Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00377/25.5BEPNF

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	01/23/2026

Tribunal:	TAF de Penafiel

Relator:	ALEXANDRA ALENDOURO

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA; ESTRANGEIRO; INDICAÇÃO SIS;


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Conceder provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
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I – RELATÓRIO
«AA», devidamente identificado nos autos, interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Penafiel que julgou improcedente a providência cautelar que propôs contra a AGÊNCIA PARA INTEGRAÇÃO, MIGRAÇÕES E ASILO, I.P. (“AIMA”), requerendo a suspensão de eficácia do acto administrativo com data de 30 de abril de 2025, notificado a 24 de Junho de 2025, que lhe indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência.
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Nas alegações de recurso, o RECORRENTE formula as seguintes conclusões: “(…)
1. Enquanto o recorrente aguardava a decisão da autorização de residência, encontrava-se numa situação de legalidade.
2. Com o indeferimento da autorização de residência e com a respetiva não concessão da mesma o recorrente fica mais vulnerável a abusos.
3. No final do prazo concedido para abandono legal, transforma-se numa situação de permanência irregular.
4. O recorrente, após os 20 dias, terá mesmo de se ausentar forçosamente do país.
5. O ato administrativo em causa é dinâmico na medida em que ao indeferir o pedido de autorização de residência, viu associado a esse indeferimento a ordem de abandono voluntário e coercivo se incumprir o prazo para o voluntário, imposta ao recorrente.
6. Ultrapassados os 20 dias concedidos para tal coloca-o numa situação de permanência irregular e por isso adversa a qualquer comportamento legal regulamentar legal ou social e legitimando até mesmo a sua detenção, como é já do conhecimento público pela divulgação que a comunicação social vem fazendo destas situações.
7. Permanência irregular que se avizinha perante um cidadão que ainda irá atacar o ato administrativo com a respetiva ação judicial é completamente diferente daquela que existia antes.
8. A ordem de abandono do país e, consequente expulsão coerciva são consequências diretas e necessárias daquele ato administrativo.
9. A decisão de indeferimento é um ato de conteúdo negativo, porém, é o ato definidor a situação jurídica, e é o pressuposto do segundo ato “ordem de abandono voluntário” sem o qual este não existiria.
10. Trata-se de uma categoria de atos em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão,
11. Na medida que deles advém efeitos secundários positivos.
12. O que está em causa são os efeitos positivos, agarrados ao ato administrativo de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência.
13. Daí a necessidade da presente providência, único mecanismo processual adequado à suspensão da eficácia do ato.
14. É evidente a iminência da detenção com limitação do direito da liberdade do Recorrente, decorridos que sejam os 20 dias para o abandono voluntário.
15. Não é necessário que o perigo já tenha ocorrido, mas é sim a iminência do mesmo que gera o periculum.
16. Deverá a presente decisão ser revogada e ser substituída por outra decisão que defira a providência cautelar requerida.
17. Decidindo-se a final como se pede na mesma.
18. O fundado receio do perigo na demora da decisão pode concretizar-se em duas modalidades: a ocorrência de uma situação de facto consumado ou prejuízo de difícil reparação.
19. “Facto consumado” ocorre quando a decisão da acção principal não chegar a tempo de dar resposta às pretensões jurídicas envolvidas no litígio, porque a evolução da situação, entretanto, a tornou totalmente inútil.
20. “Prejuízos de difícil reparação” ocorre quando “…a reintegração da legalidade não é capaz de os reparar, ou pelo menos de os reparar integralmente…”- cf. Acórdão STA, 14.06.2018, proc. n.º 0435/18).
21. Através do processo cautelar pretende-se evitar que o tempo necessário ao julgamento do processo
principal origine a inutilidade da decisão final
22. Ou coloque o interessado numa situação de facto consumado ou em que o volume ou a qualidade dos prejuízos sofridos inviabilize a possibilidade de reverter a situação que existiria se a ilegalidade não tivesse sido cometida.
23. A Entidade Requerida notificou o Requerente para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo de 20 dias,
24. Sob cominação de “…ficar sujeito a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo previsto no artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho…”
25. O prazo concedido (20 dias úteis) já foi ultrapassado,
26. A Entidade Requerida notificou o Requerente da possibilidade de detenção como ato subsequente ao incumprimento do afastamento voluntário.
27. O ato de afastamento voluntário, por sua vez, é subsequente ao ato de indeferimento da autorização de residência temporária, cuja legalidade o Requerente impugna.
28. O incumprimento da decisão de afastamento voluntário é condição contributiva para a detenção com vista ao afastamento coercivo.
29. A mera possibilidade de ser detido num centro de instalação temporária tem, segundo as regras do senso comum, consequências gravosas sobre a situação pessoal, psicológica, emocional, familiar, profissional ou social do Requerente.
30. A mera possibilidade de uma pessoa ser detida, a qualquer momento, por uma força policial, configura uma restrição de um dos direitos fundamentais mais próximos à dignidade da pessoa humana.
31. A liberdade e a segurança individual não é apenas direito dos nacionais portugueses, mas de todas as pessoas que se encontrem em território nacional.
32. Está verificado o fundado receio do Requerente sofrer prejuízo de difícil reparação até à decisão da causa principal”,
33. O procedimento de expulsão coerciva inicia-se após o termo do prazo para o abandono voluntário, não impedirá a detenção do Recorrente pelas forças policiais e todo o efeito negativo que tal situação gera na vida do Recorrente.
34. O Recorrente julga que o fumus boni iuris é evidente na sua pretensão formulada.
35. A Entidade Requerida não consultou o Estado Membro Autor da indicação no sistema de informação Schengen relativa ao Recorrente.
36. Tal consulta é obrigatória, como resulta do verbo “dever” e do vocábulo “sempre” devidamente escritos na norma, tratando-se, por isso, de uma formalidade essencial.
37. A mera indicação no sis é, por si só, insuscetível de justificar o indeferimento automático da concessão de autorização de residência.
38. Há que saber a razão da inscrição sis e se a gravidade dos factos que dela constam são suficientes ou determinantes para o indeferimento da autorização de residência por colocarem em causa a ordem ou seguranças públicas.
39. A ausência de consulta no âmbito do sis consubstancia uma formalidade essencial para o acerto da decisão.
40. A providência deve ser recusada se os danos para o interesse público que resultariam da sua concessão forem superiores aos danos dos interesses particulares do Requerente.
41. Não há qualquer indício no processo que o Recorrente seja um perigo para a ordem ou segurança públicas.
42. É público e notório que os imigrantes que se encontram inseridos no mercado de trabalho têm contribuído de forma determinante, não só para a sobrevivência da segurança social, mas também para colmatar a falta de mão de obra que há em alguns setores essenciais da nossa economia, nomeadamente, construção civil, trabalho rural e restauração.
43. Nos autos não há qualquer indício que o Recorrente constitua algum perigo para a ordem e seguranças públicas nacionais.
44. Não há, pois, perigo para o interesse público.
45. O artigo 120.º, n.º 3 do CPTA permite ao tribunal adotar outra providência em substituição da que é requerida,
46. Desde que se limite ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente e quando tal se revele menos gravoso para os interesses públicos em presença.
47. O que é pedido pelo Recorrente é a suspensão do ato administrativo negativo de indeferimento da autorização de residência.
48. A tutela cautelar permite ao tribunal alterar e até substituir a providência requerida, desde que se afigure necessária para evitar a lesão dos interesses do Requerente e menos gravosa para os demais interesses em presença (artigo 120.º, n.º 3 do CPTA).
49. Trata-se de uma permissão, mas também de um dever (poder-dever) que impende sobre o tribunal em acautelar a situação carente de tutela urgente.
50. O tribunal pode autorizar provisoriamente o início de uma atividade ou a adopção de uma conduta ou regular provisoriamente a situação jurídica em liça (artigo 112.º, n.º 2, alíneas d) e e) do CPTA).“.
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Citada a Recorrida para os termos do recurso e da causa (art.ºs 641.º n.º 7 do CPC e 144.º do CPTA), não apresentou contra-alegações.
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O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 146.º do CPTA, não emitiu parecer.
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Com dispensa de vistos, atento o disposto nos arts. 36º nºs 1 e 2 do CPTA, vêm os autos a julgamento para decisão.
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II – DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Em face das conclusões das alegações do recurso interposto, que delimitam o seu objecto, nos termos do disposto nos artigos 635º, nºs 4 e 5 e 639º nºs 1 e 2 do CPC, ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, a questão decidenda essencial a dirimir reside em saber se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de direito ao rejeitar a providência cautelar requerida.
Previamente, importa conhecer o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recuso interposto, efetuado pelo Recorrente.
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III – QUESTÃO PRÉVIA
Do efeito do recurso:
O Tribunal a quo fixou ao recurso efeito meramente devolutivo, nos termos do art. 143º, nº
2, al. b) do CPTA.
No recurso interposto, vem requerida a atribuição de efeito suspensivo, ao abrigo do disposto no art. 143.º, n.º 4 do CPTA.
Nos termos do artigo 641.º, n.º 5, do CPC, a decisão que admita o recurso, fixe a sua espécie e determine o efeito que lhe compete não vincula o tribunal superior nem pode ser impugnada pelas partes, salvo na situação prevista no n.º 3 do artigo 306.º.
Neste patamar, considerando que a decisão que determina ou declara o efeito do recurso interposto não vincula o tribunal superior, importa apreciar a presente questão prévia.
Vejamos.
De acordo com o disposto no artigo 143.º do CPTA:
“1 – Salvo o disposto em lei especial, os recursos têm efeito suspensivo da decisão recorrida.
2 – Os recursos interpostos de intimações para protecção de direitos, liberdades e garantias e de decisões respeitantes à adopção de providências cautelares têm efeito meramente devolutivo.
3 – Quando a suspensão dos efeitos da sentença seja passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses, públicos ou privados, por ela prosseguidos, pode ser requerido ao tribunal para o qual se recorre que ao recurso seja atribuído efeito meramente devolutivo.
4 – Quando a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso possa ser causadora de danos, o tribunal pode determinar a adopção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos e impor a prestação, pelo interessado, de garantia destinada a responder pelos mesmos.”.
5 – A atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso é recusada quando os danos que dela resultariam se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição, sem que a lesão possa ser evitada ou atenuada pela adopção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos.”.
Da interpretação deste normativo resulta, no que agora interessa, que os recursos interpostos das decisões respeitantes à adoção de providências cautelares (favoráveis ou desfavoráveis) têm efeito meramente devolutivo, em prol da eficácia de um meio processual urgente, configurando excepção à regra de atribuição de efeito suspensivo.
Sendo que a normação transcrita apenas permite que o tribunal possa alterar, o efeito-regra dos recursos (o efeito suspensivo), quando requerido pela parte interessada, o que resulta, claramente, do estatuído nos nºs 3, 4 e 5 do art.º 143.º do CPTA, na medida em que se referem à regra do efeito suspensivo dos recursos (nº 1).
No sentido do regime previsto nos nºs 4 e 5 do artigo 143.º pressupor que tenha sido requerida a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso, nos termos do n.º 3, não sendo, por isso, aplicável às situações em que o efeito devolutivo decorre directamente de imperativo legal, sem dependência de requerimento, e, por isso não passíveis de decisão de atribuição ou recusa por parte do juiz, como sucede nos casos previstos no n.º 2, vide, por todos, Mário Aroso de Almeida e Carlos
Fernandes Cadilha, Comentário aoCPTA, 2017, p. 1108 e os Acórdãos do STA de 03-11-2022, Proc. 01465/19.2BELSB e do TCA Norte
de 20-10-2023, Proc. 00046/23.0BECBR.
Nestes termos, estando em causa recurso de decisão respeitante à adoção de providências cautelares, o efeito devolutivo determinado ope legis, não é passível de ser alterado por determinação jurisdicional, mantendo-se o efeito devolutivo fixado.
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IV – FUNDAMENTAÇÃO
A – DE FACTO
Com relevância para a decisão da causa, o TAF a quo considerou indiciariamente provada a
seguinte factualidade: “(…)
1. O Requerente é de nacionalidade .... (cfr. fls 03 do pa).
2. O Requerente foi detentor de visto de estudante emitido pela Suécia com validade até
01 de setembro de 2023. (cfr. documento nº. 9 junto com o requerimento inicial).
3. Em 16 de setembro de 2022, o Requerente, apresentou manifestação de interesse junto
da Requerida. (cfr. documento nº. 1 junto com o requerimento inicial).
4. A Entidade Requerida agendou recolha de dados biométricos ao Requerente em 19 de
novembro de 2024. (cfr. documento nº. 2 junto com o requerimento inicial).
5. A Entidade Requerida emitiu proposta de indeferimento relativamente à autorização de residência efetuado em nome da Requerente. (cfr. documento nº. 3 junto com o
requerimento inicial).
6. Da proposta identificada no ponto anterior extrai-se que:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cfr. documento nº. 3 junto com o requerimento inicial).
7. A Entidade requerida indeferiu a pretensão do Requerente em 30.04.2025. (cfr. fls 71 do
pa).
8. Da decisão identificada no ponto anterior, extrai-se que:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cfr. fls 71 do pa).
9. A Entidade Requerida efetuou a seguinte consulta de segurança, conforme se extrai:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cfr. fls 11 do pa).
10. O Requerente efetuou descontos para o Instituto da Segurança Social de outubro a
dezembro de 2022. (cfr. documento nº. 7 junto com o requerimento inicial).
11. O Requerente efetuou descontos para o Instituto da Segurança Social de janeiro a
dezembro de 2023. (cfr. documento nº. 7 junto com o requerimento inicial).
12. O Requerente efetuou descontos para o Instituto da Segurança Social de janeiro a
dezembro de 2024. (cfr. documento nº. 7 junto com o requerimento inicial).
13. O Requerente efetuou descontos para o Instituto da Segurança Social de janeiro a junho
de 2025. (cfr. documento nº. 7 junto com o requerimento inicial).
14. O Requerente apresentou declaração de IRS respeitante ao ano de 2023. (cfr. documento
nº. 8 junto com o requerimento inicial).
15. Em 11 de setembro de 2024, a Freguesia ... emitiu “atestado” de onde se extrai que o Requerente reside naquela freguesia. (cfr. fls 28 do pa).
16. O Requerente é detentor de número de identificação fiscal. (cfr. fls 06 do pa).
17. O Requerente é detentor de número de identificação da segurança social. (cfr. fls 05 do
pa).
18. Em 14 de setembro de 2022, foi celebrado entre o Requerente e a Empresa “Frugal
Unipessoal, Lda” “contrato de trabalho a termo incerto.” (cfr. fls 08 a 10 do pa).
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O Tribunal a quo julgou que “Inexistem factos não provados, com relevância para a decisão da causa.”.
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Formou a convicção “da vontade concordante das partes conjugada com os documentos que respetivamente foram identificados.
Foram desconsiderados os documentos apresentados pelo Requerente apresentados em língua estrangeira, e que posteriormente, e por ordem do Tribunal foi notificado, atendendo a que os mesmos dizem respeito a «BB» e não ao Requerendo, em nada contribuindo para a boa decisão da causa.
No caso em apreço os factos alegados pelo Requerente presumem-se verdadeiros nos termos do nº. 2 do artigo 118º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, conjugado com o artigo 663º do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 140º, nº. 3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.”.
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B – DO DIREITO
Na instância a quo, o Recorrente pediu a suspensão da eficácia do acto administrativo proferido pela AIMA, com data de 30 de abril de 2025, notificado a 24 de Junho de 2025, que lhe indeferiu o seu pedido de concessão de autorização de residência e o notificou para abandonar voluntariamente o território nacional, nos termos previstos no art.º 138.º da Lei 23/2007, de 4 se julho, na sua atual redação, sob pena de “poder ficar sujeito (a) detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo previsto nos art.º 146.º da Lei 23/2007 …”.
O tribunal a quo julgou improcedente a providência cautelar sustentando, em síntese, que, não se verifica periculum in mora.
O Autor/Recorrente não se conforma com o assim decidido, sustentado em suma que se verifica erro de julgamento de direito por errónea interpretação e aplicação da normação aplicada, na medida em que se julgou inverificado o periculum in mora, improcedendo a providência.
Em consequência, pede a revogação da sentença e, em substituição, o conhecimento dos demais requisitos legais, os quais entende verificarem-se, nos moldes explanados no Requerimento
inicial (Ri.)
Vejamos se lhe assiste razão.
O Tribunal a quo fundamentou o segmento decisório da sentença recorrida, conforme
segue: “(…)
Do Periculum in mora
O primeiro requisito cuja análise se impõe é o periculum in mora, isto é, o requisito da perigosidade de a
sentença pela sua demora natural se vir a tornar inútil.
Resulta do nº. 1 do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos que a providência deve ser adotada quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que se pretendem proteger no processo principal.
Nas palavras de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA, in ob. cit., “a regulação deve ser adequada para assegurar a justa composição dos interesses, evitando o chamado periculum in mora isto é, o risco de que, quando o processo principal chegue ao fim e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada às situações jurídicas envolvidas no processo (…).”
Portanto, e considerando que o processo cautelar não visa antecipar os efeitos do processo principal, mas sim, assegurar a utilidade da sentença que venha a ser proferida nesse processo, desta ideia, extrair-se que a tutela cautelar só deverá operar nas situações em que exista o perigo de se tornar inútil (de forma total ou parcial) a apreciação do litígio no processo principal, e daí, o legislador exigir que esta só possa ser decretada se existir fundado receio da constituição de um situação de facto consumado (isto é, uma impossibilidade de proceder à restauração natural, no plano dos factos, da situação) ou se houver um legítimo e fundado receio de se virem a produzir prejuízos de difícil reparação para os interesses que se pretendem obter com o processo principal, e tal poderá ocorrer, pelo facto de a reintegração no plano fáctico se perspetivar custoso quer por existirem prejuízos que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar integralmente.
Ora, tanto na verificação de uma situação de facto consumado como na eventual ocorrência de prejuízos de difícil reparação o ónus da prova cabe naturalmente ao Requerente (vide, Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 11.05.2017, proc. 01727/16.0BEBRG, disponível em www.dgsi.pt) sendo que, estes riscos deverão ser alicerçados em factos concretos, “que sustentem uma situação de risco real e efetivo e não apenas um risco potencial ou uma conjetura, dependente de juízos meramente subjetivos” (neste sentido, Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 19.12.2017, proc. 219/17.5BELSB, disponível em www.dgsi.pt ) (sublinhados nossos).
Isto significa, então, que neste domínio é necessário que tenha que ter sido produzida alegação e prova pelo menos indiciária por parte do Requerente para que se indague se as consequências “são suficientemente prováveis para que se possa considerar compreensível ou justificada a cautela que é solicitada”, vide VIEIRA DE ALMEIDA, in A Justiça Administrativa, 16ª edição, Almedina.
Não se diga, quanto a este ponto, que o Tribunal pode presumir judicialmente a situação de periculum embora como já supra se afirmou tenha que retirar as devidas consequências legais da falta de oposição por parte da Entidade Requerida.
Efetivamente, as presunções são ilações que o julgador tira de um facto conhecido para firmar um facto
desconhecido (art. 349.º do CC), exigindo-se um facto base para poder operar (facto que esse que inexiste).
Quanto aos factos notórios, estes são os de conhecimento geral do país, que surja com tal grau de difusão que revista o carácter de certeza – vide, Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa datado de 29.05.2013, proferido no processo nº. 7053/10.1TBCSC.L1-6.
Como aí se explanou, «por outro lado, é necessário que se trate de factos concretos, elementos estruturantes da causa de pedir da ação, da reconvenção ou das exceções, o que implica não poderem ser considerados como tal as meras ilações ou conclusões fáctico-jurídicas ou meramente jurídicas», o que não sucede no presente caso.
Ora, no caso que aqui nos ocupa estamos perante a prática de um ato administrativo praticado pela
Entidade Requerida que indeferiu a autorização de residência por parte do Requerente.
O Requerente começa no seu requerimento inicial por afiançar que o indeferimento da autorização de residência obsta a que permaneça em território nacional, sendo, o primeiro passo para o “afastamento voluntário do mesmo do território nacional”.
Ora, o ato em causa e que aqui se pretende suspender tem como consequência o abandono, mas de forma voluntária por parte do Autor do território nacional e cujo procedimento administrativo não se confunde com o procedimento de afastamento coercivo.
Se é verdade que podemos considerar que tal ato “o convite a abandonar voluntariamente o país” é uma antecâmara de um outro hipotético procedimento administrativo, na realidade, a consequência imediata não é expulsão nem a suceder o impede de voltar legalmente ao país.
De facto, não se antevê do alegado pelo Requerente quais os perigos irreparáveis que lhe advém de uma
decisão de abandono voluntário do território nacional nos termos do artigo 138.º da Lei n.º 23/2007.
Repare-se que, a providência cautelar pelas características que lhe estão na génese, não tem a virtualidade de decidir se a administração andou bem ou andou mal na decisão que tomou.
Pretende, sim, acautelar que a demora que uma ação administrativa – não urgente – demora – não se
venha pela sua demora natural a se tornar inútil.
E, tal sucede, quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da
produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que se pretendem proteger no processo principal.
A este respeito teve já oportunidade de se pronunciar o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 30-11-2017, proferido no proc. Nº. 886/17.0BEPRT-A, que a notificação para abandonar voluntariamente o território nacional não produz os efeitos lesivos que o Requerente invoca.
“Dali se extrai nomeadamente que “(…) resulta da notificação realizada ao Requerente, quando refere que o não abandono o fará incorrer no procedimento de expulsão previsto no artigo 146.º da Lei n.º 23/2007. Ou seja, o procedimento de expulsão coerciva implica que seja tomada uma outra decisão – artigos 145.º e 149.º da Lei n.º 23/2007 – com fundamento em entrada ou permanência ilegais em território nacional e que carece de nova fundamentação para esse efeito – vide n.º 3 do art.º 149.º da Lei n.º 23/07.
Significa isto, que ainda não se verificou o evento que cria a necessidade da tutela cautelar, como seja a ordem de abandono do território nacional. Nessa ocasião é que se verifica a necessidade da tutela cautelar, pois só dessa forma o cidadão poderá ser afastado do território nacional. Como o convite ao abandono não implica ainda a expulsão do cidadão, não ocorre periculum in mora, nem facto consumado.
Alega o Requerente que pode vir a ser detido. Ora, a eventualidade de o cidadão poder ser detido não implica a concretização de alguma destas realidades, pois que se trata de uma hipótese, uma vez que, mesmo que haja detenção, o cidadão é presente ao juiz de pequena instância criminal (art.º 146.º, n.º 1 da Lei n.º 23/07), pelo que não existe o perigo de poder ser expulso, sem novamente ser ouvido. Ou seja, o cidadão ainda deve ser novamente ouvido antes de eventual expulsão compulsiva, dispondo de meios de defesa judiciais para acionar nessa ocasião.
Refira-se que a decisão de não apreciação da situação do Requerente ao abrigo do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, não é passível de suspensão de eficácia, uma vez que significa suspender uma não decisão de abertura de um procedimento; situação que nada aporta para a esfera jurídica do Requerente.
Por sua vez, não pode o interessado ser afastado do território nacional, sem que seja aberto outro procedimento e novamente notificado. Assim, não podendo o convite ao abandono do território nacional ser executado coercivamente, conclui-se que não existe necessidade da tutela cautelar. Essa necessidade apenas ocorrerá quando venha a ser ordenado o seu afastamento compulsivo, nos termos da Secção II, do Capítulo VIII da Lei n.º 23/2007, na redação da Lei n.º 29/2012, de 9 de agosto.”
Posto isto, o ato suspendendo é claro ao afirmar que caso o Requerente não abandone o País poderá ficar sujeito à instauração de um outro procedimento de afastamento coercivo tal como se prevê no artigo 146º da Lei nº. 23/07, de 04/07, na sua atual redação.
Na verdade, ainda que se admita que o mais natural é este “poderá” não se consubstancie num ato discricionário e que um procedimento que culmine com a prática de um ato negativo definitivo deva desencadear o subsequente, não se olvida, que resta aos Requerentes para além dos meios judiciais os meios graciosos e que podem ainda fazer reverter o sentido da decisão.
Mas, se é verdade, que do alegado pelo Requerente e a quem cabia a prova, resulta tudo indiciariamente provado por falta de oposição, nomeadamente que aqui reside, é aqui que tem a sua vida organizada, trabalha, paga impostos e faz descontos, ou seja, é em Portugal que tem residência estável e amigos.
Não é menos verdade, nem é linear que não possa regressar a Portugal caso saia voluntariamente do país,
até que, em sede de ação principal se resolva em definitivo a sua situação.
Abandonando o país não é uma situação de facto consumado que mereça a tutela do direito porquanto o
Requerente pode novamente entrar, desta feita, de forma legal.
E, ainda que se pudesse equacionar tratar-se de uma situação de prejuízo de difícil reparação, tal não se afigura no caso em concreto, na medida em que se desconhece em absoluto em que condições vivia o Requerente no Paquistão, qual a sua situação económica, familiar e social que lá tem e se voltar ao país de origem o impede em definitivo de arranjar meios de regressar.
Ademais, o Requerente, tem um emprego estável em Portugal, e embora se admite que sendo afastado do território nacional possa existir uma quebra do vínculo laboral, nada obsta, a que seja possível o seu regresso com visto para trabalho subordinado com o auxilio da sua entidade patronal, e assim, também não se encontra demonstrado o prejuízo de difícil reparação na modalidade de perder um emprego estável e duradouro e que seja irrecuperável.
Para além do mais, o conceito de toda a vida organizada, é um conceito que claro está, tem que ser interpretado à luz dos usos do País onde nos encontramos, sendo facto notório e aceite e do conhecimento de todos que tal implica ter uma residência habitual, um emprego que faça a pessoa subsistir e viver condignamente, ter laços afetivos com outras pessoas onde possa ter uma vida integrada e social, ter uma conexão familiar ou de proximidade equivalente, ter acesso aos serviços mais básicos como educação e saúde (por exemplo).
Ter uma vida toda organizada não é à luz das regras da experiência comum apenas ter um contrato de trabalho, e o Requerente não alega de forma pormenorizada a sua situação, e nesse domínio era-lhe exigido muito mais.
Como se não bastasse, a consequência jurídica para o Requerente aventa e que é no caso não abandone voluntariamente o território nacional é a instauração de um segundo procedimento, com fundamentos próprios e, inclusive, com as exclusões previstas no artigo 135.º da Lei n.º 23/2007 e não a imediata saída do território nacional, sendo que, como não poderia deixar de ser também essa decisão é uma decisão, nos termos do art. 150.º. sindicável, essa sim, com maior apetência a preencher este pressuposto ou quiçá seguir outra via processual urgente.
Tal significa, que o ato que o Requerente pretende suspender, “não encurrala” o Requerente, porquanto ele é livre de optar, sair voluntariamente até que tudo se decida, ou sujeitar-se a um hipotético procedimento de afastamento coercivo que poderá até não existir caso venha a vencer a ação principal ou até a reverter junto da administração o sentido da decisão através da anulação ou revogação administrativa.
Com pertinência, e pela sua clareza, neste domínio veja-se a título de exemplo o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 13.09.2019 no processo nº. 235/19.2 BEPNF onde se decidiu que: “É consabido que ao requerente de uma providência cautelar incumbe desde logo o ónus de alegação dos factos integradores dos elementos constitutivos do direito à obtenção da tutela cautelar, o que implica que deve ser feita no requerimento inicial do processo cautelar a alegação de factos concretos que, uma vez provados, permitam ao tribunal extrair as conclusões de que a lei faz depender a procedência da pretensão, mais do que a alegação dos pressupostos normativos.
O que decorre desde logo do princípio do dispositivo, ínsito no artigo 5º do CPC novo, aqui aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, nos termos do qual cabe à parte interessada a alegação dos factos essenciais que constituem a causa de pedir.
O que não deixa de ser também explicitado no artigo 114º nº 3 alínea g) do CPTA nos termos do qual deve o
requerente de uma providência cautelar, no seu requerimento inicial, especificar os fundamentos do pedido.
O que significa que cabe ao requerente alegar os factos concretos e as razões de direito que constituem a causa de pedir da concreta pretensão cautelar que deduza, e que em sua opinião demonstram o preenchimento dos requisitos de que depende a procedência do pedido cautelar formulado, e por conseguinte, a adoção da providência requerida.
Deste modo, recai sobre o requerente o ónus de alegação, não podendo o Tribunal substituir-se ao requerente, a não ser na atendibilidade de factos complementares ou instrumentais que resultem da instrução e bem assim, claro está, daqueles que sejam de seu conhecimento oficioso (cfr. artigo 5º nºs 1 e 2 alíneas a), b) e c) do CPC novo).”
E, bem assim o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, datado de de 0307-2025, proferido no processo n.º 51150/24.6BELSB, onde se decidiu que, “O periculum in mora “pressupõe, assim, um juízo qualificado ou um temor racional, isto é, deve assentar em factos concretos e consistentes que permitam afirmar, com objetividade e distanciamento, a seriedade e a atualidade da ameaça, bem como a necessidade de serem adotadas medidas urgentes, que permitam evitar o prejuízo. O mesmo é dizer que só a presença de um prejuízo atual, concreto e real, reconhecido como efetivamente grave, iminente e irreparável, resultante da demora da sentença definitiva de mérito, pode justificar o acolhimento do pedido apresentado pela via da urgência. Exige-se, no fundo, um juízo de probabilidade “forte e convincente”, a ser valorado pelo julgador segundo um critério objetivo”, de tal forma que uma providência cautelar “será injustificada se o periculum in mora nela invocado se fundar num juízo hipotético, genérico, abstrato, futuro ou incerto, ou num receio subjetivo, sustentado em meras conjeturas” (Marco Carvalho Gonçalves, Providências Cautelares, 2015, Almedina, pp. 206-213).
Feito este enquadramento, a Requerente ancora o periculum in mora na alegação de que “enquanto permanecer o status quo da decisão impugnada, é, para todos os efeitos, uma cidadã ilegal em território nacional”, daí resultando, em face do artigo 134.º, n.º 1 al. a) da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho (Regime da Entrada, Permanência, Saída e Afastamento dos Estrangeiros do Território Nacional ou, doravante, REPSAE), que será alvo de afastamento coercivo ou expulsão do território português, o que reputa afetá-la por estar em causa a sua sobrevivência em condições minimamente dignas e ainda a estabilidade familiar e emocional. (…)
Contudo, transitada em julgado a decisão a proferir no processo principal, no qual a Recorrente peticiona a condenação à prática do ato de concessão de autorização de residência, na hipótese de nele obter vencimento, resultará, enquanto efeito da reconstituição da situação atual hipotética, a possibilidade quer de exercer aqueles direitos, quer de a Recorrente regressar a território nacional, não lhe podendo ser vedada a entrada, designadamente por efeito do artigo 144.º, n.º 1 do REPSAE. O que significa que a não adoção da providência cautelar, embora tenha como efeito o de, na pendência da ação, não lhe possibilitar a permanência regular em território nacional, com os direitos que daí emergem, daí não resulta uma situação de impossibilidade total de reintegração da situação jurídica conforme ao Direito ou a inutilidade/ineficácia da decisão a proferir no processo principal.
E no que respeita à produção de danos dificilmente reparáveis o que se deteta é que a Recorrente é manifestamente omissa na concretização dos mesmos, limitando-se a, de forma conclusiva, alegar que estará em causa a sua sobrevivência em condições minimamente dignas e ainda a estabilidade familiar e emocional, sem, contudo, aportar aos autos qualquer factualidade concreta que o evidencie.
De facto, porque a A./Recorrente nada alegou (e, consequentemente, não provou), o que se deteta é que o Tribunal nada sabe quanto à sua atual situação em Portugal, designadamente à sua residência, condição profissional e económica, pessoal e familiar, que revelasse a sua ligação ao território nacional, em termos tais que ao não se regularizar transitoriamente a sua situação jurídica, possibilitando-lhe o exercício dos direitos reconhecidos aos titulares de autorização de residência e podendo conduzir ao seu afastamento, se produzissem na sua esfera danos de difícil reparação (vg. a perda de uma determinada situação profissional e dos correspondentes rendimentos, a quebra de laços pessoais e familiares estabelecidos em Portugal).
Ademais, também se desconhece, porque novamente a Requerente nada alegou a tal respeito, qual a sua situação no Brasil, em moldes que evidenciassem que o seu regresso ao país de origem colocaria, efetivamente, em causa a sua sobrevivência e a sua estabilidade familiar e pessoal. Isto é, o Tribunal não sabe se no seu país de origem não dispõe de relações pessoais e de natureza familiar e de apoios ou meios de subsistência para o efeito de concluir, num juízo de prognose, que a não adoção da tutela cautelar requerida lhe causaria prejuízos de difícil reparação.
O que está em causa é que a A., requerente da providência cautelar, não cumpriu com o seu ónus de alegação [artigo 114.º, n.º 3 al. g) do CPTA e 5.º. n.º 1 do CPC ex vi artigo 1.º do CPTA] quanto aos factos constitutivos da causa de pedir, concretamente no que respeita ao preenchimento do requisito do periculum in mora. Não podendo o Tribunal substituir-se à A., colmatando a ausência de factos essenciais à composição do litígio, designadamente deduzindo da circunstância de residir em Portugal desde o final de 2019 uma situação fáctica que esta não alega, nem demonstra.
Daí que se imponha concluir não se mostrar preenchido o requisito do periculum in mora.”
Por tudo isto, não se encontra verificado o pressuposto do periculum in mora, sendo assim, desnecessário analisar o pressuposto do fumus boni iuris e da ponderação de interesses, julgando-se a presente providência cautelar improcedente.”.
*
Do erro de julgamento de direito
O Tribunal a quo jugou improcedente a providência cautelar de suspensão do ato de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência formulado pelo Recorrente, por considerar não se verificar o requisito cumulativo do periculum in mora previsto no art. 120.º do CPA.
apreciemos.
As providências cautelares visam regular provisoriamente a situação em litígio até que seja definitivamente decidida na ação principal a contenda que opõe as partes, evitando o perigo da demora e a inutilidade da tutela do processo principal, de duração mais longa, dado implicar uma cognição plena apta à resolução definitiva de um litígio.
A sua adoção depende da verificação cumulativa dos requisitos do periculum in mora e da provável procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, bem como da superioridade dos danos resultantes da sua concessão, relativamente aos que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências, conforme artigo 120.º do CPTA.
A verificação do periculum in mora depende de um juízo de prognose e de grande probabilidade de, a ser provida a pretensão do requerente formulada na ação principal, a recusa da providência cautelar conduzir, entretanto, à impossibilidade ou dificuldade de restabelecimento da situação no plano dos factos que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse ocorrido – vide
Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, anotação ao artigo 120.º in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais
Administrativos, ult. ed.
A prova de que tais consequências são fundadas e não meramente prováveis constitui um ónus do requerente cautelar, não podendo o Tribunal substituir-se-lhe nesse encargo, cabendo-lhe enunciar e densificar factos concretos donde se infira, em termos de causalidade adequada, a verificação na sua esfera jurídica de danos difíceis de reparar ou irreparáveis (danos reais, diretos e imediatos, e não abstratos, eventuais ou hipotéticos), e prová-los ainda que indiciariamente, oferecendo prova sumária dos fundamentos em que sustenta a existência desse requisito – cfr. artigos
342.º, n.º 1, do Código Civil, 114.º, n.º 3, al. g) e 118.º do CPTA, 5.º, n.º 1, 365.º, n.º 1 do CPC; Acórdãos do STA de 14.03.2014, P. 1334/12.7BEPRT e do TCAN, de 28.01.2022, P. n.º 1146/21.7BEBRG in www.dgsi.pt .
Só dessa forma pode o julgador ponderar e valorar todas as circunstâncias do caso em função da utilidade da sentença que relevem em sede do receio (fundado e objectivo) de lesão iminente, médio tempore, dos interesses do requerente a assegurar com o processo principal, convencendose que existe um fundado e actual periculum in mora se não decretar a providência. Assim se
considerando “justificada” a cautela que é solicitada – cfr. Vieira de Andrade, in Justiça Administrativa ult.
edição, pp. 318.
Demonstrado este requisito e pressupondo que não se verifique o requisito negativo previsto no artigo 120.º do CPTA pela superioridade dos danos resultantes da concessão da providência cautelar, relativamente aos que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências, deve a providência ser concedida.
Ora, neste contexto, importa perceber se a sentença recorrida julgou, com erro, o requisito do periculum in mora.
Como sustentando e, em síntese, o Tribunal a quo julgou que, do alegado pelo Recorrente não se retiram factos concretos suscetíveis de serem enquadrados nos conceitos de prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação para os interesses que visa assegurar na ação principal, incumprindo o ónus de alegação e prova que lhe cabia.
O Recorrente discorda do decidido reiterando, na linha do explanado no Ri., que a execução do ato suspendendo obsta a que o mesmo permaneça em território nacional, ficando sujeito às consequências de não abandonar voluntariamente o território nacional, designadamente detenção por força policial e procedimento de expulsão, causando-lhe danos irrecuperáveis ou de difícil recuperação, uma vez que construiu a sua vida em Portugal, onde mantém residência estável, os seus amigos, e atividade profissional com condições condignas, encontra-se inscrito na Segurança Social pagando as inerentes contribuições e cumpre regularmente as suas obrigações fiscais junto da Autoridade Tributária, sendo que o tempo decorrido e o modo como se ausentou para imigrar, não lhe deixa condições atuais de subsistência no seu país de origem.
Assim, a eventual saída forçada do país, antes da decisão final sobre o recurso, implicaria, assim, para o Recorrente, entre o demais e desde logo, a perda imediata do posto de trabalho que atualmente exerce, a habitação onde reside, a rutura com o percurso de vida, pessoal e profissional, que tem vindo a construir em território português.
Vejamos.
Resulta dos autos que, com o acto de indeferimento de autorização de residência, a AIMA notificou o Recorrente para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo de 20 dias, sob cominação de “…ficar sujeito a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo previsto no artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho…”
O artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho (na redação pela Lei n.º 41/2023, de 2 de Junho), prevê que a ilegalidade da permanência de um cidadão estrangeiro em território nacional pode originar a sua detenção em centro de instalação temporária, para posterior procedimento de afastamento coercivo (artigo 145.º e 149.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho).
Ou seja, a Entidade Requerida notificou o Requerente da possibilidade de detenção como acto subsequente ao incumprimento do afastamento voluntário o qual é condição para a detenção com vista ao afastamento coercivo (artigos 138.º, n.º 2, 140.º, n.º 1, 142.º, n.º 1, alínea c) e 146.º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho).
Ora, atenta a relação causal entre o acto de indeferimento da autorização de residência e a possibilidade de detenção por órgão policial, após o prazo fixado para abandono voluntário, a possibilidade de ser detido num centro de instalação temporária, a qualquer momento, por uma força policial, e assim, ser privado de se movimentar em liberdade e segurança, terá muito provavelmente, de acordo com as regras do senso comum, consequências graves na esfera jurídica do Recorrente, designadamente a nível, psicológico, emocional, familiar e profissional.
Igualmente, o abandono voluntário do Recorrente ou expulsão coerciva pode muito provavelmente, causar-lhe prejuízos de difícil reparação, uma vez que perderá o seu trabalho e, assim, as condições de sobrevivência que detinha ou verá significativamente restringidas tais condições, por falta do rendimento que usufruía enquanto trabalhador por conta de outrem, sendo plausível que, face ao tempo decorrido e ao modo como se ausentou do seu país de origem para imigrar, não terá de imediato condições atuais de subsistência.
Deste modo, verifica-se o periculum in mora.
*
Atenta a natureza cumulativa dos pressupostos legais de adoção das providências cautelares, importa agora, em substituição, aferir se se verificam no caso vertente os demais:
Do fumus boni iuris:
Nesta sede, o Recorrente discorda do ato de indeferimento suspendendo, por duas ordens de razões: i) errónea interpretação e aplicação da norma prevista no artigo 77.º, n.º 1, alínea i) da Lei n.º 23/2007, na qual se baseou unicamente o ato em causa, ao entender não preenchido o requisito do artigo 77.º, n.º 1, alínea i), da Lei n.º 23/2007 (ausência de indicação no SIS); e ii) violação do nº 6 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007 e artigos 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, e 9º, n.º 1, do Regulamento (UE) 2018/1860, por falta de consulta prévia do Estado membro da indicação SIS pelo Estado Português, a efetuar obrigatoriamente sempre que exista tal indicação, nos termos imperativos daqueles normativos.
Desde já diremos que assiste razão ao Recorrente, não podendo manter-se a sentença recomida conforme já decidido em casos idênticos aos presentes autos, nos quais se concluiu unanimemente pelo preenchimento do requisito do fumus boni iuris – cfr. Acórdãos proferidos pela ora Relatora, a 19.12.2025, no processo nº 333/25.3BEPNF, e a 09.01.2026, nos processos nºs 384/25.8BEPNF.CN1. e 324/25.4BEPNF.CN1.) – nesta data, ainda não publicados - posição que se mantém.
Para o efeito importa transcrever os normativos mais relevantes.
Assim, atente-se ao disposto no art. 77.º da Lei n.º 23/2007 sobre as “Condições gerais de
concessão de autorização de residência temporária”:
“1 - Sem prejuízo das condições especiais aplicáveis, para a concessão da autorização de residência
deve o requerente satisfazer os seguintes requisitos cumulativos:
a) Posse de visto de residência válido, concedido para uma das finalidades previstas na presente lei
para a concessão de autorização de residência, ou posse de visto para procura de trabalho;
b) Inexistência de qualquer facto que, se fosse conhecido pelas autoridades competentes, devesse
obstar à concessão do visto;
c) Presença em território português, sem prejuízo do disposto no n.º 6 do artigo 58.º;
d) Posse de meios de subsistência, tal como definidos pela portaria a que se refere a alínea d) do n.º
1 do artigo 52.º;
e) Alojamento;
f) Inscrição na segurança social, sempre que aplicável;
g) Ausência de condenação por crime que em Portugal seja punível com pena privativa de liberdade
de duração superior a um ano;
h) Não se encontrar no período de interdição de entrada e de permanência em território nacional,
subsequente a uma medida de afastamento;
i) Ausência de indicação no SIS;
j) Ausência de indicação no SII UCFE para efeitos de recusa de entrada e de permanência ou de
regresso, nos termos dos artigos 33.º e 33.º-A.
2 - Sem prejuízo das disposições especiais aplicáveis, pode ser recusada a concessão de autorização de residência por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública.
3 - Pode ser recusada a concessão ou a renovação de autorização de residência a nacionais de países
terceiros, alvo de medidas restritivas da União Europeia.
(…)
6 - Sempre que o requerente seja objecto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Novembro de 2018.
7 - Para efeitos do disposto no número anterior, com excepção dos casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, é aplicável o regime excepcional previsto no artigo 123.º, sendo a decisão final instruída com proposta fundamentada que explicite o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência.”.
Ora, e quanto ao fundamento do ato suspendendo (a indicação SIS) por interpretação efetuada pela Entidade requerida, provavelmente a contrario sensu da alínea i) do referenciado n.º 6 do artigo 77.º da lei 23/2007, a qualificação de tal indicação como requisito negativo cumulativo, para efeitos de indeferimento do pedido de autorização de residência em causa não se mostra correta.
Uma coisa é sustentar que a entidade competente deve, como regra geral, conceder autorização de residência quando o requerente preencha todos os requisitos previstos nas alíneas
a) a j), aqui incluído sob a alínea i) (“Ausência de indicação no SIS”).
Outra, bem diversa, é tomar a “Indicação no Sistema de Informação Schengen (SIS)” de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, como requisito negativo (cumulativo) para indeferir pedidos de autorização de residência.
Em lado nenhum da norma ou noutras se prevê a indicação SIS como requisito de indeferimento automático de autorizações de residência. Aliás, o n.º 7 da norma transcrita, estabelece casos em que pode ser concedida ou mantida autorização de residência, apesar da indicação do requerente no SIS, com aplicação do regime previsto no artigo 123.º.
Veja-se que o nº 6 do art. 77º exige que “sempre que o requerente seja objecto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, (…), este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Novembro de 2018.
Ora, esta obrigação de consulta resultaria totalmente inútil ou desprovida de sentido, se se entendesse que a AIMA se encontra, de princípio, vinculada a indeferir pedidos de autorização de residência temporária, queimado o requerente seja objeto de indicação SIS, o que não resulta da lei nem se mostra razoável.
Sendo que, após tal consulta, a falta de resposta no prazo de 10 dias significa que o EstadoMembro autor da indicação não se opõe à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração e “ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública que possa ser colocada pela presença nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros”.
Em suma, da interpretação conjugada dos nºs 1, 6 e 7 do artigo 77º da Lei 23/2007 e dos citados Regulamentos resulta que a indicação SIS não constitui um requisito ou fundamento suficiente, automático e vinculado de indeferimento de pedido de concessão de autorização de residência, impendendo sobre a Requerida, como melhor se verá, a obrigatoriedade de proceder à consulta prévia do Estado-membro que emitiu a indicação no Sistema de Informação Schengen.
Termos em que, julgamos, em moldes de sumaria cognitio, que a AIMA, perante a mera indicação no SIS, em nome do Autor, não podia indeferir automaticamente a requerida concessão de autorização de residência. Ao fazê-lo viciou o ato de indeferimento, por erro nos pressupostos.
Quanto ao segundo fundamento de impugnação do ato suspendendo, o mesmo, como já resulta do atrás exposto, procede, porquanto a consulta prévia do Estado-membro que emitiu a indicação pelo Estado que pondera conceder a autorização de residência, o qual dispõe de 10 dias para responder é sempre obrigatória.
Assim se retira da literalidade do art. 77.º, n.º 6, supra transcrito, quando dispõe que: “Sempre que o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do
Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018.”.
Os mencionados Regulamentos (UE) 2018/1861 e (UE) 2018/1860, estabelecem respectivamente:
- as condições e os procedimentos a aplicar à introdução e ao tratamento no SIS de indicações relativas a nacionais de países terceiros, bem como ao intercâmbio de informações suplementares e de dados suplementares para efeitos de recusa de entrada e de permanência no território dos Estados-Membros;
- as condições e os procedimentos a aplicar à introdução e ao tratamento de indicações sobre nacionais de países terceiros visados por decisões de regresso emitidas pelos EstadosMembros no Sistema de Informação de Schengen (SIS), estabelecido pelo Regulamento (UE)
2018/1861, bem como ao intercâmbio de informações suplementares sobre essas indicações
Os preceitos 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 e 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, regulam o modo, termos/trâmites de realização da consulta em causa.
O artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 prevê e regula as situações em que foi introduzida no SIS uma indicação para efeitos de regresso acompanhada de uma proibição de entrada, estabelecendo sob a epigrafe “Consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de
residência ou de um visto de longa duração” que: “(…)
1. Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado-Membro, que seja acompanhada de uma proibição de entrada, os Estados-Membros em causa consultam-se reciprocamente, através do intercâmbio de informações suplementares, de acordo com as seguintes regras:
a) O Estado-Membro de concessão consulta o Estado-Membro autor da indicação antes de conceder ou
prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração;
b) O Estado-Membro autor da indicação responde ao pedido de consulta no prazo de 10 dias de calendário;
c) A falta de resposta no prazo referido na alínea b) significa que o Estado-Membro autor da indicação não
se opõe à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração;
d) Ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros;
e) O Estado-Membro de concessão notifica o Estado-Membro autor da indicação da sua decisão; e
f) Sempre que o Estado-Membro de concessão notificar o Estado-Membro autor da indicação da sua intenção de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração ou da sua decisão nesse sentido, o Estado-Membro autor da indicação suprime a indicação para efeitos de regresso.
A decisão final de conceder ou não um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de
país terceiro cabe ao Estado-Membro de concessão.
2. Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado- -Membro, que não seja acompanhada de uma proibição de entrada, o Estado-Membro de concessão informa sem demora o Estado-Membro autor da indicação de que tenciona conceder ou de que concedeu um título de residência ou um visto de longa duração. O Estado-Membro autor da indicação suprime sem demora a indicação para efeitos de regresso.”.
O artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 também sob a epigrafe “Consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração” prevê e regula as situações em que foi introduzida no SIS uma indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência, que: “(…)Sempre que um Estado-Membro pondere conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência introduzida por outro Estado-Membro, os Estados-Membros em causa consultam-se reciprocamente, através do intercâmbio de informações suplementares, de acordo com as seguintes regras:
a) O Estado-Membro de concessão consulta o Estado-Membro autor da indicação antes de conceder ou
prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração;
b) O Estado-Membro autor da indicação responde ao pedido de consulta no prazo de 10 dias de calendário;
c) A falta de resposta dentro do prazo referido na alínea b) significa que o Estado-Membro autor da
indicação não se opõe à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração;
d) Ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros;
e) O Estado-Membro de concessão notifica o Estado-Membro autor da indicação da sua decisão; e
f) Sempre que o Estado-Membro de concessão notificar o Estado-Membro autor da indicação da sua intenção de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração ou da sua decisão nesse sentido, o Estado-Membro autor da indicação suprime a indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência.
A decisão final de conceder ou não um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de
país terceiro cabe ao Estado-Membro de concessão.”.
Assim, sempre que que estiver em curso procedimento administrativo com vista à concessão ou prorrogação de título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação, no qual o requerente é objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, o Estado-Membro da concessão, antes de decidir, deve consultar o Estado Membro da indicação, o qual responde ao pedido de consulta no prazo de 10 dias de calendário, equivalendo a falta de resposta, dentro do prazo, a não oposição à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração.
E só após a consulta do Estado membro da indicação é que o Estado-Membro de concessão proferirá a decisão final de conceder ou não um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro, a qual tem em conta os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros.
O que bem se entende, pois, só a referida consulta prévia permitirá averiguar e conhecer a real natureza, dimensão e gravidade dos factos que originaram a indicação introduzida.
O que releva para efeitos de aferição e ponderação pela AIMA do enquadramento jurídico da situação do requerente, no sentido de configurar ou não a indicação no Sistema de Informação Schengen como “ausência de indicação…”, para efeitos da al. i), do n.º 1, do art.º 77.º, da Lei n.º 23/2007.
Neste âmbito, veja-se o ponto 2 do Regulamento (UE) 2018/1860 nos termos do qual: “Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado-Membro, que não seja acompanhada de uma proibição de entrada, o Estado-Membro de concessão informa sem demora o Estado-Membro autor da indicação de que tenciona conceder ou de que concedeu um título de residência ou um visto de longa duração. O Estado-Membro autor da indicação suprime sem demora a indicação para efeitos de regresso.”.
E em sentido idêntico, a alínea f) dos Regulamentos (UE) 2018/1860 e (UE) 2018/1860, que estabelece que “Sempre que o Estado-Membro de concessão notificar o Estado-Membro autor da indicação da sua intenção de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração ou da sua decisão nesse sentido, o Estado-Membro autor da indicação suprime a indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência.”.
Assim, após a consulta e ponderação dos motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação, e apreciação, em conformidade com o direito nacional, de qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser surgir pela presença do nacional de país terceiro em questão, no território dos Estados-Membros, o Estado da concessão, caso tencione conceder
ou já tenha concedido um título de residência ou um visto de longa duração, notifica o Estado da indicação para suprimir a indicação para efeitos de regresso, recusa de entrada e de permanência.
A importância e natureza obrigatória da consulta em causa encontra-se justificada, designadamente, nos considerandos (16) do Regulamento (UE) 2018/1860 e (28) Regulamento (UE) 2018/1861, conforme segue:
“(16) O presente regulamento deverá estabelecer regras obrigatórias para a consulta entre as Estados-Membros a fim de evitar ou reconciliar instruções contraditórias. As consultas deverão ser realizadas quando os nacionais de países terceiros que possuam ou estiverem em vias de obter um título de residência ou um visto de longa duração válidos emitidos por um Estado-Membro forem visados por indicações para efeitos de regresso inseridas por outro Estado-Membro, em especial se a decisão de regresso for acompanhada de uma proibição de entrada, ou caso possam surgir situações contraditórias à entrada nos territórios dos Estados-Membros.”.
“(28) O presente regulamento deverá estabelecer regras obrigatórias para a consulta e notificação das autoridades nacionais no caso de um nacional de país terceiro ser detentor ou poder obter um título de residência ou um visto de longa duração válidos concedidos num Estado-Membro, e outro Estado-Membro tencionar introduzir ou já ter introduzido uma indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência relativa a esse nacional de país terceiro. Tais situações suscitam graves incertezas para os guardas de fronteira, as autoridades policiais e os serviços de imigração. Por conseguinte, é conveniente prever um prazo obrigatório para uma consulta rápida com um resultado definitivo, a fim de assegurar que os nacionais de países terceiros que têm o direito de residir legalmente no território dos Estados-Membros tenham o direito de aí entrar sem dificuldades e que os que não têm o direito de entrar sejam impedidos de o fazer.”.
Em suma, perante uma indicação no SIS, a consulta prévia é obrigatória, permitindo ao Estado da concessão saber o que originou essa indicação e a gravidade dos factos que a sustentam, salvaguardando o interesse público inerente a este subprocedimento de consulta e, reflexamente, interesses do requerente (mormente, em ser suprimida a indicação SIS).
Termos em que, como sustenta o Requerente/Recorrente, a Entidade Requerida errou na interpretação da legislação aplicável, viciando também o procedimento administrativo por
preterição da formalidade legalmente exigível de realização da consulta ao Estado-Membro autor da indicação no SIS (ou por falta de défice instrutório), suscetível de alterar o sentido decisório.
Deste modo, verifica-se o requisito do fumus boni iuris, por ser provável a procedência da acção principal, com a anulação do acto administrativo em crise e a condenação a Entidade Demandada a retomar o procedimento administrativo em causa.
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Da ponderação dos interesses contrapostos
Ainda que verificados os pressupostos previstos no nº 1 do artigo 120º do CPTA, sempre a providência poderá ser recusada, como já se disse supra, nos termos do nº 2: “quando devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa” .
Assim, in casu, a providência deve ser recusada se os danos para o interesse público que resultariam da sua concessão forem superiores aos danos para os interesses particulares do requerente cautelar. O que implica um juízo de valor fundado na comparação da situação do requerente (dos seus interesses) com a situação dos demais titulares de interesses contrapostos, segundo critérios de proporcionalidade.
Como refere VIEIRA DE ANDRADE "(...) não se trata aqui de ponderar o interesse público com o interesse privado, mesmo que muitas vezes o interesse do requerido seja o interesse público e o interesse do requerente seja o interesse privado: o que está aqui em conflito são os resultados ou os prejuízos que podem resultar para os interesses, da concessão ou da recusa da concessão, para todos os interesses envolvidos, sejam públicos, sejam privados. (...) o que está em causa não é ponderar valores ou interesses entre si, mas danos ou prejuízos e, portanto, os prejuízos reais, que numa prognose relativa ao tempo previsível de duração da medida, e tendo em conta as circunstâncias do caso concreto, resultariam da recusa ou da concessão (plena ou limitada) da
providência cautelar." – in A Justiça Administrativa (Lições), 16.ª ed., Almedina, 2017, pág. 334-335:
Ora, das circunstâncias do caso concreto não releva lesão grave do interesse público que deva prevalecer sobre os prováveis prejuízos causados ao requerente.
Na verdade, vem alegado pela Requerida que o interesse público que aqui se patenteia é de que a Lei de entrada e permanência de estrangeiros em Portugal não saia defraudada pela utilização abusiva, por parte de quem vê negada a sua permanência, de certos meios legais para lograr continuar em território nacional, sem preencher as condições legalmente exigidas pela Lei de Estrangeiros, e que vincularam o ato objeto da presente providência; que a eventual concessão da providência, porque a pretensão material do requerente é infundada e viola a lei, é fortemente lesiva do interesse público, em termos tais que impossibilita qualquer comparação com os danos que possa vir a sofrer, decorrentes da sua conduta ilegal; se a concretização do ato ora suspendo cria prejuízos irreparáveis ou danos não suscetíveis de reparação, os mesmos derivam da conduta do requerente, não podendo ser assacados à requerida que se limitou a aplicar a lei; o interesse público relaciona-se com o princípio da legalidade, nos termos do qual a Administração está vinculada pelas normas que reconhecem direitos e tutelam interesses particulares (vinculação negativa) e pelas que fixam o interesse público a prosseguir e as condutas a observar tendo em vista aquele objetivo (vinculação positiva); que os interesses do requerente não estão tutelados na Lei de Estrangeiros e/ou na CRP, não se vislumbrando qualquer violação dos princípios que regem a atividade administrativa, mas e somente, o estrito cumprimento dos princípios da legalidade, igualdade, proporcionalidade e boa-fé, bem como, das normas que regem os procedimentos administrativos.
De tais alegações resulta claramente que a Entidade Requerida faz corresponder os danos ao interesse público à violação do princípio da legalidade (da Lei de entrada e permanência de estrangeiros em Portugal), consubstanciada pela alegada ausência de aparência do direito invocado pelo Requerente.
Mas, como vimos, nesta sede, o que está em causa não é ponderar valores ou interesses entre si, mas danos ou prejuízos reais que possam resultar para os interesses públicos e privados em presença.
Assim, impendia sobre a Entidade requerida a alegação de danos reais ao interesse público (distintos da mera violação de lei), o que não fez, nada alegando sobre qualquer indício de o Requerente ser um perigo para a ordem ou segurança públicas do Estado português ou de qualquer outro Estado-Membro. Nem tal se deteta nos autos.
Donde, considerando as alegações das partes e a prova sumária junta aos autos, não se verifica qualquer perigo ou dano para o interesse público que prevaleça sobre os danos aos interesses do requerente identificados supra, em sede do periculum in mora.
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Pelo exposto, procede o recurso interposto, impondo-se, em substituição, julgar procedente a requerida providência cautelar.
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V – DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção Comum da Secção do Contencioso Administrativo do TCA Norte em CONCEDER PROVIMENTO ao recurso, revogar a decisão recorrida e, em substituição, julgar procedente a providência cautelar requerida.
Custas a cargo da Recorrida.
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Notifique-se.

Porto, 23 de janeiro de 2026,

Alexandra Alendouro (Relatora)
Celestina Caeiro Castanheira (1.º Adjunto)
Catarina Vasconcelos (2.ª Adjunta)