| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
O Sindicato… [S…] – com sede na rua …, no Porto – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] do Porto – 08.09.2010 – que absolveu da instância o Ministério das Finanças e da Administração Pública [Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo] [MFAP] e a Caixa Geral de Aposentações [CGA], com base na caducidade do direito de intentar a acção administrativa especial que deduziu em representação do seu associado M…– a decisão judicial recorrida consubstancia saneador/sentença proferido em acção administrativa especial.
Conclui assim as suas alegações:
1- O saneador/sentença recorrido deve ser revogado nos termos do preceituado no artigo 142º nº1 e nº3 alínea d) do CPTA;
2- O que determinará que a revogação da decisão da caducidade do direito de acção;
3- O Tribunal Central Administrativo deve conhecer no âmbito dos poderes da apelação [artigo 149º nº3 do CPTA] da parte do saneador/sentença que julgou procedente a excepção peremptória de caducidade do direito de acção;
4- Deve conhecer ainda, por força do artigo 149º nº4 do CPTA, e do disposto no artigo 712º nº1 alínea b) 1ª parte do CPC, aplicáveis ex vi do artigo 140º do CPTA quer da matéria de facto considerada provada, quer do que resulta dos articulados e dos documentos juntos, alterando-a em conformidade com as regras de direito aplicável;
5- Deve, posteriormente à decisão da matéria de excepção ordenar à instância o prosseguimento dos autos para o efeito do disposto no artigo 90º nº1 do CPTA;
6- O saneador/sentença, ao proceder a caducidade do direito de acção previsto no artigo 58º nº2 do CPTA, extraiu norma interpretativa contrária ao consignado nos artigos 20º, 60º nº1, e 267º nº2, e maxime do artigo 268º nºs 3, 4 e 5, da CRP;
7- O saneador/sentença violou ainda os artigos 58º nº2, 66º, e 95º nº2, segunda parte, do CPTA, ao qualificar o acto impugnado gerador de anulabilidade e ainda o artigo 89º nº1 alínea h), do mesmo diploma;
8- Processualmente, violou o disposto no artigo 87º nº1 alínea a) do CPTA, dado o hiato temporal decorrido e tendo sido postergado o prazo de dez dias consignado na lei;
9- São as seguintes as normas processuais que deveriam ter sido aplicadas: artigos 58º nº1, 87º nº1 alínea c) ou, em alternativa, 91 nº4, 95º nº2, segunda parte, do CPTA;
10- Caso outros vícios não fossem assacados, nos termos do disposto no artigo 95º nº2, segunda parte, do CPTA, sempre haveria que ter tido em consideração o prazo de um ano para peticionar a prática do acto legalmente devido e indevidamente omitido [artigos 66º e 69º nº1 do CPTA].
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida, bem como o prosseguimento dos autos.
A CGA contra-alegou, e concluiu assim:
1- Não merece censura a sentença recorrida, que julgou verificada a excepção de caducidade do direito de acção invocada pela CGA;
2- O tribunal entendeu, e bem, que perante os factos provados em A) e B) - o recorrente foi notificado do despacho impugnado em 10.07.2007 e deu entrada da acção em 12.11.2007 - a presente acção é extemporânea;
3- Defende o recorrente que “De facto, a sanção que, em regra, recai sobre um acto administrativo inválido é a sua anulabilidade [artigo 135º do CPA]...”, mas que, neste caso, sempre haveria que ter presente o regime da nulidade, e “...o prazo de um ano consignado na lei para peticionar a prática do acto legalmente devido...”;
4- A nulidade em direito administrativo é especial e deve ser prevista na lei [artigo 135º CPA]. O direito dos subscritores da CGA a não ser recusada a reapreciação da sua aposentação [ou a não serem alterados os pressupostos de que depende a aposentação] - em si mesmo - não é um direito fundamental para os efeitos do artigo 133º nº2 alínea d) do CPA. Assim, não tendo sido invocada a violação de qualquer disposição legal que concretamente previsse a nulidade, não pode ser invocado o conteúdo essencial do direito à apreciação de um requerimento como sendo um bem jurídico, cuja lesão que gere nulidade;
5- Os direitos fundamentais que, nos termos dos artigos 133º nº2 alínea d), e 134º, do CPA, implicam nulidade do acto administrativo que ofenda o seu conteúdo essencial são apenas os direitos, liberdades e garantias e de natureza análoga, excluindo os direitos económicos, sociais e culturais – [ver a este propósito, e a título meramente exemplificativo, os arestos Supremo Tribunal Administrativo, de 13.01.1994, Rº032425, e de 05.06.2007, Rº0275/07];
6- Os Direitos, liberdades e garantias são aqueles “cujo conteúdo é essencialmente determinado [ou determinável] ao nível das opções constitucionais; não são direitos, liberdades e garantias aqueles que só se tornam «líquidos e certos» no plano da legislação ordinária, isto é, aqueles cujo conteúdo é essencialmente determinado por opções do legislador ordinário” [Joaquim Gomes Canotilho, citando José Vieira de Andrade, Direito Constitucional, Almedina, página 536];
7- Apenas os direitos, liberdades e garantias e direitos de natureza análoga beneficiam de um regime jurídico-constitucional específico que tem como uma das suas principais características a aplicabilidade directa das normas que os reconhecem, consagram ou garantem [artigo 18º nº1 1ª parte, da CRP] sendo que aplicabilidade directa não significa a consagração automática de um direito subjectivo. Isto porque “Os preceitos em matéria de direitos, liberdades e garantias e direitos análogos devem ser concretizados ao nível da Constituição, [...], os tribunais devem dispor da liberdade necessária à determinação do conteúdo desses direitos, desde que consigam referir material e racionalmente à Constituição os conteúdos «descobertos», tendo nessa medida legitimidade para efectuar um controlo intrínseco da actividade legislativa na matéria” [Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais na Constituição de 1976, página 182 e seguintes];
8- Os direitos económicos, sociais e culturais encontram-se sujeitos ao regime geral dos direitos fundamentais, não se aplicando o regime específico dos direitos, liberdades e garantias;
9- A maior parte dos direitos económicos, sociais e culturais consistem primordialmente em direitos a prestações ou actividades materiais do Estado. Ora, os “direitos a prestações materiais do Estado correspondem a fins políticos de realização pessoal [...]. A Constituição não pode dizer qual o conteúdo exacto da prestação, como há-de processar-se a respectiva atribuição e sob que condições ou pressupostos” [Vieira de Andrade, obra citada];
10- Sendo que a “realização dos direitos económicos, sociais e culturais caracteriza-se: 1) Pela gradualidade da realização; 2) Pela dependência financeira relativamente ao Orçamento do Estado; 3) Pela tendencial liberdade de conformação do legislador quanto às políticas de realização destes direitos; 4) Pela insusceptibilidade de controlo jurisdicional dos programas político-legislativos a não ser quando se manifestem em clara contradição com as normas constitucionais [...]” [Gomes Canotilho, Estudos sobre Direitos Fundamentais, Coimbra Editora, página 108];
11- O recorrente pretendia assegurar um direito de natureza social [artigo 63º CRP], só que tal direito, apesar de fundamental, não se inscreve no círculo dos direitos, liberdades e garantias ou de natureza análoga, uma vez que é um direito que só se torna líquido e certo no plano da legislação ordinária, ou seja, no âmbito do Estatuto da Aposentação;
12- Já que, da CRP não se extrai directa ou indirectamente qual o conteúdo exacto da prestação [pensão de aposentação], como há-de processar-se a respectiva atribuição e sob que condições ou pressupostos, forçoso é concluir, ancorados na citada doutrina e jurisprudência, que é de todo patente a improcedência da invocação de que o acto praticado padece de vício gerador de nulidade por ofender o conteúdo essencial de um direito fundamental, por força da alínea d) do nº2 do artigo 133º do CPA.
Termina pedindo a confirmação do decidido pelo TAF do Porto.
O MFAP também contra-alegou, mas sem formular conclusões.
O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] pelo não provimento do recurso jurisdicional.
O recorrente, reagindo a esta pronúncia, veio reiterar a sua tese pretensiva.
De Facto
São estes os factos dados como provados, no saneador/sentença recorrido:
1- O TCAN [Tribunal Central Administrativo Norte], por acórdão de 21.06.2007, julgou parcialmente procedente o recurso interposto pelos réus Ministro e Ministério das Finanças e da Administração Pública nos autos de acção administrativa especial do TAF do Porto nº554/04.2BEPT, tendo decidido julgar a acção especial parcialmente procedente e condenar o Ministério das Finanças e da Administração Pública a, por intermédio do seu Ministro [ou qualquer outro órgão ou ente com competências delegadas], proferir no prazo de 10 dias após a notificação do acórdão, o despacho a que alude o artigo 3º nº2 do DL nº116/85, no processo de aposentação do representado do autor [documento 6 junto com a petição inicial];
2- No dia 03.07.2007, o Director Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo proferiu o despacho que consta do documento nº7 junto com a petição inicial;
3- O acto impugnado foi notificado ao representado do autor no dia 10.07.2007 - admitido por acordo;
4- A petição inicial desta acção administrativa especial, na qual é peticionada a anulação do acto impugnado, deu entrada em tribunal no dia 12.11.2007 – folha 3 dos autos.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por José Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e ainda por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. O sindicato autor da acção especial, veio, em representação do seu associado M…, pedir ao tribunal o seguinte:
a) Anulação do despacho de 03.07.2007 do Director-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo;
b) Condenação do mesmo Director-Geral a emitir o despacho exigido por lei [DL 116/85 de 19.04] e ordenado pelo acórdão proferido na acção especial nº554/04. 2BEPRT;
c) Determinar que o processo de aposentação de M… seja enviado à CGA, e condenar esta a fazer a sua contagem do tempo de serviço à data em que o pedido foi apresentado e nas condições legais então vigentes [como determinado no referido acórdão];
d) Condenar os réus, solidariamente, a reembolsar M… de todos os valores relativos a pensões que deveria ter recebido, e dos descontos indevidos que fez para IRS, ADSE e CGA.
Caso assim não seja entendido, pede, subsidiariamente:
e) A condenação do réu Ministério a pagar a M… justa indemnização, desde logo pelo tempo, irrecuperável, de serviço ao Estado, que ele indevidamente prestou.
Para tanto, alega que o despacho de 03.07.2007 do Director-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo [DGAIEC] foi emitido na sequência do acórdão deste Tribunal Central Administrativo, datado de 21.06.2007, e proferido na acção administrativa especial nº554/04 do TAF do Porto, que, dando provimento parcial ao recurso interposto pelo Ministério das Finanças e da Administração Pública, revogou o acórdão daquele TAF, e, julgando parcialmente procedente a acção especial, condenou este Ministério a proferir, através do seu Ministro [ou qualquer outro órgão ou ente com competências delegadas], no prazo de dez dias contados da notificação do aresto, o despacho a que alude o artigo 3º nº2 do DL 116/85, de 19.04, no processo de aposentação de M…, e do mesmo lhe desse conhecimento.
Entendendo que esse despacho de 03.07.2007 foi proferido para além daquele prazo de dez dias fixado no acórdão, e que, para mais, carece da devida fundamentação, o autor pede a sua anulação, por extemporaneidade e falta de fundamentação, e pede a condenação dos réus à prática do acto devido, e a reembolsar M… dos descontos indevidamente realizados.
Esclarece que, actualmente, já se encontra aposentado [ao abrigo da Lei nº1/2004 de 15.01] mas com penalizações [4,5 do valor da pensão por cada ano em falta para os 60 de idade].
Conhecendo das excepções suscitadas nas contestações, o TAF julgou improcedentes o erro na forma do processo [alegou o Ministério réu que, face ao teor da petição inicial, deveria antes ter sido intentada execução do referido aresto do TCAN] e a ilegitimidade passiva [invocada pela ré CGA], mas julgou procedente a caducidade do direito de acção [invocada pela CGA].
O sindicato autor, como recorrente, apenas reage a esta última decisão, relativa à caducidade do direito de acção, imputando-lhe erro de julgamento de direito.
Ao conhecimento deste erro de julgamento de direito se reduz, pois, o objecto do recurso jurisdicional.
III. O TAF do Porto entendeu que não ocorria erro na forma do processo, porque não se tratava de executar o acórdão proferido na acção administrativa especial nº554/04, mas antes de questionar a validade do acto de 03.07.2007 do Director-Geral, e, eventualmente, condená-lo à prática do acto legalmente devido.
Esta decisão judicial transitou em julgado. Há que respeitá-la.
Mas, laborando nesse pressuposto, entendeu também o TAF que o direito de impugnar aquele acto e pedir a condenação na prática do acto devido já estava caducado na data da entrada da acção especial em juízo. Para chegar a esta conclusão, o TAF entendeu que o prazo de caducidade aplicável era o de três meses [artigo 58º nº2 alínea b) do CPTA], que tal prazo teria de ser reduzido a noventa dias para efeito de lhe ser descontado o período de férias judicias de 1 a 31 de Agosto [artigo 12º da LOTJ], e que, iniciada essa contagem em 11.07.2007 [artigo 59º nº1 CPTA], e realizada nos termos do Código de Processo Civil [artigo 58º nº3 CPTA e 144º do CPC], teria a mesma terminado em 08.11.2007. Deste modo, no dia 12 seguinte [data da entrada da acção em juízo], já teria caducado o direito em causa.
A discordância do recorrente tem a ver essencialmente com três pontos. Defende que a interposição desta acção especial não estará sujeita a qualquer prazo de caducidade, por lhe ser aplicável o artigo 58º nº1 do CPTA [segundo o qual a impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo], ou, pelo menos, é-lhe aplicável o prazo de um ano previsto no artigo 69º nº1 do CPTA [que, sobre a acção de condenação à prática de acto devido, diz que em situações de inércia da Administração, o direito de acção caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido]. E, ainda, que ao ter entendido de modo diverso, o TAF do Porto desrespeitou o princípio do acesso ao direito e da tutela jurisdicional efectiva [artigos 20º e 268º nºs 3, 4 e 5, da CRP].
Não lhe assiste, porém, qualquer razão.
Comecemos pelo primeiro ponto, segundo o qual a interposição desta acção não estará sujeita a prazo de caducidade, por nela serem imputados ao acto impugnado vícios geradores da sua nulidade [artigo 58º nº1 CPTA]. E lembremos que o recorrente, enquanto autor, apontou ao despacho impugnado os vícios de extemporaneidade e de falta de fundamentação.
Que a falta de fundamentação gera anulabilidade, constitui uma linha jurisprudencial dominante nas instâncias administrativas, sendo despiciendo, por abundantes, particularizar as pertinentes decisões.
Limitar-nos-emos a transcrever alguns excertos de um aresto do Tribunal Constitucional em que a questão foi tratada, e que se mostra verdadeiramente elucidativo [AC TC 594/08, Rº1111/07]:
[…] Sob o seu nº3, o artigo 268º da CRP, que tem por epígrafe a expressão Direitos e garantias dos administrados, dispõe que Os actos administrativos […] carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos e interesses legalmente protegidos. […]
[…] Assim, tem-se entendido que o dever de fundamentação se desonera através da enunciação contextual, expressa, dos motivos de facto e de direito com base nos quais a administração se decidiu praticar o concreto acto administrativo, nos precisos termos em que o fez. […]
[…] Pode dizer-se que o dever de fundamentação cumpre, essencialmente, três funções: a de propiciar a melhor realização e defesa do interesse público; a de facilitar o controlo da legalidade administrativa e contenciosa do acto e a de permitir aos órgãos hierarquicamente superiores ou tutelares controlar, mais eficazmente, a actividade dos órgãos subalternos ou sujeitos a tutela.
A natureza deste dever de fundamentação – se direito fundamental integrante do direito fundamental ao recurso contencioso, se direito autónomo análogo a direito ou garantia fundamental, se direito de natureza não fundamental ou simples imposição objectiva, dirigida imediatamente à Administração, não atributiva de um direito subjectivo – é objecto de controvérsia. A jurisprudência do Tribunal Constitucional […] dividiu-se sobre a matéria.
Assim, enquanto alguns acórdãos afirmaram a sua natureza de direito fundamental com base, essencialmente, numa irradiação necessária do direito ao recurso contencioso, postulada pelas suas exigências de efectividade e de concessão de tutela plena, ou defenderam a tese do direito de fundamentação como direito autónomo, análogo a direito ou garantia fundamental, cuja configuração como direito de origem e nível exclusivamente legal poderia ser mesmo surpreendida na legislação anterior e sujeito no seu regime, no mínimo, ao princípio, da proibição das restrições injustificadas ou desproporcionadas [Acórdãos nºs 109/85 e 190/85 e 78/86, publicados no DR II série, respectivamente, de 10.09.1985, 10.02.1986 e 14.06.1986], outros negaram essa natureza de direito fundamental ou de direito de natureza análoga [Acórdãos nºs 63/84, 86/84, 89/84, 51/85, 150/85, 32/86 e 266/87, publicados no DR II série, respectivamente, de 02.08.1984, 02.02.1985, 05.02.1985, 13.04.1985, 19.12.1985, 09.05.1986 e DR I Série, de 28.08.1987].
Analisando a estrutura da norma constitucional que o prescreve, verifica-se que a fundamentação está prevista como dever objectivo, que integra o quadro de legalidade ao qual a Administração está sujeita quando pratica actos ou deliberações administrativas [ver artigo 266º nº2 da CRP].
Ao dispor que os actos administrativos carecem de fundamentação, o legislador constitucional está a constituir, em geral, sem necessidade de intermediação do legislador ordinário, ou seja, directamente e com tal âmbito, o dever da Administração de, na sua actividade, fundamentar os actos administrativos quando estes afectem direitos ou interesses legalmente protegidos.
Mesmo assim, a norma constitucional não dispensa a conformação ou, pelo menos, a mediatização concretizadora do legislador relativamente ao alcance ou extensão da obrigatoriedade da fundamentação e não é claro que resolva as questões de externação-comunicação que lhe estão associadas e que visivelmente pretende abranger” [José Carlos Vieira de Andrade, O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos, 1991, página 218].
É que o preceito constitucional que consagra a obrigatoriedade de fundamentação tem um núcleo essencial, a que corresponde o dever de fundamentação contextual dos fundamentos, e uma garantia acessória, que a lei concretizou no dever de comunicação expressamente estabelecido – um dever que será um corolário implicado, mas não abrangido no dever de fundamentação e, por isso, sujeito a um regime jurídico diverso [ver José Carlos Vieira de Andrade, obra citada, página 62].
Mas, daí, não resulta que, em correlação com o dever de fundamentação, se contraponha, no outro pólo, uma posição autónoma do interessado que tenha por conteúdo concreto o direito em si à fundamentação, desfuncionalizado relativamente a outros direitos, fundamentais ou não, que possam constituir objecto de relações jurídico-administrativas, e que tutele um bem jurídico-constitucional cuja protecção encontre a sua razão de ser determinante no princípio da dignidade da pessoa humana que constitui o radical unitário dos direitos fundamentais ou de natureza análoga [José Carlos Vieira de Andrade, obra citada, páginas 194 e seguintes].
O interessado tem o direito a exigir que a Administração, na sua actividade decisória sobre quaisquer direitos, fundamentais ou não, e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, cumpra o quadro de legalidade, nele se abrangendo o dever de fundamentação, sem que possa afirmar-se, sem mais e em geral, a existência de um direito subjectivo dos interessados ao cumprimento do bloco de legalidade, por parte da Administração, donde os preceitos relativos ao dever de fundamentação serem [são] afinal aquilo que parecem ser: normas de acção que regulam o comportamento administrativo em função de um conjunto multipolar de interesses, incluindo dos administrados, que nessa medida são juridicamente protegidos [José Carlos Vieira de Andrade, obra citada, página 214].
De qualquer modo, é certo que a projecção normativa dos direitos fundamentais fortalece o dever de fundamentação quando estes estejam em causa, não podendo o legislador ordinário eliminar o dever em termos de precludir o conhecimento pelo particular das razões do acto que toque os seus direitos fundamentais, nem restringi-lo nesses casos fora do quadro previsto no artigo 18º da Constituição [José Carlos Vieira de Andrade, obra citada, página 213], ou seja, apenas fora do núcleo essencial exigido pela garantia dos direitos fundamentais dos administrados, o legislador ordinário pode optar por soluções diversas das já estabelecidas.
Nesta perspectiva, pode concluir-se não existir, em geral, um direito fundamental à fundamentação, ou, sequer, um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias [José Carlos Vieira de Andrade, obra citada, páginas 202 e 204], mas poder ele vir a ser permeado com as exigências dos direitos fundamentais, pelo menos, naqueles casos em que a fundamentação seja condição indispensável da realização ou garantia dos direitos fundamentais. […]
[…] Pensa-se, todavia, como no referido Acórdão nº150/85, que a fundamentação dos actos administrativos não constitui pressuposto juridicamente necessário, ou condição insuprível, do exercício do direito de recurso contencioso, mas unicamente condição ou factor da sua maior viabilidade prática.
A fundamentação constitui um instrumento institucional administrativo cuja existência potencia o conhecimento dos pressupostos de facto ou de direito, com base nos quais se praticou o acto ou deliberação administrativas, com certo conteúdo ou disposição constitutiva – a motivação e a justificação do acto [Acórdão nº53/92] - e, consequentemente, das possíveis causas da sua invalidade.
Ora, o direito de acção ou de recurso contencioso tem por conteúdo a garantia da possibilidade do acesso aos tribunais para a defesa desses direitos e interesses legalmente protegidos, afectados ou violados por actos administrativos.
A fundamentação, apenas, propicia, na perspectiva de um eventual exercício desse direito ou garantia fundamental e da sua efectividade, a obtenção do material de facto e de direito cujo conhecimento poderá facilitar ao administrado, de modo mais ou menos determinante e decisivo, a interposição da concreta acção e o seu êxito, através da qual se pretende obter a tutela dos concretos direitos ou interesses legalmente protegidos cuja ofensa é imputada ao concreto acto e deliberação.
Por mor da sujeição da administração ao princípio da legalidade administrativa e através desse instituto, o cidadão terá à mão, porventura, mais facilmente do que acontece nas relações privadas, onde lhe caberá desenvolver a actividade investigatória que tenha por pertinente, os elementos de facto e de direito com bases nos quais se pode determinar, pelo recurso aos tribunais, configurar os concretos termos da causa e apetrechar-se dos meios de prova, para a defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.
O dever de fundamentação não tem, pois, uma relação de necessidade com o direito de acesso aos tribunais, existindo este sem aquele.
Nesta perspectiva, pode concluir-se que o dever de fundamentação não constitui uma condição indispensável da realização ou garantia do direito fundamental de recurso contencioso contra actos administrativos lesivos dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados. […]
[…] Estabelecendo, embora, o dever da fundamentação, a referida norma constitucional não fixa, todavia, as consequências do seu incumprimento.
Como diz José Carlos Vieira de Andrade, caberá, por isso, à lei ordinária esclarecer, por exemplo, se o vício é [ou é sempre] causa de invalidade do acto administrativo, que tipo de invalidade lhe corresponderá, bem como em que condições serão admissíveis a sanação do vício ou o aproveitamento do acto.
Assim sendo, bem poderá, em princípio, o legislador ordinário, na sua discricionariedade constitutiva, sancionar a falta de fundamentação, apenas, com a anulabilidade, erigida a sanção-regra [artigo 135º do CPA], e não com a nulidade, assumida, legislativamente, como sanção específica [artigo 133º do CPA], bem como subordiná-las a diferentes prazos de arguição.
E, dizemos em princípio, porque a violação da ordem jurídica pode ser de tal gravidade que, para se manter o essencial da força jurídica da garantia institucional constitucional do dever de fundamentação, tenha a sanção para a sua falta de constituir na nulidade.
Serão situações especiais em que a falta de fundamentação assume, ou uma natureza própria de elemento essencial do acto, acabando por cair debaixo do critério legislativo constante do nº1 do artigo 133º do CPA, ou uma natureza paralela à de ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental [artigo 133º nº2 alínea d) do CPA].
Tal acontecerá sempre que, para além da imposição genérica da fundamentação, a lei prescrever, em casos determinados, uma declaração dos fundamentos da decisão em termos tais que se possa concluir que ela representa a garantia única ou essencial da salvaguarda de um valor fundamental da juricidade, ou então da realização do interesse público específico servido pelo acto fundamentando ou quando se trate de actos administrativos que toquem o núcleo da esfera normativa protegida [pelos direitos, liberdades e garantias fundamentais] e apenas quando a fundamentação possa ser considerada um meio insubstituível para assegurar uma protecção efectiva do direito liberdade e garantia [José Carlos Vieira de Andrade, obra citada, página 293]. […]
No nosso caso, está em causa a fundamentação do despacho proferido pelo DGAIEC que, pretensamente em execução do acórdão do TCAN de 21.06.07, proferido no âmbito da acção nº554/04, decidiu ordenar a emissão do despacho a que alude o artigo 3º nº2 do DL nº116/85 de 19.04 [segundo o qual no prazo de trinta dias a contar da sua data da entrada, os processos serão informados pelo respectivo departamento, designadamente quanto à inexistência de prejuízo para o serviço, e submetidos a despacho do membro do Governo competente, que, concordando, determinará o seu envio para a CGA]. Tal despacho, pretensamente executório, acaba por dizer que a inexistência de prejuízo para o serviço deve ser ponderada não na óptica restrita do local onde o funcionário está colocado, à data do pedido de aposentação, mas numa óptica mais alargada de gestão dos recursos humanos da DGAIEC. E é assim que, referindo estarem abertos, ao tempo do pedido de aposentação de M… nada mais nada menos que 5 concursos para prover 140 lugares semelhantes ao seu, se entendeu haver necessidade desse funcionário.
Ora, independentemente do mérito deste acto, cuja análise não está ora em causa, certo é que a invocada falta de fundamentação não contende, em concreto, com situação em que haja ofensa do conteúdo essencial de direito fundamental, como facilmente se conclui do aresto citado.
Por seu lado, a extemporaneidade apontada pelo recorrente, e autor da acção, não releva do conteúdo do despacho impugnado, tendo antes a ver com o cumprimento do prazo fixado no acórdão do TCAN para a sua prolação. E este incumprimento, a existir, não conduzirá à nulidade do despacho, como é bom de ver.
A anulabilidade é, pois, a única hipótese aqui em causa.
Avancemos para o ponto seguinte, no qual o recorrente defende que, sendo a sua pretensão, no fundo, de condenação dos dois réus à prática do acto devido, dever-lhe-ia ser aplicável o prazo de um ano, previsto no artigo 69º nº1 do CPTA.
Mas não tem manifestamente razão. Pela simples mas decisiva circunstância de não estarmos perante a situação de inércia prevista nessa norma. Efectivamente, esse prazo de um ano, contado desde o termo do prazo fixado para a emissão do acto ilegalmente omitido, apenas se aplica às situações de inércia da Administração, ou seja, às situações em que ocorre omissão de pronúncia administrativa face à pretensão formulada pelo administrado. Já nos outros casos, em que há um acto expresso de recusa, seja da prática do acto devido, seja da apreciação do pertinente requerimento, o prazo de caducidade já será, em princípio, de três meses [artigos 67º nº1 alíneas a) b) e c), e 69º nº1 e nº2, do CPTA; a propósito, AC TCAN de 04.10.2007, Rº281/05.3BEVIS, de que também fomos Relator].
No nosso caso, o despacho impugnado configura acto expresso, embora expresso em sentido que desagrada ao funcionário em causa, que intenta a condenação do DGAIEC a proferi-lo noutro sentido, isto é, no sentido de que ao tempo do seu requerimento de aposentação antecipada inexistia prejuízo para o serviço.
Assim, mesmo entendida como acção de condenação à prática de acto devido, aliás como o deve ser, face à lei actual [artigo 66º nº2 do CPTA], uma vez entendido o acto impugnado como negativo da pretensão do funcionário, o prazo da sua caducidade não poderia ser de um ano.
Por fim, o princípio do acesso ao direito, e da tutela jurisdicional efectiva, não se traduz numa abertura da via judicial a todo o custo.
Tais princípios, com assento constitucional [artigos 20º e 268º nºs 3, 4 e 5, CRP], exigem que a todos esteja aberta a via judicial, para defender as pretensões legítimas e ver reconhecidos os seus direitos, e que o Estado, que tem o monopólio da administração da Justiça, forneça aos cidadãos, dela carentes, todos os meios necessários para a poderem efectivar, ou seja, para poderem obter a tutela pretendida.
Como corolário destes princípios, o legislador exige, e bem, que as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas [artigo 7º do CPTA]. O que não impõe, nem o legislador ordinário nem o constitucional, é que a tutela jurisdicional efectiva tenha de ser feita a todo o custo, passando por cima das normas processuais, nomeadamente das normas sobre a caducidade da acção. Aliás, se as criou, se existem, é para serem respeitadas, sem que isso signifique coarctar aqueles princípios, uma vez que o acesso ao direito e a tutela efectiva está assegurada dentro dos limites da legalidade, e não apesar deles.
E no caso, cremos, as normas aplicáveis sobre a caducidade do direito de acção são claras, não necessitando de uma interpretação pro actione.
Verificando-se que a contagem do prazo de caducidade de três meses, reduzidos a noventa dias, com desconto das férias judiciais, se encontra bem realizada na decisão judicial recorrida, e tendo em conta quanto acaba de ser dito, há que negar provimento ao recurso, e confirmar o decidido pelo tribunal de primeira instância.
Decisão
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao presente recurso jurisdicional, e, em conformidade, manter a sentença recorrida.
Sem custas, atenta a isenção subjectiva de que beneficia o sindicato recorrente – artigo 3º nº4 do DL nº84/99 de 19.03.
D.N.
Porto, 25.02.2011
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho |
