Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	03182/19.4BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	05/15/2020

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão

Descritores:	PROVIDÊNCIA CAUTELAR, SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DE ACTO ADMINISTRATIVO, PERICULUM IN MORA, PROVA TESTEMUNHAL

Sumário:	I- A prova do “fundado receio” a que a lei faz referência deve ser feita pelo requerente, o qual terá que invocar e provar factos concretos que levem o tribunal a concluir que será provável a constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação, justificando-se, por isso, a concessão da providência solicitada. II- As diligências probatórias a realizar em sede de providências cautelares, mormente a inquirição das testemunhas indicadas, incidem sobre a concreta factualidade que tenha sido alegada pelas partes nos respetivos articulados, não podendo ser utilizadas para suprir a omissão ou deficiência que se verifique nos mesmos. * * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	M., Lda.
Recorrido 1:	INSTITUTO DA MOBILIDADE E DOS TRANSPORTES, I. P. e Outra
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Procedimento Cautelar Suspensão Eficácia (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido de o recurso não merecer provimento.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO
M., LDA. requereu contra o INSTITUTO DA MOBILIDADE E DOS TRANSPORTES, I. P. (IMT, I.P.), indicando, como Contrainteressada, I., LDA., todos melhor identificados nos autos, o decretamento da providência cautelar de suspensão da eficácia de acto administrativo, tendo por objecto a deliberação do Conselho Directivo do IMT, IP, de 23.07.2019, que autorizou a prorrogação do prazo e, consequentemente, a manutenção do contrato de gestão relativo ao centro de inspecção técnica de veículos de (...), celebrado com a Contrainteressada, e, bem assim, dos actos procedimentais subsequentemente praticados, com proibição da aprovação e autorização de funcionamento do centro de inspecção da Contrainteressada, tudo com pedido de decretamento provisório da providência requerida, nos termos do artigo 131.º do CPTA.

Por sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto foi julgado improcedente o processo cautelar e absolvidas a Entidade Requerida e a Contrainteressada do pedido.

Desta vem interposto recurso.

Alegando, a Requerente concluiu:

1. A questão em causa, e que fundamenta a invocação da ilegalidade da decisão impugnada, tomada pelo Conselho Directivo do IMT em 23 de Julho de 2019, resulta de ter decorrido a caducidade do Contrato de Gestão do CITV (...), celebrado com a I., LDA, na data de 26 de Janeiro de 2017.

2. Tal caducidade já tinha ocorrido quando o IMT solicitou à I., LDA a apresentação do Alvará de licença de obras de construção, para poder decidir sobre um pedido de prorrogação do prazo contratualmente estabelecido.

3. Não foi proferida decisão, pelo IMT, sobre a requerida prorrogação de prazo, designadamente porque o tempo se protelou sem que a I., LDA apresentasse o solicitado Alvará de licença de obras, porque este não estava emitido, donde resulta que a prorrogação nunca foi concedida (até à deliberação agora impugnada), e não ocorreu facto constatado e assente, nomeadamente no processo administrativo do IMT, que impedisse a conclusão, sem soluções de continuidade, do prazo de caducidade.

4. A sentença recorrida, ao escolher os factos de que se socorreu para a apreciação perfunctória da factualidade não apreciou minimamente os factos e argumentos que a Requerente apresentou na sua petição e não apreciou os termos em que o requerido IMT teve em conta e analisou os factos ou, o que é determinante, como fundamentou a sua decisão.

5. A apreciação perfunctória dos factos efectuada na sentença é notoriamente insuficiente, mas é também contraditória ou contrária aos próprios factos como documentalmente comprovados.

6. A decisão nem apreciou os termos em que o Requerido IMT fez as suas contas ao decurso do prazo de caducidade em causa, e ignorou os fundamentos de contestação dessa apreciação e decisão do IMT, feita pela Requerente.

7. Ao não apreciar as questões apresentadas e sobre as quais se devia pronunciar, a sentença incorreu na nulidade prevista no artº 615º, nº 1, alínea d), do C.P.C.

8. Ficou demonstrado nos documentos juntos ao processo administrativo e dimanados da Câmara Municipal de (...), que a Contra-interessada só em 20 de Fevereiro de 2017 obteve o deferimento do projecto de arquitectura – que não é a aprovação do licenciamento – e todo o procedimento demorou porque a I., LDA não apresentara o projecto em termos de ser aceite e deferido.

9. O projecto de arquitectura foi aprovado em 20 de Fevereiro de 2017, depois de 26 de janeiro de 2017, data que a sentença acolheu como o dies a quo do prazo de dois anos de que a Contra-Interessada dispunha para, junto da Entidade Requerida, assegurar a aprovação do centro de inspecção técnica de veículos de (...).

10. Ao contrário do que ficou considerado na decisão, a Câmara Municipal de (...) não dirigiu à Contra-interessada, vários pedidos de esclarecimentos e solicitação de documentos, como se de solicitações discricionárias se tratasse, e a Contra-interessada não reagiu sempre com adequada diligência.

11. Esta factualidade não foi tida em devida conta pela sentença, que deste modo errou na apreciação da matéria de facto resultante do processo administrativo.

12. A decisão também peca por confundir ou desconsiderar o prazo agora apreciado com o prazo (total, único e definitivo) de dois anos, estabelecido na lei e no contrato e proceder a uma análise errada do teor da lei e das regras regulamentares atinentes.

13. A sentença assumiu, como motivo de eventual justificação em abono da Contra-interessada no atraso do procedimento de licenciamento de construção, que haveria também que ter em conta “… que, a Câmara Municipal de (...), na pendência do pedido de licença de obras de construção da edificação destinada ao centro de inspecção técnica de veículos de (...), pediu pareceres a entidades terceiras…”

14. O pedido de parecer à Comissão da Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro, resulta apenas necessário por o projecto apresentado pela Contra-interessada não corresponder em termos de implantação e acessos aos da certidão emitida pela Câmara Municipal de (...), com a qual instruiu a sua candidatura e obteve a concessão do CITV, e se correspondesse à proposta com que instruiu o contrato de gestão que veio a celebrar com o requerido IMT.

15. Esse passo procedimental foi resultante da actuação da Contra-interessada, sendo-lhe assacável qualquer atraso que daí tenha ocorrido, mas que tampouco se mostrou com peso no atraso de todo o procedimento.

16. A sentença assumiu também como motivo de eventual justificação em abono da Contra-interessada no atraso do procedimento de licenciamento de construção, o facto desta ter solicitado à Câmara municipal de (...), licença de obras provisória, por impossibilidade de imediata obtenção de documentos por esta pretendidos, destinados a instruir o processo de licenciamentos das obras de edificação do centro de inspecção técnica de veículos de (...).

17. Esta constatação é duplamente inadmissível porque não há nem estão previstas na lei licenças de obras provisórias, e nunca poderia ser considerada, na sentença, ou no procedimento administrativo, uma licença provisória de construção que ultrapassasse um processo legalmente exigido, principalmente destinado a um equipamento sujeito a regras especiais e ao uso pelo público.

18. Assim, a sentença faz uma errada interpretação da exigência legal e contratual de assegurar a aprovação do centro nos termos previstos no artigo 14.º da Lei n.º 11/2001, de 26 de abril com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19 de fevereiro, no prazo máximo de dois anos a contar da data de assinatura do presente contrato.

19. Depois da obtenção do Alvará de licença de construção o Centro teria de ser construído e, só então, o concessionário – a Contra-interessada – poderá requerer a aprovação do centro de inspecção, nos termos do artigo 14º, da Lei n.º 11/2011, de 26 de Abril, na redacção do Decreto-Lei n.º 26/2013, para o que tem de requerer a vistoria a realizar pelo IMT e apresentar comprovativo, emitido pelo IPAC, I. P., de que estão reunidas as condições documentais necessárias para avançar com as fases subsequentes de avaliação do pedido de acreditação.

20. Só então cessava o prazo estipulado de dois anos, e se podia considerar assegurada a aprovação do centro, nos termos da lei.

21. E tudo isto tem de estar assegurado no prazo de 2 anos, seguidos, como estabelece a lei, que entendeu tal prazo como suficiente até porque o mesmo já resulta de um aumento promovido pelo Decreto-Lei n.º 26/2013.

22. Deste modo a sentença não analisou o mais importante: saber se o prazo foi cumprido, ou se não o foi se havia fundamentos jurídicos que permitissem uma reavaliação ou ponderação do prazo, e assim não sindicou nem avaliou os termos da actuação do IMT, ou os fundamentos da sua decisão que no processo está impugnada.

23. A sentença não podia concluir que não se perspetiva a elevada probabilidade de, em sede de acção principal, vir a Requerente a obter uma decisão de procedência da sua pretensão, porque a sentença nem analisou a decisão em causa, nem a contrapôs minimamente com a fundamentação da impugnação.

24. Estas razões motivam e fundamentam a revogação da sentença ora recorrida e a sua substituição por uma decisão que efectivamente aprecie os termos da pretensão da Requerente e a decisão suspendenda, para concluir sobre a verificação do requisito do fumus boni iuris, nomeadamente tendo em conta o teor dos pontos 64º a 131º da petição inicial.

25. A sentença tampouco apreciou em termos cabais a verificação do requisito do periculum in mora, tendo a Requerente alegado (nos termos do artº 120º, nº 1, do CPTA) a existência de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado e da produção de prejuízos de difícil ou impossível reparação.

26. O artº 118º, nº 1, do CPTA institui que, sendo o processo concluso ao juiz, pode haver lugar a produção de prova, quando este a considere necessária, mas tal deve ser entendido em conjugação com o nº 5 do mesmo artigo, que estabelece a necessidade de despacho fundamentado, para o Juiz recusar a utilização de meios de prova requeridos pela parte.

27. Ora, não foi proferido despacho expresso sobre a prova testemunhal requerida pela Requerente, nem esta se pronunciou sobre a sua dispensa.

28. A Requerente privada do seu direito à prova, que faz parte do direito à tutela jurisdicional efectiva, plasmado no artº 20º da Constituição da República Portuguesa, e reconhecido em várias decisões do Tribunal Constitucional.

29. A prova testemunhal não devia ter sido excluída e resulta contraditório, na sentença, concluir que a requerente não cumpriu o ónus que sobre si impendia de demonstrar ou provar os factos integradores do periculum in mora e, ao mesmo tempo que a produção de prova lhe é impossibilitada.

30. Tal constitui uma causa de nulidade da sentença (vide artº 615º nº 1, alínea c) do C.P.C.) porque ocorreu oposição entre a consideração de desnecessidade de prova e a consideração de falta de cumprimento do ónus de prova pela parte a quem a produção de prova não foi permitida.

31. A Requerente alegou, e não foi contrariado, que é a entidade gestora do Centro de Inspecção de Veículos sito na E.N. 327, nºs 3515-3519, (...), (...), localizado em local de grande proximidade ao CITV de (...), situando-se os locais cerca dos limites dos concelhos de (...) e de (...), a pouca distância, mas o CITV da I., LDA é mais cerca da respectiva zona urbana.

32. Alegou, e não foi contrariado, que a abertura de novos Centros de Inspecção Técnica de Veículos foi amplamente alargada pela Lei que, tendo considerado limitações nas distâncias entre centros do mesmo concelho, não evitou a coincidência e concorrência directa dos centros localizados nas periferias.

33. Da mesma forma alegou que o seu centro em funcionamento há dois anos, criou a sua clientela e atingiu uma média de prestação de serviços, de cerca de 26.000 inspecções por ano, sendo tal resultado do exercício de 2018 e sendo o expectável para 2019, já que o mercado se encontra servido e os serviços terão atingido um valor de “velocidade de cruzeiro”.

34. A abertura do CITV da I., LDA, como agora previsto, acarreta uma concorrência directa, desatempada, à clientela da Requerente, pelo que é efectivo o receio de que, para requerente, se constitua uma situação de facto consumado com produção de prejuízos de difícil ou impossível reparação.

35. No entanto não lhe foi permitido provar que um centro de inspecções, com as características dos que estão em causa, não sobrevive se não atingir uma média anual entre 16.000 e 18.000 inspecções, valor que será, em última instância, definido pelos custos de fornecimentos cujo preço a gestora não controla, mas sujeita sempre às taxas estipuladas.

36. E que, dada a proximidade e as características de maior proximidade ao centro urbano do CITV que a I., LDA construiu, a sua entrada em funcionamento pode, desde logo e no primeiro ano, retirar cerca de 40% dos clientes da Requerente, colocando em perigo a sua viabilidade por perda de clientela que dificilmente recuperará.

37. Há que concluir que o alegado requisito do periculum in mora não foi devidamente apreciado, ficando-se por uma genérica imputação de incumprimento do ónus de prova, por parte da Requerente que, como se demonstrou, não lhe pode ser assacado.

38. Deste modo, ficou por apreciar a efectiva existência do requisito do periculum in mora, que V. Exas em devidos termos deverão decidir.

NESTES TERMOS, E NOS MELHORES DE DIREITO QUE SUPRIRÃO, DEVERÁ SER CONFERIDO PROVIMENTO AO PRESENTE RECURSO, REVOGANDO-SE A SENTENÇA RECORRIDA, E SUBSTITUINDO-SE POR DECISÃO QUE, CONSIDERANDO COMPROVADOS OS REQUISITOS LEGAIS, DEFIRA A PRETENSÃO CAUTELAR DEDUZIDA OU, PELO MENOS, ORDENANDO A PRODUÇÃO DA PROVA TESTEMUNHAL REQUERIDA, DE FORMA A INSTRUIR INTEGRALMENTE A DECISÃO, COMO É DE LEI E DE JUSTIÇA.

Foram juntas contra-alegações pelo IMT onde se concluiu:

1.º O presente recurso foi interposto pela Requerente “M., Lda.” contra a douta e irrepreensível Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto de 14 de fevereiro de 2020, que julgou o processo cautelar improcedente e, em consequência, absolveu a Entidade Requerida e a Contra-interessada do pedido.
2.º Efetivamente, a ora Recorrente, não demonstra que se encontram reunidos os pressupostos de que a lei faz depender a concessão de providências cautelares: fumus boni iuris, periculum in mora, e proporcionalidade da providência, critérios previstos no artigo 120.º do CPTA, aplicáveis no caso de suspensão de eficácia de normas, por força do artigo 130.º do mesmo Código.
3.º Na verdade, tendo em conta os fundamentos invocados pela ora Recorrente não é provável a procedência da ação principal, não se verificando, assim, o requisito do fumus boni iuris, a que se refere o artigo 120.º, n.º 1, parte final, do CPTA.
4.º No caso em apreço, não tendo ocorrido qualquer ilegalidade, não pode proceder o pedido de adoção da providência requerida
5.º De facto, contrariamente ao referido pela ora Recorrente, não há nenhum vício de violação de lei, uma vez que não ocorreu a caducidade do contrato, nem houve erro na apreciação e determinação da factualidade provada e com interesse para a decisão.
6.º Na verdade, por ter havido alteração das circunstâncias mencionadas na Deliberaçãodo CD do IMT de 08.11.2017, que originaram a intenção de proceder à caducidade do contrato de gestão em causa, por falta de apresentação do alvará de licenciamento de obras de construção pela entidade I., LDA, ora Contrainteressada, constatou-se que tendo sido o referido documento apresentado neste Instituto, apesar de tardiamente, deixou de se verificar a falta de instrução do pedido de prorrogação daquele prazo.
7.º Pelo que, em face dos documentos comprovativos emitidos pela CM de (...) e dos fundamentos aduzidos, foi concedida a prorrogação do prazo solicitado pela I., LDA pelo período de 93 (noventa e três) dias, referente à tramitação do procedimento do pedido de licenciamento de obras de construção do CITV em causa, considerado este período, como não sendo imputável àquela entidade, por se integrar no âmbito do procedimento administrativo de licenciamento, e que devido aos constrangimentos verificados, se prolongou para além do prazo de dois anos contratual e legalmente estabelecido (cfr. n.º 2 da Cláusula 3.ª contratual, e da al. a), do n.º 4 do artigo 9.º da Lei n.º 11/2011, de 26.04 alterada pelo DL n.º 26/2013, de 19.02), adicionado, do tempo decorrido desde a entrada do pedido em causa (11.10.2016), até à expedição da notificação àquela entidade (cfr. Deliberação do CD do IMT de 4.10.2016).
8.º Mantendo-se o contrato de gestão em causa, por ter havido alteração das circunstâncias mencionadas na Deliberação do CD do IMT de 08.11.2017 deixou de se verificar o motivo que levou à intenção de proceder à cessação do contrato de gestão celebrado com aquela entidade gestora.
9.º E foi por isso mesmo que o IMT, ora Recorrido, não decretou até ao presente a caducidade do contrato de gestão de acesso e permanência da atividade de inspeção técnica a veículos celebrado com a ora Contrainteressada I., LDA.
10.º Não tendo pois ocorrido qualquer ilegalidade no caso sub judicio, não havendo qualquer violação da lei, por aplicação contra legem das regras regulamentares de contagem de prazos, nem ter sido considerado sem fundamento ocorrer motivo justificado para aferir a prorrogação do prazo do contrato de gestão, não é manifesta a procedência da pretensão da ora Recorrente a formular no processo principal.
11.º No caso sub judicio também não é evidente a existência do periculum in mora, uma vez que não se pode considerar que se esteja perante situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação.
12.º Com efeito, não vêm alegados nem provados factos pela ora Recorrente dos quais resulte a existência de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a mesma visa assegurar no processo principal.
13.º Além de uma alegação genérica de “perda de clientela” com a atribuição da licença de funcionamento do centro de inspeção de (...) à entidade gestora I., LDA, ora Contrainteressada, a Recorrente não densificou esse alegado prejuízo, nem fez qualquer prova que permitisse descrever em que o mesmo consiste.
14.º Ou seja, a atribuição da licença de funcionamento do centro de inspeção de (...) à I., LDA, ora Contrainteressada, limita-se a trazer alguns inconvenientes à ora Recorrente, inconvenientes esses que não se traduzem, verdadeiramente, em prejuízos tuteláveis e, seguramente, nunca em prejuízos de difícil reparação.
15.º Nesse sentido, conforme bem refere a douta Sentença do Tribunal a quo: “Na verdade, a requerente não demonstra, minimamente, com dados concretos e sindicáveis, por um lado, qual será a dimensão da previsível e muito provável perda de clientela que advirá da abertura do centro de inspecção técnica de veículos de (...), dimensão que, aliás, dependerá da competência que uma e outra empresa revelem no mercado. À partida, nada garante que o risco maior não esteja do lado da Contra-interessada, que vaiiniciar a sua atividade no mercado tendo ao lado uma empresa idêntica já instalada e, ao que parece, com experiência e, na zona de influência, com uma quota de mercado total.”
16.º “Por outro lado, a Requerente afirma, de forma meramente conclusiva,que o centro de inspecção técnica de veículos que explora não sobreviverá se não realizar uma média anual de, ao menos, 16.000 a 18.000 inspecções técnicas, sem quaisquer evidências claras e indiciadoras de que, com a abertura de outro centro de inspecção técnica de veículos, não poderá atingir tal méida e sem explicar, novamente com dados concretos e sindicáveis, a razão pela qual um centro de inspecção técnica de veículos não sobrevive se não atingir tal média, ponderados os dados da sua contabilidade e, bem assim, as eventuais medidas que, ao nível da gestão, poderiam ser tomadas para obviar essa consequência.”
17.º “Mais, a consequência apontada pelo requerente de encerramento e de perda de todo o investimento por si realizado, não configura mais que uma afirmação meramente conclusiva, apenas reveladora de algum receio ou preocupação face a uma situação que, para si, constituirá novidade e trará consigo certos inconvenientes.”
18.º Concluindo o TAF do Porto, muitissimo bem, da seguinte maneira: “Do que vem exposto decorre, muito naturalmente, que a requerente não cumpriu o ónus que sobre si impendia de demonstrar ou provar os factos integradores do periculum in mora, pelo que também tal requisito não se verifica.”
19.º Pelo que, obviamente, também não se encontra verificado o requisito do periculum in mora previsto no n.º 1, 1.ª parte, do artigo 120.º do CPTA.
20.º Mas mesmo que tal não se entenda, e se admita estarem preenchidos os requisitos previstos no n.º 1 do art.º 120.º do CPTA, o que apenas por mera hipótese se admite, o n.º 2 do citado preceito acrescenta ainda uma cláusula de salvaguarda.
21.º De facto, a adoção de providências deve ser recusada quando, feita a ponderação dos interesses públicos e privados em causa, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que poderiam resultar da sua recusa.
22.º Quanto a esta ponderação, não é só o interesse público por parte da entidade pública que está em causa, mas sobretudo os direitos e interesses da I., LDA, ora Contrainteressada, enquanto entidade gestora do CITV do concelho de (...), bem como os prejuízos económicos e sociais advenientes.
23.º Assim sendo, considerando a ponderação dos interesses públicos e privados, em presença, não se reconhecendo consequências sérias, de resto nem sequer demonstradas para a ora Recorrente, o requisito do n.º 2 do artigo 120.º do CPTA se deve ter também por não verificado.
24.º Daí que, inevitavelmente, tenha de improceder a requerida providência cautelar, por não se verificarem, cumulativamente, todos os requisitos exigidos no artigo 120.º do CPTA.
25.º Concluindo a este propósito, o Tribunal a quo da seguinte maneira: “Aqui chegados, é forçoso concluir que o pedido de decretamento da providência cautelar de suspensão da eficácia de acto administrativo está condenado ao insucesso, tornando-se desnecessário, por inútil, aferir dos demais requisitos de que dependeria tal decretamento, já que os pressupostos de que a lei faz depender o decretamento de providências cautelares são de verificação cumulativa”.
26.º Tendo o Tribunal a quo decidido julgar o processo cautelar improcedente e, em consequência, absolveu a Entidade Requerida e a Contra-interessada do pedido.

Nestes termos, deve ser julgado improcedente o recurso interposto pela Recorrente, mantendo-se a decisão recorrida, com as legais consequências.
Assim será cumprido o Direito e feita JUSTIÇA.

A Contrainteressada também apresentou contra-alegações, concluindo:
A.São três, e apenas três, os fundamentos invocados pela Recorrente para colocar em crise o mérito da sentença recorrida. Vejamos.
B. Em primeiro lugar, a Recorrente alega que o Tribunal a quo não considerou toda a «factualidade atinente, evidenciada pelo processo administrativo, e que interessa à decisão».
C. Em momento algum a Recorrente refere expressamente a que “factos” se refere e em que medida os mesmos seriam necessários à boa decisão da causa e/ou em que medida a sua não consideração expressa no rol dos factos provados influenciou o sentido da decisão.
D. Se era intenção da Recorrente – embora nunca o refira – impugnar a decisão sobre a matéria de facto provada e não provada, o recurso deverá ser rejeitado por violação do ónus impugnatório a que se refere a norma do artigo 640.º do CPC.
E. O que parece verdadeiramente resultar das alegações de recurso é que o erro imputado pela Recorrente à sentença recorrida se circunscreve à circunstância de o Tribunal a quo não ter fixado a matéria provada por referência à tese sustentada por esta.
F. Nenhum erro se poderá imputar ao Tribunal a quo por ter considerado os factos talqualmente eles resultam da prova junta aos autos, não padecendo de qualquer insuficiência ou inadequação.
G. Em segundo lugar, a Recorrente alega que o Tribunal a quo julgo erradamente o critério “fumus boni iuris”, por (alegadamente) não ter considerado devidamente as normas legais aplicáveis e a sua aplicação ao caso sub iudice.
H. A tese da Recorrente assenta, no entanto, em dois erros grosseiros: (i) que o prazo de 2 anos a que alude a norma do artigo 14.º da Lei n.º 11/2011, de 26 de abril, não pode ser prorrogado; e (ii) que a aqui Recorrida tenha concorrido para o atraso verificado no procedimento de licenciamento de construção do seu CITV.
I. De acordo com as Deliberações do CD do IMT de 08.02.2016 e 04.10.2016, respetivamente, ao aludido prazo de 2 anos poderá, por motivo não imputável
ao requerente, ser deduzido o período de tempo decorrido desde a data limite para a concessão, pelas câmaras municipais competentes, das licenças de obras até à efetiva concessão das mesmas.
J. Nenhuma das referidas deliberações do CD do IMT foi colocada em crise pelo que as mesmas se mantêm válidas e eficazes no ordenamento jurídico.
K. A admissibilidade de dedução do referido prazo impõe, no entanto, a verificação de três requisitos: (i) que a entidade gestora solicite, ainda dentro do decurso do prazo de 2 anos, essa prorrogação; (ii) que o atraso verificado no procedimento de licenciamento não lhe seja imputável; e (iii) que a instrução completa do pedido de licenciamento tenha ocorrido dentro do mesmo prazo de 2 anos.
L. Ficou provado que a aqui Recorrida cumpriu integralmente todos os requisitos.
M. O pedido de prorrogação foi apresentado pela aqui Recorrida em 11.10.2016, i.e., ainda dentro do prazo de 2 anos, que terminaria, em tese, em 26.01.2017.
N. A Câmara Municipal de (...), notificada para o efeito, esclareceu o IMT que o atraso verificado não era imputável à aqui Recorrida.
O. Sendo, pois, falso o quanto alegado pela Recorrente, que, deturpando os factos referentes à alteração do projeto de arranjo de exteriores, tenta defender um cenário de modificação do projeto (que sabe não existir), para imputar à Recorrida a delonga do procedimento urbanístico.
P. Para prova do terceiro requisito, o IMT solicitou a entrega de dois documentos: (i) certidão emitida pela Câmara Municipal de (...) atestado a data em que o pedido se considerava devidamente instruído; e (ii) alvará de obras de construção.
Q. Ficou provado que em 30.01.2017 a Recorrida solicitou à Câmara Municipal de (...) a emissão da referida certidão, o que só veio a ocorrer em 03.03.2017.
No mesmo dia, a Recorrida apresentou-a ao IMT.
R. Na referida certidão, o IMT atestava que o pedido se encontrava corretamente instruído em 26.11.2015, i.e., dentro do prazo inicial de 2 anos.
S. A apresentação do segundo documento (“alvará de obra”) implicava, no entanto, que o procedimento de licenciamento fosse concluído e, depois disso, que fosse emitido o referido documento.
T. Como à data do pedido destes elementos pelo IMT, o procedimento ainda não estava concluído a Recorrida, sem culpa, estava impedida de apresentar o referido alvará.
U. Estando à data provado – porque tal declaração da CM de (...) já havia sido junta – de que o atraso no procedimento não era imputável à Recorrida, então, a não emissão do referido alvará, forçosamente, também não o poderia ser, atenta a evidente relação de prejudicialidade existente.
V. O alvará de construção foi emitido em 18.12.2017, e no mesmo dia foi remetido pela Recorrida ao IMT.
W. Perante tal evidencia, e atentos os princípios da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade, o IMT considerou, e bem, não poder declarar a caducidade do referido contrato, concedendo à Recorrida a prorrogação do prazo calculado nos termos das Deliberações do CD do IMT de 08.02.2016 e 04.10.2016.
X. Em face de tudo quanto antecede, é manifesto que o critério “fumus boni iuris” não se encontra preenchido, não merecendo a sentença recorrida qualquer censura.
Y. Quando ao julgamento do requisito periculum in mora, e como bem julgou o Tribunal a quo, a Recorrente limitou-se a enunciar de forma genérica e conclusiva um conjunto de (alegados) prejuízos, sem, no entanto, demonstrar em que medida é que os mesmos têm qualquer adesão à realidade.
Z. A Recorrente limitou-se, como bem notou o Tribunal a quo, a inventar um cenário hipotético e sem qualquer adesão à sua realidade, apenas com o intuito e aparentar um prejuízo iminente que não é capaz de sustentar factualmente.
AA. Conforme resulta da jurisprudência dos tribunais administrativos superiores, as alegações que assentam em cenários hipotéticos, simples conjeturas alarmistas e futuristas, não podem preencher o requisito do “periculum in mora”.
BB. A Recorrente não cumpriu o ónus da prova que sobre si impendia de demonstrar ou provar os factos integradores do periculum in mora, pelo que não poderia a sentença recorrida decidir em sentido diferente.
CC. Ciente disso mesmo, a Recorrente justifica-se imputando a falta de demonstração do referido requisito à dispensa da prova testemunhal por si requerida.
DD. Tendo-se limitado a alegar generalidades e juízos conclusivos sem procurar demonstrar quais os concretos prejuízos que resultariam da
abertura do CITV da Recorrida (assumindo-se que existem alguns, e provou-se que não), inexistiam factos concretos sobre os quais se poderia, no limite, produzir qualquer prova. EE. Mais do que isso: as diligências probatórias a realizar em sede de providências cautelares, designadamente a inquirição das testemunhas indicadas, incidem sobre a concreta factualidade que tenha sido alegada pelas partes nos respetivos articulados, não podendo ser utilizadas para suprir a omissão ou deficiência que se verifique nos mesmos.
FF. É, pois, manifesto que também o critério “periculum in mora” não se encontra preenchido, não merecendo a sentença recorrida qualquer censura.
GG. Em suma, afigura-se evidente o mérito da sentença recorrida, que se apresenta particularmente bem fundamentada em termos de facto e de direito, e que acompanha aquele que é o entendimento dos tribunais administrativos superiores em situações análogas.

NESTES TERMOS E NOS DEMAIS DE DIREITO, DEVE O PRESENTE RECURSO SER JULGADO INTEGRALMENTE IMPROCEDENTE, POR NÃO
PROVADO.

O Senhor PGA, notificado ao abrigo do disposto no artigo 146º/1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
A) A Requerente é a entidade gestora do centro de inspecção de veículos sito na E.N. (…), (...), (...);
B) A abertura do centro de inspecção técnica de veículos de (...) pela Contra-Interessada acarretará, para a Requerente, perda de clientela;
C) Através do ofício com a referência DSRTS/DIVR 043200090928362, de 26.01.2015, a Entidade Requerida remeteu, para a Contra-Interessada, o contrato de gestão referente ao processo de candidatura n.º 2013031502600000019, devidamente assinado, com data de 19.11.2014 – cfr. fls. 76 a 84 do PA;
D) Em 21.09.2015, a Contra-Interessada requereu, à Câmara Municipal de (...), a licença de construção do centro de inspecção técnica de veículos – cfr. fls. 89 do PA;
E) A 13.10.2015, a Câmara Municipal de (...) emitiu a notificação n.º 11628, dirigida à Contra-Interessada, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida, da qual consta o seguinte (cfr. fls.112 e 113 do PA): (…) 2 – Analisada a instrução administrativa do processo verifica-se que: a) O requerente apresenta o pedido na qualidade de promitente-comprador do artigo rústico n.º 4797, pertencente à empresa G., S. A., apresentando uma autorização daquela empresa para apresentar o projecto de licenciamento junto desta Câmara Municipal (…). No entanto, e de acordo com o projecto apresentado o acesso é efectuado através do prédio a Norte com acesso à Rua de (...), correspondente ao artigo n.º 13333, não tendo apresentado qualquer documento que demonstre que o mesmo pertence à I., LDA ou outra, como no presente caso, com a devida autorização e respetiva certidão da Conservatória do Registo Predial (…); --------- b) Os termos de responsabilidades apresentados fazem menção a demolições e destaque de parcela que o projeto não prevê, assim como só indicam o PDM, não fazendo qualquer menção ao RGEU e ao RMUE; ---------- c) A nível de processo em papel só foi apresentado um exemplar completo, não possuindo a cópia a totalidade das peças escritas, nomeadamente, memória descritiva, estimativa orçamental e ficha com os elementos estatísticos. ----------------- 3 – (…) deverá notificar-se o requerente para, no prazo de 15 dias, proceder à entrega dos elementos indicados em 2, ficando suspensos os termos ulteriores do procedimento, sob pena de rejeição liminar.” ----------------------- (…);
F) Em 20.11.2015, a Contra-Interessada, (…) Na qualidade de titular (…) do processo de obras n.º 28778/2015 (…), procedeu, junto da Câmara Municipal de (...), à junção dos seguintes documentos e à seguinte comunicação (cfr. fls 111 do PA):
(…)
TERMOS DE RESPONSABILIDADE
CÓPIAS DA MEMÓRIA DESCRITIVA, ESTIMATIVA ORÇAMENTAL E FICHA COM OS ELEMENTOS ESTATÍSTICOS.
MAIS INFORMA QUE SE COMPROMETE A ANEXAR A CERTIDÃO DA CRP DO ARTIGO EM FALTA ATÉ À EMISSÃO DO ALVARÁ DE LICENÇA, PELO QUE, REQUER APROVAÇÃO DO PROJECTO DE ARQUITECTURA.
(…);
G) A 26.11.2015, a Câmara Municipal de (...) emitiu notificação, dirigida à Contra-Interessada, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida, com o seguinte destaque (cfr. fls.109 e 110 do PA):
(…)
2 - “(…) O requerente apresenta o pedido na qualidade de promitente-comprador do artigo rústico n.º 4797, pertencente à empresa G., S. A., apresentando uma autorização daquela empresa para apresentar o projecto de licenciamento junto desta Câmara Municipal (…). No entanto, e de acordo com o projecto apresentado o acesso é efectuado através do prédio a Norte com acesso à Rua de (...), correspondente ao artigo n.º 13333, não tendo apresentado qualquer documento que demonstre que o mesmo pertence à I., LDA ou outra, como no presente caso, com a devida autorização e respetiva certidão da Conservatória do Registo Predial (…)”. No entanto a requerente não informa se o artigo n.º 13333 pertence à firma ou sendo propriedade de outrem não apresentou qualquer autorização para o fim pretendido. --------------------------
3 – (…) notificar-se o requente para, no prazo de 15 dias, esclarecer o indicado em 2, ficando suspensos os termos ulteriores do procedimento, sob pena de rejeição liminar.” ------------------------ (…);
H) A 28.12.2015, a Contra-Interessada, (…) Na qualidade de titular (…) do processo de obras n.º 28778/2015 (…) e (…) em resposta ao ofício, notificação n.º 13537, de 26/11/2015 (…), efectuou a seguinte comunicação à Câmara Municipal de (...) (cfr. fls 108 do PA):
(…)
NÃO SERÁ POSSÍVEL EM TEMPO ÚTIL OBTER O DOCUMENTO SOLICITADO, PELO QUE, SOLICITAMOS A APROVAÇÃO DO PROJECTO DE ARQUITECTURA E A EMISSÃO DE UMA LICENÇA PROVISÓRIA, ATENDENDO AOS PRAZO FIXADOS SUPERIORMENTE PELO IMT, PARA A CONSTRUÇÃO DO EDIFÍCIO DE SERVIÇOS.
(…)
I) A 11.07.2016, a Contra-Interessada, (…) Na qualidade de titular (…) do processo de obras n.º 28778/2015 (…), procedeu, junto da Requerida, à junção dos seguintes documentos (cfr. fls 107 do PA):
(…)
PROJECTO DE ARQUITECTURA, ACESSOS E VEDAÇÕES APROVADOS PELAS INFRAESTRUTURAS DE PORTUGAL, BEM COMO LICENÇA DE OBRAS.
CERTIDÃO DA CONSERVATÓRIA DO REGISTO PREDIAL ACTUALIZADA
2 CÓPIAS DAS ALERAÇÕES AO PROJECTO DE ARQUITECTURA CDROM COM PROCESSO DIGITAL
(…)
J) Através do Ofício n.º 7903/DUP, de 03.08.2016, a Câmara Municipal de (...) informou a Contra-Interessada de que, na mesma data e com referência ao Processo n.º 28778/DUP/2015, foram solicitados pareceres à Direcção-Geral de Recursos da Defesa Nacional, no âmbito da servidão militar do Aeródromo de Manobra n.º 1, e às Infraestruturas de Portugal, S. A., no âmbito do Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional, pelo que deveria aguardar a resolução que viesse a ser tomada – cfr. fls. 90 do PA;
K) A 11.10.2016, a Contra-Interessada requereu, à Entidade Requerida, o prolongamento do prazo inicialmente estabelecido para a implementação do projecto do contrato de gestão, relativo ao processo de candidatura n.º 2013031502600000019, juntando os documentos mencionados em C e D – cfr. fls. 85 do PA;
L) A 14.11.2016, a Câmara Municipal de (...) emitiu notificação, dirigida à Contra-Interessada, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida, com o seguinte destaque:
(…)
Informação Técnica do Serviço de Operações Urbanísticas (SOU)
(…)
3. Pareceres de Entidades Externas
3.1. Pelo SIRJUE foi solicitado parecer às seguintes entidades, Direcção-Geral de Recursos da Defesa Nacional, no âmbito da Servidão Militar e às Infraestruturas de Portugal, S. A., no âmbito do Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional, tendo sido emitidos parecer favorável por ambas as Entidades.
A Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro emitiu decisão global favorável conforme ofício DGT 1398/16.
(…)
5. Análise
5.1. A área impermeabilizada indicada nas peças escritas não confere com a representada nas peças desenhadas que é superior, pelo que tal deverá ser retificado; -----------------------------------------
5.2. Na memória descritiva, no referente à adequabilidade da pretensão face ao PDM, a mesma deverá referir-se também ao índice de ocupação. Informa-se também que o cálculo do índice de utilização deverá ser revisto uma vez que o mesmo deverá englobar a área referente aos cobertos, conforme o Decreto-Regulamentar 9/2009 de 29 de maio. ----------------------------------------
5.3. A pretensão não respeita o afastamento posterior mínimo de 6m, conforme a alínea g) do art. 81º do Regulamento do PDM; -----------------------
5.3. O plano de Acessibilidades deverá contemplar o percurso dos lugares de estacionamento até ao interior do edifício, com a indicação das soluções de detalhe métrico, técnico e construtivo, nomeadamente cotas e cotas altimétricas, esclarecendo as soluções adotadas em matéria de acessibilidade conforme o Anexo do Decreto-Lei nº 163/2006. --------------------------------------
5.4. De acordo com a alínea b) do art. 74º do RMUE a pretensão é uma operação de impacto urbanístico relevante, pelo que o proprietário terá que proceder a uma compensação em espécie ou em numerário ao município nos termos dos artigos 76º e 77º do RMUE, ou seja: --------------------------------------
- Conforme o Quadro 3. Do ponto 2. Do art. 97 referente aos Parâmetros de dimensionamento do estacionamento e o art. 72º do RMUE, e sendo o tipo de ocupação Serviços, a pretensão deveria prever 43 lugares de estacionamento no interior do lote e no exterior 13 lugares de estacionamento, a pretensão só contempla no interior do lote 10 lugares mais dois para deficientes e dois para camiões; --------------
- quanto aos espaços verdes de utilização coletiva, conforme o art. 102º do Regulamento do PDM, deveria prever-se uma área total de 242,5m2 e quanto aos equipamentos de utilização coletiva deveria também prever-se uma área de 216,5m2. ------------------------------------------------------------------------------------
6. Proposta
6.1. Atento o atrás exposto propõe-se notificar o titular do processo para no prazo de 30 dias vir rever a pretensão face ao exposto nos pontos 5.1. a 5.3.. Deverá ser dado conhecimento ao requerente dos pareceres referidos no ponto 3.1. (enviar cópias) e do exposto no ponto 5.4..” -----------------------------
(…);
M) Através do Ofício com a referência 043200109491955, de 24.01.2017, a Entidade Requerida expediu, para a Contra-Interessada, uma comunicação sob a epígrafe Contrato de Gestão relativo à candidatura n.º 2013031502600000019 – ((...)) Pedido de prorrogação do prazo de 2 anos para aprovação do CITV (…), cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, com o seguinte destaque (cfr. fls. 91 e 92 do PA):
(…)
1. O pedido de prorrogação do prazo de 2 anos (…) é tempestivo. Em 11.10.2016, deu entrada neste serviço (…) no decurso daquele prazo legal que termina em 26.01.2017.
2. (…) constata-se que (…) não foi apresentada a licença de obras de construção emitida pela Câmara Municipal (…) bem como, documento emitido por aquela edilidade, atestando a data em que o pedido de licenciamento em causa foi corretamente instruído/completo, para efeitos de emissão de concessão da referida licença de obras (…).
3. A contagem da prorrogação do prazo (…) está dependente da apresentação daquela autorização pela Câmara Municipal competente. (…) enquanto não for emitida aquela autorização, não se encontram reunidos os pressupostos para a contagem da prorrogação do prazo (…).
4. (…) o pedido de prorrogação remetido a este serviço, deve ser acompanhado de documentos emitido pela edilidade competente, atestando a data em que o pedido de licenciamento em causa foi corretamente instruído/completo, por motivo não imputável a V. Exa. para efeitos de emissão de concessão/autorização de licença de obras de construção (…).
5. Assim, para efeitos de instrução do pedido de prorrogação do prazo (…), fica notificado, para no prazo de 10 dias úteis, (…) apresentar documento em conformidade com o referido no ponto 4 da presente comunicação.
(…);
N) A 10.02.2017, através de carta registada, a Contra-Interessada remeteu, para Entidade Requerida, comprovativo do pedido de certidão que dirigiu à Câmara Municipal de (...), cujo teor parcialmente transcreve: (…) Certidão atestando que o pedido de licenciamento com o n.º 28778/2015 foi correctamente instruído, por motivo não imputável à entidade gestora para efeitos de autorização de licença de obras de construção, no dia 21.09.2015 (…) – cfr. fls 94 a 98 do PA;
O) A 06.03.2017, a Contra-Interessada remeteu, para a Entidade Requerida, certidão emitida pela Câmara Municipal de (...), cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, com o seguinte destaque (cfr. fls. 99 e 101 do PA):
(…)
Certifico (…) que através do requerimento registado em vinte e dois de Setembro de dois mil e quinze (…) foi apresentado pela requerente, pedido de licenciamento de obras de construção de edificação destinada a Centro de Inspecção de Veículos, instruído de acordo com a Portaria número cento e treze de dois mil e quinze de vinte e dois de Abril, e em tramitação, para o prédio sito, na Avenida (...), da União das Freguesias de (…). ------------(…);
P) Através do ofício com a referência 43200113500887, de 05.05.2017, a Entidade Requerida expediu, para a Contra-Interessada, carta de notificação, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzidos, com o seguinte destaque (cfr. fls. 119. Do PA):
(…)
Através de v/comunicação entrada neste serviço em 06.03.2017, foi remetida certidão de 03.03.2017, emitida pela Câmara Municipal de (...) que atesta que o pedido de licenciamento de obras de construção (…) está instruído de acordo com a Portaria n.º 113/2015, de 22.04.
No entanto, constata-se que, na presente data, o processo de prorrogação de prazo não se encontra devidamente instruído por ainda não ter sido apresentado o alvará de construção de obras de edificação do centro de inspeção em causa.
Tendo em conta que o prazo de dois anos terminou em 27.01.2017, e que até ao presente, não foi apresentado o alvará de obras de construção e de edificação do CITV referido, fica notificado para, no prazo de 10 dias úteis, a contar da data da presente comunicação, apresentar o referido documento (…).
(…);
Q) A 24.05.2017, a Contra-Interessada dirigiu à Requerida, uma exposição e pedido, cujo teor se dá qui por integralmente reproduzidos, com o seguinte destaque (cfr. fls. 176 do PA):
(…)
1. Tendo em conta o espírito da Deliberação do Conselho Directivo de 28.04.2015, e porque fez apresentar atempadamente comprovativo da recpção de processo de pedido de licença de obras na autarquia respectiva;
2. Instruído que foi com os elementos exigíveis pela Portaria 113/2015 de 22 de abril;
3. Ficou a aguardar a normal tramitação do respectivo processo;
4. Algo em que não pode interferir;
5. Pelo que o decurso de tempo que tal implica não é facto imputável à I., Lda, Inpecção de Veículos, Lda, enquanto entidade gestora;
6. (…)
7. Necessita obter documento a produzir por entidade terceira (…)
(…)
Assim, (…), solicitou à (…) Câmara Municipal a sua emissão
Requer (…):
Se considere satisfeita, naquilo que é responsabilidade da entidade gestora, a obrigação de comprovação;
(…)
Em conformidade com a falta de imputação à Requerente de qualquer sustação do prazo que tal determine, se considere prorrogado o prazo (…)
(…);
R) A 18.07.2017, através de e-mail, a Entidade Requerida dirigiu, à Câmara Municipal de (...) e com referência ao pedido de licenciamento de obras de construção do centro de inspecção de veículos que esta considerara correctamente instruído em 02.02.2017, um pedido de informações, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido (com o seguinte destaque (cfr. fls. 127 do PA);
(…)
- se o pedido (…) foi deferido e foi emitida (…) a licença de construção, e em que data?
- se o pedido (…) apenas foi considerado corretamente instruído em 03 Mar 2017, por motivo imputável ao requerente?
- Se (…), tendo havido demora (…), qual foi a sua duração e se esta se pode considerar como não sendo da responsabilidade da I., Lda?
- qual o motivo (…) que obsta à sua emissão?
- se (…) se verificou alteração do prédio previsto (…) para a instalação do CITV?
- se (…) se verificou (…) alteração da arquitetura ou das acessibilidades ao CITV previstas?
(…);
S) A 16.11.2017, a Contra-Interessada requereu, à Câmara Municipal de (...), a emissão do alvará de licença de obras de construção – cfr. fls. 198 a 212 do PA;
T) Através do ofício com a referência 043200121578633, de 27.11.2017, a Entidade Requerida remeteu, para a Contra-Interessada, carta de notificação, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, com o seguinte destaque (cfr. fls. 133 do PA):
(…)
Por deliberação (…) de 8.11.2017, fica notificado da intenção de proceder à caducidade do contrato de acesso e permanência da atividade de inspeção técnica de veículos celebrado com o IMT, I. P. por ter ocorrido incumprimento do prazo legal e contratualmente estabelecido para aprovação do CITV localizado em (...) (…)
(…) é fundamentada no facto da I., Lda ter apresentado neste Instituto em 11.10.2016, um pedido de prorrogação do prazo legal de dois anos (…), sem ter sido até ao presente, instruído documento comprovativo que permita a execução das obras de construção do CITV localizado em (...), ou documento comprovativo (…) justificando a não emissão do respetivo alvará de obras de construção, por motivo não imputável à entidade gestora em causa (…)
(…) o peticionado em 11.10.2016 (…) carece de fundamentação e motivo justificativo que permita sustentar a concessão do pedido de prorrogação do prazo (…), por se entender não haver motivo justificativo que fundamente o pedido (…)
(…)
(…) fica notificado, para (…) pronunciar-se, querendo, (…) no prazo de 10 (dez) dias úteis, a contar da presente notificação.
(…);
U) A 14.12.2017, a Contra-Interessada exerceu, por escrito, o seu direito de audiência prévia, no mesmo acto entregando, à Entidade Requerida, Certidão do Município de (...), de 03.03.2017, e o pedido de emissão de alvará de licença de obras de construção, de 16.11.2017 – cfr. 198 a 212 do PA;
V) A 18.12.2017, a Câmara Municipal de (...) emitiu o Alvará de Obras de Construção n.º 494/2017, relativo ao Processo n.º 28778/2015 – cfr. fls.214 e 215 do PA;
W) A 22.12.2017, a Contra-Interessada requereu, à Entidade Requerida, a junção do Alvará de Obras de Construção n.º 494/17, de 19.12.2017 – cfr. fls. 213 do PA;
X) A 05.02.2018, a Entidade Requerida solicitou à Câmara Municipal de (...) a informação que se transcreve: (…) se o tempo decorrido, desde a correta instrução do referido pedido de licenciamento (…) até ao pedido de emissão de alvará de obras de edificação, ocorreu por motivo não imputável à entidade requerente (…) – cfr. fls. 216 do PA;
Y) Através do seu Ofício n.º 1613/DUP, de 27.02.2018, a Câmara Municipal de (...) respondeu ao pedido mencionado na alínea anterior, resposta que se dá aqui por integralmente reproduzida, com o seguinte destaque (cfr. fls. 218 do PA):
(…)
- O pedido de licenciamento (…) foi deferido por despacho (…) de 02/08/2017;
- O pedido de emissão do Alvará de Obras de Construção foi apresentado (…) 16/11/2017, tendo sido completado em 14/12/2017, sendo que (…) mereceu Despacho de deferimento a 18/12/2017;
- A pretensão foi apreciada (…) dentro dos prazos legais e regulamentares (…).
(…);
Z) Através do ofício com a referência DSRTQS 043200130140879, de 20.06.2018, a Entidade requerida, por referência ao pedido de informação mencionada em Y, solicitou à Câmara Municipal de (...) a informação que se transcreve: (…) reitera-se os seus Bons Ofícios no sentido de ser prestada a informação, anteriormente solicitada por este serviço (…) – cfr. fls. 231 do PA;
AA) Através do Ofício n.º 6711/DUP, de 24.07.2018, a Câmara Municipal de (...) respondeu ao pedido de informação mencionado na alínea anterior, resposta cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, com o seguinte destaque (cfr. fls. 237 a 240 do PA):
(…)
Em 22/09/2015, a I., LDA (…) apresentou (…) pedido de licenciamento de obras de construção (…) que constituiu o Processo n.º 28778 (…).
(…) tendo merecido despacho de aperfeiçoamento (…) de 22/10/2015, notificado (…) através da missiva 11628 (…).
Através do reg.º n.º 35969, de 20/11/2015, foram apresentados alguns elementos, não completando devidamente o despacho (…).
(…) tornou a ser objecto de Despacho (…) de 25/11/2015, no sentido de aperfeiçoamento do pedido, notificado através da missiva n.º 13537, de 26/11/2015.
Através do reg.º 20601 de 11/07/2016, foram apresentados os documentos que completaram a (…) operação urbanística, tendo merecido pedido de consulta às entidades que (…) devem emitir parecer, autorização ou aprovação (…).
Após receção da Decisão Global da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro, foi efetuada a (…) análise técnica, resultando que deveria ser apresentado projeto corrigido (…) conforme despacho (…) de 11/11/2016, comunicado (…) através da missiva n.º 11189 de 14/11/2016.
Em 06/02/2017, a titular (…) apresentou (…) novas peças desenhadas e escritas, tendo merecido despacho de deferimento a 20/02/2017 referente à aprovação do projeto de arquitetura (…), tendo a titular sido notificada através da missiva n.º 1854 de 21/02/2017.
Através do requerimento n.º 14897 de 15/05/2017, foram apresentados os projetos das especialidades, sendo que no referente às obras de urbanização a 21/06/2017 foram promovidas consultas à Divisão do Ambiente e à Divisão de Projetos e Obras Municipais, que responderam respetivamente a 22/06/2017 e a 07/07/2017.
(…) a 18/07/2017, o técnico autor do projeto (…) foi contactado (…) no sentido de apresentar os elementos em falta e corrigidos os Termos de Responsabilidade, sendo que a 20/07/2017 foram entregues novos documentos. Por Despacho de 02/08/2017 foi deferido o pedido de licenciamento de obras de construção de edificação destinada a Centro de Inspecção de Veículos e construção de acesso à E. N. 327 (obras de urbanização), conforme notificação n.º 7330 de 10/08/2017.
Através do requerimento (…) de 16/11/2017 é solicitado a emissão do (…) alvará.
Este pedido foi deferido por Despacho (…) de 18/12/2017, e emitido o Alvará de Obras de Construção n.º 494/2017
(…) a pretensão foi sempre apreciada (…) dentro dos prazos estabelecidos legais e regulamentares (…).
(…) sempre que era apresentado (…) um novo requerimento na sequência de qualquer exigência que fosse feita (…)
(…).

Em sede de factualidade não provada o Tribunal fez constar:
- Um centro de inspecção técnica de veículos não sobrevive se não atingir uma média anual de entre 16.000 a 18.000 inspecções técnicas.
- A perda de clientela acarretará, para a Requerente, o risco de encerramento e de perda de todo o investimento que realizou.

Nada mais se provou com interesse para a decisão.

DE DIREITO
É visada a decisão que ostenta, parcialmente, este discurso fundamentador:
(…)
Vejamos, por conseguinte, se, no caso em apreço, se verificam ou não se verificam, cumulativamente, os sobreditos requisitos.
Alega a Requerente que a deliberação do Conselho Directivo da Requerida, por um lado, violou a lei, por errada aplicação da regra relativa à contagem do prazo de caducidade, visto que, sem qualquer razão atendível, o prorrogou, mantendo o contrato de gestão do centro de inspecções técnicas de veículos de (...), que havia celebrado com a Contra-Interessada e, por outro lado, que tal deliberação foi tomada em sentido contrário ao da sua própria deliberação de 08.11.2017, pela qual manifestou a sua (…) intenção de proceder à caducidade do contrato de acesso e permanência da atividade de inspeção técnica de veículos celebrado com o IMT, I. P. por ter ocorrido incumprimento do prazo legal e contratualmente estabelecido para aprovação do CITV localizado em (...) (…).
Vejamos.
Sob a epígrafe Contrato, consigna o artigo 9.º, n.º 4, da Lei n.º 11/2011, de 26 de Abril, que estabeleceu o regime jurídico de acesso e de permanência na actividade de inspecção técnica de veículos a motor e seus reboques e o regime de funcionamento dos centros de inspecção, na redacção que resultou do Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19 de Fevereiro, que procedeu à primeira alteração àquela Lei:
(…)
4 - O contrato caduca:
a) Se a entidade gestora não assegurar a aprovação do centro de inspecção, nos termos do artigo 14.º, no prazo de dois anos a contar da celebração do contrato;
(…)
Dispondo o artigo 14.º da referida Lei, sob a epígrafe Aprovação dos centros de inspecção:
1 - A aprovação dos centros de inspecção compete ao IMTT, I. P., e depende, nomeadamente, dos seguintes elementos:
a) Vistoria a realizar pelo IMTT, I. P., para verificação do cumprimento dos requisitos referidos na alínea b) do n.º 2 do artigo 4.º e da execução do projecto constante do contrato de gestão referido na alínea a) do n.º 2 do artigo 9.º;
b) Apresentação de comprovativo, emitido pelo IPAC, I. P., de que estão reunidas as condições documentais necessárias para avançar com as fases subsequentes de avaliação do pedido de acreditação.
2 - O IMTT, I. P., dispõe do prazo de 60 dias para efectuar a vistoria solicitada pela entidade gestora.
3 - Se a vistoria não for realizada, a entidade gestora fica obrigada a entregar termo de responsabilidade assinado pelo gestor responsável, pelo director de qualidade e pelo director técnico do centro, no prazo de 15 dias, sob pena de caducidade do contrato.
4 - Sem prejuízo do disposto no n.º 1, o conselho directivo do IMTT, I. P., define o procedimento a observar e os documentos a apresentar para efeitos de aprovação dos centros de inspecção e suas alterações.
5 - Os requisitos referidos nas alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 4.º são de verificação permanente, devendo a falta de qualquer deles ser suprida no prazo de 30 dias, sob pena de aplicação das sanções administrativas previstas no artigo 25.º e ou de resolução do contrato de gestão.
Neste seguimento, o Conselho Directivo da Entidade Requerida, no uso da competência que lhe foi deferida pelo n.º 4, do artigo 14.º, da Lei n.º 11/2011, de 26.04.2011, e através da sua Deliberação n.º 1571/2013, de 23.07.2013, publicada no Diário da República, Série II, n.º 153, de 09.08.2013, procedeu à alteração da minuta de contrato de gestão de acesso e permanência na atividade de inspeção técnica a veículos a motor e seus reboques, publicada no Diário da República, II Série, n.º 45, de 05.03.2013, através da Deliberação n.º 695/2013, nos seguintes termos:
(…)
Cláusula 3.ª [aplicável a novos centros]
Aprovação do centro de inspeção de veículos
1 - O início da atividade de inspeção de veículos só pode ter lugar após a data de aprovação do centro de inspeção nos termos do artigo 14.º da Lei n.º 11/2001, de 26 de abril com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19 de fevereiro.
2 - O segundo outorgante deve assegurar a aprovação do centro nos termos previstos no artigo 14.º da Lei n.º 11/2001, de 26 de abril com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19 de fevereiro, no prazo máximo de dois anos a contar da data de assinatura do presente contrato.
(…)
E, através da sua deliberação de 08.02.2016, determinou o seguinte:
(…)
2 – Ao período de dois anos estabelecido (…) para a construção de novos centros, apenas poderá, por motivo não imputável ao requerente, ser deduzido o prazo decorrido desde a data limite estabelecida pelo Decreto-lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com a última redacção em vigor, para a concessão de licença de obras pela Câmara Municipal competentes, até à sua concessão, devendo para o efeitos ser apresentados documentos comprovativos.
(…)
Finalmente, sob a epígrafe Licença, comunicação e autorização prévia, o artigo 4.º, n.º 2, alínea c) do Regime Jurídico da Edificação e Urbanização (RJUE), estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, consigna:
(…)
2 - Estão sujeitas a licença administrativa:
(…)
c) As obras de construção, de alteração ou de ampliação em área não abrangida por operação de loteamento ou por plano de pormenor;
(…)
E, sob a epígrafe Deliberação final, estabelece o artigo 23.º do mesmo Diploma:
1 - A câmara municipal delibera sobre o pedido de licenciamento:
(…)
c) No prazo de 45 dias, no caso de obras previstas nas alíneas c) a f) do n.º 2 do artigo 4.º
(…)
4 - O prazo previsto na alínea c) do n.º 1 conta-se:
a) Da data da apresentação dos projetos das especialidades e outros estudos ou da data da aprovação do projeto de arquitetura se o interessado os tiver apresentado juntamente com o requerimento inicial; ou b) Quando haja lugar a consulta de entidades externas, a partir da data da receção do último dos pareceres, autorizações ou aprovações; ou ainda c) Do termo do prazo para a receção dos pareceres, autorizações ou aprovações, sempre que alguma das entidades consultadas não se pronuncie até essa data. (…).
Do que vem exposto decorre que é ao IMT, IP, que compete aprovar os centros de inspecção técnica de veículos (cfr. artigo 14.º da Lei n.º 11/2011, de 26 de Abril), dispondo as entidades gestoras dos mesmos, como a Contra-Interessada, do prazo de dois anos para assegurar essa aprovação, sob pena de caducidade dos respectivos contratos de gestão (cfr. artigo 9.º, n.º 4, alínea a), da Lei n.º 11/2011, de 26 de Abril).
Contudo, também compete ao IMTT, IP, através do seu Conselho Directivo, definir o procedimento a observar e os documentos a apresentar para efeitos de aprovação dos ditos centros de inspecção técnica de veículos (cfr. artigo 14.º, n.º 4, da Lei n.º 11/2011, de 26 de Abril), pelo que, no uso dessa prerrogativa, o Conselho Directivo do IMT, IP, transpôs para a minuta do contrato o sobredito prazo de dois anos, contados a partir da data da assinatura dos contratos de gestão (já não da data da celebração dos mesmos), para que as entidades gestoras dos centros de inspecção técnica de veículos assegurassem a aprovação dos mesmos (cfr. Deliberação n.º 1571/2013, de 23.07.2013, publicada no Diário da República, Série II, n.º 153, de 09.08.2013), e determinou que a esse prazo de dois anos poderia, por motivo não imputável ao requerente, ser deduzido o período de tempo decorrido desde a data limite para a concessão, pelas câmaras municipais competentes, das licenças de obras até à efectiva concessão das mesmas, dedução de tempo a fazer a requerimento das entidades gestoras e a ser atendido quando a delonga não lhes fosse imputável (cfr. deliberação de 08.02.2016, do Conselho Directivo do IMT, IP).
Aqui chegados, resta referir que o prazo de que as câmaras municipais dispõem para deliberar sobre os pedidos de licenças de obras de construção (cfr. artigo 4.º, n.º 2, alínea c), do RJUE) é de 45 dias (cfr. artigo 23.º, n.º 1, alínea c), do RJUE), contados a partir da data da apresentação dos projetos das especialidades e outros, da data da aprovação do projeto de arquitetura se o interessado o tiver apresentado juntamente com o requerimento inicial, da data da recepção do último dos pareceres, autorizações ou aprovações ou do termo do prazo para a receção dos pareceres, autorizações ou aprovações, consoante os casos (cfr. artigo 23.º, n.º 4, do RJUE).
Vertendo estas considerações ao caso que nos ocupa, verifica-se que o contrato de gestão relativo ao centro de inspecções técnicas de veículos de (...), celebrado entre a Requerida e a Contra-Interessada se mostra assinado a 19.11.2004.
Contudo, porque a data em que o contrato se mostra assinado (19.11.2004) pode não coincidir com a data da celebração do mesmo, que é a formula que resulta da Lei n.º 11/2011, de 26 de Abril, não podendo qualquer deliberação do Conselho Directivo da Entidade Requerida, em prejuízo dos seus administrados, ir além do seu conteúdo, extensão e alcance, deve-se ter o contrato de gestão por celebrado a 26.01.2015, data em que a Entidade Demandada o devolveu à Contra-Interessada, devidamente assinado (cfr. facto provado B).
Assim, o dies ad quem do prazo de dois anos de que a Contra-Interessada dispunha para, junto da Entidade Requerida, assegurar a aprovação do centro de inspecção técnica de veículos de (...) ocorreu a 26.01.2015, verificando-se o respectivo dies a quo a 26.01.2017 (cfr. artigo 279.º, alínea c), do Código Civil).
Contudo, a 21.09.2015, a Contra-Interessada efectuou, junto da Câmara Municipal de (...), o pedido de licença de obras de construção da edificação destinada ao centro de inspecção técnica de veículos de (...) (facto provado C), vindo a Câmara Municipal de (...) a emitir o Alvará de Obras de Construção n.º 494/2017 a 18.12.2017, ou seja, quase dois anos e três meses depois (cfr. facto provado T), sendo que, de permeio, a Câmara Municipal de (...) dirigiu à Contra-Interessada, vários pedidos de esclarecimentos e solicitação de documentos (cfr factos provados D, F, L), aos quais a Contra-Interessada sempre reagiu com adequada diligência (cfr. factos provados E, H, M, N, O, e U).
Acresce que, a Câmara Municipal de (...), na pendência do pedido de licença de obras de construção da edificação destinada ao centro de inspecção técnica de veículos de (...), pediu pareceres a entidades terceiras (cfr. facto provado I).
Entretanto, a Contra-Interessada solicitou, à Câmara municipal de (...), licença de obras provisória, por impossibilidade de imediata obtenção de documentos por esta pretendidos, destinados a instruir o processo de licenciamentos das obras de edificação do centro de inspecção técnica de veículos de (...) (cfr. facto provado G).
A Contra-Interessada, a 11.10.2016 e face ao tempo já decorrido, efectuou, junto da Entidade Requerida, um pedido de prorrogação do prazo de dois anos para assegurar a aprovação, por esta, do centro de inspecção técnica de veículos de (...) (cfr. facto provado K), que mereceu, da parte da entidade requerida, pedido de informações, dirigido à Câmara Municipal de (...), destinado a aferir das razões da demora no processo de licenciamento, designadamente da imputabilidade ou não imputabilidade dessa demora à Contra-Interessada (cfr. facto provado R), sendo que esta, por requerimento anterior e face à não entrega do demandado alvará, já havia invocado não lhe ser imputável o atraso e requerido o deferimento da prorrogação do prazo (cfr. facto provado Q).
A 16.11.2017, a Contra-Interessada requereu à Câmara Municipal de (...) a emissão do alvará de obras de construção (cfr. facto provado S), mas, ainda assim, a Entidade Requerida veio a notificá-la da sua intenção de declarar a caducidade do contrato de gestão do centro de inspecção técnica de veículos de (...) e para exercer, querendo, o seu direito de audiência prévia (cfr. facto provado T), o que a Contra-Interessada fez, juntando, num primeiro momento, o comprovativo do pedido de emissão do alvará e, finalmente, o Alvará de Obras de Construção n.º 494/2017, de 18.12.2017 (cfr. factos provados U, V, W).
Em face disto, a Entidade Requerida dirigiu, ainda, dois pedidos de informação à Câmara Municipal de (...), tendo em vista aferir da imputabilidade ou não imputabilidade da demora à Contra-Interessada, cujas respostas se revelaram, nesta matéria, inconclusivas (factos provados X, Y, Z, AA).
Certo é que, entre o pedido de emissão de licença para as obras de edificação do centro de inspecção técnica de veículos de (...) (21.09.2015) e a emissão do Alvará de Obras de Construção n.º 494/2017, de 18.12.2017, decorreram mais de dois anos, sendo certo que a Câmara Municipal de (...) já estava na posse dos pareceres das entidades externas desde, pelo menos, 14.11.2016 (cfr. facto provado L) e certificou, nos termos de certidão por si emitida e que foi junta ao processo de aprovação do centro de inspecção técnica de veículos a 06.03.2017 (cfr. facto provado O), que fora apresentado, pela Contra-Interessada, um pedido de licenciamento de obras de construção de edificação destinada a centro de inspecção de veículos, instruído de acordo com a Portaria n.º 113/2015, de 22 de Abril, que se encontrava em tramitação.
Assim, em qualquer dos casos, acrescendo-se os 45 dias de que dispunha a Câmara Municipal de (...) para deliberar sobre o pedido de licenciamento (cfr. artigo 23.º, n.ºs 1, alínea c), e 4, do RJUE), decorreram muito mais do que três meses (no primeiro caso, cerca de um ano e um mês e, no segundo caso, cerca de oito meses), período de tempo que, face à circunstância de não ser claro e, como tal, não se poder ter como provado que o respectivo decurso tivesse ocorrido por facto ou factos imputáveis à Contra-Interessada, seria de acrescer ao prazo de dois anos de que esta dispunha para assegurar, no que lhe cabia, a aprovação do centro de inspecção técnica de veículos de (...) (cfr. artigo 9.º, n.º 4, alínea a), e 14.º, n.º 4, da Lei n.º 11/2011, de 26 de Abril, bem como Deliberação do Conselho Directivo do IMT, IP, de 08.02.2016).
Razão pela qual não se teria por verificado o requisito do fumus boni iuris, pois que, com base em tudo quanto foi dito não se perspetiva a elevada probabilidade de, em sede de acção principal, vir a Requerente a obter uma decisão de procedência da sua pretensão.
Acresce que, da norma ínsita no n.º 1 do artigo 120.º do CPTA resulta que o periculum in mora assenta, por um lado, no perigo da constituição de uma situação de facto consumado, entendida como a impossibilidade de se proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade, quando, eventualmente, a acção principal é julgada provida e procedente. Daqui decorre (…) o entendimento segundo o qual o prejuízo do requerente deve ser considerado irreparável sempre que os factos concretos por ele alegados permitam perspectivar a criação de uma situação de impossibilidade de reintegração da sua esfera jurídica (…) providência (…) deve ser (…) concedida desde que os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que (…) se tornará depois impossível (…) proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade (…) – cfr. Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 3.ª edição, 2017, Almedina, pág. 457.
O critério para aferir da verificação ou não verificação do requisito do periculum in mora será, pois, o de saber se, depois, quando na acção principal seja proferida uma eventual decisão de procedência, será ou não será viável restabelecer a situação que deveria existir, não fosse a conduta ilegal ter ocorrido.
Por outro lado, mesmo quando não haja perigo da constituição de uma situação de facto consumado, o periculum in mora assenta no perigo da produção de prejuízos de difícil reparação, seja porque aquela reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade se tornará muito difícil ou porque, pelo decurso do tempo e até à obtenção de uma eventual decisão favorável na acção principal, poderão produzir-se outro tipo de prejuízos que a reintegração da legalidade já não poderá reparar.
No caso em apreço, alega a Requerente recear que a decisão que venha a ser proferida na acção principal já não tenha utilidade prática para tutelar, de forma efectiva, o interesse que, com a providência requerida, pretende acautelar, seja por força da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos ou danos dificilmente reparáveis, substanciados, por força do decurso do tempo e da natural evolução das circunstâncias, na perda de clientela, com risco de encerramento, pela perda de procura dos serviços que presta, e, consequentemente, da perda de todo o investimento que realizou.
A requerente, ao invocar que, com a abertura pela Contra-Interessada do centro de inspecção técnica de veículos de (...), perderá clientes e que tal acarretará, para si, o risco de encerramento e de perda de todo o investimento que realizou, por entender que o seu centro de inspecção técnica de veículos não sobreviverá se não realizar uma média anual de, ao menos, 16.000 a 18.000 inspecções técnicas, manifesta um temor, motivado pela circunstância de encarar à partida a abertura de um novo centro de inspecções como um facto por si só gerador de prejuízos.
Todavia assim não sucede, carecendo essa afirmação de ser devidamente comprovada o que não acontece in casu.
Na verdade, a requerente não demonstra, minimamente, com dados concretos e sindicáveis, por um lado, qual será dimensão da previsível e muito provável perda de clientela que advirá da abertura do centro de inspecção técnica de veículos de (...), dimensão que, aliás, dependerá da competência que uma e outra empresa revelem no mercado. À partida, nada garante que o risco maior não esteja do lado da Contra-Interessada, que vai iniciar a sua actividade no mercado tendo ao seu lado uma empresa idêntica já instalada e, ao que parece, com experiência e, na zona de influência, com uma quota de mercado quase total.
Por outro lado, a Requerente afirma, de forma meramente conclusiva, que o centro de inspecção técnica de veículos que explora não sobreviverá se não realizar uma média anual de, ao menos, 16.000 a 18.000 inspecções técnicas, sem quaisquer evidências claras e indiciadoras de que, com a abertura de outro centro de inspecção técnica de veículos, não poderá atingir tal média e sem explicar, novamente com dados concretos e sindicáveis, a razão pela qual um centro de inspecção técnica de veículos não sobrevive se não atingir tal média, ponderados os dados da sua contabilidade e, bem assim, as eventuais medidas que, ao nível da gestão, poderiam ser tomadas para obviar a essa consequência.
Mais, a consequência apontada pela requerente de encerramento e de perda de todo o investimento por si realizado, não configura mais que uma afirmação meramente conclusiva, apenas reveladora de algum receio ou preocupação face a uma situação que, para si, constituirá novidade e trará consigo certos inconvenientes.
Do que vem exposto decorre, muito naturalmente, que a requerente não cumpriu o ónus que sobre si impendia de demonstrar ou provar os factos integradores do periculum in mora, pelo que também tal requisito não se verifica.
Aqui chegados, é forçoso concluir que o presente pedido de decretamento da providência cautelar de suspensão da eficácia de acto administrativo está condenado ao insucesso, tornando-se desnecessário, por inútil, aferir dos demais requisitos de que dependeria tal decretamento, já que os pressupostos de que a lei faz depender o decretamento de providências cautelares são de verificação cumulativa.

Vejamos:
Nos termos do disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 120.º do CPTA, as providências cautelares são adotadas quando:
(i) haja um fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal; e
(ii) seja provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente; e
(iii) ponderados todos os interesses públicos e privados em presença, se demonstre que do decretamento da providência não resultam danos superiores aos que resultariam da respetiva recusa.
Avança-se, já que nenhum dos referidos requisitos se verifica no caso dos autos:
Não há um fundado receio ou periculum in mora, porquanto o único prejuízo alegado pela Recorrente prende-se com a abertura de um CITV pela Recorrida em (...).
A Recorrente não provou, no entanto, em que medida a abertura do referido CITV afetaria o seu modelo de negócio e/ou se o afetaria efetivamente. Não provou, igualmente, em que medida é que tal hipotético prejuízo seria “atual”, uma vez que tem conhecimento desde 01.04.2014 que o Conselho Diretivo do IMT deliberou aprovar a candidatura da Recorrida para a abertura do aludido centro. Ou seja, assente numa premissa que não demonstrou (in casu, que a abertura de um novo centro implicaria, de facto, um prejuízo para o normal funcionamento do seu CITV), e por referência a valores insustentados, a Recorrente elaborou uma tese hipotética e sem qualquer evidência factual, com o único propósito de salvaguardar uma situação de aparente monopólio naquela região.
Não há uma “aparência do bom direito” ou fumus boni iuris, desde logo,
porque não se perspetiva a elevada probabilidade de, em sede de acção principal, vir a Requerente a obter uma decisão de procedência da sua pretensão.
Mais, tendo ficado provado - como ficou - que não estava em causa qualquer incumprimento das obrigações assumidas pela aqui Recorrida e, bem assim, que o atraso verificado na emissão do alvará não lhe era imputável, o IMT estava, pelo menos ao abrigo das suas anteriores deliberações sobre a matéria, vinculado a decidir no sentido em que o fez.
Por fim, ponderados todos os interesses públicos e privados em presença, seguramente não seriam os da Recorrente a merecer acolhimento; pelo contrário, esta reconheceu expressamente que o seu único interesse era o de impedir a abertura do CITV da Recorrida.
Ora, o nosso ordenamento jurídico não tutela, e bem, o direito à “não concorrência”, pelo que o interesse manifestado pela Recorrente não seria sequer atendível para este efeito.
Tudo considerado, emerge com relativa facilidade a conclusão de que nenhum dos critérios de que depende a concessão de uma providência cautelar se encontra verificado no caso dos autos.
Analisemos:
Atento o recurso interposto, são três os fundamentos invocados pela Recorrente para colocar em crise o mérito da sentença recorrida.
A título preliminar, não obstante não impugnar a matéria de facto provada e não provada, a Recorrente alega que o Tribunal a quo não considerou toda a «factualidade atinente, evidenciada pelo processo administrativo, e que interessa à decisão».
Não explicando, em concreto, a que “factos” se refere e, claro está, em que medida os mesmos seriam necessários à boa decisão da causa e/ou em que medida a sua não consideração expressa no rol dos factos provados influenciou o sentido da decisão.
Nessa medida, embora a Recorrente não o refira em momento algum, se se entendesse que a mesma pretendia impugnar a decisão sobre a matéria de facto, tinha o recurso de ser rejeitado por violação do respetivo ónus impugnatório.
E isto porque, «como decorre do art.º 640.º do CPC o recorrente não satisfaz o ónus impugnatório quando omite a especificação dos pontos de facto que entende terem sido incorretamente julgados, uma vez que é essa indicação que delimita o objeto do recurso. II - Também não cumpre os seus ónus quando se limita a discorrer genericamente sobre o teor da prova produzida, sem indicar os concretos meios probatórios que, sobre cada um dos pontos impugnados, impunham decisão diversa da recorrida, devendo ainda especificar a decisão concreta a proferir sobre cada um dos diversos pontos da matéria de facto impugnados» - cfr. o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 27.09.2018, proferido no processo n.º 2611/12.2TBSTS.L1.S1.
Adiante nas suas alegações, a Recorrente acaba por “confessar” que o erro que pretende imputar à sentença recorrida se deve ao facto de o «aresto não [ter apreciado] minimamente os factos e os argumentos que a Requerente apresentou na sua petição». Por outras palavras: a questão que se coloca (na perspetiva apresentada pela própria Recorrente) nada tem que ver com qualquer inadequação ou insuficiência da matéria assente, mas, tão-somente, com a circunstância de o Tribunal a quo não ter fixado tal matéria por referência à tese sustentada pela Recorrente.
A Recorrente parece, também, confundir outra premissa essencial: relativamente à matéria provada, o Tribunal a quo, e bem, considerou os factos talqualmente eles resultam da prova junta aos autos.
O Tribunal a quo não fez, e bem, qualquer apreciação crítica dos factos no momento em que os elencou, desde logo, porque são isso mesmo: factos. E a circunstância de a Recorrente sentir necessidade de os “contextualizar” para dar suporte à sua tese só evidencia a fragilidade da sua alegação.
Verifica-se, pois, que, ao contrário do que a Recorrente pretende defender, a matéria de facto assente na sentença recorrida não padece de qualquer insuficiência ou inadequação; pelo contrário, é notório que a aludida sentença se apresenta particularmente bem fundamentada em termos de facto e de direito.
Isto porque a alegação da Recorrente assenta em dois pressupostos que não se verificam, ficando, por isso mesmo, irremediavelmente condenada ao insucesso.
Primeiro: não é verdade que o prazo de 2 anos a que alude a norma do artigo 14.º da Lei n.º 11/2011, de 26 de abril, não possa ser prorrogado (ainda que por força da dedução do tempo decorrido com a tramitação e conclusão do procedimento de licenciamento de obras de construção do CITV);
Segundo: não é verdade que a aqui Recorrida tenha concorrido para o atraso verificado no procedimento de licenciamento de construção do seu CITV. Tanto assim é que a própria Câmara Municipal de (...) o referiu expressamente.
Vejamos.
Nos termos da alínea a) do n.º 4 do artigo 9.º da Lei n.º 11/2011, de 26 de abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19 de fevereiro, «o contrato caduca se a entidade gestora não assegurar a aprovação do centro de inspeções, nos termos do disposto no artigo 14.º, no prazo de dois anos a contar da celebração do contrato».
Sucede, no entanto, que ficando as entidades gestores sujeitas a um complexo e moroso procedimento administrativo de licenciamento, designadamente urbanístico, dos respetivos Centros, o que na maioria dos casos nem sequer lhes é imputável, uma parte significativa desse prazo é “consumido” pela tramitação desse procedimento e subtraído ao tempo disponível de construção e montagem do centro.
Nesse sentido, e bem, o CD do IMT, através das suas Deliberações de 08.02.2016 e 04.10.2016 determinou, sumariamente, que:
«ao período de dois anos estabelecido para adaptação dos centros de inspeção já existentes, à Portaria n.º 221/2012 de 20 de julho, bem como para a construção de novos centros, apenas poderá, por motivo não imputável ao requerente, ser deduzido o prazo decorrido desde a data limite legalmente estabelecida pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com a última redação em vigor, para a concessão de licença de obras pela Câmara Municipal competente, até à sua concessão, devendo para o efeito ser apresentados documentos comprovativos».
E «a contagem da dedução do período temporal para a concessão/emissão de licença de obras pela Câmara Municipal competente se inicie a contar da data da instrução completa do pedido de licença de obras até à concessão/autorização; Para aquele efeito, a entidade gestora deverá apresentar documento emitido pela Câmara Municipal competente, atestando a data em que o referido pedido foi corretamente instruído, por motivo não imputável à entidade gestora, para efeitos de emissão de concessão/autorização de licença de obras; Que ao período concedido nos termos acima referidos, seja adicionado o tempo decorrido desde a entrada do pedido da entidade gestora neste Instituto para aquele efeito, até à expedição da notificação àquela entidade; Que à contagem dos referidos prazos são aplicáveis as regras previstas no artigo 87.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA)».
Nenhuma das referidas deliberações do CD do IMT foi colocada em crise pelo que as mesmas se mantêm válidas e eficazes no ordenamento jurídico.
Por outras palavras, e como bem concluiu a sentença recorrida, o CD do IMT, no exercício das competências de que dispõe, «determinou que a esse prazo de dois anos poderia, por motivo não imputável ao requerente, ser deduzido o período de tempo decorrido desde a data limite para a concessão, pelas câmaras municipais competentes, das licenças de obras até à efetiva concessão das mesmas».
Assim, e conforme se começou por referir, não é verdade que o prazo de 2 anos a que alude a norma do artigo 14.º da Lei n.º 11/2011, de 26 de abril, não possa ser prorrogado (ainda que por força da dedução do tempo decorrido com a tramitação e conclusão do procedimento de licenciamento de obras de construção do CITV).
No entanto, a possibilidade de dedução do referido período implica a verificação dos seguintes requisitos:
(i) O pedido de prorrogação de prazo ser apresentado pela entidade gestora do CITV antes do término do prazo inicial de 2 anos;
(ii) o atraso verificado não ser imputável à entidade gestora;
(iii) a instrução completa do pedido de licenciamento junto da Câmara Municipal competente ter data anterior ao decurso do prazo inicial de 2 anos.
Conforme resulta dos factos provados (e não colocados em crise pela Recorrente), o pedido de prorrogação foi apresentado pela aqui Recorrida em 11.10.2016, isto é, ainda dentro do prazo de 2 anos, que terminaria, em tese, em 26.01.2017.
O primeiro requisito encontrava-se, pois, verificado.
Para prova do segundo requisito, o IMT questionou diretamente a Câmara Municipal de (...) que, e bem, não imputou qualquer responsabilidade pela morosidade do procedimento à aqui Recorrida.
Sendo, pois, inverídico o quanto alegado pela Recorrente, pois, ao contrário do que aquela insiste em defender, a Recorrida não procedeu à modificação do seu projeto, pelo que objetivamente era impossível que tal constituísse um fundamento do atraso verificado.
A Recorrida limitou-se a propor uma melhoria nos arranjos exteriores, não precisando assim de aguardar pela construção do arruamento público já projetado à data da apresentação da sua candidatura, mas em evidente atraso e que serviria de acesso ao seu CITV, maximizando, ainda, uma melhor solução técnica e a mais segura para os futuros utilizadores do centro.
Esta iniciativa - aceite perentoriamente pela Câmara Municipal de (...), pelo IMT e pela Infraestruturas de Portugal, I.P., - não só permitiu acelerar o procedimento de licenciamento, como, também, permitiu garantir um novo, direto e mais seguro acesso ao mesmo através da EN.
E esta proposta, reitera-se, não introduziu quaisquer alterações ao projeto referente ao edifício a construir, devidamente apresentado em 26.11.2015, tudo conforme, aliás, resulta provado da certidão emitida pela Câmara Municipal de (...).
O segundo requisito encontrava-se, também, verificado.
Para prova do terceiro requisito, o IMT solicitou em 24.01.2017 a entrega de dois documentos: (i) certidão emitida pela Câmara Municipal de (...) atestando a data em que o pedido se considerava devidamente instruído; e (ii) alvará de obras de construção.
Conforme ficou provado, em 30.01.2017 a Recorrida solicitou à Câmara Municipal de (...) a emissão da referida certidão, o que só veio a ocorrer em 03.03.2017. No mesmo dia, a Recorrida apresentou-a ao IMT.
Na referida certidão, o IMT atestava que o pedido se encontrava corretamente instruído em 26.11.2015, i.e., dentro do prazo inicial de 2 anos.
A apresentação do segundo documento (“alvará de obra”) implicava, no entanto, que o procedimento de licenciamento fosse concluído e, depois disso, que fosse emitido o referido documento.
Uma vez que, à data, o procedimento ainda não estava concluído, a Recorrida, de facto, não estava em condições de o apresentar logo. Uma vez mais, sem culpa.
E tendo ficado provado - porque tal declaração já havia sido junta - que o atraso no procedimento não lhe era imputável, então, a não emissão do referido alvará, forçosamente, também não o poderia ser, atenta a evidente relação de prejudicialidade existente.
O IMT, confrontado com os argumentos deduzidos e, claro está, com a circunstância de, entretanto, ser iminente a emissão do referido alvará (uma vez que no decorrer do procedimento foi emitida a decisão de deferimento do pedido de licenciamento), concedeu à aqui Recorrida a oportunidade de o juntar quando emitido, o que esta cumpriu escrupulosamente.
Perante tal evidencia, e atentos os princípios da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade, o IMT considerou, e bem, não poder declarar a caducidade do referido contrato, concedendo à Recorrida a prorrogação do prazo calculado nos termos das Deliberações do CD do IMT de 08.02.2016 e 04.10.2016.
Por fim, também o terceiro requisito se encontrava verificado, pelo que a decisão de deferimento do pedido de prorrogação do prazo impunha-se ao IMT, visto estarem reunidos todos os requisitos para o efeito.
Em face de tudo quanto antecede, é manifesto que o critério “fumus boni iuris” não se encontra preenchido, não merecendo a sentença recorrida qualquer censura.
E o que dizer do periculum in mora?
Conforme, e bem, julgou o Tribunal a quo, a Recorrente limitou-se a enunciar de forma genérica e conclusiva um conjunto de (alegados) prejuízos, sem no entanto demonstrar em que medida é que os mesmos têm qualquer adesão à realidade.
A Recorrente afirma, de forma puramente conclusiva, que o seu CITV não sobreviverá se não realizar uma média anual de 16.000 a 18.000 inspeções técnicas.
Porém, em momento algum, a ora Recorrente alega ou sequer demonstra através de evidências sérias os riscos que invoca; não alega nem logra provar qual o possível impacto económico que a abertura do CITV da Recorrida poderia causar; não contextualiza ou menciona, sequer, a verdadeira realidade económica do seu centro.
A Recorrente limitou-se, como notou o Tribunal a quo, a inventar um cenário hipotético e sem qualquer adesão à sua realidade, apenas com o intuito de aparentar um prejuízo iminente que não é capaz de sustentar factualmente.
Mais do que isso, a Recorrente pretendeu induzir o Tribunal a quo em erro, defendendo que a abertura “tardia” do CITV da Recorrida poderia (uma vez mais, em tese) colocar em crise a concorrência por força dos preços a praticar.
Como é sabido, os preços praticados pelos CITV são fixos e tabelados para todos os centros (cfr. o artigo 21.º da Lei n.º 11/2011, de 26 de abril), pelo que o seu argumento não procede: um maior número de CITV apenas tem a virtualidade de permitir maior escolha aos consumidores, promovendo a qualidade do serviço, para a realização de inspeções aos veículos que a lei impõe - lê-se nas contra-alegações da Recorrida e aqui corrobora-se.
Ora, como resulta da jurisprudência dos tribunais administrativos superiores: «cabe aos Requerentes da Providência alegar e provar a existência do periculum in mora, não bastando a mera invocação de considerações genéricas e conclusivas, de uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação. Impende sobre os Requerentes o ónus de alegação de factos concretos que permitam ao Tribunal perspetivar a existência de prejuízos de difícil reparação ou de uma situação de facto consumado» (cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 17.01.2020, proferido no âmbito do processo n.º 02010/19.5BEPRT). Por outras palavras: a Recorrente não cumpriu o ónus da prova que sobre si impendia de demonstrar ou provar os factos integradores do periculum in mora, pelo que não poderia a sentença recorrida decidir em sentido diferente.
E isto porque, se as «alegações assentam em cenários hipotéticos, simples conjeturas alarmistas e futuristas, criados pela imaginação da requerente, sem qualquer fundamento objetivo razoavelmente configurável, razoavelmente não podem preencher o requisito do “periculum in mora”» -
cfr. o Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 11.04.2019, proferido no âmbito do processo n.º 257/18.0T8AMR.P1.
A Recorrente, ciente disso mesmo, justifica-se imputando a falta de demonstração do referido requisito à dispensa da prova testemunhal por si requerida.
Na verdade o Tribunal entendeu:
Tendo em conta a posição assumida pelas partes nos seus articulados e a prova documental existente considera-se desnecessária a produção de prova adicional, nomeadamente testemunhal, na medida em que os autos estão dotados dos elementos necessários para que seja proferida uma decisão sobre o mérito da pretensão cautelar.
De facto, tendo-se limitado a alegar generalidades e juízos conclusivos sem procurar demonstrar quais os concretos prejuízos que resultariam da abertura do CITV da Recorrida inexistiam factos concretos sobre os quais se poderia, no limite, produzir qualquer prova.
Dito de outro modo, nenhum dos argumentos aduzidos pela Recorrente se afigura suficientemente consistente para abalar a apreciação citada quanto a este ponto fulcral, ou seja, da falta de invocação de factos que possam traduzir-se no requisito legal do periculum in mora. Pelo que, na ausência de invocação desses factos, seria irrelevante ouvir ou não a prova testemunhal indicada, pois qualquer que fosse o resultado dessa diligência a ponderação feita sobre a inexistência de periculum in mora não sofreria alteração.
Ademais, têm entendido os tribunais administrativos em situações análogas, «A prova do “fundado receio” a que a lei faz referência deve ser feita pelo requerente, o qual terá que invocar e provar factos concretos que levem o tribunal a concluir que será provável a constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação, justificando-se, por isso, a concessão da providência solicitada. // III – As diligências probatórias a realizar em sede de providências cautelares, designadamente a inquirição das testemunhas indicadas, incidem sobre a concreta factualidade que tenha sido alegada pelas partes nos respetivos articulados, não podendo ser utilizadas para suprir a omissão ou deficiência que se verifique nos mesmos» - cfr. o Acórdão do TCA Sul de 01.10.2015, proferido no âmbito do processo n.º 12457/15.
Na mesma linha tem seguido este TCAN: «Deste modo, no que se refere ao periculum in mora, a sua verificação depende de um juízo de prognose e de grande probabilidade de a ser provida a pretensão do requerente, formulada na acção principal, a recusa da providência cautelar conduzir, entretanto, à impossibilidade ou dificuldade de restabelecimento da situação no plano dos factos que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse ocorrido - vide Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, p. 704 e ss.
A prova de que tais consequências são fundadas e não meramente prováveis constitui um ónus do requerente cautelar, não podendo o Tribunal substituir-se-lhe nesse encargo, cabendo-lhe enunciar e densificar factos concretos donde se infira, em termos de causalidade adequada, a verificação na sua esfera jurídica de danos difíceis de reparar ou irreparáveis (danos reais, directos e imediatos, e não abstractos, eventuais ou hipotéticos), e prová-los ainda que indiciariamente, oferecendo prova sumária dos fundamentos em que sustenta a existência desse requisito - cfr. artigos 342.º, n.º 1, do Código Civil, 114.º, n.º 3, al. g) e 118.º do CPTA, 5.º, n.º 1, 365.º, n.º 1 do CPC; Acórdãos do STA de 14.03.2014, proc. 1334/12.7BEPRT e do TCAN, de 14.03.2014, proc. 1334/12.7BEPRT.
Só dessa forma podendo o julgador ponderar e valorar todas as circunstâncias do caso em função da utilidade da sentença que relevem em sede do receio (fundado e objectivo) de lesão iminente, médio tempore, dos interesses do requerente a assegurar com o processo principal, convencendo-se que existe um fundado e actual periculum in mora se não decretar a providência. Assim se considerando “justificada” a cautela que é solicitada - cfr. Vieira de Andrade, in Justiça Administrativa (Lições), 5ª ed, p. 298. (…)» - Ac. deste TCAN, de 18.10.2019, proc. n.º 383/19.9BEBRG.» - Acórdão proferido no processo nº 00475/19.4BEAVR de 31.10.2019.
É, pois, manifesto que também o critério “periculum in mora” não se encontra preenchido, não merecendo a sentença recorrida qualquer censura.
Em suma:
Sistematicamente assim temos decidido em situações idênticas.
Como ensinam Mário Aroso e Carlos Cadilha, em Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª ed., 2017, pág. 972:
“O n.º 5 explicita, entretanto, que, tal como sucede em processo civil, o juiz não está limitado à possibilidade de ordenar a produção dos meios de prova requeridos pelas partes, mas pode, pelo contrário, recusar diligências que lhe tenham sido requeridas, quando “considere assentes ou irrelevantes os factos sobre os quais eles recaem ou quando entenda que os mesmos são manifestamente dilatórios, justificando em concreto essa sua decisão. A exigência de motivação revela que o despacho de indeferimento do requerimento de prova não corresponde ao exercício de um poder discricionário do juiz, visto que se encontra condicionado pela efetiva desnecessidade da prova, sendo que esse despacho poderá ser impugnado em recurso quando venha interferir com o sentido da decisão a proferir^.” Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2017, 4.ª edição, pp. 962-963.
Deste modo, falhando o Recorrente todo o ónus de impugnação que lhe compete, impõe-se concluir que não incorreu o despacho que indeferiu a produção de qualquer outra diligência de prova em qualquer erro ou violação legal, improcedendo in totum a alegada violação do disposto no artigo 118º/5 do CPTA e a consequente nulidade da decisão.
O Tribunal a quo, a fim de avaliar o decretamento, ou não, da providência solicitada, analisou e dissecou convenientemente os critérios de que a lei faz depender a concessão de uma tutela deste tipo.
Critérios de decisão esses que vêm enunciados no artigo 120º do CPTA, da seguinte forma:
“1-Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2-Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
Analisemos então estes critérios à luz dos factos relativos ao caso em apreço.
Dos critérios de decisão para o decretamento da providência cautelar
Do fumus boni iuris -
Dispõe o artigo 112º/1 do CPTA que “Quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo”.
A redacção deste artigo, na sua parte final, expressa o propósito essencial da tutela cautelar, que se reconduz a assegurar a utilidade da lide principal, ou seja, a salvaguardar o efeito útil de uma sentença a proferir em sede de acção principal, que pela sua cognição plena poderá comportar um período mais longo até ser definitivamente decidida.
Tal equivale a dizer que a providência cautelar está intimamente ligada aos autos principais, sendo nestes que a pretensão do requerente irá ser analisada e decidida com a profundidade necessária, tratando-se, em sede cautelar, apenas de assegurar a utilidade da sentença que aí venha a ser proferida mediante a adopção de medidas urgentes baseadas necessariamente numa apreciação sumária e perfunctória do caso.
Daí que ao julgador de um processo deste tipo se imponha que proceda a uma apreciação sucinta e sumária das ilegalidades apontadas pelo requerente cautelar ao acto impugnado ou a impugnar com o objectivo de constatar se ocorre a sua manifesta ilegalidade, não lhe competindo analisar e apurar com exaustão se as ilegalidades imputadas ao acto ocorrem ou não.
Deste modo, o julgador, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de procedência da acção principal, terá de indagar e ajuizar se existem ou não razões para temer que tal decisão venha a tornar-se inútil, sem qualquer alcance prático, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos dificilmente reparáveis para quem dela pretende beneficiar, que obstem à reconstituição natural ou à reintegração da esfera jurídica do beneficiado com a sentença.
Na redacção actual, dada pelo DL 214-G/2015, de 2 de outubro, o fumus boni iuris apresenta-se sempre sob a formulação positiva (condizente com a formulação que na redacção anterior se encontrava plasmada na al. c) do n° 1 do artº 120° do CPTA)
Ponderada a tutela cautelar em função dos critérios agora estatuídos no artigo 120°/1, a análise da verificação da aparência do bom direito assume particular relevância nos presentes autos, na medida em que é necessário que se verifique uma forte probabilidade de procedência da pretensão principal.
A “formulação positiva do fumus boni iuris é-nos dada pela introdução na redacção do n. ° 1 do artigo 120. ° do CPTA do substantivo “provável”, que imprime uma maior rigidez ao conceito. Assim, do direito convocável para subsumir os factos descritos, tem de ser possível chegar-se à probabilidade do êxito da acção; tem de se verificar uma aparência de que o requerente ostenta, de facto, o direito que considera lesado pela actuação administrativa.
Como refere a Prof. Isabel Celeste Fonseca, o requisito do fumus boni iuris na formulação positiva, obriga a um juízo positivo de probabilidade através da “intensificação da cognição cautelar”, ou seja, duma “apreciação mais profunda e intensa da causa” - (em Dos Novos Processos Urgentes no Contencioso Administrativo (função e estrutura), págs. 66/68).
A apreciação judicial sobre a probabilidade da procedência da pretensão formulada no processo principal deve ser feita em moldes de summario cognitio, materializada num juízo de verosimilhança ou mera previsibilidade e razoabilidade dos indícios, que permita ao tribunal acreditar na probabilidade do êxito da pretensão principal. Designadamente, verificar-se-á o critério referenciado quando a ilegalidade do acto a suspender resulte de forma clara dos autos, sem necessidade de mais provas, ou, por outras palavras, quando se esteja perante uma ilegalidade evidente.
Este receio não é um mero elemento subjectivo e tem que ter suporte em dados de facto que, sob um crivo objectivo, apontem no sentido de verosimilhança quanto aos alegados efeitos perniciosos das normas suspendendas.
Na verdade, face ao CPTA de 2015, repete-se, as providências cautelares serão deferidas, desde que se verifiquem os seguintes requisitos: i) fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora); ii) que seja provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente (fumus boni juris); iii) que da ponderação dos interesses públicos e privados em presença resulte que os danos decorrentes da concessão da providência não se mostram superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, ou que, sendo superiores, possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências (proporcionalidade e adequação da providência).
Acresce, tal como já ocorria no regime anterior, que a verificação destes requisitos tem de ser cumulativa.
Voltando ao caso concreto, sem prejuízo de na acção principal a Recorrente poder vir a demonstrar a sua razão quanto à invocada ilegalidade do procedimento de licenciamento da Contrainteressada, a verdade é que não tem matéria suficiente para obter uma decisão cautelar a esse respeito nestes autos que antecipe esse possível juízo, como pretende, pelo que, e fazendo nossa a detalhada argumentação constante da decisão recorrida, têm de improceder as conclusões da alegação. É que, a sentença recorrida, contrariamente ao alegado, apresenta-se bem fundamentada em termos de facto e de direito, e acompanha aquele que é o entendimento dos tribunais administrativos superiores em situações análogas.
E o que dizer da apontada nulidade da mesma peça processual?

Segundo o artigo 615º do NCPC (artº 668º do CPC de 1961), sob a epígrafe “Causas de nulidade da sentença”,

1 - É nula a sentença quando:
a) Não contenha a assinatura do juiz;
b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível;
d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) O juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido.
2 -…. .
3 -….. .
4 - As nulidades mencionadas nas alíneas b) a e) do n.º 1 só podem ser arguidas perante o tribunal que proferiu a sentença se esta não admitir recurso ordinário, podendo o recurso, no caso contrário, ter como fundamento qualquer dessas nulidades.

Nos termos das alíneas b)Dos incontáveis arestos dos tribunais superiores que reiteram a mesma doutrina jurisprudencial nesta matéria, retemos o Acórdão do Pleno da Secção do CA do Supremo Tribunal Administrativo, de 15-11-2012, proc. 0450/09, que sumariou: “(…) II - A estrutura da sentença está concebida no artº 659º do CPC, devendo a mesma começar por identificar as partes, o objecto do litígio (fixando as questões que que ao tribunal cumpre solucionar), os fundamentos (de facto e de direito) e concluindo com a decisão. Delineada a estrutura deste acto jurisdicional (por excelência), o desvio ao figurino gizado pelo legislador ocasiona uma patologia na formação e estruturação da decisão susceptível de a inquinar de nulidade (artº 668º nº1 do CPC).

III - Um dos elementos estruturantes da sentença é a fundamentação. Esta tem duas funções: uma função endoprocessual e uma função extraprocessual. A função endoprocessual é aquela que desenvolve a motivação da sentença, entendido como requisito técnico da pronúncia jurisdicional, no interior do processo; a função extraprocessual da motivação está ligada com a natureza garantista da absoluta generalidade e na consequente impossibilidade de a entender como derrogável ad libitum pelo legislador ordinário (e muito menos como derrogável ad libitum pelo juiz ou pelas partes.

IV - A nulidade da sentença por falta de fundamentação só ocorre quando haja ausência absoluta de motivação, ou seja, total omissão dos fundamentos de facto ou de direito em que a decisão assenta. (…)”.

e c) só ocorre nulidade quando falte a fundamentação (de facto/de direito devidamente especificada) ou quando a fundamentação da decisão aponta num sentido e a decisão em si siga caminho oposto, isto é, as situações em que os fundamentos indicados pelo juiz deveriam conduzir logicamente a um resultado oposto ao que se contém na sentença ou agora, também quando a decisão seja ininteligível por alguma ambiguidade.
Esta nulidade (al. c)) pressupõe um vício real no raciocínio expresso na decisão, consubstanciado na circunstância de a fundamentação explicitada na mesma apontar num determinado sentido, e, por seu turno, a decisão que foi proferida seguir caminho oposto, ou, pelo menos, diferente, ou ainda não ser perceptível face à fundamentação invocada. Isto é, a fundamentação adoptada conduz logicamente a determinada conclusão e, a final, o juiz extrai outra, oposta ou divergente (de sentido contrário).
Não se confunde com o erro de julgamento, seja quanto à apreciação dos factos feita pelas instâncias, seja quanto às consequências jurídicas deles extraídas, por inadequada ter sido a sua subsunção à regra ou regras de direito pertinentes à situação concreta a julgar.
Trata-se, pois, de uma irregularidade lógico-formal e não lógico-jurídica.
Já a “omissão de pronúncia” está relacionada com o dever que o nº 1 do artº 95º do CPTA impõe ao juiz de decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, não podendo ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras.
Nestes termos, a nulidade da decisão por “omissão de pronúncia” verificar-se-á quando exista uma omissão dos deveres de cognição do tribunal, o que sucederá quando o juiz não tenha resolvido todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e cuja decisão não esteja prejudicada pela solução dada a outras.
Assim, a “omissão de pronúncia” existe (só existe) quando o tribunal deixa, em absoluto, de apreciar e decidir as questões que lhe são colocadas, e não quando deixa de apreciar argumentos, considerações, raciocínios, ou razões invocados pela parte em sustentação do seu ponto de vista quanto à apreciação e decisão dessas questões.
Logo, não se verifica tal nulidade quando todas as questões que as partes submeteram à apreciação jurisdicional foram objecto de decisão, como é o caso.
É que, atento o disposto no artº 90º/1 do CPTA a realização de uma fase de instrução (e os termos da mesma) é livremente decidida pelo juiz: “No caso de não poder conhecer do mérito da causa no despacho saneador, o juiz ou relator pode ordenar as diligências de prova que considere necessárias para o apuramento da verdade”.
Como resulta expressamente do preceito em apreço, a promoção de tais diligências constitui uma mera possibilidade (um poder/dever), não uma obrigatoriedade ou, em rigor, um poder legal de exercício judicialmente vinculado (neste sentido e dando nota, de modo claro, da faculdade que os tribunais dispõem de se poderem abster de abrir uma fase de instrução ou de realizar diligências suplementares necessárias para a descoberta da verdade material vide Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, em Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª ed. revista, Almedina, 2010, págs. 600/601).
Trata-se de uma faculdade probatória típica de um processo em que o princípio do inquisitório é prevalecente, constituindo, pois, uma das manifestações mais marcantes da maior responsabilização e confiança atribuídas ao juiz pelo CPTA (cfr. Rui Machete, “Poderes do Tribunal: O Juiz” in A Nova Justiça Administrativa, Centro de Estudos Judiciários, Coimbra Editora, 2006, págs. 129/130).
O mesmo artº 90º/2 do CPTA é elucidativo ao considerar que tal normativo autoriza o juiz a “indeferir, mediante despacho fundamentado, requerimentos dirigidos à produção de prova sobre certos factos ou recusar a utilização de certos meios de prova, quando o considere claramente desnecessário”.
Pretende-se, deste modo, evitar, nas palavras de Mário Aroso, “que os requerimentos de prova possam ser utilizados como um expediente manifestamente dilatório, exigindo do juiz que avalie, em cada caso, da necessidade dos meios de prova a adoptar em função das especificidades próprias do objecto típico dos processos da acção administrativa especial, que, quando neles não sejam cumulados pedidos que corresponderiam à forma da acção administrativa comum, apenas visam a fiscalização da legalidade da emissão (ou omissão) de actos administrativos ou normas regulamentares, e, por isso, na maioria dos casos, são processos em que a demonstração dos factos relevantes para a sua apreciação se basta com a produção de prova documental” (em Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2010, pág. 376).
Nesta mesma linha, Carlos Cadilha afirma, por reporte à fase instrutória:
“O juiz pode entender, no entanto, que não existem factos controvertidos necessitados de prova (mormente por considerar que a prova documental existente no processo é suficiente para fixar os factos materiais da causa), e remeter o processo directamente para alegações (visto que as partes delas não prescindiram), indeferindo os requerimentos de prova que eventualmente tenham sido deduzidos nos articulados (artigo 90.º, n.º 2)” (in Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina, 2006, pág. 288).
Querer impor ao Tribunal a quo a selecção de meras realidades de índole conclusiva e querer, inclusivamente, impor a produção de outros meios de prova (para além da prova documental) que, na situação concreta, manifestamente não se justificam, porquanto o que está em causa é apenas aferir da validade de um acto administrativo, é solução juridicamente inadmissível que, desse modo, não pode proceder.
Dito de outro modo, o CPTA não estabelece a obrigatoriedade de produção de prova (testemunhal ou outra), antes confere ao juiz o poder de avaliar/ajuizar da necessidade da sua produção.
A produção de prova testemunhal (ou outra) está dependente da constatação da sua “necessidade” para a decisão da causa segundo o juízo de aferição do julgador, pelo que, não constitui uma formalidade vinculadamente imposta por lei.
Está, pois, em causa o princípio do inquisitório na busca da verdade material. O julgador, na averiguação da verdade material, não está limitado aos meios de prova requeridos pelas partes. Isto significa que poderá ordenar diligências de prova que não lhe foram requeridas, desde que as considere necessárias, e também, que poderá recusar diligências probatórias que lhe foram apresentadas, desde que as repute dispensáveis.
Admitir-se o entendimento da Recorrente o julgador estaria obrigado a admitir a produção da totalidade dos meios de prova apresentados pelas partes, mesmo quando manifestamente desnecessários no caso concreto, abrindo a porta ao exercício de puros e inadmissíveis expedientes dilatórios, o que destronaria a exigência de uma boa gestão processual, mormente num processo que se quer célere como este de cariz cautelar.
Acolhendo-se a leitura dos demais Intervenientes, naturalmente improcedem as conclusões da Recorrente, apesar do labor jurídico que também se reconhece à sua peça processual - alegações.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.

Notifique e D.N.

Porto, 15/05/2020

Fernanda Brandão
Frederico Branco (em substituição)
Helena Canelas