| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
[SCom01...], S.A., (devidamente identificada nos autos), requerente no processo cautelar que instaurou contra o Ministério do Ambiente e da Energia (igualmente devidamente identificado nos autos) – no qual, previamente à instauração da respetiva ação principal, requereu o decretamento de providência cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo de resolução do Contrato C – 136 “Moncorvo” praticado em 11 de março de 2024 pelo Secretário de Estado da Energia (“SEE”) (Despacho n.º 2/SEEN/2025, comunicado através do Ofício da DGEG datado de 21 de março de 2025) –inconformada com a sentença datada de 21/06/2025 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela que julgou improcedente a pretensão cautelar, dela interpôs o presente recurso de apelação formulando as seguintes conclusões nos seguintes termos:
A. A decisão proferida pelo Tribunal a quo no processo cautelar n.º 158/25.6BEMDL (“Sentença Recorrida”), intentado pela [SCom01...], S.A. (“Recorrente”) contra o Ministério do Ambiente e da Energia (entidade “Recorrida”), da qual se recorre, julgou improcedente o decretamento da providência cautelar de suspensão do ato administrativo de resolução do Contrato C – 136 “Moncorvo” (o “Contrato de Concessão”) praticado em 11 de março de 2024 pelo Secretário de Estado da Energia, por ter concluído, em suma, que, nos termos invocados pela Requerente, não se encontraria verificado o requisito do fumus boni iuris, e considerado, assim, prejudicada a verificação do preenchimento do requisito negativo da ponderação de interesses.
B. O Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento sobre a matéria de facto, no essencial, por duas ordens de razão.
a. Por um lado, por não ter julgado provados os factos alegados pela Recorrente nos arts. 45.º, 47.º, 48.º e 60.º do requerimento inicial, os quais se encontram documentalmente provados e, são, portanto, incontroversos e de extrema relevância para a boa decisão da causa.
b. Por outro lado, por, considerando a relevância dos factos no contexto do processo sub judice, não ter ordenado a realização de diligências de prova adicionais quanto ao conteúdo e resultado das reuniões ocorridas em 22 de maio de 2024, em 12 de agosto de 2024 e em 21 de abril de 2025, demonstrativas de uma atuação por parte da Administração Pública geradora na Recorrente da confiança e legítima expectativa de que a situação de alegado incumprimento contratual não seria irremediável, e que as partes estariam alinhadas quanto à manutenção do vínculo contratual.
C. O Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao concluir pela improcedência do pressuposto do fumus boni iuris, designadamente por ter julgado improcedentes os alegados vícios de inexigibilidade do reforço da garantia bancária à data da decisão de resolução do Contrato de Concessão, de violação do princípio da resolução como ultima ratio e do princípio da proporcionalidade, e de violação do princípio da boa-fé.
D. No que diz respeito à apreciação sobre a inexigibilidade do reforço da garantia bancária à data da decisão de resolução do Contrato de Concessão, a Sentença Recorrida errou ao concluir que a prorrogação do prazo de início da Fase de Exploração Definitiva não se projetaria sobre a obrigação contratual de reforço da garantia bancária, por esta (alegadamente) não ser uma obrigação acessória ao contrato, mas antes uma obrigação autónoma e, portanto, alheia às suas vicissitudes.
E. A este respeito, a Sentença Recorrida incorre num erro fundamental ao confundir a autonomia da garantia bancária – que, de facto, se caracteriza pela sua independência relativamente ao contrato base e implica a impossibilidade de o garante invocar quaisquer vicissitudes contratuais como meio de defesa perante o beneficiário – com o momento ou prazo contratualmente acordado para a sua entrega, este sim necessariamente dependente do regime e da execução faseada previstos no contrato.
F. O Contrato de Concessão foi propositadamente celebrado pelas partes no pressuposto de que o prazo para reforço da garantia bancária estaria alinhado com o prazo para o início da Fase de Exploração. Donde é imperativo concluir que as obrigações de início da produção de concentrados na Fase de Exploração Definitiva e de reforço da garantia financeira são acessórias e indissociáveis, apenas sendo o respetivo cumprimento devido na data de início da Fase de Exploração Definitiva, a qual foi expressamente prorrogada pelo Concedente para março de 2025.
G. A decisão de resolução do Contrato de Concessão correspondeu, assim, a uma resolução antecipada ilegal, porquanto ocorreu em data anterior à data de vencimento das obrigações invocadas pelo Concedente – isto é, antes de se ter verificado qualquer incumprimento definitivo do contrato.
H. O Tribunal a quo também incorreu em erro de julgamento ao concluir que não houve violação dos princípios da resolução sancionatória como ultima ratio e do princípio da proporcionalidade.
I. A resolução sancionatória do Contrato de Concessão apenas poderia ter sido imposta pela entidade Recorrida se o alegado incumprimento contratual comprometesse irremediavelmente o fim que o contraente público pretendia alcançar através do contrato em causa. É manifesto que o Concedente manteve o interesse nas prestações de produção de concentrados, de reforço da garantia financeira e de pagamento dos encargos de exploração, conforme foi amplamente evidenciado pelos sucessivos contactos que manteve com a ora Recorrente durante o hiato temporal decorrido entre 22 de fevereiro de 2024 e 21 de março de 2025, no qual manifestou a sua intenção e disposição para remediar a situação e manter o vínculo contratual.
J. A prolongada inércia na tomada de uma decisão final revelou igualmente que a resolução do Contrato de Concessão não revestia qualquer particular premência ou urgência que justificasse a resolução sancionatória como medida de ultima ratio.
K. Por fim, errou ainda o Tribunal a quo ao ter concluído pela improcedência do alegado vício de violação do princípio da boa-fé, tendo, nesta senda, efetuado uma incorreta apreciação dos factos trazidos a juízo.
L. Com efeito, ao contrário do que concluiu o douto Tribunal a quo, não foi (apenas) a inércia administrativa que gerou na Recorrente a expectativa de que a resolução contratual não teria lugar. Foi, sim, a sua comunicação expressa, através da anterior Secretária de Estado de Energia e da DGEG, revestida, portanto, de carácter oficial, de que a situação de incumprimento não era irreversível, aliada a uma inação administrativa prolongada – superior a 1 ano – que criou na Recorrente uma legítima expectativa de que a execução do Contrato de Concessão se manteria e que qualquer pretensão de resolução sancionatória seria ultrapassada pelas partes.
M. A conduta da Administração, pautada por longos períodos de silêncio, aliados a manifestações expressas de cooperação e de interesse na manutenção da relação contratual, gerou uma situação de confiança qualificada, juridicamente tutelável, cuja frustração torna a decisão final de resolução do Contrato de Concessão materialmente ilegal.
N. Tendo o Tribunal concluído, indevidamente, pela improcedência do requisito do fumus boni iuris, ficou (também indevidamente) prejudicada a apreciação sobre a verificação do requisito negativo da ponderação de interesses de que depende o decretamento da providência cautelar.
O. A este respeito, cumpre reiterar por inteiro o que foi veiculado no requerimento inicial:
a. O decretamento da providência requerida não envolverá quaisquer prejuízos relevantes para os interesses públicos que incumbe à Recorrida prosseguir ou para quaisquer outros interesses públicos ou privados, uma vez que, permitirá que uma concessão, de reconhecido interesse público para o concelho ..., e que para este aporta relevantes benefícios económicos, continue a ser explorada, num momento em que o Ministério do Ambiente já reconheceu publicamente a ausência de interessados na reativação do projeto.
b. Em acréscimo, o não decretamento da providência cautelar implicaria enormes prejuízos para a Recorrente, atendendo aos avultados investimentos por si realizados, bem como a frustração de relações comerciais firmes mantidas com terceiros, relativas ao fornecimento de grandes quantidades de minério.
Termina pugnando pelo provimento do recurso, com ordenação nos termos do art. 636.º, n.º 3, do CPC, ex vi do art. 1.º do CPTA, da realização das diligências probatórias que se revelem necessárias para o efeito de apreciação das questões que o Tribunal a quo impropriamente não apreciou, com a revogação da sentença recorrida e a decretação da requerida providência cautelar de suspensão do identificado ato administrativo suspendendo.
Com as suas alegações de recurso juntou cinco (5) documentos.
O Recorrido Ministério do Ambiente e Energia contra-alegou requerendo o desentranhamento dos documentos juntos com as alegações de recurso, por inadmissibilidade nos termos dos artigos 423.º, n. 1 e 425.º, n.º 1, do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, defendendo não conhecimento da questão da ponderação de interesses por não ter sido objeto da decisão recorrida, nos termos do artigo 635.º, n.º 2, do CPC e pugnando pelo não provimento do recurso com manutenção da decisão recorrida.
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Admitido o recurso com efeito devolutivo, subida imediata e nos próprios autos o processo foi remetido em recurso a este Tribunal Central Administrativo em 19/08/2025.
Neste, notificado o Dig.mo Magistrado do Ministério Público nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA, não foi emitido Parecer.
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Redistribuídos os autos em 01/09/2025 (cf. Despachos n.º 15/2025, de 27 de agosto e n.º 26/2025, de 4 de setembro do Exmo. Senhor Juiz Desembargador Presidente deste Tribunal) são, agora, submetidos à Conferência para julgamento.
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II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
II. 1 QUESTÃO PRÉVIA
Com as suas alegações de recurso a Recorrente juntou cinco (5) documentos.
O Recorrido suscitou nas suas contra-alegações que a junção de documentos efetuada pela Recorrente com as suas alegações é inadmissível termos dos artigos 423.º n.1 e 425.º, n.º 1, do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, requerendo o seu desentranhamento.
De harmonia com o disposto no artigo 651º nº 1 do CPC, aplicável aos tribunais administrativos ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA, “…as partes apenas podem juntar documentos às alegações nas situações excecionais a que se refere o artigo 425.º ou no caso de a junção se ter tornado necessária em virtude do julgamento proferido em 1ª instância”.
Ressuma deste normativo que a junção da prova documental deve ocorrer no momento próprio na 1ª instância, já que os documentos haverão de destinar-se a demonstrar factos cuja verificação o Tribunal é chamado a aferir no respetivo julgamento.
De modo que apenas será legítimo às partes juntarem documentos com as respetivas alegações de recurso quando a sua apresentação não tenha sido possível em momento oportuno na 1ª instância. Impossibilidade que poderá decorrer quer da superveniência objetiva do documento quer da sua superveniência subjetiva (conhecimento).
Sendo que também será legítima a apresentação de documentos com as alegações quando a sua apresentação se revele necessária por virtude da decisão proferida. Assim, se não será de admitir a junção de documentos em fase de recurso para prova de factos que já se mostravam controvertidos antes da prolação da sentença recorrida (designadamente em face dos articulados apresentados), já será admissível a junção de documentos nesta fase se a sua necessidade só ocorreu em face da decisão proferida (vide a este respeito, e neste sentido, António Santos Abrantes Geraldes, in, “Recursos no Novo Código de Processo Civil”, Almedina, 2ª Edição, pág. 189-190).
Os cinco (5) documentos juntos pela Recorrente com as suas alegações de recurso não têm enquadramento em qualquer dessas situações, que aliás não foram invocadas, referindo-se a recorrente a eles no art.º 39.º, ponto b. das alegações de recurso como demonstrativos dos prejuízos que sofrerá caso a providência cautelar de suspensão de eficácia não seja decretada.
Não vindo apontada qualquer ocorrência superveniente forçoso é concluir que a junção dos documentos com o recurso, pretendida pela Recorrente, não encontra conforto legal, não sendo, assim, de a admitir.
O que se decide.
Desentranhe-se, pois, os cinco (5) documentos que foram juntos com as alegações de recurso.
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II. 2 DO OBJETO DO RECURSO
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144.º, nº 2 e 146.º, nº 4 do CPTA e dos artigos 5.º, 608.º, nº 2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º do CPC novo, ex vi dos artigos 1.º e 140.º, nº 3 do CPTA.
No caso, atentos os termos em que a recorrente delimitou as conclusões do seu recurso, as questões essenciais de que cumpre decidir são as seguintes:
- saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento quanto à matéria de facto - (vide conclusão B das alegações de recurso);
- saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao concluir pela não verificação do pressuposto do fumus boni iuris - (vide conclusões B. a M. das alegações de recurso);
- saber se o requisito negativo da ponderação de interesses de que depende o decretamento da providência cautelar, cujo conhecimento a sentença considerou prejudicada, se encontra preenchido, em termos que a mesma deva ser decretada por verificação de todos os respetivos pressupostos – (vide conclusões N. a O. Das alegações de recurso).
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III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, assim vertida ipsis verbis na decisão recorrida:
1. A 30-11-2016, o Estado Português e a Requerente celebraram o contrato para atribuição da concessão de exploração de depósitos minerais de ferro e minerais associados, com o número de cadastro C-136 e com a denominação “Moncorvo”, numa área situada no concelho de ... – cfr. Fls. 1371 a 1391 do PA;
2. Do contrato de concessão, aludido em 1., consta, entre o mais, o seguinte:[imagem que aqui se dá por reproduzida] (…)
(…)
- cfr. Documento a fls. 1371 a 1391 do PA;
3. As aprovações ambientais necessárias ao início da Fase de Exploração Inicial foram emitidas a 07-012020, data em que foi emitida a Declaração de Conformidade Ambiental do Projeto de Execução - cfr. DOC. 2 junto com o requerimento inicial;
4. A 09-03-2020, a Entidade Demandada, através da Direção Geral de Energia e Geologia, aprovou o plano de lavra e o programa de trabalhos para o primeiro ano do projeto – cfr. Doc. 3 junto com o requerimento inicial;
5. Do Plano de Lavra consta, entre o mais, o seguinte:
“1.1.4 Plano de Lavra – Fase Inicial, Projeto de Execução
O Plano de Lavra, constitui, na atual versão, desenvolvida ao nível de Projeto de Execução para a Fase Inicial (5 anos), uma das peças instrutórias do processo de licenciamento da reativação das Minas de Ferro de Moncorvo, constituindo um documento abrangente, que visa estabelecer e apresentar as principais soluções para o aproveitamento eficiente do recurso mineral, a localização, os cenários de execução e a estimativa de custos associados, naquela que será, de acordo com a estratégia de desenvolvimento do projeto aprovada, a fase de arranque..
Na atual fase de desenvolvimento, o Plano de Lavra, agora desenvolvido ao nível de Projeto de Execução, deverá disponibilizar a informação necessária às tomadas de decisões de carácter geral e ao desenvolvimento dos trabalhos de extração e beneficiação, que permita que os trabalhos decorram de acordo com as boas práticas mineiras, dentro de rigorosos critérios de segurança e gestão de resíduos e dentro da compatibilidade ambiental definida para a Fase Inicial na Declaração de Impacte Ambiental (DIA), bem como prevenindo as condições necessárias para a implementação do futuro Plano Ambiental e de Recuperação Paisagística.
(…)
Assim, elaborado o Plano de Lavra, em projeto de execução, e o respetivo RECAPE para esta Fase Inicial (Depósito Eluvial da Mua, anos 1 a 5), previa a estratégia operacional da Empresa que, logo após a aprovação deste RECAPE, que se estimava ainda em 2018, considerando os prazos estabelecidos na legislação aplicável, se concluiria a elaboração do Plano de Lavra, em projeto de execução e o respetivo RECAPE, para a Fase Definitiva do Projeto, prevendo-se a sua submissão no final de 2019, ainda antes do fim do período de validade da DIA.
Esta utilização de marcos temporais concretos no contexto do RECAPE, acabou por gerar alguma indefinição, pois, o processo de avaliação do RECAPE, sofreu alguns constrangimentos processuais, externos ao promotor, que motivaram um deslizamento dos prazos previstos de submissão dos RECAPE da Fase Inicial e posteriormente da Fase Definitiva, obrigando a um pedido de prorrogação do prazo de validade da DIA, entretanto aprovado. Entendeu o Promotor que a submissão do RECAPE da Fase Definitiva deveria estar temporalmente condicionada à aprovação do RECAPE da Fase Inicial. Assim, os prazos devem ser considerados a partir de março de 2020, daqui em diante referido como ano 1, com o início dos trabalhos de exploração entre 1 e 15 de março de 2020, conforme estabelecido na DIA, e no RECAPE aprovado em 30 de dezembro de 2019, e o encerramento dos trabalhos e início da recuperação paisagística em março de 2025, até março de 2026.
(…)
As características de desenvolvimento e a tipologia de um projeto mineiro resultam da compatibilidade entre os aspetos técnicos e os condicionalismos económicos, com as características imutáveis no projeto, tais como a localização, tipologia e características dos depósitos minerais. Daqui resulta que em termos de decisões sobre o Plano de Lavra, estas dependem de critérios de compatibilização ambiental, técnica e económica do projeto. De acordo com estes critérios, a MTI desenvolveu um Plano de Lavra baseado em critérios e opções técnica e economicamente exequíveis e viáveis e condicionado por critérios de ordem técnica, económica, ambiental, paisagística e social, de acordo com o conteúdo da Declaração de Impacte ambiental.
Considerando os atuais valores de mercado e níveis de procura, a MTI decidiu direcionar a sua produção durante a fase inicial, apenas para inertes de alta densidade.
Assim, partindo de uma base conceptual resultante das características imutáveis ou determinantes do local e do setor mineiro, decidiu-se desenvolver o projeto em duas Fases, podendo apresentar várias opções e operações comuns:
• Fase Inicial: corresponde a uma fase de instalação, preparação do sítio, aquisição de equipamentos e formação de quadros, desenvolvida em paralelo com uma exploração tecnologicamente menos exigente. Decorrerá durante os primeiros 5 anos, com recurso a operações de extração e tratamento simplificadas, por desmonte mecânico de minério solto (eluvial ou cascalheira). Esta fase incidirá apenas sobre o Depósito Eluvial localizado na encosta Norte e nordeste da Mua. Tratando-se de uma fase de arranque, o volume de exploração, transporte e expedição, irá evoluindo de acordo com a consolidação tecnológica e operacional do Projeto.
• Fase Definitiva: Esta fase decorrerá durante os restantes anos subsequentes, até ao final do Plano de Exploração, correspondendo a uma ampliação da capacidade e complexidade de extração e beneficiação, respetivamente com utilização de desmonte mecânico e com recurso a explosivos e beneficiação em lavaria definitiva estruturada segundo quatro circuitos principais, Circuito de britagem, Circuito de moagem, Circuito de concentração (separação gravítica, separação magnética e separação por flutuação) e Circuito de espessamento e filtragem. Esta fase incidirá sobre os depósitos da encosta Sul da serra do ... (..., ... e ...). Tratando-se de uma fase de desenvolvimento do projeto já consolidada, prevê-se que o volume de exploração, transporte e expedição, seja estabilizado, de acordo com a consolidação tecnológica e operacional do Projeto, entretanto alcançada.
O presente Plano de Lavra, constitui um desenvolvimento do Plano de Lavra que integrou o EIA, para um nível de Projeto de Execução, e uma atualização da versão entregue em 28 de maio de 2018, correspondente à fase Inicial do Projeto de Reativação das Minas de Ferro de Moncorvo bem como à incorporação das determinações da Declaração de Conformidade Ambiental do RECAPE, emitida em 30 de dezembro de 2019.”
- cfr. Doc. 3 junto com o requerimento inicial;
6. A 16-11-2016 foi emitida pela [SCom02...], S.A. uma garantia bancária autónoma de € 500.000,00 (quinhentos mil euros) nos termos do artigo 61.º, do Decreto-Lei n.º 88/90, de 16 de março – cfr. Doc. 4 junto com o requerimento inicial;
7. A 23-07-2023, a Requerente solicitou ao Concedente o envio da minuta para prestação da garantia financeira no valor de € 700.000,00 – cfr. Doc. 5 junto com o requerimento inicial;
8. A 26-07-2023, o Requerido enviou a minuta de garantia bancária que deveria ser prestada para efeitos do cumprimento da obrigação prevista na Cláusula 7.ª do Contrato de Concessão, da qual constava o seguinte:
“a/o presente garantia bancária/seguro caução permanece válida(o) até que seja expressamente autorizada a sua libertação pela Direção Geral de Energia e Geologia, não podendo ser anulada(o) ou alterada(o) sem esse mesmo consentimento e independentemente da liquidação de quaisquer montantes que sejam devidos”.
- cfr. Doc. 6 junto com o requerimento inicial;
9. O Requerido informou a Requerente que a garantia a prestar não deveria ser sujeita a prazo – Acordo;
10. Através do Ofício n.º 6673, de 29 de agosto, o Requerido comunicou à Requerente os termos do despacho do Sr. Diretor-Geral da DGEG, de 28 de agosto, de 2023 exarado na informação n.º 418/DSEF-RG/MM/23 (111/EAJ/ALM), de 08/08/2023 - cfr. Fls. 2676 a 2684 e 2686 do PA;
11. Da comunicação aludida em 10., consta o seguinte:[imagem que aqui se dá por reproduzida]
12. A 30-08-2023, a Requerente respondeu à notificação para reparação dos alegados incumprimentos, tendo informado a DGEG do seguinte: [imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cfr. Doc. 8 junto com o requerimento inicial;
13. A 13-09-2023, a Requerente remeteu ao Requerido o comprovativo de pagamento da primeira prestação dos encargos de exploração, no valor de €50.000 - cfr. Doc. 10 junto com o requerimento inicial;
14. A 26-09- 2023, a Requerente enviou uma carta à DGEG a solicitar a extensão do prazo para prestação da garantia bancária por mais 45 a 60 dias – cfr. Doc. 11 junto com o requerimento inicial;
15. No dia 28-09-2023, a Requerente remeteu à DGEG o comprovativo de pagamento da segunda prestação do valor do encargo de exploração, no montante de € 50.000,00 - cfr. Fls. 2729 a 2730 do PA;
16. No dia 10-11-2023, em reunião havida entre a DGEG e a Requerente, a DGEG informou a empresa que poderia prestar uma garantia a prazo – cfr. Fls. 2790 a 2792 do PA;
17. Através do Ofício n.º DSEF-RG/PF/23 de 18 de outubro de 2023, a DGEG comunicou à Requerente o seguinte:[imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cfr. Fls. 2759 a 2766 e 2767 a 2774 do PA;
18. No dia 17-11-2023, a Requerente apresentou a sua pronúncia em sede de audiência prévia dos interessados à DGEG, tendo requerido a reversão do sentido provável da decisão de resolução sancionatória do Contrato de Concessão – cfr. Doc. 15 junto com o requerimento inicial;
19. A DGEG procedeu à análise da pronúncia na Informação n.º 157/EAJ/ALM, de 06-12-2023, que foi objeto de despacho do Sr. Diretor-Geral da DGEG no dia 11/12/2023 - cfr. Fls. 3444 a 3458 do PA;
20. Do documento aludido em 19., consta o seguinte:[imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cfr. Fls. 3444 a 3458 do PA;
21. Por Despacho datado de 22-02-2024, exarado na Informação n.º 63/DSEF-RG/MM/24 e 16/EAJ/ALM/24 datada de 5 de fevereiro de 2024, a DGEG determinou a realização de diligência de prova testemunhal e por declaração de parte, bem como a notificação da Requerente para realização de audiência prévia, por novo fundamento de resolução do Contrato de Concessão, nomeadamente o incumprimento do pagamento do encargo de exploração previsto no n.º 1 da Cláusula 8.ª e da alínea c) do n.º 1 da Cláusula 15.ª do Contrato – cfr. Doc. 17 junto com o requerimento inicial;
22. No dia 26-02-2024, a Requerente foi notificada do Ofício DSEFRG/PF/24 para pronúncia em sede de audiência prévia acerca do sentido provável de decisão de resolução do Contrato de Concessão em razão do incumprimento: a. Da obrigação de prestação da garantia bancária no valor de EUR 700.000 até ao dia 31 de janeiro de 2024; e
b. Da obrigação de pagamento do valor de EUR 100.000 a título de pagamento de encargos da exploração;
- cfr. Doc. 18 junto com o requerimento inicial;
23. No dia 11-03-2024, a Requerente remeteu, via e-mail, as declarações de parte do Sr. «AA» e o depoimento do Dr. «BB» – cfr. Doc. 19 junto com o requerimento inicial;
24. No dia 25-03-2024, a Requerente apresentou nova pronúncia em sede de audiência prévia dos interessados (sobre o Ofício DSEF-RG/PF/24) – cfr. Doc. 20 junto com o requerimento inicial;
25. No dia 21-03-2025, a Requerente foi notificada da decisão final do SEE no âmbito do procedimento de resolução do Contrato de Concessão – cfr. Docs. 21 e 22 juntos com o requerimento inicial;
26. A decisão referida em 25., tem o seguinte teor:[imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cfr. Doc. 21 junto com o requerimento inicial;
27. No dia 10-04-2025, é publicada on-line notícia em que é referido, entre o mais, o seguinte:
“O Governo terminou o contrato de concessão para a exploração das minas de Moncorvo, nas quais a empresa [SCom01...] estava encarregue de levar a cabo a exploração de ferro, alegando o incumprimento por parte da empresa de condições contratuais. Fonte oficial do ministério do Ambiente afirma que ainda não há interessados mas que novos candidatos são bem-vindos, já que o Estado tem “todo o interesse” na continuidade do projeto.
O aviso da revogação do contrato aviso foi publicado em Diário da República a 4 de abril, e, desde que essa decisão se tornou pública, não há conhecimento de potenciais interessados, informa o ministério do Ambiente, em resposta ao ECO/Capital Verde. No entanto, “o Estado continua a ter todo o interesse na reativação do projeto das Minas de Ferro de Moncorvo, pela sua importância económica e pelos benefícios que pode trazer ao Concelho ... e à região.
Agora que a área está disponível, qualquer empresa interessada em explorar o recurso, e que considere ter capacidade para tal, pode apresentar junto da DGEG um pedido para que lhe seja atribuída a concessão. Contudo, “um eventual novo pedido não significa que a atual concessão será entregue, tal como está, ao novo concessionário”, ressalva o ministério. Os termos de uma eventual nova concessão serão os que resultarem do novo procedimento, e negociados entre o Estado e a empresa.”
- cfr. Doc. 26 junto com o requerimento inicial;
28. Em 17-04-2025, a Requerente intentou o presente processo de matriz cautelar – cfr. Fls. 1 sitaf.
Mais se consignou que com relevo para a decisão a proferir inexistem factos que o tribunal tenha considerado como não provados.
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B – De direito
1. Da decisão recorrida
A recorrente requereu no processo cautelar, que instaurou em 17/04/2025 previamente à instauração da respetiva ação principal, a decretação de providência cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo de resolução do Contrato C – 136 “Moncorvo” praticado em 11 de março de 2024 pelo Secretário de Estado da Energia, materializado no Despacho n.º 2/SEEN/2025, comunicado através do Ofício da DGEG datado de 21 de março de 2025 (vertidos em 25. e 26. da factualidade dada como provada na sentença).
A sentença recorrida, debruçando-se sobre o mérito da pretensão cautelar, não obstante ter considerado verificado o requisito do periculum in mora, julgou improcedente o pedido de decretação da providência por ter entendido não se verificar o requisito do fumus boni iuris, por não achar viabilidade nos fundamentos de invalidade que foram apontados pela requerente ao ato suspendendo.
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2. Da tese da recorrente
A requerente pugna pela revogação da decisão recorrida com decretação da providência, sustentando, em suma, incorrer a mesma em erro de julgamento quanto à matéria de facto e erro de julgamento de direito por ao contrário do entendido pelo Tribunal a quo, devendo considerar-se provado o requisito do fumus boni iuris, pelas razões e argumentos que expõe, e bem assim o requisito negativo da ponderação de interesses de que depende o decretamento da providência cautelar, cujo conhecimento a sentença considerou prejudicada.
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3. Da análise e apreciação do recurso
3.1 Do erro de julgamento quanto ao juízo de não verificação do requisito do fumus boni iuris
3.1.1 A Requerente no processo cautelar, aqui recorrente, alicerçou no Requerimento Inicial da providência o requisito do fumus boni iuris com os seguintes fundamentos essenciais: i) inexigibilidade do reforço da garantia bancária à data da decisão de resolução do Contrato de Concessão; ii) violação do princípio da proporcionalidade e da resolução sancionatória como última ratio; iii) violação dos princípios da boa-fé, da tutela da confiança e da colaboração da Administração Pública com os particulares.
3.1.2 A Mmª Juíza a quo enfrentou os fundamentos de ilegalidade apontados pela requerente e concluiu, com a fundamentação que externou na sentença, afigurar-se, num juízo perfunctório, que em sede de processo principal os mesmos improcederão.
3.1.3 Em sede do presente recurso a Recorrente renova a argumentação que já havia expandido no seu Requerimento Inicial. Dizendo, no que diz respeito à apreciação sobre a inexigibilidade do reforço da garantia bancária à data da decisão de resolução do Contrato de Concessão, que a sentença recorrida errou ao concluir que a prorrogação do prazo de início da Fase de Exploração Definitiva não se projetaria sobre a obrigação contratual de reforço da garantia bancária, por esta (alegadamente) não ser uma obrigação acessória ao contrato, mas antes uma obrigação autónoma e, portanto, alheia às suas vicissitudes. Afirma que a este respeito a sentença recorrida incorre num erro fundamental ao confundir a autonomia da garantia bancária – que, de facto, se caracteriza pela sua independência relativamente ao contrato base e implica a impossibilidade de o garante invocar quaisquer vicissitudes contratuais como meio de defesa perante o beneficiário – com o momento ou prazo contratualmente acordado para a sua entrega, este sim necessariamente dependente do regime e da execução faseada previstos no contrato; que o Contrato de Concessão foi propositadamente celebrado pelas partes no pressuposto de que o prazo para reforço da garantia bancária estaria alinhado com o prazo para o início da Fase de Exploração e que daí é imperativo concluir que as obrigações de início da produção de concentrados na Fase de Exploração Definitiva e de reforço da garantia financeira são acessórias e indissociáveis, apenas sendo o respetivo cumprimento devido na data de início da Fase de Exploração Definitiva, a qual foi expressamente prorrogada pelo Concedente para março de 2025, renovando que a decisão de resolução do Contrato de Concessão correspondeu a uma resolução antecipada ilegal, porquanto ocorreu em data anterior à data de vencimento das obrigações invocadas pelo Concedente – isto é, antes de se ter verificado qualquer incumprimento definitivo do contrato.
3.1.4 Antecipamos desde já que não assiste razão à recorrente em termos que deva ser considerado verificado o pressuposto do fumus boni iuris, isto é, a viabilidade da pretensão anulatória a ser formulada na ação principal, com este fundamento de invalidade apontado à decisão de resolução do contrato de concessão.
A sentença recorrida, reconheceu que resulta do contrato de concessão que a execução do Contrato é faseada, e, nos termos da Cláusula 7.ª, n.º 2, do Contrato de Concessão, o reforço da garantia seria exigível no 79.º mês após a assinatura do Contrato, isto é, aquando do início da Fase de Exploração Definitiva. Constatou que só foi possível obter as aprovações ambientais necessárias ao início da Fase de Exploração Inicial a 7 de janeiro de 2020 (1 ano e 9 meses após a data inicialmente prevista no Contrato de Concessão). E muito embora tenha constatado que a Entidade Demandada, através da DGEG, tenha aceitado a prorrogação do prazo contratual para o início da Fase de Exploração Definitiva (que inicialmente era março de 2020) que passou a ser, primeiro, junho de 2023 e para março de 2025 (o que resulta vertido na factualidade da sentença), entendeu que “(…) não se pode considerar que a prorrogação do prazo contratual para o início da Fase de Exploração Definitiva, se tenha repercutido igualmente no prazo de reforço da garantia bancária”. Isto porque considerou “(…) independentemente de existir uma estrutura contratual faseada no âmbito do Contrato de Concessão, a verdade é que a garantia bancária assume natureza autónoma no âmbito contratual, visando garantir a satisfação do direito pecuniário do garantido”, apoiando-se no acórdão do STJ, de 11-12-2003, proc. 03A3632, que citou.
3.1.5 A recorrente sustenta no presente recurso que a sentença recorrida incorre a este respeito em erro por confundir a autonomia da garantia bancária – que, de facto, diz, se caracteriza pela sua independência relativamente ao contrato base e implica a impossibilidade de o garante invocar quaisquer vicissitudes contratuais como meio de defesa perante o beneficiário – com o momento ou prazo contratualmente acordado para a sua entrega, este sim necessariamente dependente do regime e da execução faseada previstos no contrato (vide conclusão E). das alegações de recurso).
3.1.6 Do corpo discursivo da sentença poderá parecer que a mesma se suporta no tipo de garantia que a cocontratante deveria prestar, uma garantia bancária à primeira solicitação, na medida em que ali é afirmado o seguinte: “No caso dos autos, a garantia financeira vem definida no Contrato como autónoma e automática, uma vez que é pagável à primeira solicitação por parte da DGEG à instituição financeira (caso seja garantia bancária), nos termos do n.º 6 da Cláusula Sétima. A garantia não se reporta à exploração dos minérios, nem a título principal nem acessório, mas antes criando um feixe de relações diverso do objeto do contrato de concessão. A garantia bancária envolve o beneficiário, o dador de ordem e o garante, criando-se assim uma relação jurídica autónoma do objeto do contrato de concessão, sendo que o garante nem é parte no contrato de concessão.
A garantia bancária, ao assumir esta autonomia face ao objeto do contrato de concessão, leva-nos a concluir que assume natureza autónoma, pelo que, não tem natureza acessória. Desta forma, o reforço da garantia reporta-se a essa mesma relação garantística, não estando sujeita às regras da obrigação principal.”
3.1.7 E importa efetivamente precisar que o que está em causa nos autos não é o acionamento da garantia (garantia bancária), nem por conseguinte os pressupostos, modo ou forma a que a Entidade Demandada, enquanto contraente público, estaria sujeita para a acionar no âmbito da execução do Contrato de Concessão.
O que está em causa é o momento (data e ocasião) em que a Recorrente, cocontratante no Contrato de Concessão já em execução, estava (ou não) obrigada a prestar o reforço de garantia no âmbito desse contrato, em termos que o não reforço da garantia constituísse motivo para a resolução sancionatória do contrato.
3.1.8 Na perspetiva da Entidade Demandada (e esse foi um dos fundamentos da decisão de resolução do Contrato cuja suspensão de eficácia é pretendida no processo cautelar), o reforço da garantia deveria ter sido prestado no 79.º mês após a assinatura do Contrato.
Na perspetiva da Recorrente, cocontratante concessionária, o reforço da garantia não era ainda exigível nessa ocasião nem na ocasião da resolução do contrato, por a fase de Exploração Definitiva da concessão ter sido prorrogada.
3.1.9 A conformação da relação contratual rege-se pelas cláusulas e pelos demais elementos integrantes do contrato que sejam conformes com a Constituição e a lei, como explicitamente estatui o art.º 279.º do CCP (Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo DL n.º 18/2008, de 29 de janeiro).
Nos termos da Cláusula 7.ª, n.º 2, do Contrato de Concessão o reforço da garantia seria exigível no 79.º mês após a assinatura do Contrato. E a verdade é que a Concessionária, aqui Recorrente, não prestou a garantia (reforço) que devia ter apresentado nesse prazo (assim como não a apresentou em qualquer momento posterior).
3.1.10 O art.º 333.º do CCP autoriza a resolução sancionatória dos contratos por iniciativa do contraente público quando não seja renovado o valor da caução pelo cocontratante (alínea g), do n.º 1). Em que a decisão da Entidade Demandada corretamente se apoiou.
3.1.11 De acordo com o n.º 5 da Cláusula Quinta do Contrato de Concessão eram os seguintes períodos contratuais:
a) Período de 18 meses para dar início aos trabalhos de exploração;
b) Período com início no 19.º mês e duração de 60 meses para a extração e beneficiação simplificada e preparação do período seguinte;
c) Período com início no 79.º mês após a assinatura do Contrato que corresponde à produção de concentrado de ferro.
Significando no Contrato de Concessão a data estipulada para o reforço da garantia (79.º mês após a assinatura do contrato) correspondia o início do período de produção de concentrado de ferro (também previsto para o 79.º mês após a assinatura do contrato).
3.1.12 Mas do facto de o momento previsto no Contrato de Concessão para o reforço da garantia por parte da concessionária coincidir com a data prevista no mesmo contrato para início de uma das fases de exploração mineira (a correspondente à produção de concentrado de ferro) não pode retirar-se uma correspondência sinalagmática entre uma outra, enquanto obrigações recíprocas ou diretamente interdependentes, em que a primeira (o reforço da garantia) dependesse diretamente da segunda (início da produção de concentrado de ferro) ou dela fosse contrapartida correspetiva.
A circunstância de o prazo contratual para o início da Fase de Exploração Definitiva (que inicialmente era março de 2020) que passou a ser, primeiro, junho de 2023 e passou para março de 2025 (o que resulta vertido na factualidade da sentença) não conduzia à prorrogação do prazo para a prestação da garantia (reforço) para data coincidente, como propugna a recorrente.
Nem exonerou a cocontratante, ora Recorrente, da sua obrigação de proceder à prestação da garantia (reforço), no prazo contratualmente estabelecido, como se tratasse (como se afigura pretender, embora não o denomine assim) de uma exceção de não cumprimento do contrato permitida pelo art.º 428.º do Código Civil quando num contrato bilateral se esteja perante contraprestações de cumprimento simultâneo.
3.1.13 As garantias são figuras jurídicas que se destinam a proteger o credor contra o risco de incumprimento por parte do devedor.
No caso dos contratos públicos elas visam garantir o integral cumprimento das obrigações do cocontratante, decorrentes da Lei e do Contrato, na sua execução, perante o contraente público, como decorre do regime constante do Código dos Contratos Públicos.
O que justifica, designadamente, que ainda na formação do contrato a falta da prestação da caução (garantia) inicial, ainda antes da celebração do contrato, implique a caducidade da adjudicação e a não celebração do contrato (cf. art.º 91.º, n.º 1 do CCP); que no decorrer da execução do contrato as cauções (garantias) prestadas pelo cocontratante possam ser executadas pelo contraente público, sem necessidade de prévia decisão judicial ou arbitral, para satisfação de quaisquer importâncias que se mostrem devidas por força do não cumprimento por aquele das obrigações legais ou contratuais, incluindo sanções pecuniárias aplicadas, prejuízos decorrentes de incumprimentos contratuais ou importâncias devidas a título de cláusulas penais (cf. art.º 296.º, n.º 1 do CCP) e que a não renovação do valor da caução (reforço da garantia) pelo cocontratante no decorrer da execução do contrato seja causa autónoma de resolução sancionatória do contrato (cf. art.º 333.º, n.º 1, alínea g) do CCP).
Estatuindo especificamente o art.º 11.º da Lei n.º 54/2015, de 22 de junho (que estabelece as Bases do regime jurídico da revelação e do aproveitamento dos recursos geológicos existentes no território nacional, incluindo os localizados no espaço marítimo nacional, aqui aplicável) no que se refere aos contratos de concessão que atribuam direitos de prospeção e pesquisa, exploração experimental ou de concessão de direitos de exploração de recursos geológicos, como é o caso do Contrato de Concessão em causa nos autos, que os respetivos contratos de concessão “…estabelecem, obrigatoriamente, uma ou mais garantias financeiras que assegurem o cumprimento do contrato, a recuperação paisagística da área abrangida e o encerramento da exploração” (n.º 1), garantias financeiras que poderão constituir-se “…pela subscrição de apólices de seguro, de garantias bancárias, de cauções, de depósitos bancários, de participações no Fundo dos Recursos Geológicos ou de outros instrumentos financeiros previamente autorizados pela DGEG” (n.º 2).
3.1.14 Razão pela qual a tese da recorrente não podia merecer acolhimento. A sentença recorrida andou, pois, bem ao concluir que “não se pode considerar que a prorrogação do prazo contratual para o início da Fase de Exploração Definitiva, se tenha repercutido igualmente no prazo de reforço da garantia bancária”.
3.1.15 Não sendo de concluir, no que releva, pela procedência da pretensão anulatória a formular na ação principal a intentar com fundamento na invocada inexigibilidade da prestação da garantia (reforço) que por ela vinha sustentada. Pelo que andou bem a sentença recorrida que fez também esse juízo, não colhendo as conclusões B). e D). a G). das alegações de recurso.
3.1.16 A recorrente sustenta também que o Tribunal a quo também incorreu em erro de julgamento ao concluir que não houve violação dos princípios da resolução sancionatória como ultima ratio e do princípio da proporcionalidade. Diz para o efeito que a resolução sancionatória do Contrato de Concessão apenas poderia ter sido imposta pela Entidade Recorrida se o alegado incumprimento contratual comprometesse irremediavelmente o fim que o contraente público pretendia alcançar através do contrato em causa; que é manifesto que o Concedente manteve o interesse nas prestações de produção de concentrados, de reforço da garantia financeira e de pagamento dos encargos de exploração, conforme foi amplamente evidenciado pelos sucessivos contactos que manteve com a ora Recorrente durante o hiato temporal decorrido entre 22 de fevereiro de 2024 e 21 de março de 2025, no qual manifestou a sua intenção e disposição para remediar a situação e manter o vínculo contratual e que a prolongada inércia na tomada de uma decisão final revelou igualmente que a resolução do Contrato de Concessão não revestia qualquer particular premência ou urgência que justificasse a resolução sancionatória como medida de ultima ratio (vide conclusões H). a J). das alegações de recurso).
3.1.17 A sentença recorrida reconheceu que “… evidentemente que, como bem refere a Requerente, a resolução é última ratio”. Mas explicitou também, e bem no nosso entender, que “… no caso a possibilidade de resolução resulta das disposições contratuais, mas igualmente se poderia retirar da alínea g) do n.º 1 do artigo 333.º do CCP, na medida em que sanciona a não renovação do valor da caução pelo Cocontratante como causa de resolução contratual.”
3.1.18 Já dissemos supra que o artigo 333.º, n.º 1, alínea g) do CCP autoriza a resolução sancionatória dos contratos por iniciativa do contraente público quando não seja renovado o valor da caução pelo cocontratante. E que a decisão de resolução sancionatória do Contrato de Concessão tomada pela Entidade Demandada se apoiou corretamente nesse normativo.
3.1.19 O procedimento de resolução do contrato de concessão a que se referem os presentes autos iniciou-se com o Despacho de 16/10/2023 do Diretor da DGEG, exarado na Informação n.º 133/EAJ/ALM(509/DSEF-RG/MM/23). No âmbito desse procedimento foi assegurada a audiência prévia da aqui Recorrente, tendo havido lugar a instrução subsequente e nova audiência prévia. A final do procedimento apreciadas as circunstâncias e os argumentos, a Entidade Demandada veio a tomar a decisão de resolução do contrato de concessão com fundamento na manutenção àquela data:
- da falta de prestação do reforço da garantia financeira no montante de 700.000,00€ nos termos da alínea b) do n.º 2 da Cláusula 7ª do Contrato;
- da falta de pagamento do valor de 150.000,00€, do total de 250.000,00 €, a título de encargo de exploração previsto no n.º 1 da cláusula 8ª do Contrato.
3.1.20 A sentença recorrida constatou, com relevo para a argumentação que havia sido esgrimida pela Requerente, aqui Recorrente, que a Entidade Requerida notificou a Requerente para proceder ao reforço da garantia, tendo concedido prazo de prorrogação para o efeito; que seguidamente notificou a Requerente para efeitos de audição prévia, tendo concedido prazo para sanação; que foi ainda determinada a data de 31/11/2023 para o cumprimento da obrigação de pagamento da prestação única de encargos de exploração, prevista na parte final do n.º 1 da Cláusula Oitava, e foi a ultrapassagem deste prazo que levou à elaboração da informação n.º 63/DSEF-RG/MM/24, de 5 de fevereiro de 2024, pela qual o Sr. Diretor-Geral da DGEG determinou o incumprimento definitivo desta obrigação, tendo a DGEG em sequência notificado a Requerente para efeitos de audiência previa; que decorrido mais de 1 ano após ser notificada para um segundo exercício de audição prévia, não procedeu à sanação das irregularidades detetadas, não tendo procedido ao pagamento da prestação única de encargos de exploração nem efetuado o reforço da garantia bancária mesmo após a Entidade Requerida ter aceitado que a garantia bancária poderia ser com prazo. Tudo circunstâncias que a Recorrente não questiona e que se mostram vertidas nos autos.
3.1.21 Ora, neste contexto, é correta a conclusão a que chegou a sentença recorrida de que num juízo perfunctório não é de considerar que a decisão de resolução sancionatória do contrato seja violadora do princípio da proporcionalidade ou o princípio de que a mesma constitui a ultima ratio. Não colhendo, pois, as conclusões H). a J). das alegações de recurso.
3.1.22 A recorrente sustenta ainda que o Tribunal a quo errou ao ter concluído pela improcedência do alegado vício de violação do princípio da boa-fé; que nesta senda efetuou uma incorreta apreciação dos factos trazidos a juízo; que ao contrário do que foi concluído na sentença não foi (apenas) a inércia administrativa que gerou na Recorrente a expectativa de que a resolução contratual não teria lugar, foi sim a sua comunicação expressa, através da anterior Secretária de Estado de Energia e da DGEG, revestida, portanto, de carácter oficial, de que a situação de incumprimento não era irreversível, aliada a uma inação administrativa prolongada – superior a 1 ano – que criou na Recorrente uma legítima expectativa de que a execução do Contrato de Concessão se manteria e que qualquer pretensão de resolução sancionatória seria ultrapassada pelas partes; que a conduta da Administração, pautada por longos períodos de silêncio, aliados a manifestações expressas de cooperação e de interesse na manutenção da relação contratual, gerou uma situação de confiança qualificada, juridicamente tutelável, cuja frustração torna a decisão final de resolução do Contrato de Concessão materialmente ilegal (vide conclusões K.) a M.) das alegações de recurso).
E imputa também no recurso, o que faz previamente àquela alegação, erro de julgamento sobre a matéria de facto, no essencial por duas ordens de razão: por um lado, por não ter julgado provados os factos alegados pela Recorrente nos artºs 45.º, 47.º, 48.º e 60.º do requerimento inicial, defendendo que os mesmos se encontram documentalmente provados sendo, portanto, incontroversos e de extrema relevância para a boa decisão da causa; por outro lado, por, considerando a relevância dos factos no contexto do processo sub judice o Tribunal a quo não ter ordenado a realização de diligências de prova adicionais quanto ao conteúdo e resultado das reuniões ocorridas em 22 de maio de 2024, em 12 de agosto de 2024 e em 21 de abril de 2025, demonstrativas de uma atuação por parte da Administração Pública geradora na Recorrente da confiança e legítima expectativa de que a situação de alegado incumprimento contratual não seria irremediável, e que as partes estariam alinhadas quanto à manutenção do vínculo contratual (vide conclusão B). das alegações de recurso).
Vejamos.
3.1.23 A Mmª Juíza do Tribunal a quo, por despacho proferido previamente ao corpo da sentença e a ela contemporâneo, consignou o seguinte:
“Considerando que os factos sobre os quais as partes pretenderiam produzir prova testemunhal já se encontram sumariamente assentes, em face dos documentos juntos, ou não relevam para a decisão desta causa, entendendo o Tribunal que o processo reúne todos os elementos necessários à prolação da decisão final, indefere-se a inquirição de testemunhas arroladas pela Requerente, nos termos do art. 118.º, n.º 5 do CPTA.
Não havendo lugar à produção de mais diligências de prova passaremos, de seguida, à prolação da sentença, ao abrigo do art. 119.º do CPTA.”
Sendo que na sentença, após elencar a factualidade que com relevância para a decisão considerou indiciariamente provada, consignou que com relevo para a decisão a proferir não existem factos que o tribunal tenha considerado como não provados. Explicitando, no âmbito da motivação da decisão de facto, o seguinte: “O Tribunal julgou provada a matéria de facto relevante para a decisão da causa mediante o recorte dos factos pertinentes para o julgamento da presente causa em função da sua relevância jurídica para a resolução da lide e atentas as várias soluções plausíveis de direito (cf. artigo 94.º, n.º 2, n.º 3 e n.º 4 ex vi do artigo 119.º, ambos do CPTA). A respetiva fundamentação assenta na apreciação da prova documental oferecida pela Requerente (não impugnada; cfr. artigos 374.º e 376.º do Código Civil) e constante do processo administrativo em formato digital junto no SITAF (cuja veracidade não foi colocada em crise; cfr. artigos 373.º, 374.º e 376.º do Código Civil), bem como na posição assumida pelas partes nos seus articulados (na parte em que foi possível obter a sua expressa admissão, nos termos do n.º 4 do artigo 83.º ex vi do artigo 117.º, n.º 1, ambos do CPTA), tal como se encontra especificado nos vários pontos do probatório.”
3.1.24 Nos artigos 45.º, 47.º, 48.º e 60.º do Requerimento Inicial, que a Recorrente sustenta que deveriam ter sido dados como documentalmente provados, foi vertido o seguinte:
Artigo 45.º do RI: «Destaca-se que, meses antes, em reunião presencial, ocorrida no dia 22 de maio de 2024, entre a Requerente e a anterior SEE, a Sra. Engenheira «CC», foi comunicado à Requerente que o Governo estava disposto a colaborar com a Requerente tendo em conta o elevado investimento exigido pela Concessão, não obstante a mora no pagamento do montante de €100.000 (Cfr. DOC. 23)».
Artigo 47.º do RI: «Este entendimento veio ainda a ser corroborado pela Sra. Chefe de Gabinete, a Dra. «DD», em reunião presencial ocorrida a 12 de agosto de 2024 (cfr. DOC. 24).»
Artigo 48.º do RI: «Após a saída da anterior SEE, e a respetiva substituição pelo Sr. Dr. «EE» por via do Decreto do Presidente da República n.º 25-B/2025, de 13 de fevereiro, a Requerente não obteve qualquer resposta do novo Gabinete, apesar do pedido de reunião efetuado por e-mail no dia 3 de fevereiro de 2025 que tinha como intuito recordar o processo e acordar a liquidação do montante em dívida e comunicar ao Governo que, apesar de as obrigações não serem à data ainda exigíveis, a Requerente estava disponível para efetuar o pagamento do valor remanescente dos encargos de exploração e proceder ao reforço da garantia bancária (cfr. DOC. 25).»
Artigo 60.º do RI: «Note-se que em 9 de abril de 2025, em data já posterior à decisão de resolução do Contrato de Concessão, a Requerente foi finalmente, mas (curiosamente) infelizmente, tardiamente notificada do agendamento de uma reunião com o SEE para dia 21 de abril de 2025 (cfr. DOC. 25).»
3.1.25 Ora, os documentos juntos com o Requerimento Inicial para que remete o articulado do petitório (a saber, os identificados Doc. 23, Doc. 24 e Doc. 25) não são adequados, nem bastantes, para se dar como provadas aquelas articulações, que se prendem na essência com o teor, conteúdo ou desenlace das identificadas reuniões e que os mesmo não vertem, direta ou sequer indiretamente.
Pelo que não colhe, neste aspeto, a conclusão B). das alegações de recurso, não sendo de modificar o julgamento da matéria de facto feito na sentença recorrida aditando à factualidade provada o que vem alegado nos artigos 45.º, 47.º, 48.º e 60.º do Requerimento Inicial.
3.1.26 Mas será que a Mmª Juíza do Tribunal a quo deveria ter ordenado a realização de diligências de prova quanto ao conteúdo e resultado das reuniões ocorridas em 22 de maio de 2024, em 12 de agosto de 2024 e em 21 de abril de 2025, demonstrativas de uma atuação por parte da Administração Pública geradora na Recorrente da confiança e legítima expectativa de que a situação de alegado incumprimento contratual não seria irremediável, e que as partes estariam alinhadas quanto à manutenção do vínculo contratual, como sustenta a Recorrente?
3.1.27 A resposta é negativa. E a razão é simples.
3.1.28 É consabido que ao requerente de uma providência cautelar incumbe desde logo o ónus de alegação dos factos integradores dos elementos constitutivos do direito à obtenção da tutela cautelar, o que implica que deve ser feita no requerimento inicial do processo cautelar a alegação de factos concretos que, uma vez provados, permitam ao tribunal extrair as conclusões de que a lei faz depender a procedência da pretensão, mais do que a alegação dos pressupostos normativos.
O que decorre desde logo do princípio do dispositivo, ínsito no artigo 5.º do CPC novo, aqui aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA, nos termos do qual cabe à parte interessada a alegação dos factos essenciais que constituem a causa de pedir. E não deixa de ser também explicitado no artigo 114.º, nº 3 alínea g) do CPTA nos termos do qual deve o requerente de uma providência cautelar, no seu requerimento inicial, especificar os fundamentos do pedido, oferecendo prova sumária da respetiva existência.
Por outro lado, da conjugação do ónus, a cargo do requerente de uma providência cautelar, de no seu requerimento inicial especificar os fundamentos do pedido cautelar, alegando os factos integradores da causa de pedir da concreta pretensão cautelar, nos termos do princípio do dispositivo e do especificamente disposto no artigo 114.º, nº 3 alínea g) do CPTA, com o efeito cominatório previsto no artigo 118.º, nº 2 do CPTA tem que considerar-se que as diligências de prova necessárias, à luz do disposto do artigo 118.º, nº 3 do CPTA haverão de incidir sobre os factos que se mostrem controvertidos e dentro desses os que importem para a decisão da causa em conformidade com os critérios decisórios insertos no artigo 120.º do CPTA – (entre muitos outros, vide, a título ilustrativo os acórdãos do TCA Sul de 10/08/2015, Rec. n.º 12.424/15 (Proc. nº 232/15.7BECTB-A), e de 06/10/2016, Rec. nº 13.590/16 (Proc. nº 53/16.0BEBJA), disponíveis in, www.dgsi.pt/jtca e deste TCA Norte de 13/09/2019, Proc. n.º 00235/19.2BEPNF; de 12/07/2019, Proc. nº 00014/19.7BEMDL, de 03/05/2019, Proc. nº 00453/18.0BEMDL, de 15/02/2019, Proc. nº 00593/18.6BECBR, e de 15/02/2019, Proc. nº 00593/18.6BECBR, disponíveis in, www.dgsi.pt/jtcn, todos de que fomos relatores).
3.1.29 Sendo que, como é sabido, a razão da tutela cautelar é a de permitir, em concretização do direito a uma tutela judicial efetiva, constitucionalmente consagrado no artigo 268.º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa, a decretação judicial de medidas cautelares adequadas a precaver os direitos ou interesses legalmente protegidos dos interessados, enquanto não é definitivamente decidida a causa principal. Significando que a tutela cautelar visa apenas assegurar o efeito útil de uma sentença a proferir em sede de ação principal, regulando provisoriamente a situação sob litígio até que seja definitivamente decidida, naquela ação, a contenda que opõe as partes. Razão pela qual se exige que as medidas cautelares cumpram as características de instrumentalidade e provisoriedade. E também motivo pelo qual se faz depender a sorte do processo cautelar do provável êxito do processo principal ou, pelo menos, da improbabilidade do seu fracasso (fumus boni iuris), como claramente decorre do disposto no artigo 120.º, n.º 1 do CPTA.
Significando que se o que releva em sede cautelar é a probabilidade da pretensão a formular na ação principal – no caso a pretensão anulatória dirigida à decisão de resolução sancionatória do Contrato de Concessão cuja suspensão de eficácia é requerida – a tarefa do juiz cautelar será a de aferir perfunctoriamente se as causas de invalidade que vêm invocadas como fundamento de invalidade do ato suspendendo têm viabilidade para conduzir à sua anulação.
3.1.30 Neste contexto, o juiz cautelar, no uso dos seus poderes de direção, poderá determinar a produção de prova “quando a considere necessária” (cf. art.º 118.º, n.º 5 do CPTA), podendo, mediante despacho fundamentado, recusar a utilização de meios de prova quando considere assentes ou irrelevantes os factos sobre os quais eles recaem ou quando entenda que os mesmos são manifestamente dilatórios (cf. art.º 118.º, n.º 5 do CPTA). Norteado, naturalmente, pela aferição que deverá fazer quanto à verificação (ou não) dos pressupostos da decretação da providência cautelar.
3.1.31 A instrução (e julgamento) do processo cautelar é guiada pela sua natureza própria, forçosamente sumária, por conseguinte bem distinta daquela que norteia a ação administrativa destinada à impugnação do ato. O que especialmente releva quanto à instrução e prova dos factos alegados como consubstanciadores das causas de invalidade que venham apontadas, na medida em que não é exigida a sua certeza, mas apenas a sua verosimilhança ou plausibilidade (cf. art.º 120.º, n.º 1 do CPTA).
3.1.32 Na situação sub judice a Mmª Juíza a quo, por despacho proferido previamente ao corpo da sentença e a ela contemporâneo, consignou que “…considerando que os factos sobre os quais as partes pretenderiam produzir prova testemunhal já se encontram sumariamente assentes, em face dos documentos juntos, ou não relevam para a decisão desta causa, entendendo o Tribunal que o processo reúne todos os elementos necessários à prolação da decisão final” tendo indeferido a inquirição de testemunhas arroladas pela Requerente ao abrigo do disposto no art.º 118.º, n.º 5 do CPTA, que invocou.
3.1.33 A matéria factual a que a Recorrente se refere, e que vinha alegada nos já supra citados artigos 45.º, 47.º, 48.º e 60.º do Requerimento Inicial, destinava-se a consubstanciar a invocação de violação dos princípios da boa-fé, da tutela da confiança e da colaboração da Administração Pública com os particulares que a aqui Recorrente havia feito no seu Requerimento Inicial como causa de invalidade da decisão suspendenda.
Ora, em sede cautelar, que é a presente, apenas se impunha ao Tribunal ao quo que aferisse da viabilidade da pretensão anulatória daquela decisão a formular na ação principal a intentar com tais fundamentos. O que o Tribunal fez.
E fê-lo com base nos elementos de que dispunha, que considerou bastantes para o efeito.
O que se mostra correto na medida em que, como se disse, a instrução (e julgamento) do processo cautelar é guiada pela sua natureza própria, forçosamente sumária, incluindo quanto à instrução e prova dos factos alegados como consubstanciadores das causas de invalidade que venham apontadas, que é bem distinta daquela que norteia a ação administrativa destinada à impugnação do ato, na medida em que não é exigida a sua certeza, mas apenas a sua verosimilhança ou plausibilidade (cf. art.º 120.º, n.º 1 do CPTA).
3.1.34 Não se impunha, pois, à Mmª Juíza do Tribunal a quo que ordenasse a realização de diligências de prova quanto ao conteúdo e resultado das reuniões ocorridas em 22 de maio de 2024, em 12 de agosto de 2024 e em 21 de abril de 2025, como sustenta a Recorrente. Não colhe, pois, também neste aspeto, a conclusões B). das alegações de recurso.
3.1.35 E o que dizer quanto ao erro de julgamento imputado à sentença recorrida na parte em que concluiu pela improcedência do alegado vício de violação dos princípios da boa-fé, da tutela da confiança e da colaboração da Administração Pública com os particulares?
3.1.36 A sentença recorrida enfrentou a alegação da Requerente de que “… o longo período de silêncio da administração, as manifestações expressas de cooperação e a ausência de qualquer atuação relevante durante mais de um ano, gerou uma situação de confiança juridicamente tutelável” e de que “… a decisão de resolução contratual é ilegal por violação dos princípios fundamentais da atuação da Administração, nomeadamente, a boa-fé, a proteção da confiança e a colaboração da Administração com os particulares”.
3.1.37 Quanto à invocada violação do princípio da proteção da confiança legítima a sentença recorrida, após discorrer sobre os pressupostos essenciais de verificação cumulativa para, de acordo com a doutrina e jurisprudência que citou, se aferir da violação do princípio da proteção da confiança legítima, considerou não se estar perante decisões ou comportamentos da Entidade Demandada suscetíveis de gerar na Requerente expectativas de continuidade na medida em que “… a Entidade Requerida notificou a Requerente do projeto de decisão de resolução contratual, ou seja, a manifestação de intenção seria a que se veio a verificar posteriormente, nada tendo feito que pudesse gerar expectativas diferentes por parte da Requerente”, por “… o facto de ter demorado mais de 1 ano desde o momento da notificação do projeto de decisão até ter proferido a decisão final, em nada belisca o asseverado”, já que “… todas as comunicações endereçadas à Requerente vão no sentido da necessidade de regularização da situação, reforçando a garantia bancária e efetuado o pagamento de prestação única de encargos de exploração, sob pena de resolução contractual”; e que “… a última notificação endereçada à Requerente, para efeitos de exercício de direito de audição, configura um projeto de decisão de resolução contratual, por incumprimento da Requerente, o que se veio a verificar na decisão final”.
Afirmando ainda que alegado longo período de inatividade administrativa entre a notificação da intenção de resolução e a decisão final não poderia ter criado legítimas expectativas de manutenção do contrato porquanto “… todas as comunicações da Administração seguem o caminho inverso, isto é, dão conta da intenção de resolução contratual por incumprimento da Requerente”.
3.1.37 E é efetivamente de fazer um juízo perfuntório de não procedência da pretensão impugnatória com tal fundamento.
A Recorrente até podia ter tido a expectativa de que a decisão de resolução sancionatória do contrato de concessão, projetada no procedimento, não viesse a acontecer. Esperança que poderia, ademais, suportar na posição que assumiu no procedimento em sede de audiência prévia, esperando que a Entidade Demandada anuísse no seu argumentário e invertesse ou modificasse a decisão projetada. E naturalmente a decisão projetada, isto é, o projeto de decisão submetido a audiência prévia da cocontratante, não era irreversível, na exata medida que não constituía, ainda, uma decisão (final). Sendo, pois, inócua, neste âmbito, não possuindo efeito invalidante, ainda que se verificasse, a invocação feita pela Recorrente lhe foi transmitido pela Entidade Demandada, que a resolução do contrato por incumprimento não era irreversível. Mesmo quando aliada ao hiato temporal de cerca de 1 ano decorrido desde 25/03/2024, data em que a Recorrente apresentou nova pronúncia em sede de audiência prévia dos interessados (cf. ponto 24. da factualidade provada) e 11/03/2025, data em que foi proferido do despacho do Secretário de Estado da Energia (Despacho n.º 2/SEEN/2025) que decidiu pela resolução sancionatória do Contrato de Concessão (cf. ponto 24. da factualidade provada).
3.1.38 Sendo igualmente correto o entendimento tido na sentença recorrida no que respeita à invocada violação do princípio da boa fé, suportado na doutrina e Jurisprudência que cita, na medida em que no caso em apreço a Entidade Demandada notificou oficialmente a Recorrente, por vezes distintas no âmbito do procedimento, no sentido da necessidade de regularização da situação, reforçando a garantia financeira e efetuado o pagamento de prestação de encargos de exploração, sob pena de resolução contractual, cuja intenção manifestou através dos projetos de decisão que lhe comunicou para exercício de audiência previa.
3.1.39 Acrescendo dizer que os pressupostos de facto em que a decisão de resolução sancionatória do Contrato de Concessão se suportou (a falta de prestação do reforço da garantia financeira no montante de 700.000,00€ nos termos da alínea b) do n.º 2 da Cláusula 7ª do Contrato e a falta de pagamento do valor de 150.000,00€, do total de 250.000,00 €, a título de encargo de exploração previsto no n.º 1 da cláusula 8ª do Contrato) se verificavam, constituindo os mesmos, de acordo com a Lei e Contrato, como já se viu supra, motivo de resolução sancionatória do mesmo para o que a Recorrente havia já sido advertida.
3.1.40 Não colhem, pois, as conclusões K.) a M.) das alegações de recurso.
3.1.41 Não merecendo acolhimento o recurso nas suas conclusões B.) a M.), pelos fundamentos vertidos supra é, pois, de manter o juízo de não verificação do pressuposto do fumus boni iuris feito na sentença recorrida.
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3.2 Da ponderação de interesses
3.2.1 A recorrente propugna no recurso que tendo o Tribunal concluído, indevidamente, pela improcedência do requisito do fumus boni iuris, ficou (também indevidamente) prejudicada a apreciação sobre a verificação do requisito negativo da ponderação de interesses de que depende o decretamento da providência cautelar, reiterando a este respeito o que já tinha alegado no requerimento inicial no sentido de que o decretamento da providência requerida não envolverá quaisquer prejuízos relevantes para os interesses públicos que incumbe à Recorrida prosseguir ou para quaisquer outros interesses públicos ou privados, uma vez que, permitirá que uma concessão, de reconhecido interesse público para o concelho ..., e que para este aporta relevantes benefícios económicos, continue a ser explorada, num momento em que o Ministério do Ambiente já reconheceu publicamente a ausência de interessados na reativação do projeto, e que o não decretamento da providência cautelar implicaria enormes prejuízos para a Recorrente, atendendo aos avultados investimentos por si realizados, bem como a frustração de relações comerciais firmes mantidas com terceiros, relativas ao fornecimento de grandes quantidades de minério – (vide conclusões N). e O). das alegações de recurso).
3.2.2 A sentença recorrida, após considerar não verificado o requisito do fumus boni iuris e constatando que o “… decretamento da providência requerida exige a verificação cumulativa dos dois requisitos previstos nos n.ºs 1 e 2 artigo 120.º do CPTA, a falta de verificação de um deles acarreta inexoravelmente a improcedência do pedido cautelar, ficando prejudicado o conhecimento dos restantes”, absteve-se por essa mesma razão de proceder à ponderação dos interesses públicos e privados em presença “… na medida em que ficou prejudicado pela falta dos requisitos aludidos”.
3.2.3 Ora, sendo de manter, como se viu, o julgamento de não verificação do requisito do fumus boni iuris feito na sentença recorrida, e atento o caráter cumulativo dos pressupostos do periculum in mora e do fumus boni iuris previstos no art.º 120.º, n.º 1 do CPTA para a decretação da providência cautelar, a não verificação de um deles, como sucede, conduz ao indeferimento da providência, tornando desnecessária, e assim prejudicada, a atividade de ponderação dos danos que resultariam para os interesses públicos e privados em presença a que alude o n.º 2 do art.º 120.º do CPTA, tal como se considerou na sentença recorrida e aqui também se faz.
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IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida.
Custas pela Recorrente – artigo 527.º, nºs 1 e 2 do CPC e artigos 7.º e 12.º, nº 2 do RCP e 189.º, nº 2 do CPTA.
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Notifique.
D.N.
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Porto, 12 de setembro de 2025
Maria Helena Canelas (relatora)
Tiago Afonso Lopes de Miranda (1ª adjunto)
Maria Clara Ambrósio (2ª adjunta) |
