| Decisão Texto Integral: |
Acordam em conferência os Juízes Desembargadores que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - Relatório
[SCom01...], S.A, com sede na Rua ..., no ... Autora nos autos à margem identificados em que é contra-interessada (CI) - [SCom02...], LDA., com sede na Rua ..., ..., ..., ..., e é Réu o MUNICÍPIO ..., com sede no ..., em ..., interpôs recurso de apelação relativamente à sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 19/11/2025 que julgou improcedente o pedido de anulação do acto, datado de 8/5/2025, que adjudicou à CI o objecto do procedimento pré contratual para adjudicação do contrato de empreitada da construção do “Pavilhão
Municipal - Oficina de Desporto”, publicado no Jornal Oficial da União Europeia a 21/02/2025, OJ S 37/2025, e no Diário da República, 2ª Série, n° 37, da mesma data, sob o anúncio de procedimento n° 4458/2025.
Rematou a sua alegação com as seguintes conclusões:
«1. A decisão aqui em recurso (i) Incorre em evidente vício de fundamentação (alínea b) do n.° 1 do artigo 615.° do CPC; (ii) Viola frontalmente princípios basilares do Direito Processual, como sejam o princípio do inquisitório, a cujo cumprimento Douto Tribunal a quo estava legalmente vinculado; (iii) Incorre em manifesto erro de apreciação e de julgamento da factualidade submetida à apreciação jurisdicional.
2. Salvo o devido respeito, o Tribunal a quo não realizou adequadamente e em conformidade com as exigências legais a que está vinculado as operações de fundamentação da Decisão ora em recurso, tanto no plano da fundamentação de facto, como no da fundamentação de direito.
3. Para sustentar a sua impugnação, a Autora alegou e demonstrou, em sede de petição inicial, as graves insuficiências de que o Plano de Trabalhos da Contrainteressada padece e elencou factos concretos e demonstrativos dessas insuficiências (cfr. artigos 46.° a 108.° da Petição Inicial) - e sobre essas insuficiências nada se extrai da fundamentação de facto da Douto Decisão, tanto na vertente dos factos provados, como na vertente dos factos não provados.
4. Na fundamentação de facto da Douta Decisão apenas se faz referência ao Plano de Trabalhos da Contra-interessada nos factos assentes F), G), H), sem que, na própria motivação da decisão, nenhuma consideração tenha sido produzida que permita ao destinatário compreender porque é que a decisão de facto foi aquela, e não outra.
5. A fundamentação de facto da Decisão em recurso afigura-se manifestamente deficiente, desde logo por duas razões decisivas:
(i) Em primeiro lugar, porque da factualidade dada como provada nas alíneas F), G) e H) não se extrai qualquer conclusão sobre as insuficiências do Plano de Trabalhos suscitadas pela Recorrente; dito de outro modo, o Tribunal a quo limitou-se a representar, nos factos dados como provados, alguns - e não todos - dos exemplos alegados pela Autora para demonstrar as insuficiências do Plano de Trabalhos da Contrainteressada, não tendo efectivamente dado como provado (ou não) que aquelas deficiências/insuficiências existiam;
(ii) Em segundo lugar, porque os exemplos vertidos naqueles factos provados [F), G) e H)] não esgotam, nem de perto, as insuficiências gritantes do Plano de Trabalhos da Contra-interessada, não se alcançando sequer as razões - porque o Tribunal a quo se abstém de as explicitar - pelas quais o Tribunal deu apenas aquelas insuficiências como provadas, e não as restantes.
6. O Tribunal a quo não podia limitar-se a representar, nos factos dados como provados, alguns - e não todos, repete-se - dos excertos do Plano de Trabalhos da CI usados como exemplo, pela Autora, para sustentar a sua alegação de que aquele Plano de Trabalhos é manifestamente deficiente e inidóneo a garantir o controlo e fiscalização da Empreitada - o Tribunal a quo deveria ter concretizado, na fundamentação de facto, se aqueles excertos consubstanciam, ou não, insuficiências/deficiências do Plano de
Trabalhos e quais as suas consequências,
7. O Tribunal Recorrido não concretizou, no plano da fundamentação de facto, quais as omissões que considera existirem por referência ao Plano de Trabalhos da CI, não se compreende quais são as omissões a que o Tribunal Recorrido se refere, no plano de fundamentação de direito, para concluir que, não obstante as mesmas existirem, aquele Plano de Trabalhos não viola as exigências do artigo 361.° do CCP.
8. É patente a falta de concretização da fundamentação da Decisão aqui em recurso que, inclusive, impede que se descortina a bondade da própria Decisão, mormente no que concerne à questão de saber se o Plano de Trabalhos é ou não idóneo a garantir o controlo/fiscalização da execução da Empreitada, pelo Dono da Obra.
9. O Tribunal a quo violou frontalmente o princípio do inquisitório (artigo 411.° do CPC), ao abster-se de ordenar as diligências necessárias ao apuramento da justa composição do litígio.
10. Para além de não ter considerado a globalidade das insuficiências apontadas pela Autora ao Plano de Trabalhos da CI, o Tribunal Recorrido não poderia ter-se limitado àquelas insuficiências.
11. Sobre o Tribunal Recorrido recaía o poder - que, no caso sub judice, consubstanciava um verdadeiro poder-dever legal - de levar a cabo as diligências necessárias ao apuramento da questão de saber se o Plano de Trabalhos cumpria as exigências legais e procedimentais.
12. Salvo o devido respeito, entende a Recorrente que a apreciação do Plano de Trabalhos da CI (mormente, as suas insuficiências do ponto de vista técnico e as consequências daí decorrentes) estava dependente de um juízo técnico típico da prova pericial, produzido por especialista(s) que detenha(m) conhecimentos técnicos específicos para apreciar e validar (ou não) a idoneidade do Plano de Trabalhos da CI para o controlo e fiscalização da Empreitada.
13. Aquela prova pericial, não só era crucial para validar as insuficiências apontadas, a título de exemplo, pela Autora, como também para aferir das consequências daquelas insuficiências na (in)aptidão do Plano de Trabalhos apresentado pela CI no plano das exigências legais e procedimentais, nomeadamente no que concerne ao controlo e fiscalização da Empreitada.
14. Face à ausência dessa prova, o Tribunal a quo não dispunha dos dados técnico-científicos necessários para (i) dar como provadas (ou não) as insuficiências apontadas pela Autora e (ii) para justificar a razão pela qual considera que o Plano de Trabalhos da CI, não obstante aquelas insuficiências, é idóneo a permitir o controlo e a fiscalização da Empreitada.
15. A Recorrente manifestou, na Petição Inicial, a intenção de requerer, aquando da fixação dos temas da prova, perícia colegial para prova da matéria a que se referem os artigos 46.° a 108.° daquela Petição, pelo que não omitiu o devido impulso processual.
16. Do que decorre que a realização daquela prova pericial se impunha, não só ao abrigo do princípio do inquisitório, como em consequência do requerido pela Recorrente na sua Petição Inicial.
17. Revelando-se a produção de prova pericial como absolutamente essencial à justa composição do litígio, a sua não realização é susceptível de influenciar a Decisão Final,
18. Pelo que a sua omissão implica a nulidade da Douta Decisão nos termos dos artigos n.°s 1 e 2 do artigo 195.° do CPC, norma nos termos da qual, "a prática de um acto que a lei não admita, bem como a omissão de um acto ou de uma formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa" (realces e sublinhados nossos).
19. A Douta Decisão em recurso incorre em evidente erro de julgamento.
20. Não existe qualquer razão que legitime que as omissões/insuficiências alegadas nos artigos 48.° a 54.° da Petição Inicial sejam, aparentemente, dadas como provadas, e as omissões expostas nos artigos 65.° a 71.° e 89.° e seguintes da Petição Inicial já não o sejam - o que também evidencia o vício de fundamentação daquela Decisão, já desenvolvido supra - não se compreendendo, sequer, o iter de raciocínio em que posa ter assentado essa consideração.
21. Deve ser aditado o seguinte facto à matéria de facto assente:
— O Plano de Trabalhos da Contra-interessada omite o escalonamento e as actividades sucessoras dos seguintes trabalhos/artigos:
| Art. Conjunto de Trabalhos |
| 1.3.3.2,1.3.3.3, I.3.3.4., 1.3.3.5, 1.3.3.6 e 1.3.4 | Alvenarias |
| 2.3.2.4 | Lintéis de Fundação de betão armado |
| 2.3.3.7.2 a 2.3.3.7.16 | Escadas de betão armado |
| 2.3.5 | Laje Fungiforme Aligeirada |
| 2.3.7 | Pavimento Térreo |
| 1.11.2.3.2 / 1.11.2.3.3 1.11.2.5 | Pinturas de Paredes |
| 1.11.1.3 | Pinturas de Tectos |
| 1.11.2.2 | Pinturas de Paredes |
| 1.7.1.3 | Acabamentos de Paredes / Rebocos |
| 1.9.2.1 a 1.9.2.63 | Caixilharia Exterior |
3.1.3.1.2 a 3.1.3.1.6 3.2.1.1.4 a 3.2.1.1.7
3.2.1.3.1
3.3.2.1.2 a 3.3.2.1.7
3.4.2.1.2 | Rede de Águas - Tubagens Embebidas |
7.2.1.1.1.2 a 7.2.1.1.1.5
7.2.1.1.2.2 a 7.2.1.1.2.6
7.2.1.1.3.2 a 7.2.1.1.3.5 | Condutas e Tubagens AVAC |
| 7.2.1.1.4.2 a 7.2.1.1.4.4 |
|
7.2.1.1.5.1
7.2.1.1.7.1
7.2.1.2.1.2 a 7.2.1.2.1.8
7.2.1.2.2.1
7.2.1.2.3.1
7.2.1.2.4.1 |
| 7.2.1.2.5.1 |
7.2.1.2.6.1
7.2.1.2.7.1
7.2.1.2.8.1 |
| 7.2.1.2.9.1 |
7.2.1.2.10.1
7.2.1.2.12.2 a 7.2.1.2.12.7
7.2.1.2.13.1 |
| 7.2.1.2.14.1 |
7.2.1.3.1.2 a 7.2.1.3.1.4
7.2.1.3.2.2 a 7.2.1.3.2.3
7.2.1.3.3.2 a 7.2.1.3.3.6
7.2.1.4.1.2 a 7.2.1.4.1.4
7.2.1.5.1.2 a 7.2.1.5.2.15
7.2.1.5.3.1 |
| 7.2.1.5.4.1 |
|
7.2.1.5.5.2 a 7.2.1.5.5.9
7.2.1.5.7.1
7.2.1.5.9.1
7.2.1.5.10.2 a 7.2.1.5.10.5
7.2.1.5.11.2 a 7.2.1.5.11.12 |
| 7.2.1.5.12.2 a 7.2.1.5.12.4 |
| 7.2.1.5.13.2 |
|
7.2.1.5.14.2 a 7.2.1.5.14.4
7.2.1.5.15.2 a 7.2.1.5.15.5
7.2.1.5.16.2 a 7.2.1.5.16.8
7.2.1.5.17.2
7.2.1.5.19.1
7.2.1.5.20.2 a 7.2.1.5.20.12
7.2.1.5.22.2 a 7.2.1.5.22.6
7.2.2.1.1.2
7.2.2.1.2.5
7.2.2.1.3.2 a 7.2.2.1.3.4
7.2.2.1.4.2 a 7.2.2.1.4.5
7.2.2.1.5.2 a 7.2.2.1.5.4
7.2.2.1.6.2 a 7.2.2.1.6.5
7.2.2.1.7.2 a 7.2.2.1.7.4
7.2.2.1.8.2 a 7.2.2.1.8.5 |
| 7.2.2.1.9.2 a 7.2.2.1.9.6 |
7.2.2.1.10.2 a 7.2.2.1.10.4
7.2.2.1.11.2 a 7.2.2.1.11.7
7.2.2.1.12.2 a 7.2.2.1.12.7
7.2.2.2.1.2 a 7.2.2.2.1.7
7.2.2.2.2.2 a 7.2.2.2.2.6 |
| 7.2.2.2.3.2 a 7.2.2.2.3.4 |
|
7.2.2.2.4.2 a 7.2.2.2.4.6
7.2.2.2.5.2 a 7.2.2.2.5.4
7.2.2.2.6.2 a 7.2.2.2.6.6
7.2.2.2.7.2 a 7.2.2.2.7.5
7.2.2.2.8.2 a 7.2.2.2.8.3 |
| 7.2.2.2.9.2 a 7.2.2.2.9.3 |
| 7.2.2.2.10.2 a 7.2.2.2.10.5 |
|
7.2.2.2.11.2 a 7.2.2.2.11.3
7.2.2.3.1.2
7.2.2.3.1.3
7.2.2.3.2.2
7.2.2.4.1.2
7.2.2.4.1.3
7.2.2.4.2.2
7.2.2.4.3.2
7.2.2.4.3.3
7.2.2.4.4.2
7.2.2.4.5.2 a 7.2.2.4.5.5
7.2.2.4.6.2 a 7.2.2.4.6.6
7.2.2.4.7.2
7.2.2.4.8.2
7.2.2.4.9.2 |
| 7.2.2.4.10.2 |
7.2.2.4.11.2 a 7.2.2.4.11.6
7.2.2.4.12.2 / 7.2.2.4.12.3
7.2.2.4.13.2 / 7.2.2.4.13.3
7.2.2.4.14.2
7.2.2.5.1.2 a 7.2.2.5.1.4 |
| 7.2.2.5.2.2 a 7.2.2.5.2.10 |
|
7.2.2.5.3.2 a 7.2.2.5.3.9
7.2.2.5.4.2 a 7.2.2.5.4.5
7.2.2.5.5.2 a 7.2.2.5.5.5
7.2.2.5.6.2 a 7.2.2.5.6.6
7.2.2.5.7.2 a 7.2.2.5.7.4 |
| 7.2.2.5.8.2 a 7.2.2.5.8.4 |
| 7.2.2.5.9.1 |
|
7.2.2.5.10.2 a 7.2.2.5.10.10
7.2.2.5.11.1
7.2.2.5.12.2 / 7.2.2.5.12.3
7.2.3.1.1.1
7.2.3.1.2.1
7.2.3.1.3.1
7.2.3.1.4.1
7.2.4.1.2 a 7.2.4.1.9
7.2.5.1.2
7.2.5.2.2 a 7.2.5.2.5
7.5.1.2 / 7.5.1.3
7.5.2.2 a 7.5.2.5
7.5.2.6.2
7.7.13.2 a 7.7.13.7
7.7.14.2 a 7.7.14.9 |
7.9.2.1.2 a 7.9.2.1.4
7.9.2.2.2 / 7.9.2.2.3 | Caminho de Cabos |
22. Independentemente da alteração da matéria de facto requerida - não obstante a mesma reforçar esta conclusão - mal andou o Tribunal Recorrido em considerar que o Plano de Trabalhos cumpria as exigências procedimentais e legais (artigo 361.° do CCP) e que o mesmo surgia como um instrumento apto ao controlo e fiscalização da Empreitada, por parte do Réu.
23. Salvo o devido respeito, o Tribunal Recorrido não apurou, como deveria ter feito, as consequências do facto - dado como provado - de [que] o Plano de Trabalhos da Contra-interessada omite o escalonamento de diversas actividades.
24. Em primeiro lugar - e tal como aparentemente foi dado como provado - o Plano de Trabalhos da CI omite a alocação de meios para determinado grupo de trabalhos (cfr. artigo48.° da PI e facto F) dado como provado):
25. Tal insuficiência, só por si, impede que o Réu, enquanto Dono da Obra, descortine se por referência à execução daqueles trabalhos, a CI está ou não a alocar os meios necessários à sua boa execução e, mais do que isso, se está a alocar os meios necessários à sua execução dentro do prazo contratualizado.
26. De igual forma, o facto de aquele Plano de Trabalhos omitir as actividades precedente e sucessoras de diversos trabalhos integrantes do caminho crítico da Empreitada, impede efectivamente o controlo e fiscalização da execução da Empreitada pelo Dono da Obra.
27. E esse controlo e fiscalização não é assegurado, contrariamente ao que considera aquele Douto Tribunal, pelo simples facto de a CI indicar a data de início e execução de cada actividade.
28. O escalonamento das actividades - mormente das actividades críticas ("principais operações"), conforme exigido no Programa do Procedimento - visam garantir um acompanhamento eficaz da execução da Empreitada, que permite antever atrasos na execução, percepcioná-los oportunamente e tentar evitá-los, pressionando o Empreiteiro inclusivamente com a aplicação de penalidades contratuais.
29. Aquele Plano de Trabalhos, ao omitir a sequencialidade e o escalonamento das actividades críticas inerentes à Empreitada, é inidóneo a garantir o controlo eficaz da Empreitada, nomeadamente no que diz respeito aos atrasos de execução.
Termos em que, sempre com o Douto Suprimento de V. Ex.ªs, se requer que o presente recurso seja julgado totalmente procedente e, em consequência:
A) Deverá a Douta Sentença ser declarada nula por vício de fundamentação, nos termos da alínea b) do n.° 1 do artigo 615.° do CPC;
Caso assim não se entenda,
B) Deverá a Douta Sentença ser declarada nula, por violação do princípio do inquisitório, nos termos dos n.°s 1 e 2 do artigo 195.° do CPC e com os devidos efeitos.
Caso assim não se entenda,
C) Deverá a Douta Sentença ser revogada, por manifesto erro de julgamento
de facto e de direito.»
Os Recorridos Município e CI não responderam.
II- Delimitação do objecto do recurso
A - Conforme jurisprudência pacífica, o âmbito do recurso é delimitado pelo objecto das conclusões das alegações, interpretadas em função daquilo que se pretende sintetizar, isto é, o corpo das alegações.
Assim sendo, as questões que o Recorrente pretende ver apreciadas em apelação são, por ordem lógica as seguintes:
1ª Questão
A sentença é nula, conforme o artigo 615º nº 1 alª b) do CPC, por falta de fundamentação, quer em matéria de facto quer em matéria de direito?
2ª Questão
A sentença enferma de nulidade, nos termos do artigo 195º nºs 1 e 2 do CPC, porque o Tribunal a quo, violando o princípio do inquisitório e o direito da Autora a produzir prova, omitiu a produção de prova pericial, requerida pela Autora na Petição Inicial, sobre as insuficiências do plano e trabalhos da CI e sobre se as mesmas o tornavam inidóneo para o controle e a fiscalização da execução da empreitada?
3ª Questão
A sentença incorre em erro de julgamento por não seleccionar como relevante e como provado o facto descrito na conclusão 21?
4ª Questão
Mesmo sem a selecção e a prova daquele facto, descrito na conclusão 21, sempre a sentença erra no julgamento de direito, violando o artigo 361º do CCP, ao considerar que o plano de trabalhos da CI cumpria com as exigências daquele artigo e do procedimento pré contratual, pois o plano omitia a alocação de meios determinados para determinados trabalhos, impedindo o dono da obra de saber, em cada momento, se estão a ser alocados meios suficientes para a actividade em curso, e omitia a sequencialidade e o escalonamento de trabalhos, não permitindo, por isso, fiscalizar atrasos na execução, o que não era evitado, ao contrário do dito na sentença, pelo facto de o plano conter as datas de início e de fim de cada actividade.
III - Apreciação do objecto do recurso A decisão em matéria de facto
É o seguinte, o teor da parte dispositiva da decisão recorrida, no tocante a matéria de facto:
«Com pertinência para a apreciação do mérito da presente lide, resulta provada a seguinte factualidade:
A) A 06/02/2025, a Câmara Municipal do Réu deliberou aprovar o lançamento de concurso público para a celebração de contrato de empreitada de execução de um
“Pavilhão Municipal - Oficina do Desporto” (cf. fls. 1 e seguintes do PA);
B) A deliberação identificada no ponto anterior foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia a 21/02/2025, OJ S 37/2025, e no Diário da República, 2a Série, n° 37, na mesma data, e sob o anúncio de procedimento n° 4458/2025 (cf. fls. 52 e seguintes do PA);
C) O Réu procedeu à aprovação do Programa de Procedimento, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte: “(...)
Cláusula 1ª
Identificação do Concurso.
1.0 presente procedimento por Concurso Público tem por objecto a execução de um Pavilhão Desportivo na zona desportiva de ..., nos termos definidos no Caderno de Encargos, e demais documentos patenteados no procedimento, ao abrigo da alínea a) do art. ° 19° do C.C.P., alterado e republicado pelo Decreto-Lei n. ° 111-B 2017, de 21 de Agosto, com alterações introduzidas pela Lei n°. 30 2021 de 21 de Maio e pelo decreto-lei n°. 78/2022, de 7 de Novembro e demais disposições legislativas e regulamentares aplicáveis, na sua redacção actual.
2. Para efeitos do disposto no art. ° 47.° do CCP, o preço base é de 21.500.000,00 €, acrescido de IVA à taxa legal em vigor, e foi calculado com base nos custos médios resultantes de últimos procedimentos realizados.
(...)
Cláusula 6ª
Critérios de adjudicação e de desempate.
1. O critério de adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa, segundo a modalidade «Monofactor», de acordo com a qual o critério de adjudicação é densificado pelo factor «Preço», enquanto único aspecto da execução do contrato a celebrar.
2. Em caso de empate a proposta vencedora é apurada através de sorteio aleatório presencial, nos termos e na data, hora e local a definir pelo Júri, os quais serão transmitidos aos concorrentes, mediante notificação através da plataforma electrónica utilizada «AcinGov».
3. Da sessão realizada é lavrada acta, que deve ser assinada pelo júri e pelos representantes dos concorrentes presentes.
(...)
Cláusula 9ª
Documentos que instruem a proposta. Destaque nosso.
1. A proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo, obrigatoriamente constituída pelos seguintes documentos, sob pena de exclusão, nos termos do n°2 do art° 146° do CCP, com observância das cláusulas técnicas do caderno de encargos:
a) Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP), cujo ficheiro XLM se encontra na Pasta zipada abaixo identificado e junta como Doc. 1, ao presente Programa do Procedimento, aprovado pelo Regulamento de Execução (EU) 2016/7 da Comissão, de 5 de Janeiro de 2016, que substitui a declaração elaborada em conformidade com o modelo constante do Anexo I do Código dos Contratos Públicos. Assim, será remetido o respectivo ficheiro XML, constante da Pasta zipada designada por «DEUCP OM CP 06-25», pré- preenchido pela entidade adjudicante, para completar o seu preenchimento e posterior envio como documento que instrui a proposta. Para tal, devem as entidades concorrentes aceder ao link do si te indicado, https: espd.eop. bgêspdweb request/ca óverview. e escolher a opção «Sou um operador económico» e posteriormente «Importar um DEUCP» e escolher o ficheiro XLM constante da pasta zipada acima indicada;
b) Documentos que contenham os atributos da proposta submetidos à concorrência, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratarem:
i. Declaração com indicação do preço contratual, elaborada de acordo com o
Anexo II; ii. Lista de preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projecto de execução, elaborada sobre o ficheiro de cálculo, fornecido na plataforma; iii. Um cronograma financeiro, quando o caderno de encargos seja integrado por um projecto de execução, contendo um resumo dos valores globais correspondentes à periocidade definida para os orçamentos, subdividido pelas componentes da execução de trabalhos a que correspondam diferentes fórmulas de revisão de preço.
2. A proposta deve, ainda, apresentar os seguintes documentos que contenham as condições relativas a aspectos da execução do contrato não submetido à concorrência:
a) Plano de trabalhos, tal como definido no art. ° 361° do CCP, incluindo «diagrama ou gráfico de barras», ilustrando o desenvolvimento das principais operações de execução dos trabalhos; «plano de mão-de-obra», «plano de equipamento»; Destaque nosso.
b) Plano de pagamentos, tal como definido no artigo 361°-A;
c) Memória descritiva e justificativa do modo de execução da obra;
d) Declaração do concorrente que mencione os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar
correspondentes às habilitações contidas no Alvará de Construção ou nos certificados de empreiteiros de obras públicas ou nas declarações emitidas pelo Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, I.P., contendo as seguintes autorizações: a. 1.a Subcategoria da 1.a Categoria, de classe correspondente ao valor global da proposta; b. 2.a, 4.a, 5.a, 6.a e 8.a Subcategorias da l.a Categoria, de classe correspondente ao valor parcial da proposta; c. 8.‘\ 9." e 10.a Subcategorias da 2.a Categoria, de classe correspondente ao valor parcial da proposta; d. 3.a, 4.a, 6.a, 10.a, 11.a, 12.a e 18.a Subcategorias da 4.a
Categoria, de classe correspondente ao valor parcial da proposta; e. l.‘\ 2.‘\ ll.a e 12.a Subcategorias da 5.a
Categoria, de classe correspondente ao valor parcial da proposta;
e) Se o concorrente for um agrupamento de empresas, declaração através da qual as empresas que o
constituem se comprometem a satisfazer a cláusula 5ª do presente Programa de Concurso.
3. Integram também na proposta quaisquer outros documentos que o concorrente apresente os que considerar indispensáveis ao seu esclarecimento.
(...)” (cf. fls. 36 e seguintes do PA);
D) Pelo Réu foi também aprovado o Caderno de Encargos, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte:
“(...) Cláusula 9ª
Prazo de execução da empreitada.
1. O empreiteiro obriga-se a:
a) Iniciar a execução da obra na data da conclusão da consignação;
b) Cumprir todos os prazos parciais vinculativos de execução previstos no plano de trabalhos em vigor;
c) Concluir a execução da obra no prazo de 540 dias seguidos a contar da data da sua consignação ou comunicação da aprovação do Plano de Segurança e Saúde em Obra (quando exigível), se esta ocorrer posteriormente àquela, sem prejuízo de eventuais suspensões ou prorrogações;
d) Entregar o desenvolvimento do Plano de segurança de Saúde até 15 dias após assinatura do contrato ou visto do Tribunal de Contas (quando aplicável). (...) ” (cf. fls. 15 e seguintes do PA);
E) A 24/02/2025, a Contra-interessada apresentou a sua proposta, pelo valor global de € 20.852.547,36 a qual se dá aqui por integralmente reproduzida (cf. fls. 3134 e seguintes do PA);
F) A proposta da Contra-interessada era composta, entre outros documentos, [pel]o designado plano de equipamentos, do qual constava o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]A proposta da Contra-interessada era também composta pelo designado "Plano de Mão-de-Obra", do qual se extrai, especificamente, o seguinte: "(...)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Por fim, a proposta da Contra-interessada estava também instruída com o plano de trabalhos, o qual se dá por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte: "(...)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Cf. Idem.
G) A 07/04/2025, a empresa designada “[SCom03...] -
[SCom03...], S.A”, também apresentou a sua proposta, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida (cf. fls. 3862 e seguintes do PA);
H) Na mesma data, a Autora apresentou a sua proposta, pelo valor global de € 21.365.321,89, a qual se dá por integralmente reproduzida (cf. fls. 3886 e seguintes do
PA);
k) A 02/04/2025, a empresa designada [SCom04...], S.A. apresentou a sua proposta, pelo valor global de € 28.481.412,27, a qual se dá por integralmente reproduzida (cf. fls. 4657 e seguintes do PA);
L) Ainda a 07/04/2025, a empresa designada [SCom05...], S.A. apresentou a sua
proposta, pelo valor global de € 29.820.000,00 (cf. fls. 4684 do PA);
M) Na mesma data, a empresa [SCom06...],
Lda. apresentou a sua proposta, pelo valor de € 23.734.510,23 (cf. idem);
N) Também na mesma data, a empresa [SCom07...], S.A. apresentou a sua proposta, pelo valor global de € 25.150.000,00 (cf. fls. 4735 e seguintes do PA);
O) A 09/04/2025, o júri do procedimento aprovou o relatório preliminar, o qual se dá aqui por reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte:
“(...) Ao procedimento apresentaram-se as seguintes entidades:
1 - [SCom04...], Lda.;
2 - [SCom08...], S.A.;
3 - [SCom09...], Lda.;
4 - [SCom10...], S.A.;
5 - [SCom11...], S.A.; 6 [SCom12...], S.A.;
7 - [SCom13...], S.A.;
8 - [SCom14...], Lda.;
9 - [SCom15...], S.A.; 10 - [SCom02...], Lda.;
11 - [SCom06...], Lda.;
12 - [SCom01...], Lda.;
13 - [SCom16...], S.A.;
14 - [SCom03...], S.A.
Destas, são não propostas a n.° 2, n.° 3, n.° 4, n.° 6, n.º 8 e n.° 9, e propostas as n.°s 1, n.° 5, n.° 7, n. º 10, n.° 11, n.° 12, n.° 13 e n.° 14 (...)
. Apreciação das propostas. São excluídas todas as propostas apresentadas, com base nos seguintes fundamentos: n.° 1 - [SCom04...], S.A., n.° 2 [SCom07...], S.A., n.° 5 - [SCom06...] Lda., n.° 7 - [SCom16...], S.A., e n.° 8 - [SCom03...], S.A., nos termos da alínea d) do n.° 2 do art. ° 70. °, por remissão da alínea o) do n. ° 2 do art.° 146°, ambos do CCP, por terem apresentado proposta de preço superior ao preço base estipulado pela entidade adjudicante; é ainda excluída a proposta do concorrente: n.° 3 - [SCom13...], S.A., nos termos da alínea a) do n.° 2 do art. ° 70, por remissão da alínea o) do n.° 2 do art.° 146, ambos do CCP, por não ter apresentado os documentos exigidos na Cláusula 9ª do Programa de Procedimento, resultando, assim, na impossibilidade do júri do procedimento analisar a respectiva proposta.
As propostas dos restantes concorrentes cumprem os requisitos estabelecidos nas peças do procedimento, pelo que são analisadas de acordo com o critério de adjudicação estabelecido na Cláusula 6ª do Programa de Procedimento - proposta economicamente mais vantajosa, segundo a modalidade «Monofactor», densificado pelo factor «Preço» enquanto único aspecto da execução do contrato a celebrar.
(...) Assim, e de acordo com o critério de adjudicação, propõe-se, nos termos do n. ° 1 do art. ° 146° do Código dos Contratos Públicos, a seguinte ordenação das propostas:
| Ordenação | Concorrentes | Classificação |
| 1* | [SCom02...] Lda | 20.852.547.36 € |
| 2» | [SCom01...], Lda | 21.365.321,89 € |
Face ao exposto, propõe-se, que a intenção de adjudicação do presente procedimento recaia sobre a proposta ordenada em primeiro lugar «[SCom02...], Lda.», pelo preço contratual de 20.852.547,36 € (...). ” (cf. fls. 4759 e seguintes do PA);
P) A 21/04/2025, e notificada que foi do relatório preliminar, a Autora exerceu o seu direito de pronúncia prévia, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida, destacando-se designadamente o seguinte:
“(...) 4. Entende a [SCom01...], Lda. que o Exmo. Júri omitiu, no âmbito das competências que legalmente lhe estão conferidas, algumas das operações de análise formal das propostas, cujo dever lhe é imperativamente imposto de acordo com os critérios estabelecidos no artigo 70° do CCP.
5. Na verdade, se aquelas operações de análise das propostas tivessem sido regularmente desenvolvidas, não poderia o Exmo. Júri ter admitido a proposta da concorrente [SCom02...], Lda.
(...)
7. Com efeito, da análise do seu conteúdo inexoravelmente resulta que aquela proposta deveria ter sido excluída, por omitir aspectos da execução do contrato aos quais a entidade adjudicante pretende que os concorrentes se vinculem, nos termos exigidos nas peças do procedimento.
8. Com efeito, o plano de trabalhos que integra a proposta da [SCom02...] manifestamente omite aspectos da execução do contrato exigidos nas peças do procedimento e nas normas legais aplicáveis, circunstância que,
9. por força do disposto nos artigos 57.°, n.° 1, alínea c), 70.°, n.° 2, alínea a) e 146°, n° 2, alíneas d) e o), todos do CCP, determina, como de seguida se pormenoriza, a irremediável exclusão da proposta apresentada pela concorrente [SCom02...].
(...)
i) Da omissão de um escalonamento e sequência dos trabalhos a realizar no plano de trabalhos.
18. Porém, da análise da proposta apresentada pela concorrente [SCom02...] conclui-se pela evidente omissão, no plano de trabalhos que integra a sua proposta, da sequência e encadeamento dos trabalhos.
19. Na verdade, o plano de trabalhos da proposta da [SCom02...] manifestamente omite as predecessões e as sucessões de diversas tarefas, como se extrai do seguinte excerto, extraído da proposta desta concorrente: (...).
20. Ao omitir o encadeamento e a sequência dos trabalhos, o plano de trabalhos aqui em análise não apresenta, assim, qualquer aptidão enquanto instrumento previsional da execução da empreitada, desde logo porque não define adequadamente o caminho crítico da empreitada e consequentemente impede a monitorização e fiscalização das actividades da empreitada por parte do Dono da Obra ou dos seus representantes
21. Com a consequente, e mais do que provável impossibilidade de identificação de atrasos na obra que, posteriormente, se poderão demonstrar irrecuperáveis e causar danos substanciais à Entidade
Adjudicante, em evidente prejuízo do superior interesse público, ii) Da omissão de distribuição dos meios com que o empreiteiro se compromete a efectuar os
trabalhos por cada uma das tarefas.
22. Da mesma forma, está omissa no plano de trabalhos que integra a proposta da [SCom02...] a relação entre os trabalhos e a «especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe a executá-los», como igualmente se extrai dos seguintes excertos do plano de trabalhos da proposta: (...).
23. Como se pode ver nas imagens acima, [o] plano de equipamentos e o plano de mão de obra desta concorrente são totalmente omissos quanto aos meios a empregar na execução dos seguintes trabalhos do plano de trabalhos: - 5.3.4; - 7.2.2.1.3.4; - 7.2.2.4.11.6; - 9.1.3; - 9.1.4; - 9.1.6; - 9.1.7; - 10.2.2.1.1. 24. Face à patente omissão, na proposta da concorrente [SCom02...], da especificação dos meios empregues em cada um dos trabalhos a realizar na empreitada, torna-se impossível a correcta e eficaz fiscalização e acompanhamento da obra pelo dono de obra e, consequentemente, o exercício dos seus poderes de fiscalização, direcção e sanção.
25. Pelo que, também por esta razão, o plano de trabalhos em apreço não preenche os requisitos imperativos previstos no artigo 361. ° do CCP e, consequentemente na Cláusula 9.ª, n. ° 2
a) do Programa do Procedimento. (...)
b) Da forçosa exclusão da proposta da concorrente [SCom02...].
28. As omissões de que padece a proposta do concorrente [SCom02...] dizem respeito a aspectos da execução do contrato ao qual a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule, nos termos imperativamente exigidos no artigo 57.°, n.° 1 c) do CCP.
29. O n° 2 da Cláusula 9.ª do programa do procedimento prescreve, no que diz respeito ao plano de trabalhos das propostas, a sua elaboração em conformidade com as exigências descritas no art.° 361° do CCP,
(...).
34. Sendo certo que, porque as omissões dizem respeito a aspectos da execução do contrato ao qual a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule, a proposta do concorrente [SCom02...] deverá imperativamente ser excluída, nos termos consagrados nos artigos 70.°, n.° 2 alínea a), 142°, n° 2 alíneas d) e o) e 57.°, n.° 1 alínea c) do CCP. (...) ” (cf. fls. 4776 e seguintes do PA);
Q) A 05/05/2025, o júri do procedimento elaborou o relatório final, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte:
“(...) Após análise e ponderação do teor da reclamação tempestivamente apresentada pelo concorrente, o júri entende que: (...)
II. Análise: No âmbito do alvitrado pela entidade pronunciante, salienta-se a questão da suficiência do plano de trabalhos, frequentemente debatida nos Tribunais Administrativos Superiores, entendimento esse que seguimos de perto: 1. O plano de trabalhos, previsto no artigo 361.° do CCP, é o documento que habilita o dono da obra a fiscalizar a construção e a controlar o ritmo da sua execução, por forma a evitar atrasos que se possam revelar irrecuperáveis, pelo que, sem um plano de trabalhos, não pode haver fiscalização eficaz. A suficiência do plano de trabalhos considera-se cumprida quando o documento apresentado não inviabilize o controlo pelo dono da obra da respectiva execução, sendo que, da lei não resulta a imposição de um nível único de detalhe do plano de trabalhos: a sua suficiência terá de ser aferida em concreto, uma vez que o artigo 361° do CCP não fornece um modelo tipo de mapa de trabalhos que se ajuste a todas as empreitadas de obras públicas. Este entendimento é retirável do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 04.10.2023, proc. n.° 00536/23.5BEPRT e das instâncias superiores, em especial do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 14/07/2022, proc. n.° 062 7 20.4BEAVR, do qual se retira o seguinte sumário, pelo seu relevo dogmático e seguimento na jurisprudência administrativa: (...).
2. No procedimento em análise, dispõe o n. 2 da Cláusula 9ª do PP que «a proposta deve, ainda, apresentar os seguintes documentos que contenham as condições relativas a aspectos da execução do contrato não submetidos à concorrência: a) Plano de trabalhos, tal como definido no art.° 361° do CCP, incluindo «diagrama ou gráfico de barras», ilustrando o desenvolvimento das principais operações de execução dos trabalhos; «plano de mão-de-obra», «plano de equipamento». Pelo que, estamos perante um documento que não versa sobre atributos da proposta, mas sobre termos ou condições não submetidos à concorrência, atento o critério de adjudicação fixado - o critério de adjudicação fixado é o da proposta economicamente mais vantajosa, segundo a modalidade «Monofactor», de acordo com a qual o critério de adjudicação é densificado pelo factor «Preço», enquanto único aspecto da execução do contrato a celebrar. (...)
3. Assim, em conformidade com o exposto, não estaremos face a uma causa de exclusão da proposta, uma vez que o plano de trabalhos não omite tarefas nem a sua sucessão, como alega a Pronunciante, Este documento - o plano de trabalhos - deve elencar as principais operações de execução dos trabalhos e que se traduz, na prática, na entrega de quatro documentos: plano de trabalhos em si mesmo, plano de mão-de-obra, plano de equipamentos e plano de pagamentos, sendo que, as principais operações na execução dos trabalhos, não são todas as operações, mas tão-só as consideradas essenciais para o encadeamento da execução da obra, indexadas ao cronograma temporal previamente fixado que tem por referência o prazo de execução da empreitada. 4. Também ao contrário do alegado pela Pronunciante, não existe causa de exclusão da proposta por omissão da distribuição dos meios com que o empreiteiro se compromete a efectuar os trabalhos por cada uma das tarefas, pois, no caso, o que revela é a opção por um critério substancial, ligado ao objectivo de viabilizar o controlo da execução da obra, e não um critério meramente formal da exigência de detalhe, havendo, neste caso, apresentação dos meios técnicos e equipamentos, para cada sub-espécie de trabalhos, existe esse detalhe para cada categoria espécie. Mesmo que, em tese, se evidenciem deficiências no plano de trabalhos - que, na prática, no caso concreto, não se verificam - o que importa sempre é determinar se o mesmo documento se encontra em condições de desempenhar a função justificativa da respectiva exigência, qual seja a de permitir, em concreto, controlar adequadamente o ritmo e sequência da execução da empreitada e os meios nela utilizados, como expende o já referido Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (...). Assim, em conformidade com o exposto, não se verifica, in casu, fundamento de exclusão da proposta, tal como requerido pelo Pronunciante, por não se encontrar preenchido o teor dos artigos 70°, n° 2, al. a), 57°, n° 1, al. c) e 146°, n° 2, ais. D) e o), todos do CCP, conforme propugnado. Face às razões atrás expostas, deliberou o júri do procedimento pelo indeferimento da reclamação apresentada pelo concorrente n.° 2 - [SCom01...], Lda., convertendo o ATA I - Relatório Preliminar, elaborado em 09 04 2025, em ATA II Análise de reclamação apresentada pelo concorrente n° 2 - [SCom01...], Lda. e Relatório Final, com a proposta de adjudicação ao concorrente ordenado em primeiro lugar «[SCom02...] -
[SCom02...], Lda.», pelo preço contratual de 20.852.547,36 € (...). ” (cf. fls. 4762 e seguintes do PA);
R) A 07/05/2025, o Réu publicou no site da Câmara Municipal ... uma
notícia contendo o seguinte teor: “A Câmara Municipal ... (CM...) vai deliberar, na reunião do
Executivo agendada para esta quinta-feira, 8 de Maio, a adjudicação da empreitada de construção do novo Pavilhão Municipal - Oficina do Desporto à empresa [SCom02...], Lda., num investimento de 22.103.700,20 € e com um prazo de execução de 540 dias.” (cf. acordo das partes);
S) No mesmo dia, o Jornal de Notícias publicou uma notícia com o seguinte
teor: “Depois de dois concursos públicos falhados, por falta de propostas válidas, a Câmara Municipal ... vai conseguir, após uma terceira tentativa, adjudicar a empreitada de construção do novo Pavilhão Municipal - Oficina do Desporto, por 22,1 milhões de euros. Ontem ganhou o procedimento - que tinha um valor base de 22,7 milhões - foi a empresa [SCom02...], que deverá levar 540 dias a ter a obra concluída. A adjudicação vai ser efectivada na reunião do executivo camarário agendada para esta quintafeira.” (cf. acordo das partes);
T) Da ordem de trabalhos da reunião da Câmara Municipal do Réu agendada para o dia 08/05/2025, constava, como um dos assuntos a levar a deliberação, o seguinte:
“(...) 2.7.7 Procedimento por Concurso Público Internacional n° ...4 - «Pavilhão Municipal - Oficina do Desporto» - Adjudicação” (cf. acordo das partes);
U) A 08/05/2025, a Autora dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal do Réu e ao Presidente do Júri do Procedimento uma pronúncia, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida, destacando-se designadamente o seguinte:
“(...) 5. Até à presente data, nem o relatório final foi alvo de notificação aos concorrentes - e muito menos o foi a decisão adjudicatória na plataforma do procedimento, (...) 10. Do que decorre que esse Município não apenas divulgou uma notícia de conteúdo ilegal no seu sítio oficial como, muito censuravelmente, a divulgou junto da comunicação social, falseando os factos junto dos munícipes e do público em geral. Acresce ainda que, 11. Consultada a ordem de trabalhos da reunião do executivo a realizar hoje nessa Câmara Municipal, extrai-se que um dos pontos dessa ordem é a adjudicação do contrato que é objecto deste procedimento, como se alcança dos excertos abaixo: (...). Ora, 12. Esta situação, verdadeiramente inédita e inexplicável em qualquer perspectiva, consubstancia uma gravíssima e directa violação dos princípios gerais que estruturam Direito Administrativo e a Contratação Pública, como sejam os princípios da publicidade, da imparcialidade e da concorrência, lesando intensamente os interesses e os direitos juridicamente tutelados dos concorrentes e, bem assim, os interesses públicos subjacentes ao procedimento. 13. Na verdade, a notícia de uma adjudicação e o agendamento da deliberação em que assenta sem que o procedimento tenha sido integralmente tramitado, designadamente com a notificação aos concorrentes do relatório final que imperativamente precede a adjudicação consubstancia uma violação clara do disposto nos artigos 147°, 148° e 76° e seguintes do CCP, 14. E, em particular, objectivamente impede os concorrentes de recorrer em tempo útil aos meios de impugnação administrativa previstos nos artigos 267° e seguintes do CCP, assim se as inerentes garantias de defesa e tutela dos direitos dos interessados no procedimento. 15. Dela se depreende, igualmente, uma conduta de inigualável indiferença dos serviços da entidade adjudicante às normas e princípios legais imperativos a que a Administração Publica está vinculada e, em particular, aos que lhe impõem deveres específicos de comunicação, publicidade e transparência junto dos interessados no seio de um procedimento administrativo. 16. Com efeito, a publicitação irregular, ilegal e em contexto externo ao procedimento da Decisão de Adjudicação antes de terminada a tramitação procedimental e de estarem devida e rigorosamente cumpridas todas as garantias de publicidade e de participação dos interessados fere de morte todo o procedimento, inquinando-o de invalidade insuprível. Face ao exposto, e sem prejuízo das invalidades antes descritas, que merecerão, em momento próprio, o recurso às medidas legais e jurisdicionais tidas por convenientes, requer-se a V. Exa:
a) Que diligencie de imediato e com urgência, pelos meios mais expeditos, pela supressão, da ordem
de trabalhos da reunião de câmara agendada para hoje, às 15.30h, da deliberação sobre a adjudicação do contrato a que respeita o presente procedimento, atenta a sua ilegalidade manifesta;
b) Que diligencie no sentido de que sejam, de imediato e pelas vias próprias, disponibilizados à concorrente o Relatório Final, a Decisão de Adjudicação e todos os restantes pareceres, informações e deliberações ou decisões que tenham sido praticados no âmbito do procedimento após o dia 21-04-2025, data em que a [SCom01...] apresentou a sua pronúncia em audiência prévia ao relatório preliminar. (...) ” (cf. documento junto com a petição inicial sob o n° 5);
V) A 08/05/2025, a Câmara Municipal do Réu deliberou aprovar o relatório final e adjudicar a empreitada à proposta apresentada pela Contra-interessada (cf. fls. 4803 e seguintes do PA);
W) A 16/05/2025, o Réu comunicou à Autora o teor do relatório final bem como a decisão de adjudicação da empreitada à Contra-interessada (cf. fls. 4791 e seguintes do PA);
X) A petição inicial foi apresentada neste Tribunal a 30/05/2025 (cf. fls. 1 e seguintes do PA);
Y) A 04/06/2025, o contrato de empreitada foi celebrado entre o Réu e a Contra-interessada (cf. fls. 4888 e seguintes do PA).
*
Factos não provados:
Com pertinência para o conhecimento da lide, não se deram quaisquer factos como não provados.»
Posto isto, discutamos o recurso.
1ª Questão
A sentença é nula, conforme o artigo 615º nº 1 alª b) do CPC, por falta de fundamentação, quer em matéria de facto quer de direito?
Alega, a Recorrente, em primeiro lugar, que da factualidade dada como provada nas alíneas F), G) e H) não se extrai qualquer conclusão sobre as insuficiências do Plano de Trabalhos suscitadas pela Recorrente; tendo-se o Tribunal limitado a dar como provados alguns dos exemplos alegados pela Autora para demonstrar as insuficiências do Plano de Trabalhos da Contra-interessada, não tendo dado como provado que aquelas deficiências/insuficiências existiam ou não existiam. Em segundo lugar alega que, uma vez que os exemplos vertidos naqueles factos provados [F), G) e H)] não esgotam, nem de longe, as insuficiências gritantes do Plano de Trabalhos da Contra-interessada, não se alcançam as razões pelas quais o Tribunal deu apenas aquelas insuficiências como provadas, e não as restantes.
Comecemos pela 1ª alegação:
A insuficiência do teor e dos elementos explicitados no plano de trabalhos em face do exigido no programa do concurso e ou para o fim a que ele se destina nos termos da conjugação dos artigos 54º nº 2 alª b) e 361º do CCP é uma conclusão a tirar do facto provado e incontroverso que é o teor de todo o referido plano. Portanto não se trata de algo susceptível de um juízo de “provado” ou “não provado”, pelo que o facto de não se ter seleccionado, como factos provados, “outras” insuficiências do plano de trabalhos, apontadas nos artigos 46º a 108º da PI e não relacionadas com os factos provados F G e H não constitui qualquer omissão ou falta de especificação dos fundamentos de facto da decisão (cf. o teor literal da alª b) do nº 1 do artigo 615º do CPC.
Quanto à segunda:
Tal como decorre do que acabámos de dizer, ao dar como provados os factos F) G) e H) – excertos do plano de trabalhos – a Mª Juiz a qua não deu por provadas quaisquer insuficiências do plano trabalhos. Aliás, limitou-se a transcrever uma parte do mesmo plano, sendo certo que, quanto ao restante teor, deu-o por reproduzido na íntegra.
Para que haja nulidade da sentença nos termos da alª b) do nº 1 do artigo 615ª do CPC é necessário que esteja em falta a “especificação” de fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão.
Os fundamentos de facto da sentença são constituídos pela especificação dos factos julgados provados e não provados (se os houver) e relevantes para a discussão e a decisão da causa e pala motivação da decisão de dar cada um deles como provado ou não provado.
Os fundamentos de direito são constituídos pela aplicação – inteligível por um destinatário forense – do direito aos factos provados, tenho em conta as soluções plausíveis do litigio, designadamente as sustentadas pelas partes.
Ora não se cogita nem a recorrente alega, em que é que a sentença recorrida incumpre com tais requisitos.
Designadamente, não ocorre qualquer omissão de selecção de factos provados quanto ao restante teor relevante do Plano de trabalhos, pois este foi expressamente dado como integralmente reproduzido (cf. facto provado H).
Quanto ao direito, como se poderá ler infra, a sentença julga expressa e claramente que as “omissões” apontadas pela Autora ao plano de trabalhos não frustram e por que não frustram, o fim para que este foi exigido no procedimento e está legalmente previsto, o que significa que se julgou que o mesmo não é insuficiente.
Como assim, é negativa a resposta a esta questão.
2ª Questão
A sentença enferma de nulidade, nos termos do artigo 195º nºs 1 e 2 do CPC, porque o Tribunal a quo, violando o princípio do inquisitório e o direito da Autora a produzir prova, omitiu a produção de prova pericial, requerida pela Autora na Petição inicial, sobre as insuficiências do plano e trabalhos da CI e sobre se as mesmas o tornavam inidóneo para o controle e a fiscalização da execução da empreitada?
Importa explicitar que o que a Recorrente aqui alega não corresponde a uma nulidade de sentença – essas estão taxativamente enumeradas no artigo 615º do CPC – mas a uma nulidade processual que, se procedente, dará azo à anulação da sentença, enquanto acto processual afectado pela alegada violação do direito constituída pela omissão de produção de prova pericial.
Depois:
A Recorrente labora em pressupostos cuja consistência se impõe sindicar.
Designadamente, pressupõe, por um lado, que o critério de suficiência de todo e qualquer plano de trabalhos de empreitada de obra pública reside em ele permitir, só por si, isto é, sem recurso aos planos de equipamentos e de mão-de-obra, fiscalizar pari passu, com todo o pormenor, a adequação dos equipamento e mão de obra a cada actividade e a adequação da sucessão das actividades no tempo aos prazo ou prazos de execução da mesma. Por outro lado, continua a pressupor que as insuficiências do plano de trabalhos é são uma questão de facto, daí pretender exercer prova sobre elas.
Porém, não só dá de barato aquele pressuposto critério de suficiência (quando é certo que aqueles outros “planos” não podem ser ignorados) como continua a esquecer que o dever inquisitório do juiz, tal como recebido no CPC (artigo 411º), tem por objecto a prova de factos, não a formação conclusões ou juízos de valor; aliás, não todos e quaisquer factos que em abstracto possam ser úteis à justa composição do litígio, mas apenas os de que lhe é licito conhecer, ou seja, os alegados pelas partes (nº 1 do artigo 5º do CPC) e os que, apesar de não alegados, possam ser atendidos nos termos e condições do nº 2 do mesmo artigo.
Ora, partindo deste outro, e acertado, pressuposto, uma perícia sobre as insuficiências do plano de trabalhos não tem sentido, não pode ser objecto de um dever inquisitório, porque a perícia é um meio de prova. Não serve para tirar conclusões, enfim, para o que mais não seria do que “endossar” a um perito o ónus do tribunal de dizer o direito, ou ainda, desde outro prisma, pré-determinar ou condicionar o poder do tribunal de indagar o direito aplicável (cf. nº 3 do artigo 5º do CPC).
Para auxiliar o juiz na abordagem de matéria de facto cuja percepção exija conhecimentos especiais que o tribunal não possua, existe, outrossim, a assessoria técnica, que compete ao juiz requisitar (artigo 601º do CPC).
Se não violou o dever inquisitório por as insuficiências do plano de trabalhos não serem factos, no sentido de realidades susceptíveis de prova, então, muito menos o Tribunal a quo violou qualquer direito da Autora a produzir prova sobre elas.
Pelo exposto, é negativa a reposta a esta segunda questão.
3ª Questão
A sentença devia seleccionar, como relevante e como provado, o facto descrito na conclusão 21, que, por isso, se impõe aditar à especificação dos factos provados?
Na conclusão 21 não se descreve um facto. O facto é o teor do plano de trabalhos, e esse foi todo dado como provado.
Na conclusão 21 imputam-se diversas omissões ao plano de trabalhos, tudo no pressuposto de que ele devia conter, expressos, todos e cada um daqueles elementos, daí que se fale em omissões.
Trata-se, portanto de juízos conclusivos formulados com referência a um pressuposto, aliás, indemonstrado, isto é, o postulado de que o plano de trabalhos exigido pelo artigo 361º do CCP e ou pelo programa do procedimento tinha de explicitar, só por si, um escalonamento e as actividades antecessoras e sucessoras da cada actividade integrante de um “caminho crítico” da obra.
Note-se que, como já deixámos notar, a Autora dispõe, como disporia o tribunal – se o julgasse necessário - no teor integral do plano de trabalhos, de todos os elementos de facto para se ajuizar da validade das conclusões enunciadas em todo a conclusão 21ª das alegações de recurso.
É negativa, pelo exposto, também a resposta a esta terceira questão.
4ª Questão
Mesmo sem a selecção e a prova daquele (putativo) facto, descrito na conclusão 21, sempre a sentença erra no julgamento de direito, violando os artigos 57º nº 2 alª b) e 361º do CCP, ao considerar que o plano de trabalhos da CI cumpria com aqueles artigos e as exigências do procedimento pré contratual pois o plano omitia a alocação de meios determinados para determinados trabalhos, impedindo o dono da obra de saber em cada momento se estavam a ser alocados meios suficientes, e omitia a sequencialidade e o escalonamento de trabalhos, não permitindo, por isso, fiscalizar atrasos na execução, o que não era evitado, ao contrário do dito na sentença, pelo facto de o plano conter as datas de inicio e de fim de cada actividade?
Nesta alegação já se aceita, tacitamente, afinal, que a sentença contém pronúncia sobre a prova de todo o teor do plano de trabalhos.
O julgamento da sentença recorrida desta feita posto em crise é redutível à seguinte transcrição:
«Começa a Autora por alegar que a proposta apresentada pela Contra-interessada deveria ter sido excluída, face ao teor do artigo 70°, n° 2, alínea a), do CCP, uma vez que a mesma violava o exigido pelo artigo 361° do CCP e a Cláusula 9a do Programa do Procedimento. Frisa que o plano de trabalhos que instruía a proposta daquela era omisso quanto a espécies de trabalhos, omissão que se verificava também no plano de mão-de-obra e no plano de equipamentos. Argumenta ainda que o plano de trabalhos incorria em omissão quanto à sequência e encadeamento dos trabalhos, quanto a diversas tarefas, assim permitindo grandes margens de atraso, o que também constitui uma violação das exigências do artigo 361° do CCP, e impossibilita o dono-de-obra de realizar, de forma eficaz, o controlo e a fiscalização da empreitada.
Na sua contestação, o Réu alega que, para observância das exigências do artigo 361° do CCP, basta que o plano de trabalhos contemple as principais operações de execução dos trabalhos, não havendo necessidade de indexação de todos e cada um dos itens em que se desagregue tal plano. Invoca que os itens alegadamente em falta no plano de trabalhos apresentado pela Contra-interessada se resumem a 3% da totalidade dos itens abrangidos, o que não impede o dono-de-obra de controlar o ritmo e a sequência da execução da empreitada. Conclui, assim, pela improcedência do invocado vício.
Vejamos.
Com relevo para a apreciação da questão enunciada, cumpre, antes de mais, enunciar o quadro normativo aplicável.
Dispõe o artigo 56° do CCP, sob a epígrafe “Noção de proposta” o seguinte:
(…)
Quanto aos documentos da proposta estabelece o artigo 57° do CCP que:
“1 - A proposta é constituída pelos seguintes documentos:
(…)
2 - No caso de se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas, a proposta deve ainda ser constituída por:
a) Uma lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projecto de
execução;
b) Um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361. °, quando o caderno de encargos
seja integrado por um projecto de execução;
(…)»
(…) as exigências contidas no artigo 57°, n° 2 alínea b), do CCP terão de ser conjugadas com o disposto no artigo 43° do CCP, que dispõe o seguinte:
“1- Sem prejuízo do disposto no n.° 2 do artigo anterior, o caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada de obras públicas deve incluir um projecto de execução.
(...)
4- Em qualquer dos casos previsto nos números anteriores, o projecto de execução deve ser acompanhado de:
a) (...)
b) Uma lista completa de todas as espécies de trabalhos necessárias à execução da obra a realizar e do respectivo mapa de quantidades; (...)”
Por último, estabelece o artigo 146° do CCP que:
(…)
Quanto ao plano de trabalhos, o artigo 361° do CCP refere que:
“1 - O plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los. (...)”
A Lei n° 30/2021, de 21 de Maio, procedeu à alteração do artigo 361° do CCP e veio aditar um normativo definidor do plano de pagamentos, que consagra o seguinte:
““1 - O plano de pagamentos contém a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor de cada uma das espécies de trabalhos a realizar pelo empreiteiro, na periodicidade definida para os pagamentos a efectuar pelo dono da obra, de acordo com o plano de trabalhos a que diga respeito.
2-0 plano de pagamentos é concluído para aprovação pelo dono da obra antes da data de conclusão da consignação total ou da primeira consignação parcial, não podendo traduzir-se em alterações dos valores globais para cada componente da obra apresentados em sede de apresentação de propostas.
3 - Em quaisquer situações em que se verifique a necessidade de o plano de trabalhos em vigor ser alterado, por facto não imputável ao empreiteiro e que se mostre devidamente justificado, deve este apresentar um plano de pagamentos adaptado ao novo plano de trabalhos, devendo o dono da obra pronunciar-se sobre a revisão do plano de pagamentos no prazo indicado no n. ° 5 do artigo anterior, equivalendo o silêncio a aceitação.”
(…)
Vejamos, então, o que sucede no caso sob análise.
No programa do procedimento, estabelece a cláusula 9ª que a proposta é constituída, entre outros documentos, pelo plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361° do CCP, incluindo “diagrama ou gráfico de barras”, ilustrando o desenvolvimento das principais operações de execução dos trabalhos, plano de mão-de-obra e plano de equipamentos.
Conforme resulta do probatório coligido, a proposta da Contra-interessada era composta, entre outros documentos, por um plano de trabalhos, plano este que era omisso quanto 8 dos artigos abrangidos. Foi ainda dado como provado que, quanto a alguns dos trabalhos, não estavam previstas as tarefas que os precediam ou se sucediam, não obstante conterem os prazos de execução (com a indicação da data de início e de término de cada tarefa).
Será isto suficiente para considerar que o plano de trabalhos apresentado pela Contra-interessada não respeita as exigências do artigo 361° do CCP, pelo que se impunha a exclusão da sua proposta?
No entender deste Tribunal, a resposta que se impõe é negativa.
Conforme realçou o Acórdão do Colendo Supremo Tribunal Administrativo, de 14/07/2022, Proc.
0627/20.4BEAVR (disponível em www.dgsi.pt “I- Da conjugação dos arts. 43°n° 4 b), 57° ti" 2 b) e 361° n° 1 do Código dos Contratos Públicos não resulta a imposição, para todos os casos, de um nível único de detalhe do «plano de trabalhos» (e de pagamentos, de equipamentos e de mão- de-obra), a apresentar com as propostas em procedimentos de formação de contratos de empreitada de obras públicas, designadamente que exceda o necessário para assegurar o objectivo legal («ratio legis») de permitir um adequado controlo, por parte do dono da obra, da execução da empreitada concretamente em causa, tal como fixado quanto ao seu ritmo e sequência e meios utilizados. II - Não se destinando o «plano de trabalhos» a garantir o compromisso da efectiva realização, por parte do empreiteiro, de todas as espécies de trabalho previstas, necessárias para a realização da obra - objectivo atingido através da declaração de aceitação, pelo empreiteiro, do conteúdo do Caderno de Encargos (e, portanto, da realização de todas as espécies de trabalho discriminadas, pelo dono da obra, no «projecto de execução» e no respectivo «mapa de quantidades») -, nada impede que o «plano de trabalhos» possa agregar ou agrupar diversas espécies de trabalho, desde que permita, em concreto, controlar adequadamente o ritmo e a sequência da execução da empreitada, e os meios nela utilizados, e respeite as eventuais exigências do Caderno de Encargos (nomeadamente, quanto à unidade de tempo e periodicidade aí definidas pelo dono da obra). ” (cf. no mesmo sentido, vide Ac. STA de 14/6/2018, proc. 0395/18 e Ac. STA de 27.01.2022, proc. 0917/21, todos disponíveis em www.dgsi.pt).
Apesar da sua interdependência, o plano de trabalhos, o plano de equipamentos e o plano de mãode-obra são complementares e constituem uma interligação que compõe um “todo global” devendo ser interpretado na sua unidade.
O plano de mão-de-obra e o plano de equipamentos devem ser interpretados de modo relacional com o plano de trabalhos apresentado, que sendo aqueles documentos distintos, assumem uma natureza sucedânea complementar e acessória deste cuja comparação e integração deve resultar numa correspondência capaz de permitir percepcionar que o plano de equipamentos e o plano de mão-de-obra estão em inteira concordância com as subdivisões temporais dos diversos períodos da execução dos diferentes trabalhos que compõe a empreitada.
As apontadas omissões não impedem o dono-da-obra de efectivar um acompanhamento crítico e fiscalização da execução da empreitada por parte do adjudicatário, pelo que improcede a alegação da Autora. E o mesmo se afirme quanto à invocada omissão do escalonamento e sequência dos trabalhos a realizar: conforme foi dado como provado, não obstante se verificar a indicada omissão das predecessões e sucessões de diversas tarefas, o certo é que cuidou a Contra-interessada de apontar as datas de início e de término da respectiva execução. Tal indicação mune o dono-de- obra da informação necessária ao eficaz controlo dos prazos de execução dos trabalhos, permitindo-lhe fiscalizar e percepcionar eventuais atrasos.
Conclui-se, assim, que o plano de trabalhos stricto sensu, o plano de equipamentos e o de mão-deobra cumprem com os objectivos subjacentes à exigência de controlo da execução da obra e o cumprimento dos critérios previstos no caderno de encargos e nos artigos 57°, n° 2, alínea b), e 361°, ambos do CCP, pelo que improcede a alegação da Autora.»
Julgamos serem de manter, estes juízo e fundamentação.
A Recorrente toma como critério da suficiência do plano de trabalhos um grau de detalhe que nem a lei nem o programa do procedimento exigiam.
Vejamos:
Tudo o que a Lei exige do conteúdo do plano de trabalhos é o que vem plasmado no nº 1 do artigo 361º do CCP, acima transcrito, a saber, ele tem de permitir a definição da sequência e dos prazos de execução de cada espécie de trabalho e a especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los.
Por sua vez, o programa do procedimento, além de remeter para os acima citados artigos 361º e 361º-A quanto ao conteúdo e componentes do plano de trabalhos, exigia um «diagrama ou gráfico de barras», ilustrando o desenvolvimento das principais operações de execução dos trabalhos.
A sentença recorrida não põe em causa a inexistência, no plano de trabalhos em sentido estrito, dos dados que a Autora considera estarem em falta.
Porém, arcando-se na jurisprudência do STA que o júri já invocara, considera que a densidade e o detalhe do plano de trabalhos não têm de ir além do que permita cumprir o escopo definido no nº 1 do artigo 361º do CCP.
Dirá, a Recorrente, que é precisamente isso que o plano de trabalhos da CI, dadas as alegadas lacunas, não permite fazer.
Di-lo, porém, de modo tão enfático, como conclusivo. Com efeito, não concretiza nem demonstra quais espécies de trabalhos concretos ou prazos parciais é impossível controlar por causa das faltas de sequenciação ou de escalonamento apontadas e verificadas.
Já na sentença recorrida julga-se que, apesar das apontadas faltas de escalonamento e de sequenciação, não deixa de ser possível controlar qualquer atraso significativo dos trabalhos ou de determinadas espécies de trabalhos ou prazos parciais, porque o plano de trabalhos contém a delimitação cronológica do início e do termo de cada actividade, o que bem se entende.
É certo que a Recorrente alega que a definição cronológica do inicio e do termo de cada espécie de trabalhos não permite controlar o ritmo de execução da obra, mas não o demonstra.
Acresce que o plano de trabalhos, para cumprir com o seu fim, definido no já citado nº 1 do artigo 361º do CCP, inclui um plano de equipamentos e um plano de mão de obra, a que acresce um plano de pagamentos (artigo 361ºA). Por sua vez, o projecto de execução é acompanhado de “uma lista completa de todas as espécies de trabalhos necessárias à execução da obra a realizar e do respectivo mapa de quantidades” (cd. Artigo 43º do CCP, acima citado), documentos estes que também concorrem para a possibilidade do controle da cronologia e dos múltiplos aspectos da execução da empreitada.
A Interpretação do plano de trabalhos, stricto sensu, para se ajuizar da sua suficiência em vista do nº 1 do artigo 361º do CCP, não pode ser feita como se ele fosse o único documento disponível na proposta, com dados sobre o tempo e modo da execução dos trabalhos, como que numa leitura autofágica, antes se deve alimentar de todos os dados que para tanto se encontram nos demais documentos da proposta, desde logo os sobreditos.
Conclusão
Pelo exposto, julgamos que bem andou a Mª Juiz a qua em jugar a acção improcedente.
Custas
As custas nas duas instâncias, hão-de ficar a cargo da Recorrente. atento o seu total decaimento (nºs 1 e 2 do artigo 527º do CPC).
Entretanto:
A não simplesmente singela natureza do objecto da lide, por um lado, mas também, por outro, a regular conduta das partes na pendência do Recurso e, por fim, o concreto valor da causa e do recurso (€ 21.365.321,89 €) tornam adequada a dispensa do pagamento de remanescente da taxa de justiça, preconizada no nº 7 do artigo 6º do RCP, neste caso, apenas parcial, ou seja, em tudo o que o que exceder a taxa de justiça que seria devida numa acção e num recurso com o valor de 575 000 € (quinhentos e setenta e cinco mil Euros).
Dispositivo
Assim, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso.
Custas: pela Recorrente, em ambas as instâncias, com dispensa parcial do pagamento da taxa de justiça, nos termos que antecedem.
Porto, 6/2/2026
Tiago Afonso Lopes de Miranda
Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas
Maria Clara Alves Ambrósio |
