizado enquanto tal [facto provado AA)];
d) O que, para além do mais, “importa ainda a desvalorização das respectivas fracções” [facto provado AB)].

6) Ora, bastará esta situação dada como provada [a que acresce o facto U)], para perceber que terá de haver responsabilidade extracontratual, ressarcindo-se justamente o Autor por tamanho prejuízo.

7) Daí o primeiro erro grosseiro de julgamento…

8) É que a questão dos autos é claramente “simples”: o arruamento e o respetivo passeio foram construídos à cota 98,24m, até junto da fachada poente do edifício do Autor, ou seja, 1,25m acima do nível da respetiva garagem (2011), muito depois da edificação CONCLUÍDA E LICENCIADA (2009)…

9) Portanto, a questão estará na concretização do tipo de responsabilidade: por factos ilícitos ou lícitos, e é aqui que a sentença recorrida enferma de mais um erro grave, gerador, inclusivamente, da respetiva nulidade, por contradição e obscuridade da decisão, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC.

10) Efetivamente, se atentarmos à fundamentação ínsita na sentença recorrida, percebemos que o Exmo. Senhor Juiz a quo identificou como sendo o mesmo o “fato ilícito” e o “facto lícito”!!: a construção do arruamento de acesso à nova estação de caminhos-de-ferro de Ermesinde a uma cota superior à cota anteriormente existente…

11) Para além destes erros, necessário será atentar a outra prova efectuada, mas não atendida pelo Exmo. Senhor Juiz a quo, da qual resulta a prova do facto ilícito alegado: “a construção do arruamento de acesso à estação dos caminhos-de-ferro de Ermesinde a uma cota superior à cota anteriormente existente…”.

12) A resposta aos quesitos 2.º, 4.º e 6.º-A deveria ter sido diferente, sempre afirmativa na totalidade, concluindo-se que “a construção do arruamento ocorreu a uma cota superior à anteriormente existente”,

13) Devendo, ainda, ser esse facto qualificado como ilícito.

14) Mas, independentemente da prova do facto ilícito (construção do arruamento acima da cota anteriormente existente), o que é certo e resulta evidente da situação de facto, é que, pelo menos, o arruamento foi posteriormente construído (em 2001), sem projecto e sem licenciamento camarário, acima do nível da respectiva garagem pré-existente, construída e devidamente licenciada (em 1999) pela entidade competente (a Câmara Municipal de V...), impedindo a sua utilização presente e futura, com os prejuízos inerentes e dados como provados.

15) E é determinante perceber os direitos adquiridos e consolidados do Autor à data da construção do arruamento, bastando atentar ao (revogado) regime jurídico do licenciamento de obras particulares e ao artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro (em vigor à data dos factos) para concluir que a licença de utilização concedida comprova “a conformidade da obra concluída com o projeto aprovado e condicionamentos do licenciamento e com o uso previsto no alvará de licença de construção”.

16) Trata-se, portanto, de um ato constitutivo de direitos, com todas as consequência legais.

17) Assim, bastam os factos dados como provados pelo Exmo. Senhor Juiz a quo na sentença recorrida para concluir pela existência de um facto ilícito (mesmo que a construção tenha sido efetuada à cota existente): é que tal construção posterior do arruamento, acabou por implicar:
a) O enterramento do piso térreo destinado a garagem – facto provado P);
b) A inutilização do piso de garagem do prédio do A – facto provado U);
c) Inclusivamente para o futuro – facto provado AA);
d) A desvalorização das respetivas frações – facto provado AB);

18) Desta forma, estando a obra pré-existente do Autor devidamente licenciada e construída (com licença e alvará de construção e licença de utilização), com todos os direitos inerentes e consolidados na ordem jurídica há anos, resulta óbvio que a construção subsequente, do arruamento, se fez (ainda que à cota existente, o que não se concede, como vimos) com violação de direitos consolidados do Autor e em desrespeito pelo respectivo direito de propriedade como tal configurado.

19) E para tal conclusão bastaria ao Exmo. Senhor Juiz a quo atentar nos factos que deu como provados sob as letras C) (que atesta que a construção foi concluída pelo menos nos inícios de 1999), D) (que atesta que a construção mereceu a respectiva licença de utilização em Setembro de 1999) e N) (que atesta que o arruamento foi construído no ano de 2001), bem como à “conclusão” do facto provado U).

20) Portanto, mesmo que se entenda, como na sentença, não ter ficado provado que o arruamento está a uma cota superior à cota existente (o que, como demonstramos, é entendimento que não se sufraga e não corresponde à prova efectuada), sempre se terá por ilícito uma construção que viola “direitos adquiridos e consolidados”.

21) E é este facto ilícito que, no caso concreto, foi efectivamente condição do resultado danoso, pois só deixaria de ser causa adequada se fosse de todo indiferente, na ordem natural das coisas, para a produção do dano, o que, conforme se demonstrou e é notório pela experiência comum e ordem natural e cronológica das coisas, não ocorre no caso sub judice.

22) Ora, como resulta dos factos dados como provados na douta sentença recorrida e resulta do vertido no citado artigo 563.º do Código Civil, foram a ação – construção do arruamento - e omissão – sem a devida cautela e articulação com os direitos do Autor – do Segundo Réu REFER, bem como a falta de fiscalização e cumprimento de regras legais e regulamentares pelo Município de V..., que causaram ao Autor os danos identificados na sentença, nomeadamente os que foram considerados pelo Exmo. Sr. Juiz a quo nos factos provados P), U), AA) e AB).

23) Daí o facto provado U): “executada a obra pela 2.ª Ré verificou-se um decréscimo da cota da soleira do prédio em relação à cota da via”…

24) O que é natural, pois sendo a obra da 2.ª Ré muito posterior à edificação do Autor e sendo, por conseguinte, esta pré-existente (de facto e de Direito, face a todas as licenças existentes) àquela obra da REFER, forçoso é concluir que foi a obra da 2.ª Ré a causa adequada, na ordem natural das coisas, para a produção dos danos provados sob as letras P), U), AA) e AB).

25) Portanto, mesmo que não haja construção pela REFER a uma cota superior (como foi entendimento da sentença recorrida e aqui já afastado) ou mesmo que a edificação do Autor esteja a uma cota inferior, existirá sempre facto ilícito, pela ordem natural e cronológica das coisas e respetivas circunstâncias: a edificação do Autor está devidamente licenciada (construção e utilização) com os direitos inerentes e consolidados na ordem jurídica, pelo que a sua violação será sempre ilícita e geradora de responsabilidade extracontratual.

26) O prédio do autor estava há muito construído, tal como está agora e estava aquando da construção do arruamento: a garagem já lá estava, àquela cota e devidamente licenciada, pelo que só pode ser a obra posterior (da REFER) a causa adequada dos danos, pelo que urge a revogação e correção da sentença recorrida, no sentido da responsabilidade dos Réus por facto ilícito, com as devidas consequências, designadamente indemnizatórias.

27) Por outro lado, é ilógico, com todo o respeito (que é muito e sincero), afastar-se a responsabilidade extracontratual por facto lícito por inexistir facto “ilícito” (construção a cota superior), pois mesmo que a 2.ª Ré tenha executado a sua obra dentro de todas as regras legais e regulamentares aplicáveis e à cota “correta”, o que é certo é que dela resultaram para o Autor os prejuízos detetados e a violação dos seus direitos adquiridos, urbanísticos e de propriedade…

28) Daí o Autor ter fundamentado o pedido indemnizatório (também) na responsabilidade extracontratual por facto lícito (cfr. artigos 72.º, 73.º e 74.º da petição inicial).

29) Ou seja, admitindo-se que os Réus tivessem cumprido as suas obrigações legais e regulamentares, bem como os seus deveres e prazos, o que é certo é que os danos existiram e derivaram naturalmente da obra subsequente (como é lógico e decorre das regras da natureza), pelo que é evidente o nexo de causalidade adequado, até com base na experiência comum (vide artigo 349.º C. Civil)…

30) Assim, ainda que a este título, é legítimo concluir pela obrigação dos Réus indemnizarem o Autor, ao invés do decidido na sentença recorrida.

NESTES TERMOS, Deve, em consequência, revogar-se a douta sentença recorrida, julgando-se procedente a ação e, em consequência, condenar-se os Réus no pedido indemnizatório.

A REFER, EPE veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso, em 17 de Abril de 2014, tendo concluído (Cfr. Fls. 554 a 561 Procº físico):

“1. Ficou provado que a 1.ª R. emitiu a certidão que consta de fls. 27 a 29 dos autos, na qual alude ao requerimento identificado em E), em que refere que:

“1 - Através do seu ofício oito mil seiscentos e noventa e nove de vinte e nove de Novembro de mil novecentos e noventa a cinco, o então Gabinete do Nó Ferroviário, por solicitação desta Câmara Municipal prestou a seguinte informação sobre este processo de obras:

1.1. “A implantação do prédio proposta no projecto de arquitectura não colide com a intervenção que este Gabinete prevê levar a efeito no local, no âmbito da remodelação da Estação de Ermesinde.

1.2.- No estabelecimento das cotas de soleira do piso térreo e da entrada para a garagem localizada na cave, deve ter-se em consideração a cota prevista do arruamento de acesso à Estação (ver levantamento topográfico anexo).

Refira-se que as cotas constantes desse levantamento eram de noventa e oito vírgula vinte para o arruamento de acesso à cave e noventa e nove vírgula vinte e dois para o arruamento de acesso à entrada principal do mesmo.

Podemos ainda referir que de acordo com o mesmo referencial e segundo levantamento efetuado em obra pelo empreiteiro da Refer a cota a que se encontra a soleira da garagem é de noventa a sete virgula zero, zero …” (Doc. de fls. 27 a 29 dos autos).

2. Não resultou provado das respostas dadas aos quesitos 2.°, 4.° e 6.º A da base instrutória, que o arruamento tenha sido construído a uma cota superior à anteriormente existente e que, por causa disso, o piso térreo do prédio do autor tenha ficado “enterrado”.

3. A REFER E.P.E., antes Gabinete do Nó Ferroviário do Porto, executou a empreitada com a colaboração da Câmara Municipal de V..., de acordo com o projeto por si elaborado.

4. A cota do arruamento junto ao edifício do Autor, de 98,20, é sensivelmente idêntica à preexistente, tendo sido cumprido o que foi projetado.

5. Desde 08.09.1999, data em que foi emitida a licença de utilização pela Câmara Municipal de V..., o Autor sabia que seria da sua responsabilidade a compatibilização da cota de soleiras com as cotas do futuro arruamento de acesso à estação.

6. No entanto, o prédio do Autor não foi alinhado pelas cotas então existentes, e existentes alguns anos antes da construção do arruamento.

7. Assim sendo, a responsabilidade por tal é facto é da inteira responsabilidade do Autor.

8. Deste modo, falece o primeiro pressuposto da responsabilidade civil da Administração por facto lícito, já que não se mostra provado que a 2ª Ré tenha construído o arruamento de acesso a estação de caminho-de-ferro de Ermesinde a uma cota superior à cota preexistente.

9. Logo, não ficou demonstrada a prática de um ato ilícito por parte das rés, o que determina a improcedência do pedido formulado com fundamento na responsabilidade civil extracontratual da Administração por facto ilícito.

10. E também não existe responsabilidade civil da Administração por facto lícito, pois como ficou amplamente demonstrado pela prova, tanto documental como testemunhal, que se encontra junto aos autos, não foi causado pelas Rés ao Autor qualquer prejuízo especial ou anormal.

11. De facto, a situação descrita nos autos é única e exclusivamente da responsabilidade do proprietário do edifício que, por razões que se desconhecem, não alinhou as cotas do seu prédio com as cotas do arruamento, conforme se encontrava definido na licença de utilização.

Termos em que deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, devendo a douta sentença recorrida ser totalmente confirmada, assim se fazendo inteira e merecida JUSTIÇA!”

O Recurso Jurisdicional foi admitido definitivamente por Despacho de 5 de Dezembro de 2014 (Cfr. fls. 569 Procº físico).

O Ministério Público junto deste Tribunal, tendo sido notificado em 16 de Dezembro de 2014 (Cfr. fls. 578 Procº físico), limitou-se a referir “visto, nada a promover”, em 19 de Dezembro de 2014.
Foi o processo aos vistos, acompanhado do projeto de Acórdão, aos juízes Desembargadores Adjuntos, em face do que foi submetido à conferência para julgamento.

II - Questões a apreciar

Vem suscitada relativamente Sentença recorrida predominantemente “erro grosseiro de julgamento”, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.

III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade como provada, a qual aqui se reproduz:
A) A aquisição do prédio sito na Rua Rodrigues de Freitas, V..., descrito na Conservatória do Registo Predial de V... sob o n.° 01…3/2…88, do Livro 75¬A, inscrito na matriz sob o art. 2…8, mostra-se registada a favor do A. (Doc. de fls. 12 a 18 destes autos).
B) O A. obteve da CMV a aprovação do projeto de construção nova de prédio, bem como a respetiva licença, com cércea de cave, rés-do-chão, dois andares e cobertura, após a demolição de um outro prédio existente no aludido imóvel (Doc. de fls. 19 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).
C) Na sequência daquela aprovação, o A. promoveu a construção do prédio e, no dia 4 de Março de 1999, procedeu ao pagamento da guia de receita n.° 813/99, a fim de ser realizada a vistoria para fins de emissão do alvará de licença de utilização.
D) No dia 8 de Setembro de 1999 foi emitida a licença de utilização, com a seguinte cláusula modal: "Embora se verifique um ligeiro acréscimo na cota de soleira da edificação em causa, não se encontra qualquer inconveniente na concessão da licença de utilização, desde que fique salvaguardado que será da responsabilidade do proprietário da obra a compatibilização da atual cota de soleiras com as cotas do futuro arruamento de acesso à estação" (Doc. de fls. 20 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).
E) Em 21 de Março de 2001, o A. requereu junto do Presidente da 1.ª R. que lhe fossem passadas certidões da deliberação da Câmara que aprovou e licenciou as obras promovidas pela 2.ª R. de construção e pavimentação do arruamento de acesso à nova estação dos Caminhos de Ferro de Ermesinde e dos respetivos passeios, os quais confinam com o referido edifício, bem como dos documentos integrantes desse processo de licenciamento onde conste a especificação das cotas do arruamento de acesso à estação (Doc. de fls. 24 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).
F) Em resposta a um subsequente pedido de intimação judicial para passagem de certidão, a 1.ª R. referiu que "não pode passar certidão de deliberação que não existe", "a REFER, EP está isenta de licenciamento", "a entidade requerida não proferiu qualquer deliberação" (Doc. de fls. 26 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).
G) A 1.ª R. emitiu a certidão que consta de fls. 27 a 29 destes autos na qual alude ao requerimento id. Em E), onde aponta, além do mais, que:
"1 - Através do seu ofício oito mil seiscentos e noventa e nove de vinte e nove de Novembro de mil novecentos e noventa e cinco, o então Gabinete do Nó Ferroviário, por solicitação desta Câmara Municipal prestou a seguinte informação sobre este processo de obras:
1.1. "A implantação do prédio proposta no projeto de arquitetura não colide com a intervenção que este Gabinete prevê levar a efeito no local, no âmbito da remodelação da Estação de Ermesinde.
1.2. - No estabelecimento das cotas de soleira do piso térreo e da entrada para a garagem localizada na cave, deve ter-se em consideração a cota prevista do arruamento de acesso à Estação (ver levantamento topográfico anexo).
Refira-se que as cotas constantes desse levantamento eram de noventa e oito vírgula vinte para o arruamento de acesso à cave e noventa e nove vírgula vinte e dois para o arruamento de acesso à entrada principal do mesmo.
Podemos ainda referir que de acordo com o mesmo referencial e segundo levantamento efetuado em obra pelo empreiteiro da Refer a cota a que se encontra a soleira da garagem é de noventa e sete vírgula zero zero...." (Doc. de fls. 27 a 29 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).
H) No âmbito da Câmara Municipal de V..., foi produzida uma informação interna baseada num relatório, onde se aponta, além do mais, que:
“…
Assunto: Análise do Projeto de renovação da Estação Ferroviária de Ermesinde -Arranjos Exteriores
1. Paragem de autocarros mal dimensionada, designadamente: Largura insuficiente (mínimo de 3,0m; só tem 2,0m), inexistência de raios de curvatura de entrada e de saída (mínimo 14.0m), não incluídas distâncias mínimas de entrada e saída (entrada 16.0m; paragem propriamente dita de 18,0m e saída de 15,0m).
2. Estacionamento a Poente deveria ter disposição oblíqua e não ortogonal, embora com perda de capacidade, facilitaria muito a manobra e estacionamento dos automobilistas.
3. Cruzamento a Poente (Zona 5), de acesso ao estacionamento, deveria ser mais largo, abranger maior área, roubando à parte destinada a espaços verdes. Deveria também ser previsto um ilhéu separador (em lágrima) para regular um pouco o trânsito.
4. Deveria haver o cuidado de inserir raios mínimos de curvatura de 14,0m a 20,0m, designadamente nos cruzamentos que servirão de inversão de marcha para os autocarros (Zona 7 e 8), cruzamento da zona de Bus e dos táxis com a Rua Rodrigues de Freitas (Docs. de fls. 109 e 110 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).
I) O A. subscreveu o contrato promessa de expropriação amigável com data de 31 de Dezembro de 1996, sendo que nos termos da alínea b) da Cláusula Segunda, por esse contrato promessa o Gabinete do Nó Ferroviário do Porto efetuou a cedência ao Autor de uma área de 17 m - a destacar do prédio correspondente à parcela n.° 1 do mesmo empreendimento, em que foi expropriado o citado Clube de Propaganda de Natação, referindo a Cláusula Quarta do mesmo contrato que o Gabinete do Nó Ferroviário do Porto autorizava, a partir dessa data, o Autor a tomar posse efetiva da referida parcela de terreno de 17 m - a fim de permitir a imediata execução do projeto de licenciamento n.° 291-0C/95 tal como consta de fls. 78-79 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido.
J) Em 6 de Junho de 1997, o Gabinete do Nó Ferroviário do Porto, ao qual sucedeu pelo Decreto-lei n.° 104/97 de 29 de Abril, a Rede Ferroviária Nacional — REFER EP, celebrou com o consórcio Contacto — Sociedade de Construções, SA e Vias y Construcciones, SA, o contrato n.° 17/97-Porto que tinha por objecto a realização das obras de "Remodelação da Estação de Ermesinde".
L) No âmbito dessa empreitada, foi executado o novo arruamento de acesso à Estação de Ermesinde.
M) A 2.ª R. estava isenta de licenciamento para a obra referida em J) e L).
N) As obras de construção da estação dos caminhos-de-ferro de Ermesinde iniciaram-se no ano de 1997, tendo o arruamento sido construído no ano de 2001.
O) O passeio do arruamento foi encostado ao edifício do A.
P) O piso térreo destinado a garagem no lado do edifício virado para a estação dos caminhos-de-ferro encontra-se enterrado, correspondendo a uma cave sobrelevada.
Q) Junto à fachada poente do edifício existe um "buraco" rectangular, com cave construída a cota inferior ao passeio do arruamento e que, dessa forma, possibilita que se possa olhar, de cima para baixo, para as janelas e porta, não se encontrando estas janelas e porta soterradas.
R) A diferença de cotas entre os passeios da Rua Rodrigues de Freitas (99,21) e do novo arruamento construído pela 2.a Ré (98,24) é de 0,97 metros, o que não permite a existência de mais um piso, a não ser uma cave sobrelevada como a efectivamente existente.
5) Um topógrafo da 1ª Ré efetuou, antes da emissão da licença de construção, as necessárias medições de cotas.
T) O Gabinete do Nó Ferroviário do Porto (ao qual sucedeu a 2.ª Ré) aprovou o projeto de construção e pavimentação do arruamento de acesso à nova Estação de Caminhos-de-ferro de Ermesinde.
U) Executada a obra pela 2.ª Ré, verificou-se um decréscimo da cota da soleira do prédio em relação à cota da via, com a consequente inutilização do piso de garagem do prédio do A.
V) A 1.ª Ré teve conhecimento das obras a levar a cabo pela 2.ª Ré pelo menos desde 30/11/1995.
X) Existe uma escada de acesso pedonal desde o passeio público à cave.
Z) Inexiste vedação, gradeamento ou outra protecção que impeça as pessoas de cair no "buraco".
AA) O piso destinado a garagem, de futuro, não poderá ser utilizado enquanto tal.
AB) A inutilização importa ainda a desvalorização das respectivas fracções.
AC) A medição feita na planta inserta nos autos proporciona uma área bruta que ronda os 160 m2 (incluindo caixa de escadas), sendo que a memória descritiva e justificativa do projeto refere uma área bruta de 171 m2, o que permitiria a criação de 4 lugares de garagem, no máximo e zonas de circulação para acesso aos mesmos a partir de um portão e sem que a rampa de acesso se localizasse no interior do edifício.
AD) Estava previsto pelo Gabinete do Nó Ferroviário do Porto a cota de 98,20 m para o futuro arruamento a construir do lado poente do edifício projectado pela A., tendo o novo arruamento sido executado à cota de 98.10 m e o passeio à cota de 98.24 m.
AE) A 2.ª Ré executou a empreitada com a colaboração da 1.ª Ré, de acordo com o projeto por si elaborado.
AF) Apenas com a concessão da licença de habitabilidade em 9 de Setembro de 1999, o A. tomou conhecimento da eventual necessidade de compatibilizar um eventual acréscimo da cota de soleira do seu prédio em relação à cota de altura do arruamento.

IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o invocado.
Em bom rigor o recurso jurisdicional interposto, mais do que imputar quaisquer vícios à sentença recorrida, renova os vícios que entende terem-se verificado no comportamento das Recorridas que justificariam a atribuição da reclamada indemnização.

No que concerne à Sentença do tribunal a quo, a Recorrente limita a sua crítica à suposta verificação de “erro grosseiro de julgamento”.

Na presente Ação veio a aqui Recorrente, requerer, em síntese, a condenação das Recorridas no pagamento de indemnização no valor global de 16.000.000$00 (79.807,66€) “por danos patrimoniais causados pela conduta das Rés”.

O sentido da decisão face ao presente processo está, naturalmente, condicionado por aquilo que pôde ser dado como provado.

Como decorre da generalidade da Jurisprudência e Doutrina Administrativa, a responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos regia-se à data pelo disposto no DL 48.051, de 21/11/67, pelo que aqueles serão responsáveis, e no que concerne aos invocados atos ilícitos, designadamente, quando for de concluir que os seus órgãos ou agentes praticaram, por ação ou omissão, atos ilícitos e culposos, no exercício das suas funções e por causa desse exercício, e que daí resultou um dano para terceiro.

Por outro lado, e em linha com o Acórdão do Colendo STA nº 0903/03 de 03-07-2003, refira-se ainda que "para que ocorra a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas por atos ilícitos e culposos dos seus órgãos ou agentes, no exercício das suas funções e por causa delas, é necessária a verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade adequada entre o facto e o dano" Acórdão STA de 9.5.02 no recurso 48077. A ação improcederá se um destes requisitos se não verificar”.

O facto ilícito consiste numa ação (ou omissão) praticada por órgãos ou agentes estaduais (em sentido lato) violadora das "normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis" ou "as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração" (art.º 6 do DL 48051, de 21.11.67).

A culpa é o nexo de imputação ético-jurídica que liga o facto ilícito à vontade do agente. Envolve um juízo de censura, face à ação ou omissão, segundo a diligência de um bom pai de família ( art.º 4, n.º 1).

O nexo causal existirá quando o facto ilícito for a causa adequada do dano.

De acordo com o preceituado no art.º 563 do CC «A obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão».

Constitui jurisprudência pacífica, designadamente do Colendo STA, que o nexo causal entre o facto ilícito e o dano se deve determinar pela doutrina da causalidade adequada, ali contemplada, nos mesmos termos em que o direito civil a admite, entendimento extensível, de resto, a todos os requisitos da responsabilidade civil (acórdão STA de 6.3.02, no recurso 48155).

Finalmente, o dano traduz-se no prejuízo causado pelo facto ilícito (art.º 564º do CC).

Relativamente ao nexo de causalidade vigora, como se disse, a teoria da causalidade adequada na formulação consagrada no art°563° do CC.

Em qualquer caso, como se refere no Acórdão do STA de 2002.10.02 in Recurso 1690/02:
"(...) a Administração não incorre automaticamente em responsabilidade civil cada vez que pratica um ato administrativo ilegal.”

Com efeito, resulta da conjugação do artº 6° do DL 48.051, de 21.11.1967, com os artºs 2° e 3° do mesmo diploma, que não é qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um ato ilícito gerador de responsabilidade.

Para haver ilicitude responsabilizante, é necessário que a Administração tenha lesado direitos ou interesses legalmente protegidos do particular, fora dos limites consentidos pelo ordenamento jurídico, por isso, segundo alguma jurisprudência e doutrina, é necessário que a norma violada revele a intenção normativa de proteção do interesse material do particular, não bastando uma proteção meramente reflexa ou ocasional.

Ou seja, é necessário existir “conexão de ilicitude” entre a norma ou princípio violado e a posição jurídica protegida do particular, o que deve ser apreciado caso a caso (cf. Prof. Gomes Canotilho, em anotação ao Ac. STA de 12.12.89 RLJ, Ano 125° p.84 e AC. STA de 31.05.2000, recº 41201).

Sintetizando, refira-se que a responsabilidade civil extracontratual por atos de gestão pública do Estado e demais pessoas coletivas por facto ilícito, a que se referem os normativos aludidos coincide, no essencial, como tem sido jurisprudência uniforme, designadamente do Colendo STA, com a responsabilidade civil consagrada no art. 483º do Código Civil, dependendo a obrigação de indemnizar, como ficou já dito, da verificação cumulativa dos pressupostos: facto, ilicitude, culpa, nexo de causalidade e dano – (cf. entre outros Ac. STA de 04.12.03, rec. 557/03 e de 11.02.03, rec. 323/02).

A fim de facilitar a visualização da controvertida questão do ponto de vista normativo, infra se transcrevem, parcialmente, os Artigos 2º, 3º e 6º do DL nº 48.051, então aplicável:
Artº 2º
1. O Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de atos ilícitos culposamente praticados pelos respetivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício.
2. Quando satisfizerem qualquer indemnização nos termos do número anterior, o Estado e demais pessoas coletivas públicas gozam do direito de regresso contra os titulares do órgão ou os agentes culpados, se estes houverem procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo.

Artº 3º
“Os titulares do órgão e os agentes administrativos do Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pela prática de atos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente.”

Artº 6º
Para os efeitos deste diploma, consideram-se ilícitos os atos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os atos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.”

Reiterando e sublinhando o precedentemente expendido, refira-se que a responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes rege-se pelo disposto no DL 48.051, de 21/11/67, e assenta nos pressupostos da idêntica responsabilidade previstos na lei civil, com as especialidades resultantes das normas próprias relativas à responsabilidade dos entes públicos, o que quer dizer que a sua concretização depende da prática de um fato (ou da sua omissão), da ilicitude deste, da culpa do agente, do dano e do nexo de causalidade entre o facto e o dano.

O juízo de ilicitude é um juízo objetivo que incide sobre a conduta do agente no qual se constata que este violou as regras que devia observar, mas este juízo não é suficiente para fazer emergir o dever de indemnizar - isto é, para que o instituto da responsabilidade civil possa operar - visto que a obrigação indemnizatória só nasce quando à ilicitude da conduta estiver associada a culpa do agente – isto é, aquela violação objetiva tiver sido ditada por razões juridicamente censuráveis.

Como resulta do Acórdão nº 0226/09 do STA, de 04-02-2010 “… face à definição ampla de ilicitude constante do art. 6° do DL n° 48.051/67, de 21 de Novembro, estando em causa a violação do dever de boa administração, a culpa assume o aspeto subjetivo da ilicitude, que se traduz na culpabilidade do agente por ter violado regras jurídicas ou de prudência que tinha obrigação de conhecer e de adotar.

Com referência à culpa, como ensina ANTUNES VARELA, Das Obrigações em Geral, agir com culpa, significa atuar em termos de a conduta do agente merecer a reprovação ou censura do direito. E essa conduta será reprovável quando o lesante em face das circunstâncias concretas da situação “podia e devia ter agido de outro modo”.

Atento tudo quanto ficou dito, impor-se-ia verificar, designadamente, se ocorreria na situação em apreciação, um facto ilícito determinante do dever de indemnizar que assentasse na circunstância de ter sido indevida e ilicitamente executada a obra de construção do arruamento de acesso à estação de caminhos-de-ferro de Ermesinde a uma cota superior à cota anteriormente existente, enquanto pressuposto do licenciamento camarário do prédio do aqui Recorrente, determinante do “enterramento” do piso inferior do mesmo, que se destinava originariamente a garagem.

Se é certo que, como ficou já dito e aqui se reitera, que a decisão a adotar em qualquer das instâncias judiciais terá necessariamente assentar naquilo que pôde ser dado como provado, o que é facto é que não resultou demonstrado que a obra controvertida tenha sido executada a uma cota superior à cota anteriormente existente e prevista.

Efetivamente, não resultou provado, como se refere na decisão recorrida, “que o dito arruamento tenha sido construído a uma cota superior à anteriormente existente e que, por causa disso, o piso térreo do prédio do autor tenha ficado “enterrado”.

Mais se refere na decisão recorrida, não tendo o recorrente logrado demonstrar o contrário, “falece o primeiro pressuposto da responsabilidade civil da Administração por facto lícito, já que não se mostra provado que a 2ª ré tenha construído o arruamento de acesso a estação de caminho-de-ferro de Ermesinde a uma cota superior à cota preexistente, o que determina a improcedência do pedido formulado com esse fundamento”.

Terá assim, em função de tudo quanto ficou precedentemente expendido, de se concluir não ter ficado demonstrada a prática de um qualquer ato ilícito por parte das rés, o que consequentemente determinou a improcedência do pedido formulado com fundamento na responsabilidade civil extracontratual da Administração por facto ilícito e correspondentemente, a improcedência, neste aspeto, do presente Recurso.

Por outro lado, e já no que concerne à responsabilidade por ato lícito, supletivamente invocado, se é verdade, nos termos do n.º 1 do artigo 9.° do Decreto-lei n.º 48051 que “o Estado e demais pessoas coletivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante atos administrativos legais ou atos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais”, o que é facto é que na presente situação não se vislumbra a verificação de uma situação de responsabilidade civil da Administração, também resultante de ato lícito, pois como ficou demonstrado, as Recorridas não causaram ao Recorrente qualquer prejuízo especial ou anormal que não fosse expectável em função das condicionantes urbanísticas já conhecidas.

Esclarecedora é, aliás, a afirmação constante da resposta ao quesito 15, do Relatório da Peritagem colegial realizada (Cfr. Fls. 300 Procº físico), onde se afirma sintomaticamente que “(…) O projeto do edifício do A. é que não acatou a cota prevista do novo arruamento efetuado pela 2ª Ré, a qual foi comunicada pela Refer à CM de V..., que por sua vez a comunicou ao A.”

Eventuais prejuízos ocorridos terão sido determinados pelo facto do titular do edifício, aqui Recorrente, não ter alinhado as cotas do seu prédio com as cotas do arruamento, conforme se encontrava definido na própria licença de utilização.

Aprofundando a análise do recurso, na perspetiva da responsabilidade por atos lícitos, prescrevia o artº 9º, nº 1 do citado DL nº 48051 que o Estado e demais pessoas coletivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante atos administrativos legais ou atos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais, prescindindo-se aqui dos requisitos da ilicitude e da culpa.

A este propósito refere-se no Ac. deste TCAN, em 10/12/2010, in proc. 152/04, que "Este dever de indemnizar nasce, assim, à margem de qualquer ilicitude e censura jurídica, entrosando-se, antes, na circunstância de ter sido imposto ao administrado, em nome do interesse público, um sacrifício que ultrapassa os encargos normais que decorrem da vida em sociedade, ou de um sacrifico que seja grave e especial. Se esse sacrifício, e o dever de compensação que ele origina, tem por fonte um facto ou conduta que não o prevê, estaremos no âmbito do dito artigo 8º, ou seja, da responsabilidade pelo risco.

Se esse sacrifício, e o dever de compensação que ele origina, tem por fonte um facto ou uma conduta cuja intenção é, precisamente, impor tal encargo ao particular, estaremos no âmbito do artigo 9º, da responsabilidade por facto lícito. Há, pois, uma distinção fundamental destes dois tipos de responsabilidade, em termos de causa final, de intencionalidade ou de inintencionalidade do facto gerador do sacrifício.

A esta distinção fundamental, a nível de causa final, contrapõe-se, porém, um elemento comum, elemento que une estes dois tipos de responsabilidade e que está patente na própria letra da lei, isto é, a natureza especial e anormal do prejuízo causado pela conduta lícita ou pela atividade excecionalmente perigosa. É a sua transcendência perante os encargos correntes, impostos a todos os que vivem em sociedade, que qualifica os prejuízos indemnizáveis.

A necessidade de compensar a injustiça inscrita e patente nessa transcendência aparece, portanto, como o elemento comum que une e identifica as duas formas distintas de responsabilidade objetiva, e as desmarca da responsabilidade por factos ilícitos.

No fundo, estabelece-se que os entes públicos, seja o Estado ou não, não podem exigir de alguém, em nome do interesse público, um sacrifício superior e mais intenso do que o normalmente imposto aos outros membros da coletividade. É a ideia da necessária igualdade de todos perante os encargos públicos que justifica o dever, público, de compensar os prejuízos especiais e anormais a que alude tanto o artigo 8º como o artigo 9º do DL nº48051 de 21.11.67.

Temos como necessários, pois, para que se preencha o caso de responsabilidade por atos lícitos, os seguintes pressupostos: o facto, o dano especial e anormal, e o nexo de causalidade entre aquele e este [ver os artigos 9º do DL nº48051, de 21.11.67, 483º e 563º do CC].

A doutrina e a jurisprudência vêm construindo, desde há muito, a noção de prejuízo especial e anormal, tendo-se destacado, a respeito da noção da especialidade, a teoria da intervenção individual, e quanto à noção de anormalidade, a chamada teoria do gozo standard. A primeira, põe o seu enfoque na especialidade do resultado da intervenção, ou seja, na incidência do ato sobre uma só pessoa ou grupo de pessoas, de forma que será especial aquele prejuízo que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa ou a grupo de pessoas certo e determinado, em função de uma específica posição relativa dessa pessoa ou desse grupo. A segunda, parte da garantia do gozo médio ou standard dos bens que pertencem aos particulares, de tal forma que será anormal o prejuízo que se traduz na ablação total ou parcial desse gozo standard. O prejuízo indemnizável deve, pela sua gravidade, pela sua importância, pelo seu peso, ultrapassar o carácter de um ónus natural decorrente da vida em sociedade.

Como ficou dito no Acórdão deste TCAN nº 01290/06.0BEBRG de 15-03-2012, “No caso da responsabilidade por atos lícitos - art.º 9.º n.º 1 do Dec Lei 48051, de 21/11/1967 - o Estado e demais pessoas coletivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante atos administrativos legais ou atos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais.
Nesta situação, prescinde-se dos requisitos da ilicitude e da culpa, apenas se exigindo que os prejuízos causados, para ser indemnizáveis, sejam especiais e anormais.
Por prejuízo especial entende-se aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma específica posição relativa; por prejuízo anormal aquele que não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a atividade lícita da Administração.”

Os prejuízos serão qualificados de especiais e anormais quando ultrapassem os pequenos transtornos que são inerentes à atividade administrativa, que decorrem da natureza da própria atividade, e se configuram como um custo a suportar pela própria integração social, ou seja, são danos que vão onerar, pesada e especialmente, apenas algum ou alguns cidadãos, sobrecarregando-os de forma desigual em relação a todos os demais.

O que caracteriza a especialidade e anormalidade do prejuízo é, pois, o facto deste, pelo seu carácter e volume, exceder aquilo que é razoável fazer suportar ao cidadão normal socialmente integrado.
Assim, a especialidade e a anormalidade são traços distintivos do prejuízo ressarcível, relativamente ao ónus natural do risco e da vida em sociedade. Atuam como verdadeiros travões ao princípio de que o Estado, e demais entes públicos, deverão reparar os danos causados pela sua crescente atividade. E surgem como verdadeiros conceitos indeterminados, carecidos de preenchimento valorativo na aplicação ao caso concreto.

Também a determinação do nexo de causalidade, nos tipos de responsabilidade em causa, adquire relevo autónomo, de modo que vem sendo entendido que a pretensão de indemnização só existe a favor do destinatário imediato do ato impositivo do sacrifício. O nexo de causalidade, assim, não deverá fixar-se apenas em termos de adequação concreta entre facto e dano, mas também em termos de imediatividade entre o facto e dano, o que significa que, por esta via, se estabelece novo elemento-travão, em ordem a evitar a sobrecarga do tesouro público, limitando o reconhecimento de um dever indemnizatório ao caso dos danos inequivocamente graves e imediatos".

A este respeito, refere-se também no Ac. do Colendo STA de 9/12/2008, in proc. 1088/08 que "são pressupostos fundamentais da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas de direito público, por atos lícitos praticados no domínio de gestão pública, prevista no artº 9º do DL nº 48.051, de 21.11.67:
(i) Um ato lícito do Estado ou de outra pessoa coletiva pública;
(ii) Praticado por motivo de interesse público;
(iii) Um prejuízo especial e anormal;
(iv) Nexo de causalidade entre o ato e o prejuízo.
Por prejuízo especial entende-se aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma específica posição relativa; por prejuízo anormal aquele que não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a atividade lícita da Administração.
O princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos constitui o fundamento axiológico deste tipo de responsabilidade, traduzindo a refração do princípio geral da igualdade em igualdade de contribuição dos cidadãos no suporte daqueles encargos".

Finalmente, alude-se ainda ao Ac. do Colendo STA de 2/12/2010, in proc. nº 0629/10 que "na verdade, a propósito do requisito da anormalidade e especialidade de que o artigo 9º do DL nº 48051, de 21-11-1967, faz depender o direito de indemnização dos particulares pelos prejuízos causados por ato lícitos praticado pela Administração, escreve-se no acórdão deste STA de 2-12-2004, Proc.º nº 670/04, que “o princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos constitui o fundamento axiológico deste tipo de responsabilidade, traduzindo a refração do princípio geral da igualdade, em igualdade de contribuição dos cidadãos no suporte daqueles encargos.
Daí que se exija a existência de um prejuízo especial (não imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma específica posição relativa) e anormal (não inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos), condicionando-se o dever de indemnizar à verificação de tais requisitos.
A “especialidade” e a “anormalidade” dos prejuízos decorrentes de atuações lícitas da Administração, constituem pois um duplo condicionamento para efeito de efetivação de ressarcimento de tais danos, limitando naturalmente o âmbito de aplicação do instituto a casos de manifesta inusualidade”.

São pois, como se viu, pressupostos deste tipo de responsabilidade prevista no artº 9º, a prática por órgão ou agente da administração de ato que formal e substancialmente se confine nos limites do poder que legalmente dispõe: a produção de danos; nexo causal entre a conduta e os danos; que os danos advenham de prejuízos especiais e anormais; que tais encargos ou prejuízos sejam impostos a um ou alguns dos particulares, na prossecução do interesse geral.

Ora na situação em apreciação, não logrou sequer o Recorrente demonstrar que se mostrem preenchidos os requisitos exigidos para que se pudesse afirmar estarmos perante responsabilidade civil, também por facto lícito.

Desde logo, porque a Administração se limitou a dar cumprimento e execução àquilo que preteritamente havia já sido decidido, daí não ter, por essa via, resultado qualquer prejuízo especial e anormal para o aqui Recorrente, consequente do imputado ato lícito.

Assim, em face do que ficou expendido, não se vislumbra que tenha sido violado pelo tribunal a quo qualquer normativo do DL 48051 de 21.11.1967 pois que o Recorrente não logrou demonstrar que a conduta das Recorridas seja suscetível de determinar a indemnização por responsabilidade civil do Recorrente, seja a título de atos lícitos ou ilícitos.

Efetivamente, da matéria de facto fixada não decorre qualquer desconformidade dos atos materiais praticados pela Entidade Recorrida, quer com as normas legais e regulamentares aplicáveis, quer com as regras de ordem técnica e de prudência comum que deviam ser tidas em consideração.

Porto, 8 de Maio de 2015
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco
Ass.: Joaquim Cruzeiro
Ass.: Luís Miguel Garcia