| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório:
G…, Sociedade Unipessoal, Ldaª – com sede na Rua …, Mirandela – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela – em 18 de Agosto de 2006 – que recusou a suspensão de eficácia – ou outra providência adequada – do despacho de 30 de Dezembro de 2005 do Gestor do Programa Operacional Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (POEFDS), que aprovou o relatório de auditoria às acções de formação por ela ministradas – a providência cautelar foi intentada contra o Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social e contra o Instituto de Gestão Financeira do Fundo Social Europeu.
Concluiu as suas alegações da forma seguinte:
A recorrente discorda da sentença proferida nos autos, em dois aspectos que levaram ao indeferimento da providência cautelar:
- Na alegada ausência de preenchimento do artigo 120º nº 1 alínea a) do CPTA, isto é, que não é evidente a procedência da acção principal;
- Na inverificação das demais condições de procedência previstas no artigo 120º e suas diversas alíneas e números - periculum in mora e fumus boni iuris e ponderação de interesses;
- E ainda nulidade da sentença.
A) O despacho suspendendo apurou um quantitativo de 64.162,62€, a reduzir financeiramente, a reflectir através de reabertura do pagamento de saldo final, além da promoção de comunicações das irregularidades detectadas;
B) Isto é quantia que a requerente tem que devolver e são no fim de contas a avaliação das consequências financeiras do acto em causa;
C) E é em face deste facto que deverá ser aferida a legalidade ou não da concessão da providência requerida;
D) Isto é, tendo em conta o artigo 120º nº1 alínea a) do CPTA, é evidente a procedência desde logo da acção principal;
E) Ora em nossa opinião, a procedência da acção principal é evidente, isto é, logo por aqui será desnecessário o preenchimento dos restantes requisitos;
F) Pois foram considerados não elegíveis o total já referido de 52.086,09€ com o fundamento de que existiam vários cheques os quais embora com data dentro do período de elegibilidade, foram descontados após a data do pedido de pagamento de saldo;
G) E isso alegadamente contraria o princípio de que todas as despesas incluídas em pedidos de reembolso têm de ser pagas até à data que os mesmos correspondem;
H) Ora, a requerente emitiu os títulos (cheques), emitiu os recibos e entregou-os aos respectivos titulares, nas datas apuradas no quadro referido pela auditoria;
I) Isto é, os meios de pagamento (cheques), foram entregues aos respectivos titulares sempre dentro do prazo legal e respectivo recibo, na data que deles consta - ver artigo 27º nº4 do Decreto Regulamentar nº12-A/2000 de 15 de Setembro;
J) Pelo que se os cheques não foram descontados, tal comportamento só pode ser imputável aos portadores dos títulos;
L) Acresce ainda que este entendimento, quanto a pagamentos, foi precisamente o entendimento da própria administração pública num parecer da sua autoria;
M) Ora tais factos, que nem sequer foram contestados pelas requeridas, enformam o acto de erro nos pressupostos de facto e de direito, sendo evidente a procedência da pretensão;
N) Por outro lado, afirma-se no relatório que “existem inúmeras folhas de presença que se encontram rasuradas, para além de existirem indícios de falsificação de assinaturas de alguns formandos nas folhas de presença”;
O) E ainda que “há indícios de falsificação na assinatura de um formador na folha de sumários”;
P) Porém, compilando todos os documentos da auditoria, não se vislumbra ou se encontra a resposta a perguntas essenciais: Quais, quantas e quando se considerou haver assinaturas rasuradas, quais, quantas e quando, se concluiu pelas assinaturas falsificadas, tanto de formadores como dos formandos;
Q) Sendo certo que estamos a falar de uma amostra de 8.600 assinaturas, num universo de 3.440 horas de formação;
R) A requerente nada consegue impugnar, porque não conhece nem são indicados os alegados documentos onde constam tais conclusões, sendo certo que nem de assinaturas se trata, mas sim de rubricas;
S) Sendo assim, pelo menos por falta de fundamentação notória e nem sequer impugnada, a pretensão na acção principal deve proceder;
T) O que é ainda mais caricato, é a alegação na oposição, de que a requerente é que tem os originais e é portanto ela que deve identificar as assinaturas, rectius rubricas! Enfim…
U) A presente inspecção e suas consequências é demonstrativa da natureza do comportamento de alguma administração pública;
V) Também nas ditas oposições nada se contesta quanto ao facto alegado do incumprimento pelas requeridas do disposto no artigo 7º do Decreto Regulamentar nº12-A/2000, de 15 de Setembro, isto é que os gestores, assegurem o apoio técnico pedagógico às entidades titulares de pedidos de financiamento, através nomeadamente da divulgação e prestação de informação relativa ao conteúdo natureza e bem assim da garantia do apoio necessário à instrução dos pedidos de financiamento”;
X) Alegando que a requerente foi abandonada à sua sorte, e apesar dos imperativos legais referidos nunca ninguém se deslocou aos locais da formação, nunca foram enviadas quaisquer instruções escritas, apesar de solicitadas, e as poucas informações de apoio eram insuficientes, hesitantes, e por vezes contraditórias, mesmo sem qualquer segurança, quanto a isto nada se opôs…;
Z) E também nada se opôs a que o gestor, nos termos do artigo 7º alínea a) do Decreto Regulamentar nº12-A/2000, deve analisar e aprovar os pedidos de financiamento, nos termos previstos no DL nº 54-A/2000, verificando a sua regularidade formal e substancial com base na legislação aplicável…”;
AA) Ou seja, os documentos foram aceites, analisados e deferidos os reembolsos, sem qualquer objecção da administração;
BB) Tudo era recebido e foi recebido referente a esta medida sem qualquer contestação ou convite na sua regularização, sem exigência de aperfeiçoamento ou substituição;
CC) A requerente na sua pronúncia prévia, indicou prova testemunhal a inquirir aos factos alegados, e podia fazê-lo conforme o previsto no artigo 101º nº3 do CPA;
DD) Porém, a administração ignorou tal imperativo legal e não inquiriu as testemunhas oferecidas;
EE) Os factos descritos preenchem o disposto no artigo 120º nº1 alínea a) do CPTA, e mesmo que assim não fosse, sempre preencheriam o fumus boni iuris previsto no mesmo artigo, caso fosse afastada a alínea a);
FF) Assim como estão preenchidos os restantes requisitos legais;
GG) A execução de tal despacho, desde logo trouxe e continua a trazer à requerente prejuízos de difícil reparação;
HH) Na verdade, não se concorda que só com a reabertura e a consequente decisão final do pedido de pagamento de saldo final, é que se determina o valor da eventual restituição a efectuar;
II) O valor já está calculado e o procedimento administrativo que se segue é resultado do acto ora impugnado e requerido suspender, pelo que já contende directamente com os interesses da recorrente;
JJ) Dai que a recorrente tenha indicado, os danos irreversíveis que o acto do Sr. Gestor e as consequências devidamente documentadas;
LL) E se não estão devidamente documentadas, devia ser produzida a prova testemunhal indicada, sob pena de não se saber para que serve nos procedimentos cautelares e porque esta prevista na lei - artigo 113º nº3 alínea g) e artigo 118º nº3 e nº4;
MM) A execução do dito despacho, já teve como consequência a reposição desde logo da referida quantia considerada não elegível de 64.162,62€ ou a sua dedução em posteriores reembolsos de medidas já aprovadas e a decorrer;
NN) Ora tal quantia até já foi exigido o seu pagamento e além disso a requerente tem que prestar garantia bancária nos futuros reembolsos, conforme agora já pode comprovar;
OO) A requerente é incapaz de suportar tal encargo de qualquer modo, acarretando o risco real de encerrar as suas portas e insolvência;
PP) A requerente tem actualmente em funcionamento, dois projectos de formação, sendo um da medida 2111, este do programa POEFDS, e outro da medida 3311, do Programa PRONORTE, num total de 56 formandos, envolvendo cerca de 20 formadores e outro pessoal não docente, como coordenadores, mediadores, pessoal administrativo e contabilistas, tudo previsto e em funcionamento até Dezembro de 2006;
QQ) E apresentou candidaturas em apreciação, ao abrigo dos mesmos programas, para decorrerem no ano de 2006/2007;
RR) Estes cursos envolverão por sua vez, cerca de 250 formandos, 100 formadores e ainda mais vinte pessoas não docentes, entre coordenadores, mediadores, administrativos e outros e que não serão concretizados;
SS) Com riscos reais de não finalização e cessação das actividades em curso, por falta de capacidade económica e financeira, com cessação dos respectivos contratos de formação, no caso de execução do acto ora em questão;
TT) Com prejuízo da não atribuição nos cursos actuais que decorrem, da certificação escolar de equivalência ao 6º e 9º ano aos formandos frequentadores;
UU) A requerente porá em causa os protocolos com diversas entidades públicas da região, nomeadamente, Hospitais, Santa Casa da Misericórdia, Câmaras Municipais, associações diversas e que com esta foram celebrados tendo em vista o seu prestígio e qualidade e que não podem ser executados;
VV) Se não for cautelarmente impedida a eficácia do acto impugnado e suspensa a sua eficácia, não sendo ordenada a execução ou continuação da execução de Reabertura do Pedido de Pagamento de Saldo, reflectir em Prestação de Contas GG/PP, C ou CTP, Participação à Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas, Participação ao Ministério Público e redução financeira de 64.162,62€;
XX) A douta sentença, invoca que a evidência referida no artigo 120º não engloba os meros vícios de forma;
ZZ) Porém, tal entendimento é ilegítimo, dado que a corpo do artigo não distingue entre vícios formais e não formais ou substanciais, para qualificar a evidência da pretensão;
AAA) Ora, dos factos supra invocados, evidente se torna a falta de fundamento das alegadas irregularidades das assinaturas;
BBB) Não foram considerados provados factos que o deviam ser e que não foram contestados, tal como supra se alegou;
CCC) A douta sentença violou pois o previsto no artigo 120º do CPTA, devendo ser revogada e serem concedidas as providências requeridas;
DDD) Por outro lado a sentença é nula, pois só especifica, na sua fundamentação de facto, os factos provados, e nada refere nem apura quanto aos não provados, além de ser imposta a sua fundamentação que não existe;
EEE) Tudo conforme o disposto no artigo 668º nº1 alínea b) do CPC, sendo que a recorrente alega a factualidade vária que deveria merecer apreciação pelo tribunal a quo mas a douta sentença limita-se a fundamentar com o processo administrativo, omitindo nos factos provados e não provados toda uma série de alegações profusamente documentadas;
FFF) O que acarreta a sua nulidade nos termos legais citados.
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O Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (IGFSE) contra-alegou concluindo da forma seguinte:
1. De acordo com a disciplina legal decorrente da alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, a providência cautelar deve ser concedida, sem necessidade de mais indagações, se é evidente a procedência da acção principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente;
2. Só quanto aos vícios graves que conduzem a uma lesão insuportável dos valores protegidos pelo direito administrativo, e que por isso implicam a nulidade do acto, é possível ajuizar sobre a evidência da procedência da pretensão principal;
3. Já quanto à violação de preceitos de forma em sentido amplo, que inclui a forma propriamente dita e o procedimento, que seja cominada com a anulabilidade, nem sempre implica a declaração dessa mesma anulabilidade e, por consequência, o preenchimento da previsão da alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA;
4. Neste sentido decidiram os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 07.12.05 e 03.11.05, respectivamente, nos recursos nº 1502/04.5BEPRT e nº 244/05.9BEPNF;
5. Tendo presentes os vícios assacados ao acto pela recorrente, não é possível formular juízos de certeza e evidência quanto ao sucesso da acção principal, conforme exige o preceito em causa;
6. Donde, a decisão adoptada pelo tribunal a quo no sentido de dar como não verificado o requisito constante da alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, se encontre isenta de qualquer censura;
7. Sem prejuízo do disposto no nº1 artigo 29º do DL nº 54-A/2000, compete, nomeadamente, aos Gestores das Intervenções Operacionais, aprovar os pedidos de pagamento de saldo final apresentados pelas entidades titulares dos pedidos de financiamento (nº2 do artigo 11º da Portaria nº799-B/2000 de 20 de Setembro);
8. Nos termos da alínea c) do artigo 7º do Decreto Regulamentar nº12-A/2000, de 15 de Setembro, cabe aos Gestores das Intervenções Operacionais proceder de forma fundamentada à suspensão, redução ou revogação do financiamento aprovado;
9. De acordo com o nº1 do artigo 20º da citada Portaria nº799-B/2000, a decisão proferida sobre o pedido de pagamento de saldo final pode ser revista, nomeadamente, com fundamento em auditoria contabilístico-financeira, no prazo de três anos após a decisão ou o pagamento do saldo se a ele houver lugar;
10. Só com a decisão final que vier a ser proferida pelo Gestor do POEFDS respeitante à revisão do pedido de pagamento de saldo final que determine, de modo efectivo, uma redução do financiamento, é que a recorrente, eventualmente, ficará constituída na obrigação de proceder à restituição dos apoios indevidamente recebidos ou não justificados;
11. Apenas nesse momento é que a Administração poderá incorrer na prática de um acto, eventualmente, susceptível de fundamentar “o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a requerente visa assegurar no processo principal”, conforme se estabelece na alínea b) do artigo 120º do CPTA;
12. Impendia sobre a requerente o ónus de alegação e de prova dos requisitos necessários à concessão da providência requerida, pelo que, não o tendo feito não poderá proceder a sua pretensão;
13. Neste sentido, veja-se o acórdão de 17.06.2004, proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, no recurso 166/04;
14. Ao concluir pelo não preenchimento do requisito do periculum in mora, previsto na alínea b) do artigo 120º do CPTA, a sentença em recurso não merece censura;
15. Da leitura atenta que se faz da sentença recorrida, é evidente que o julgador a quo fundamentou devidamente, de facto e de direito, a sua decisão de recusa de adopção da providência solicitada, pelo que, não é aplicável o disposto no artigo 668º nº 1 alínea b) do CPC;
16. A factualidade que a recorrente pretende que o tribunal a quo tivesse apreciado diz respeito ao acto impugnado e respectivo procedimento administrativo, a atender na acção principal, pelo que se revelava desnecessário o seu conhecimento para os presentes autos - a verificação ou não dos pressupostos da atribuição da providência cautelar;
17. Nesta linha, veja-se o AC do TCAS de 02.02.06, adoptado no recurso nº 1323/06.
O Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social contra-alegou, também, mas sem apresentar conclusões.
O Ministério Público entende que deve ser negado provimento ao recurso jurisdicional.
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De Facto
São os seguintes os factos dados como sumariamente provados na sentença recorrida:
1. A sociedade requerente, enquanto entidade formadora, apresentou em 15/10/2002 uma candidatura/pedido de financiamento no âmbito do Programa Operacional de Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (POEFDS), enquadrada no Eixo II, Medida 2.1, Acção Tipo 2.1.1.1., tendo em vista a execução de dois cursos EFA, “Práticas Administrativas” e “Instalação e Operação de Sistemas Informáticos”, destinados a 28 activos empregados e a serem desenvolvidos de 19/02/2003 a 28/12/2004 - facto provado pelas folhas 1 a 79 do Processo Administrativo [ver cópia autenticada do PA junto aos autos, composto por três pastas, com folhas devidamente certificadas e numeradas de 1 a 1062];
2. Mediante ofício nº 1057/UARN/2003, datado de 24/02/2003, o Gestor do POEFDS deu conhecimento à ora requerente do teor da decisão de aprovação da candidatura/pedido de financiamento, contemplando os dois cursos propostos e um financiamento público de 372.119,19€, repartido pelos anos civis de 2003 e 2004 - facto provado pelas folhas 98 e seguintes do Processo Administrativo;
3. A formação em causa, com início em 17/03/2003, teve a sua conclusão em 29/09/2004, tendo a ora requerente apresentado, em 04/11/2004, o seu Pedido de Pagamento de Saldo Final, o qual, após análise, obteve uma aprovação com redução de financiamento público, sendo este fixado em 306.164,75€ e ocorrendo a notificação através do ofício nº 6181/UARN/2005, datado de 12/08/2005 - facto provado pelas folhas 672 e 673 do Processo Administrativo;
4. Em momento posterior à conclusão da formação, a ora requerente foi seleccionada no âmbito do Sistema Nacional de Controlo, ao abrigo e nos termos do artigo 42º nºs 4 e 5 do DL nº 54-A/2000, de 07/04, do artigo 7º alínea e) do Decreto Regulamentar nº 12-A/2000, de 15/09, e do artigo 5º do DL nº 168/2001, de 25/05, para ser submetida a um controlo de 1º nível, mediante uma auditoria externa, que veio a ser realizada no ano de 2005 pela Sociedade de Revisores Oficiais de Contas N... & B..., SROC” - facto provado pelas folhas 681 a 1039 do Processo Administrativo;
5. Nessa sequência, e após realização de audiência prévia, o Relatório da Auditoria e respectiva ficha síntese foi aprovado pelo Gestor do POEFDS, por despacho datado de 30/12/2005, que consubstancia a emissão de um parecer “Com Reservas”, identifica uma redução financeira de 64.162,62€, a reflectir através da reabertura do pedido de pagamento de saldo final, além da promoção de comunicações das irregularidades detectadas - facto provado pela folhas 683 (frente e verso) do Processo Administrativo;
6. No momento da interposição do presente processo cautelar, a obrigação de restituição do montante de 64.162,62€, que a ora requerente pretende suspender, ainda não existe. O que existe é o início, em 5 de Abril de 2006, do procedimento proposto de reabertura/revisão do pedido de pagamento do saldo final, na sequência do citado despacho do Gestor do POEFDS datado de 30/12/2005, mas que ainda não foi objecto de qualquer decisão final e da respectiva notificação - facto provado pelas folhas 1046 a 1057 do Processo Administrativo.
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De Direito
I. Conforme se pode constatar pela tramitação deste recurso jurisdicional, a sociedade recorrente apresentou, de início, nove folhas de alegações e nove folhas de conclusões integrando oitenta e sete artigos – de A) a TTTT).
Convidada a apresentar conclusões claras e sintéticas, veio juntar aos autos seis folhas de alegações e seis folhas de conclusões integrando, agora, cinquenta e sete artigos – de A) a FFF).
É claro que, como facilmente decorre da simples leitura desta última peça processual, o trabalho de clarificação e de sintetização das primitivas alegações, pedido ao mandatário da recorrente, ficou-se pela mera diminuição material do anterior articulado.
O certo é que, embora perdidas no meio de muita verborreia, é possível detectar essas questões, pelo menos as nucleares, o que decidimos fazer, embora deixando registado este déficit de clareza e de síntese de que padecem as conclusões apresentadas pela sociedade recorrente.
Cumpre, pois, apreciá-las, o que deverá ser feito dentro das balizas estabelecidas, para tal, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas pelo Professor Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e pelos Professor Mário Aroso de Almeida e Juiz Conselheiro Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.
II. A requerente cautelar solicitou ao TAF de Mirandela a suspensão de eficácia do despacho do Gestor do POEFDS que, no âmbito de um controlo de primeiro nível, aprovou o relatório de auditoria às acções de formação por ela ministradas, com fundamento na sua manifesta ilegalidade – alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA – e com fundamento no fundado receio de que a sua imediata execução venha a produzir prejuízos de difícil reparação para os interesses que pretende assegurar no processo principal – alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA.
A requerente cautelar visa suster, no fim da linha, a restituição da quantia de 64.162,62€ correspondente a despesas consideradas não elegíveis no referido relatório de auditoria.
A sentença recorrida julgou não verificados os requisitos exigidos quer pela alínea a) quer pela alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA para suspender o despacho em causa, e, em conformidade, recusou a concessão da medida cautelar conservatória pretendida.
Inconformada, a sociedade recorrente considera a sentença nula – conclusões DDD) a FFF) - e aponta-lhe erros de julgamento – todas as demais conclusões, de A) a CCC).
III. A sociedade recorrente entende que a sentença recorrida é nula, por força do estipulado no artigo 668º nº1 alínea b) do CPC, porque omite alguns factos provados e nada diz sobre factos não provados, tudo sem fundamentar – a referida norma diz ser nula a sentença quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão.
A falta de fundamentos de facto sancionada pela alínea b) do nº1 do artigo 668º do CPC respeita aos factos justificativos da concreta decisão tomada, ou seja, respeita àquele conjunto de factos provados, que o julgador deve discriminar, sem os quais a decisão tomada carece de suficiente e real fundamento – ver artigo 659º nº2 do CPC.
Constatamos, quanto a esta exigência, que a sentença recorrida discrimina os factos provados necessários e suficientes à justificação da decisão de recusa da pretensão cautelar, e que, além disso, justifica essa prova indicando os respectivos meios documentais em que baseia o julgamento.
Cremos, pois, que não se verifica, no caso concreto, a hipótese de omissão prevista pelo legislador na referida alínea b) como indutora da nulidade da sentença.
A omissão alegada pela sociedade recorrente tem a ver, mais do que com uma hipótese de nulidade da sentença, que como vimos não se verifica, com uma eventual irregularidade que passaria por o julgador não ter indicado como provados, ou como não provados, factos pertinentes para a decisão.
Efectivamente, o julgador a quo indicou 6 pontos factuais como sendo os indiciariamente provados e com interesse para a decisão a proferir, mas nada disse quanto à existência ou não de outros factos dotados de interesse para a decisão a proferir e não provados, resultando desta omissão uma penumbra, a nível factual, susceptível de turvar a objectividade e a transparência exigíveis à decisão judicial.
É sobretudo em nome desta objectividade e transparência, que o legislador exige que na decisão sobre a matéria de facto se declare quais os factos que o tribunal julga provados e quais os que julga não provados, analisando criticamente as provas e especificando os fundamentos que foram decisivos para a sua convicção, sendo certo que esta exigência é aplicável, também, embora com as devidas adaptações, ao universo das providências cautelares – ver artigos 653º nº2, 384º nº3 e 304º nº5, todos do CPC, ex vi 1º do CPTA.
É esta omissão, e não a falta de especificação dos fundamentos de facto que justificam a concreta decisão tomada, que vivifica a “nulidade” apontada pela recorrente à sentença impugnada.
Por exigência legal, assim o entendemos, o julgador a quo deveria ter declarado quais os factos não provados e com interesse para a decisão a proferir, caso os houvesse, ou, pelo menos, declarar que eles pura e simplesmente inexistiam.
Todavia, diferentemente do que acontece com a omissão de especificação a que se refere o artigo 668º nº1 alínea b) do CPC, a omissão desta exigência legal não fere a sentença de nulidade, uma vez que os fundamentos de facto que justificam a concreta decisão foram efectivamente especificados, antes consubstancia uma irregularidade susceptível de repercutir-se no julgamento integral da matéria de facto, susceptível de conduzir à alteração ou anulação desse julgamento pelo tribunal de recurso – ver artigos 712º do CPC, ex vi 140º do CPTA.
Questão é que os factos cuja omissão foi reclamada pela recorrente se mostrem com interesse para a decisão da causa, pois que, se assim for, deveriam constar do julgamento de facto efectuado na sentença, quer como indiciariamente provados ou não provados.
Este interesse para a decisão da causa deve ser aferido tendo em conta as várias soluções plausíveis da questão de direito que deva considerar-se controvertida, de modo a que a decisão adoptada surja como convincente para as partes, suscitando a sua adesão, ou lhes permita discutir outras soluções em sede de recurso, sendo possível.
No nosso caso, tal interesse terá a ver, necessariamente, com o preenchimento ou não dos pressupostos de que a lei faz depender o deferimento da pretensão conservatória deduzida pela requerente cautelar, ou seja, com o preenchimento, no caso concreto, de uma situação de manifesta ilegalidade do despacho suspendendo – alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA - ou de uma situação configuradora de fundado receio de que a sua imediata execução venha a produzir prejuízos de difícil reparação para os interesses que ela pretende assegurar no processo principal – alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA.
Ora, acontece, desde logo, que a sociedade recorrente nem sequer especifica nas suas conclusões, como lhe competia, e por referência aos respectivos artigos, quais os factos do requerimento cautelar que, sendo pertinentes para as várias soluções plausíveis da questão de direito controvertida, não foram discriminados pelo julgador como provados ou não provados.
É certo que nas alíneas F) H) L) N) O) CC) DD) QQ) RR) UU) das conclusões são referidos alguns factos que, de uma forma ou de outra, se encontram no requerimento inicial. Todavia, a serem tais factos aqueles cuja omissão é reclamada pela recorrente, temos como certo que eles não são susceptíveis, mesmo que considerados provados, de alterar a avaliação efectuada na sentença sobre o preenchimento do exigente pressuposto da alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, pois que só com esse poderiam contender.
Por seu lado, o conteúdo da alínea OO) das conclusões – segundo a qual a restituição da quantia de 64.162,62€ acarreta o risco real de a recorrente encerrar as suas portas e entrar em insolvência - vocacionado, à partida, para interessar ao preenchimento do periculum in mora exigido pela alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA, não integra um verdadeiro facto, mas antes uma conclusão que terá necessariamente de emergir de factos que pura e simplesmente não foram invocados.
Desta forma, ou porque carecem de interesse para as várias soluções plausíveis da questão de direito que, in casu, se apresenta como controvertida, ou porque não configura facto concreto a ter em conta, perde utilidade a apreciação da respectiva base probatória, documental ou pessoal, na medida em que, provados ou não provados, sempre seriam inócuos para a decisão final a proferir pelo tribunal a quo.
Falece razão à recorrente, por conseguinte, quando imputa nulidade à sentença recorrida, censurando-a por ter omitido matéria de facto pertinente, provada ou não provada.
IV. A sociedade recorrente entende, também, que o julgador a quo errou no seu julgamento, ao considerar que não estavam preenchidos os pressupostos das alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.
Mas também aqui não lhe assiste qualquer razão.
Como é sabido, a medida cautelar, seja conservatória ou antecipatória, está umbilicalmente ligada ao respectivo processo principal, proposto ou a propor, de cuja interposição e probabilidade de êxito dependem a sua vigência e procedência.
É nesse processo principal que a pretensão do interessado irá ser analisada e decidida com a necessária profundidade, tratando-se, em sede cautelar, de assegurar a utilidade da sentença que aí venha a ser proferida, mediante a adopção de medidas urgentes baseadas, necessariamente, numa apreciação sumária do caso.
Impõe-se, pois, ao julgador de um processo cautelar em que é pedida uma providência conservatória, que proceda a uma apreciação sucinta e sumária dos vícios apontados pelo requerente cautelar ao acto impugnado ou a impugnar, com o objectivo de constatar se ocorre a sua manifesta ilegalidade, e que apure, sumariamente, se há fundado receio de constituição de situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses em causa, sob pena de o processo cautelar correr o risco de se transformar, na prática, no processo principal, com as previsíveis e nefastas consequências para o funcionamento do tribunal, para a aplicação da justiça, e para a própria tutela dos direitos e interesses dos particulares e da Administração Pública.
Não compete ao julgador cautelar, portanto, estar a apurar em profundidade se os vícios imputados ao acto recorrido ocorrem ou não. Tem é de apreciar se eles são ostensivos, evidentes - nas palavras de Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha [referindo-se à alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA] os próprios exemplos que o legislador indica sugerem que este preceito deve ser objecto de uma aplicação restritiva: a evidência a que o preceito se refere deve ser palmar, sem necessidade de quaisquer indagações - Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, página 603; ver, ainda Fernanda Maças, “As Medidas Cautelares”, Reforma do Procedimento Administrativo – O Debate universitário, volume I, página 462; ver AC STA de 16.03.2006, Rº0141/06 e AC TCAN de 11.05.2006, Rº910/05.9BEPRT.
Neste processo cautelar não há que esmiuçar, pois, a argumentação jurídica invocada pela sociedade recorrente em prol da ocorrência das ilegalidades do despacho suspendendo. Não é seu objectivo tornar evidente, mediante demonstração, ilegalidades que prima facie não o sejam. Nele, trata-se antes de averiguar se há ilegalidades graves e evidentes,ou a ocorrência de fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação, que justifique, e até imponha, a suspensão dos efeitos do acto administrativo em nome da preservação do efeito útil que a recorrente pretende obter com a acção principal.
A jurisprudência vai solidificando, efectivamente, no sentido de que, em princípio, só quanto aos vícios graves, ou seja aqueles que implicam a nulidade do acto, é possível ajuizar sobre a evidência da razão do requerente, já que os vícios formais e procedimentos geradores de mera anulabilidade nem sempre conduzem à anulação do acto, porque podem acabar sendo irrelevantes ou aproveitados – ver, a título exemplificativo, AC TCAN de 03.11.2005, Rº00244/05.9BEPNF, AC TCAN de 10.08.2006, Rº229/05.BEMDL, e AC TCAN de 09.11.2006, Rº00146/06.1BEPRT-A.
No presente caso, a requerente cautelar entende que o despacho impugnado viola a lei, erra nos pressupostos de facto e de direito, e carece de fundamentação, tudo de forma manifesta.
Considera manifestamente errada a interpretação dos artigos 29º nº 2 e 27º nº 2 alínea c) do Decreto Regulamentar nº12-A/2000, de 15 de Setembro, subjacente ao despacho impugnado, no sentido de que todas as despesas incluídas em pedidos de reembolso têm de ser pagas até à data a que os mesmos correspondem; considera manifestamente infundada a alegação, feita no relatório de auditoria, de ocorrência de indícios de falsificação de assinaturas de alguns formandos, nas folhas de presença, e de um formador nas folhas de sumários; considera manifestamente errada a qualificação como inelegíveis de determinadas despesas com empregada de limpeza e com rendas; e, por fim, considera manifestamente ilegal a omissão de inquirição das testemunhas por ela indicadas ao abrigo do artigo 101º nº 3 do CPA.
Em todo o arrazoado despendido pela recorrente, está em causa ou a interpretação da lei ou a interpretação da relevância jurídica de circunstâncias ou indícios factuais, em termos de fundamentarem uma alegada suspeição da prática de ilícito criminal. Ora, tanto num caso como noutro, a ponderação da ocorrência ou não dos vícios substantivos e formais invocados pela requerente cautelar, exige uma análise aprofundada da lei e dos respectivos meios de prova disponíveis, análise essa incompatível com a natureza urgente e com a apreciação sumária própria dos meios cautelares.
Note-se que, nomeadamente no que respeita ao artigo 101º nº 3 do CPA, as diligências complementares requeridas pelo interessado, em sede de audiência prévia escrita, não são obrigatoriamente feitas pelo instrutor, tudo dependendo da sua pertinência ou não para o apuramento da verdade – ver artigo 104º do CPA. E esta pertinência não resulta manifesta dos factos provados na sentença recorrida.
Assim, ao considerar que no presente caso não são manifestas as ilegalidades invocadas pela recorrente cautelar, não sendo também, por via disso, evidente a procedência da pretensão deduzida na acção principal, a sentença recorrida não merece a censura que lhe é dirigida.
No tocante à apreciação do periculum in mora exigido pela alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA, o julgador a quo entendeu que tendo o despacho impugnado sido proferido no âmbito de um controlo de primeiro nível, é em si mesmo insusceptível de gerar o fundado receio de produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a requerente visa assegurar no processo principal, pois que só com a notificação da decisão do procedimento previsto no artigo 20º da Portaria nº799-B/2000 de 20 de Setembro – revisão da decisão de pagamento do saldo final – a recorrente ficará constituída na obrigação de restituir os apoios indevidamente recebidos.
Não obstante esta fundamentação, o julgador de 1ª instância, conhecendo da excepção de inimpugnabilidade do acto, que havia sido suscitada pela Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, considerou o despacho visado como impugnável com o fundamento de que, tratando-se de acto propulsor do procedimento de revisão da decisão de pagamento do saldo final, configurava um acto administrativo com eficácia externa – ver artigo 51º nº 1 do CPTA. Esta decisão transitou em julgado.
Cremos, nesta base, ser verdade que só muito remotamente poderemos considerar o risco de fechar as portas e insolvência – invocado pela recorrente na alínea OO) das conclusões – como gerado pelo despacho impugnado, que se limitou a aprovar o relatório de auditoria às acções de formação levadas a cabo pela sociedade recorrente, ou seja, que culminou um procedimento de primeiro grau, que embora propulsor do referido procedimento de revisão, ainda não é apto a constituir a sociedade recorrente na obrigação de repor o apoios obtidos e considerados indevidamente recebidos.
Este distanciamento da decisão final lesiva, porque constitutiva do dever de reposição, retira ao despacho impugnado boa parte da sua aptidão para gerar o receio exigido por lei. E o receio de produção de prejuízos de difícil reparação tem de ser fundado, o que no caso concreto apenas acontecerá com a decisão do procedimento de revisão da decisão de pagamento do saldo final.
De qualquer forma, face à matéria de facto considerada na sentença recorrida, sempre teríamos de concluir pela inexistência de fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a recorrente visa assegurar no processo principal.
Na verdade, a consideração de tais factos não cria no julgador uma convicção bastante nesse sentido. E a respeito do conteúdo da alínea OO) das conclusões da recorrente, já deixamos dito que uma vez que não integra os pertinentes factos concretos, indutores da respectiva conclusão de facto, não pode tornar credível que a eventual reposição de uma soma de 64.162,62€ possa conduzir a sociedade recorrente à insolvência.
Devem, por conseguinte, ser confirmada a sentença recorrida, embora com alguns novos fundamentos.
DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença recorrida com os fundamentos ora apresentados.
Custas pela recorrente, com redução a metade da taxa de justiça – artigos 446º nº1 do CPC, 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
D.N.
Porto, 11 de Janeiro de 2007
Ass) José Augusto Araújo Veloso
Ass) Carlos Luís Medeiros Carvalho
Ass) Maria Isabel São Pedro Soeiro (com esclarecimento que no meu entender o acto em questão é inimpugnável sem efeitos externos) |
