| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
[SCom01...], LDA. Autora no processo de contencioso pré-contratual em que é Réu o MUNICÍPIO ... e contrainteressada a sociedade [SCom02...], LDA. (todas devidamente identificadas nos autos) - no qual, por referência ao concurso público destinado à celebração do contrato de empreitada “Requalificação da Unidade de Saúde ...”, aberto pelo Réu, a Autora formulou o seguinte pedido: a) a anulação do ato praticado pelo Réu em 03/07/2025 na medida em que decide a exclusão da proposta da Autora do procedimento concursal público de contratação com referência 16E2025, tendente à execução de empreitada, “Requalificação da Unidade de Saúde ...”, anunciado no dia 09.05.2025, no Diário da Républica, II Série, n.º 89/2025, Anúncio de procedimento n.º 12223/2025; b) a anulação do ato praticado pelo Réu em 03/07/2025 em que decide adjudicar a execução de empreitada, “Requalificação da Unidade de Saúde ...”, anunciado no dia 09.05.2025, no Diário da Républica, II Série, n.º 89/2025, Anúncio de procedimento n.º 12223/2025, à sociedade comercial [SCom02...], Lda., pessoa colética n.º ...16; c) a condenação do Réu a admitir a proposta da Autora, [SCom01...], Lda., ao procedimento concursal público de contratação com referência 16E2025, tendente à execução de empreitada, “Requalificação da Unidade de Saúde ...”, anunciado no dia 09.05.2025, no Diário da Républica, II Série, n.º 89/2025, Anúncio de procedimento n.º 12223/2025; d) em consequência a condenação do Réu a ordenar a proposta da Autora em 1º lugar e a adjudicar-lhe a empreitada da obra; e) a condenação do Réu a proferir despacho de adjudicação a favor da Autora no procedimento concursal público de contratação com referência 16E2025; f) Subsidiariamente, a condenação do Réu à exclusão da proposta da Contrainteressada, nos termos do artigo 146.º do CCP; g) subsidiariamente, a condenação do Réu por via da Perda de Chance a indemnizar a Autora em 10% no valor da empreitada, correspondendo este valor ao lucro que a Autora teria caso não se tivesse verificado o erro
por parte do Réu e já assumido por este - inconformada com a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, juízo de contratos públicos, no saneador-sentença de 10-02-2026 pelo qual foi a ação julgada totalmente improcedente, absolvendo-se a Entidade Demandada de todos os pedidos, dela interpôs o presente recurso de apelação, formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
1. Vem o presente recurso interposto do saneador-sentença/sentença que julgou a ação totalmente improcedente, absolvendo a Entidade Demandada dos pedidos formulados pela Autora/Recorrente, tendo sido a decisão proferida sem audiência prévia e sem produção de prova, apesar de estar em causa matéria técnica e controvertida.
2. A Recorrente instaurou ação urgente de contencioso pré-contratual visando, em síntese, a anulação do ato que determinou a exclusão da sua proposta, a anulação do ato de adjudicação à Contrainteressada, a condenação à admissão/ordenação/adjudicação a favor da Recorrente e, subsidiariamente, responsabilidade pré-contratual por perda de chance.
3. O objeto do recurso encontra-se delimitado, por ordem de precedência, em: (i) nulidade processual/nulidade da sentença por violação do contraditório e decisão surpresa; (ii) erro de julgamento da matéria de facto (art. 640.º CPC), com necessidade de alteração/adição do probatório (art. 662.º CPC); (iii) erro de direito na aplicação do art. 40.º, n.º 5 do CCP, integrado com princípios e regime das plataformas; (iv) reapreciação das causas de exclusão da proposta da Contrainteressada; e (v) pedido subsidiário indemnizatório por perda de chance.
A) Nulidade processual / decisão-surpresa - violação do contraditório e do direito à prova
4. O art. 3.º, n.º 3 do CPC impõe que o Tribunal observe e faça cumprir o contraditório, não lhe sendo lícito decidir questões de facto e/ou de direito sem assegurar às partes a possibilidade de se pronunciarem, salvo manifesta desnecessidade.
5. O contraditório, na aceção moderna, é garantia de participação efetiva das partes na formação da decisão, abrangendo factos, provas e questões de direito, conforme doutrina citada.
6. A jurisprudência administrativa tem entendido que, quando o Tribunal tenciona conhecer do mérito em saneador-sentença, não pode dispensar a audiência prévia, sob pena de decisão-surpresa e nulidade processual.
7. O STJ tem igualmente censurado decisões de fundo proferidas sem observância das garantias de um processo equitativo e do contraditório.
8. No caso concreto, o Tribunal a quo dispensou audiência prévia e produção de prova e, imediatamente, decidiu o mérito, apesar de o núcleo do litígio ser essencialmente técnico e factual, respeitante ao funcionamento da plataforma eletrónica, ao “aditamento”, às notificações e ao constrangimento operacional.
9. Tal configura nulidade processual por omissão de ato prescrito (CPC, art. 195.º), com influência decisiva na decisão, impondo a anulação do saneadorsentença/sentença e a baixa dos autos para audiência prévia e instrução, com produção de prova testemunhal e/ou técnica.
B) Erro de julgamento da matéria de facto (art. 640.º CPC)
10. Subsidiariamente, a sentença enferma de erro de julgamento da matéria de facto, por fixar de modo conclusivo a eficácia do “aditamento” e o “acerto” do prazo na plataforma, sem apurar o ponto essencial: qual era o prazo efetivamente exibido e oponível à Recorrente no período relevante.
11. A sentença dá como provado no facto V que, após publicação do anúncio, foi efetuado um aditamento que “acertou” a data, por referência a documentos da oposição no apenso, mas não fixa (nem fundamenta) o que era efetivamente exibido ao utilizador/operador económico, nem se existiu notificação efetiva aos concorrentes, nem o alcance do constrangimento.
12. A questão central dos autos é factual e técnica: (i) termo do prazo exibido à conta da Recorrente; (ii) momento, forma e publicidade do “aditamento”; (iii) notificações geradas;
(iv) existência de constrangimento pontual com registo de alarmística; e (v) oponibilidade real do “acerto” alegado.
13. A própria realidade procedimental demonstra que a informação se manteve inalterada até ao termo e que a esmagadora maioria dos concorrentes apresentou proposta/declaração
após o prazo do Diário da República, o que reforça a necessidade de instrução técnica (logs/audit trail/notificações).
14. O Tribunal ad quem deve exercer os poderes do art. 662.º do CPC para alterar/aditar a matéria de facto essencial; e, caso não disponha de elementos suficientes, deve ordenar baixa para ampliação da instrução, com requisição ao operador dos logs e notificações e produção de prova testemunhal/pericial estritamente delimitada.
15. A factualidade alegada e documentada relativa ao funcionamento da plataforma (prazo exibido, “aditamento”, notificações e “constrangimento pontual” com alarmística) configura, em termos substanciais, um impedimento não imputável à Recorrente, reconduzível, ao instituto do justo impedimento previsto no CPC (impedimento alheio à vontade e não imputável que impossibilita o cumprimento atempado do ato).
16. É ainda facto essencial para a utilidade e causalidade que a proposta da Recorrente (€ 1.562.812,80) era inferior à da adjudicatária (€ 1.602.119,36), sendo o critério monofator-preço, pelo que a exclusão afastou a proposta economicamente mais vantajosa.
C) Erro de julgamento de direito - art. 40.º, n.º 5 CCP, princípios, regime das plataformas e impedimento não imputável
16. A sentença fez aplicação mecanicista do art. 40.º, n.º 5 do CCP, como se a prevalência formal das peças eliminasse sempre a relevância do canal eletrónico oficial do procedimento e a necessidade de apurar o que foi efetivamente exibido/oponível ao concorrente.
17. O caso não é uma mera divergência “de fontes”: é uma questão de fiabilidade e oponibilidade do canal eletrónico obrigatório, com impacto direto na possibilidade de cumprimento do prazo e na imputação do risco do funcionamento do sistema.
18. A interpretação do art. 40.º, n.º 5 do CCP deve ser integrada pelo art. 1.º-A do CCP (concorrência, igualdade, transparência, proporcionalidade e boa-fé), pelos princípios do CPA (boa administração, boa-fé e tutela da confiança) e pelo regime das plataformas eletrónicas (Lei n.º 96/2015), sob pena de o procedimento eletrónico se converter numa fonte de exclusões automáticas por falhas do próprio meio oficial.
19. A jurisprudência tem sido convocada para sustentar que, em situações de erro desculpável e sem prejuízo concorrencial relevante, deve evitar-se formalismo excessivo, privilegiando-se interpretação conforme ao princípio da concorrência.
20. A jurisprudência reconhece, também, a relevância jurídica de anomalias técnicas de plataforma em sede de contencioso pré-contratual e a necessidade de resposta proporcional e compatível com igualdade e transparência, admitindo enquadramento por analogia com justo impedimento, quando o impedimento não seja imputável ao concorrente.
21. O enquadramento jurídico dos factos cabe ao Tribunal (CPC, art. 5.º, n.º 3), não podendo a decisão escudar-se no argumento de ausência de “rótulo” (“justo impedimento”), quando a substância factual aponta para impedimento não imputável e carece de prova.
22. O enquadramento jurídico não depende do “rótulo” utilizado pela parte: cabe ao Tribunal qualificar os factos e aplicar o direito (CPC, art. 5.º, n.º 3), pelo que é juridicamente errado desconsiderar o impedimento não imputável apenas porque a Recorrente não o designou expressamente como “justo impedimento”, tanto mais quando a própria matéria controvertida exigia instrução técnica.
23. A jurisprudência administrativa tem admitido a mobilização do justo impedimento (ou de uma lógica material equivalente) em contextos de anomalia de plataforma/submissão eletrónica em contencioso pré-contratual, impondo uma resposta proporcional e compatível com igualdade e transparência, pelo que, no caso, se impõe a alteração do probatório e/ou a baixa para produção de prova técnica (logs/audit trail/notificações) que permita apurar a efetiva oponibilidade do prazo à Recorrente.
24. A jurisprudência comunitária e a doutrina nacional densifica o critério de proporcionalidade e a rejeição de formalismos desnecessários, salvaguardando igualdade e transparência quando não se cria vantagem indevida, sendo relevante como matriz interpretativa no equilíbrio entre formalismo e concorrência.
D) Causas de exclusão da proposta da Contrainteressada
23. Ainda que se entendesse não proceder o pedido principal, o que não se concede, devem ser reapreciadas as desconformidades materiais e documentais da proposta adjudicatária, sob
pena de manutenção de adjudicação assente em tratamento desigual e violação de requisitos vinculativos.
24. Em procedimento monofator-preço, a omissão de documento/formatos exigidos (v.g. lista de preços em XLS quando imposto pelas peças) não pode ser reduzida a mera formalidade se afetar o controlo comparativo do preço e a transparência.
25. A conversão, por “esclarecimentos” (art. 72.º CCP), de preços unitários “incluído” em “0,00€” deve ser sindicada à luz dos limites legais: o esclarecimento não pode traduzir alteração substancial do conteúdo económico da proposta nem redistribuição material de riscos, sob pena de violação da igualdade e transparência.
26. As insuficiências/incongruências em cronograma, plano de trabalhos, recursos e coerência interna, quando exigidos pelas peças e relevantes para a execução, podem afetar exequibilidade e comparabilidade, devendo ser ponderadas como causas de exclusão ou, pelo menos, vícios determinantes de anulação do ato de adjudicação.
E) Perda de chance
27. Caso, por razões supervenientes ou por opção do Tribunal, não seja possível ou adequado obter reconstituição plena em espécie, deve ser apreciado o pedido subsidiário de responsabilidade pré-contratual por perda de chance.
28. A perda de chance constitui dano autónomo ressarcível quando a atuação ilícita e culposa frustra uma probabilidade séria e real de obtenção de vantagem, exigindo chance concreta e nexo causal adequado.
29. No caso, sendo o critério monofator-preço e sendo a proposta da Recorrente inferior à adjudicatária, a Recorrente detinha chance séria e real de adjudicação (ou, no mínimo, de posicionamento adjudicável), chance eliminada pela exclusão e tratamento ilegal.
30. A quantificação deve atender à probabilidade séria de adjudicação e à margem demonstrável por prova contabilística, devendo ser fixada prudencialmente e/ou, subsidiariamente, relegada para liquidação ulterior, sem prejuízo do mínimo peticionado.
F) Pedido recursório
32. Em consequência, deve o recurso ser julgado procedente e, em primeira linha, ser declarada a nulidade processual/nulidade da sentença, com anulação do saneador sentença/sentença e baixa para audiência prévia e instrução/produção de prova.
33. Subsidiariamente, deve ser alterada/aditada a matéria de facto e revogada a sentença, com procedência do pedido principal e consequente anulação do ato de exclusão e do ato de adjudicação, e condenação do Réu a admitir a proposta e a prosseguir o procedimento conforme legalidade.
34. Ainda subsidiariamente, deve ser reapreciada a proposta da Contrainteressada e determinadas as consequências de direito (exclusão e/ou anulação da adjudicação e atos subsequentes).
35. Por último, caso não seja possível reconstituição plena em espécie, deve ser conhecido e julgado procedente o pedido indemnizatório por perda de chance, nos termos peticionados e/ou a liquidar ulteriormente.
O Recorrido Réu MUNICÍPIO ... apresentou contra-alegações, pugnando pelo improvimento do recurso com manutenção da decisão recorrida, terminando com as seguintes conclusões:
1. ª - A Apelante delimitou o objecto do recurso, por ordem de precedência, nos seguintes termos:
i) nulidade processual/nulidade da sentença; ii) erro de julgamento da matéria de facto; iii) erro de direito na aplicação do artigo 40.º, n.º 5, do CCP; iv) reapreciação das alegadas causas de exclusão da proposta da Contra-Interessada; e v) pedido subsidiário indemnizatório por perda de chance;
2. ª - Resulta, assim, com clareza, que o objectivo primordial do recurso consiste em obter a anulação da douta sentença e a baixa dos autos para produção de prova, procurando a Recorrente reabrir a instrução quanto ao funcionamento da plataforma, ao aditamento, às notificações e ao alegado constrangimento técnico;
3. ª - A dispensa da realização da audiência prévia não consubstanciou qualquer nulidade processual, porquanto o artigo 87.º-B, n.º 2, do CPTA permite ao Juiz dispensá-la quando a mesma se destine apenas ao fim previsto na alínea b), do n.º 1, do artigo 87.º-A, do mesmo diploma, isto
é, à discussão de facto e de direito quando o Tribunal tencione conhecer imediatamente do mérito da causa;
4. ª - No caso sub judice, o Tribunal a quo fundamentou a dispensa da audiência prévia e da produção de prova no entendimento de que as questões a decidir eram essencialmente jurídicas e de que a matéria factual relevante se encontrava suficientemente demonstrada pelos elementos documentais juntos aos autos e pelo processo administrativo;
5. ª - Não ocorreu qualquer decisão-surpresa materialmente relevante, uma vez que o núcleo do litígio foi sempre o mesmo desde a petição inicial até à sentença: divergência entre a data constante da plataforma e a data constante das peças do procedimento, relevância do anúncio e do programa do procedimento, aplicação do artigo 40.º, n.º 5, do CCP e consequência da apresentação da proposta às 19h12 do dia 30/05/2025;
6. ª - A Recorrente teve direito ao pleno contraditório escrito quanto ao objecto central da causa, quer nos articulados, quer nas alegações escritas, pelo que não se verifica violação do artigo 3.º, n.º 3, do CPC, nem qualquer ofensa do princípio do contraditório;
7. ª - A alegada nulidade da sentença por referência ao artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC, não tem cabimento, porquanto tal preceito respeita a vícios intrínsecos da sentença, designadamente omissão ou excesso de pronúncia, e não à alegada preterição de um acto processual anterior;
8. ª - Ainda que se entendesse estar em causa uma irregularidade processual, sempre faltaria a demonstração de influência útil no exame ou decisão da causa, nos termos do artigo 195.º do CPC, tanto mais que a Apelante não identifica concretamente as diligências probatórias que imporiam solução diversa;
9. ª - A impugnação da matéria de facto deduzida pela Recorrente não satisfaz o ónus do artigo 640.º do CPC, por não especificar, com o rigor exigível, os concretos meios probatórios que imporiam decisão diversa sobre cada ponto de facto impugnado;
10. ª - Acresce que parte da matéria que a Recorrente pretende aditar assume natureza conclusiva ou jurídico-valorativa, como sucede com a alegação de “justo impedimento” ou com a pretensão de que o acto de submissão “deve ter-se como praticado em prazo”, o que extravasa o âmbito da matéria de facto;
11. ª - Em qualquer caso, a alteração pretendida do ponto V) dos factos provados não assume aptidão decisiva para modificar o desfecho da causa, uma vez que a ratio decidendi da sentença, ora em recurso, não assentou apenas no aditamento efectuado na plataforma, mas sobretudo na prevalência das peças do procedimento sobre as indicações constantes da plataforma electrónica;
12. ª - A questão central dos autos é simples: a proposta da Recorrente foi submetida às 19h12 do dia 30/05/2025, quando o Anúncio n.º 12223/2025, publicado em Diário da República, e o Programa do Procedimento fixavam, de forma expressa, o termo do prazo para apresentação das propostas nas 17h00 desse mesmo dia;
13. ª - Foi, por isso, correcta a decisão da sentença recorrida ao concluir que a proposta era extemporânea e que se verificava a causa de exclusão prevista no artigo 146.º, n.º 2, alínea a), do CCP;
14. ª - Nos termos do artigo 40.º, n.º 1, alínea c), do CCP, o anúncio, o programa do procedimento e o caderno de encargos constituem peças do procedimento, e, nos termos do n.º 5 do mesmo artigo, tais peças prevalecem sobre as indicações constantes da plataforma electrónica de contratação, em caso de divergência;
15. ª - A tese da Apelante, segundo a qual a data que alegadamente visualizou na plataforma electrónica poderia sobrepor-se ao prazo definido no anúncio e no programa do procedimento, assenta numa premissa juridicamente errada e não pode proceder;
16. ª - Ainda que, por mera hipótese de raciocínio, se admitisse que a plataforma exibiu, em dado momento, data distinta, tal circunstância nunca bastaria, só por si, para afastar o prazo juridicamente vinculativo fixado nas peças procedimentais, uma vez que a própria lei resolve expressamente esse conflito normativo em favor destas últimas;
17. ª - A própria Recorrente reconheceu, em sede procedimental, que a data correcta constante do Diário da República era 30/05/2025, às 17h00, pelo que não pode, sem manifesta contradição, pretender agora fazer prevalecer a data que diz ter visualizado na plataforma;
18. ª - Se a Recorrente entendia existir ambiguidade, divergência ou dúvida relevante quanto ao termo do prazo, podia e devia ter recorrido, em tempo, ao mecanismo previsto no artigo 50.º
do CCP, solicitando os esclarecimentos necessários à boa compreensão e interpretação das peças do procedimento, o que não fez;
19. ª - A invocação do alegado “constrangimento pontual” referido pela entidade gestora da plataforma é juridicamente inidónea para afastar a intempestividade da proposta, porquanto tal menção é genérica, não identifica o período de indisponibilidade, não explicita a natureza técnica da anomalia, não demonstra nexo causal com a apresentação tardia da proposta e não vem acompanhada dos registos técnicos legalmente previstos;
20. ª - O regime da Lei n.º 96/2015, de 17 de Agosto, quando estejam em causa verdadeiros problemas técnicos da plataforma, aponta para mecanismos objectivos e gerais de tutela dos operadores económicos, designadamente publicitação do período de inoperacionalidade, registo técnico dos acessos e eventual prorrogação do prazo para todos os concorrentes, e não para a validação casuística e individual de uma proposta apresentada fora de prazo;
21. ª - Nada disso foi demonstrado pela Recorrente, nem no procedimento, nem na acção, nem agora em sede de recurso, permanecendo como único dado objectivo e incontroverso o facto de a proposta ter sido submetida às 19h12 de 30/05/2025, isto é, já depois de expirado o prazo fixado nas peças procedimentais;
22. ª - A douta sentença recorrida julgou, assim, em plena conformidade com o princípio da legalidade e com as regras próprias da contratação pública, não podendo a boa-fé, a tutela da confiança, a boa administração ou a proporcionalidade afastar uma regra legal expressa de prevalência das peças do procedimento, nem neutralizar a consequência legal da apresentação extemporânea de propostas;
23. ª - Pelo contrário, admitir uma proposta apresentada depois do termo fixado no anúncio e no programa do procedimento seria incompatível com os princípios da igualdade e da concorrência, por permitir a um concorrente beneficiar de um prazo que a lei e as peças procedimentais não lhe concediam;
24. ª - Também não merece acolhimento a reapreciação subsidiária das alegadas desconformidades da proposta da Contra-Interessada, porquanto a douta sentença recorrida apreciou concretamente essa matéria e afastou fundamentadamente as críticas formuladas,
designadamente quanto ao cronograma financeiro, caminho crítico, plano de equipamentos, lista de preços, formato xls. e demais aspectos invocados;
25. ª - O recurso, nessa parte, é essencialmente reiterativo e não enfrenta verdadeiramente a fundamentação da sentença, limitando-se a insistir em vícios genéricos sem demonstrar de que modo concreto os alegados defeitos comprometeriam a comparabilidade, a inteligibilidade ou a conformidade substancial da proposta adjudicatária;
26. ª - Quanto ao suprimento de irregularidades, nada no recurso demonstra que a sentença recorrida tenha aplicado erradamente o artigo 72.º do CCP, o qual apenas admite esclarecimentos e suprimento quando não haja modificação do conteúdo da proposta, nem violação dos princípios da igualdade e da concorrência;
27. ª - Mantendo-se, como deve manter-se, a legalidade da exclusão da proposta da Apelante, improcede necessariamente o pedido indemnizatório subsidiário fundado em alegada perda de chance;
28. ª - Com efeito, a perda de chance apenas pode relevar quando exista uma probabilidade séria, real e consistente de obtenção do resultado favorável, não bastando mera possibilidade abstracta, eventual ou meramente especulativa;
29. ª - Não se verificando qualquer ilicitude na actuação administrativa do MUNICÍPIO ..., falta, desde logo, um pressuposto essencial de qualquer pretensão indemnizatória, tendo o Apelado agido em estrita conformidade com o bloco da juridicidade e, em particular, com o princípio da legalidade;
30. ª - A intempestividade da proposta da Recorrente consubstancia uma irregularidade formal insuprível, determinante da sua exclusão, pelo que, a partir desse momento, deixou de existir, em termos juridicamente atendíveis, qualquer possibilidade séria de adjudicação em seu favor;
31. ª - Em bom rigor, a alegada chance nunca chegou a consolidar-se juridicamente e, por isso mesmo, nada havia que pudesse ter sido perdido;
32. ª - Acresce que a quantificação avançada pela Recorrente, correspondente a 10% do valor da empreitada, surge desacompanhada de qualquer suporte probatório concreto, mantendo natureza puramente especulativa e indemonstrada;
33. ª - Em face do exposto, não se verificando qualquer nulidade processual, qualquer erro de julgamento da matéria de facto, qualquer erro de julgamento de direito, qualquer fundamento para exclusão da proposta da Contra-Interessada, nem qualquer base para o pedido indemnizatório subsidiário por perda de chance, deve o recurso ser julgado totalmente improcedente e a sentença recorrida integralmente confirmada.
Por despacho de 28-04-2026 do Mmº Juiz do Tribunal a quo foi o recurso admitido com efeito suspensivo, subida imediata e nos próprios autos, e indeferidas as nulidades arguidas, tendo então o processo sido remetido em recurso a este Tribunal Central Administrativo Norte.
Neste, notificado o Dig.mº Magistrado do Ministério Público nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA, não foi apresentado parecer.
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Vão agora os autos submetidos à Conferência para julgamento.
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II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/DAS QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo, ex vi dos artigos 1º e 140º nº 3 do CPTA.
A recorrente Autora [SCom01...], LDA. dirige o seu recurso ao saneador-sentença de 10-02-2026 pelo qual foi a ação julgada totalmente improcedente, absolvendo-se a Entidade Demandada de todos os pedidos, e ao despacho de 14-10-2025 pelo qual foi dispensada a realização da audiência prévia e a inquirição das testemunhas arroladas, concedendo-se o prazo de 20 dias para apresentação de alegações escritas.
Vindo colocadas as seguintes questões de que importará conhecer:
a) quanto ao recurso dirigido ao despacho de 14-10-2025 pelo qual foi dispensada a realização da audiência prévia e a inquirição das testemunhas arroladas:
- saber se o despacho pelo qual foi dispensada a realização de audiência prévia e a produção de prova violou o princípio do contraditório acolhido no artº 3º, n.º 3 do CPC, ocorrendo nulidade processual nos termos do art.º 195.º do CPC, devendo ser revogado e, consequentemente, anulado o saneador-sentença, ordenando-se a baixa dos autos para audiência prévia e instrução, com produção de prova testemunhal e/ou técnica - (vide conclusões 4.ª. a 9.ª e 32.º das suas alegações de recurso).
b) quanto ao saneador-sentença de 10-02-2026 pelo qual foi a ação julgada totalmente improcedente:
- saber se o saneador-sentença incorreu em erro de julgamento da matéria de facto - (vide conclusões 10.ª. a 16.ª das suas alegações de recurso);
- saber se o saneador-sentença incorreu em erro de julgamento de direito, quanto à solução jurídica da causa, ao manter a decisão de exclusão da proposta da Autora, com violação dos art.ºs 40.º, n.º 5 do CCP, dos princípios da concorrência, da igualdade, da transparência, da proporcionalidade e da boa-fé consagrados no art..º 1.º-A do CCP, dos princípios da boa administração, da boa-fé e da tutela da confiança consagrados no CPA, e de regime das plataformas eletrónicas constante da Lei n.º 96/2015, de 17/08 - (vide conclusões 17.ª. a 24.ª e 33.º das suas alegações de recurso);
- saber se ainda que se entenda não proceder o pedido principal, devem ser reapreciadas as desconformidades materiais e documentais da proposta adjudicatária, devendo a mesma ser excluída - (vide conclusões 23.ª. a 26.ª e 34.º das suas alegações de recurso);
- saber se, caso não seja possível ou adequado obter reconstituição plena em espécie, deve ser apreciado o pedido subsidiário de responsabilidade pré-contratual por perda de chance - (vide conclusões 27.ª. a 30.ª e 35.º das suas alegações de recurso).
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III. FUNDAMENTAÇÃO
A - De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, que assim verteu ipsis verbis no saneador-sentença recorrido:
A. A Autora é uma sociedade comercial por quotas que se dedica à construção de todos os tipos de edifícios residenciais (edifícios de habitação unifamiliar e multifamiliar) e não residenciais (edifícios cobertos para a produção industrial, hospitais, escolas, edifícios para escritórios, hotéis, armazéns, edifícios comerciais, restaurantes, edifícios dos aeroportos, edifícios para desportos em locais cobertos, piscinas cobertas, garagens, edifícios para fins religiosos e outros), executados por conta própria ou em regime de empreitada ou subempreitada, de parte ou de todo o processo de construção - facto não controvertido; doc. n.º 1 da p.i.
B. Inclui também a ampliação, reparação, transformação e restauro de edifícios, assim como a montagem de edifícios, assim como a montagem de edifícios préfabricados - facto não controvertido; doc. n.º 1 da p.i.
C. Foi publicado, no dia 09.05.2025, no Diário da República, II Série, n.º 89/2025, anúncio de procedimento n.º 12223/2025, com o seguinte teor que ora se transcreve na parte que releva:
“(…)
6 - OBJETO DO CONTRATO
Número de referência interna: 16E2025
Designação do contrato: Requalificação da Unidade de Saúde ... Descrição: Requalificação da Unidade de Saúde ...
Tipo de Contrato Principal: Empreitada de Obras Públicas Tipo de Contrato: Empreitada de Obras Públicas
Classificação CPV (Vocabulário Comum para os Contratos Públicos) Objeto principal
Vocabulário Principal: 45215100 Preço base s/IVA: 1.625.903,95 EUR (…)
13 - CONDIÇÕES DE APRESENTAÇÃO
Plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante: VORTAL URL para Apresentação: https://community.vortal.biz/public/
Admissibilidade da apresentação de propostas variantes: Não autorizado Prazo para apresentação das propostas: 30-05-2025 17:00
Prazo durante o qual os concorrentes são obrigados a manter as respetivas propostas: 66 dias a contar do termo do prazo para a apresentação das propostas Indicação de Subcontratação na Proposta: Inexistência de indicação de subcontratação. (…)” - cfr. PA.
D. O Réu elaborou programa de procedimento, no qual consta o seguinte que ora se transcreve na parte que releva:
“(…) SECÇÃO I
Disposições Gerais Artigo 1.º
Identificação do concurso e consulta do processo de concurso
1. O concurso é designado por Concurso Público e diz respeito à formação de um contrato de empreitada de obras públicas para a “Requalificação da Unidade de Saúde ...”. Rege-se pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, na sua redação atual, doravante “CCP”.
2. A entidade adjudicante é o MUNICÍPIO .... (…)
Artigo 5.º
Critério de apreciação das propostas para adjudicação
1 - O critério de adjudicação será o da proposta economicamente mais vantajosa, determinada pela avaliação do preço ou custo mais baixo, nos termos da alínea b) do n.º 1 do art.º 74 do CCP, uma vez que as peças do procedimento definem todos os restantes elementos da execução do contrato a celebrar.
2 - Em caso de empate entre duas ou mais propostas, serão as mesmas classificadas em função das seguintes regras aplicadas de forma sucessiva e enquanto houver necessidade de desempate:
1. º O preço unitário mais baixo referente ao artigo 3.7.2.1.1 do mapa de trabalhos;
2. º O preço unitário mais baixo referente ao artigo 3.8.1.2 do mapa de trabalhos; Mantendo-se ainda o empate, por último, é definido como critério de desempate o sorteio que terá lugar presencialmente, sendo que, para o efeito, serão os concorrentes notificados do dia e hora em que o mesmo será realizado, podendo estar presentes os concorrentes ou um seu representante, devidamente mandatado para o efeito.
3 - Não serão consideradas para efeito de adjudicação as propostas cujo valor exceda o valor do preço base, conforme previsto na alínea d) do n.º 2 do Artigo 70.º do CCP.
4 - Nos termos do artigo 71.º do CCP é considerado preço anormalmente baixo o desvio percentual de 30% em relação à média dos preços das propostas a admitir. No caso de ter sido apresentada uma única proposta ou de apenas uma proposta ter sido admitida, é considerado preço anormalmente baixo o inferior em 30% relativamente ao preço base.
A fixação do preço anormalmente baixo, teve como critério os preços apresentados em procedimentos anteriores, sendo que o Contraente Público considera que abaixo do limite definido estarão comprometidos os níveis de qualidade do objeto do presente procedimento.
5 - Não serão consideradas para efeito de adjudicação as propostas que apresentem um preço total anormalmente baixo, cujos esclarecimentos justificativos não tenham sido apresentados ou não tenham sido considerados nos termos do disposto no Artigo 71.º do CCP.
(…) Artigo 9.º
Prazo e Modo de Entrega de Proposta Eletrónica
1 - As propostas e os documentos que a instruem serão entregues até às 17h00m da data para apresentação das propostas publicada em Diário da República, incluindo-se na contagem sábados, domingos e feriados.
2 - A apresentação das propostas e dos documentos que a acompanham deverá ser realizada exclusivamente de forma eletrónica, devendo cumprir com o disposto nos pontos seguintes.
3 - A entrega das propostas do presente procedimento será efetuada na plataforma eletrónica de contratação pública “VortalGOV”.
4 - O concorrente fica obrigado a manter a sua proposta durante um período de 66 dias contados da data limite para a sua entrega, considerando-se este prazo prorrogado por iguais períodos se aquele nada requerer em contrário.
5 - A data limite fixada no n.º 1 pode, a pedido, dos interessados e em casos devidamente fundamentados, ser prorrogada por prazo adequado quando o Programa do Procedimento, o Caderno de Encargos ou os esclarecimentos solicitados não puderem ser fornecidos nos prazos estabelecidos para o efeito.
(…)
Artigo 27.º
Documentos de habilitação
1 - O adjudicatário tem de apresentar os seguintes documentos de habilitação, no prazo de 10 dias, a contar da notificação da adjudicação:
(…)
Documentos comprovativos de que não se encontra nas situações previstas nas alíneas b),
d) e h) do artigo 55.º do CCP, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 81.º do CCP. (…)
Artigo 28.º
Documentos que instruem a proposta
1 - A proposta será instruída com os seguintes documentos:
a) Declaração do concorrente, assinada por si ou seu representante, de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, elaborada em conformidade com o modelo constante do anexo I ao presente programa;
b) Proposta de preço assinada pelo concorrente ou seu representante, elaborada em conformidade com o modelo constante do anexo III ao presente programa;
c) Lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução, em formato .pdf e .xls (ficheiro LPU_alinea c) art.º 28 PP);
d) Declaração assinada pelo concorrente ou seu representante com indicação dos preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás para efeito da verificação da conformidade desses preços com a classe daquelas habilitações;
e) Plano de trabalhos, elaborado nos termos do artigo 361.º do CCP, devidamente detalhado, com fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas;
f) Plano de mão-de-obra, elaborado nos termos do artigo 361.º do CCP;
g) Plano de equipamento, elaborado nos termos do artigo 361.º do CCP;
h) Plano de pagamentos, elaborado nos termos do artigo 361.º do CCP;
i) Memória Descritiva do modo de execução da obra, indicando também a organização prevista para a execução dos trabalhos, bem como a descrição dos métodos construtivos a aplicar e os aspetos técnicos ou outros que sejam considerados essenciais à execução da empreitada; e
j) Outros documentos que o concorrente considere indispensáveis para a formulação da sua proposta.
2 - Conteúdo dos documentos
a) O Plano de Trabalhos será constituído, pelo menos, pelos seguintes elementos e explicitará, inequivocamente, o prazo de execução correspondente à proposta de preço, e a contar da data da consignação:
Programa de Trabalhos detalhado, contendo todas as espécies de trabalho previstas no mapa de trabalhos e quantidades, isto é, todos os artigos do referido mapa, tendo como escala de tempo a semana ou o mês e sob a forma de Diagrama de Barras. Este Programa deverá conter no mínimo:
• Duração de cada atividade;
• Precedências e ligações de cada atividade. Podendo ainda conter:
• Quantidades de trabalho que estão associadas a cada atividade;
• Caminho crítico;
• Identificação de marcos ou prazos parcelares das frentes de trabalho;
• Lista de rendimentos diários considerados para cada atividade, no que respeita à mão-de-obra e equipamento;
a) O Plano de equipamento conterá, no mínimo, o número e tipo de equipamento e duração do seu emprego, para todas as espécies de trabalho previstas no plano de trabalhos, podendo ainda conter a indicação das zonas e frentes de trabalho;
b) O Plano de Mão-de-Obra, conterá, no mínimo, a indicação das categorias profissionais podendo conter o número de pessoas por atividade, para todas as espécies de trabalho previstas no plano de trabalhos.
c) O Plano de Pagamentos elaborado em harmonia com o Programa de Trabalhos conterá os valores mensais e acumulados de todas as espécies de trabalho previstas no plano de trabalhos.
d) Se for o caso, declaração subscrita por si e por cada um dos subempreiteiros, contendo valor e a natureza dos trabalhos objeto da subempreitada. (…)” - cfr. PA.
E. Os seguintes concorrentes apresentaram propostas, com o teor constante do PA, que se dão por integralmente reproduzidas, ao procedimento concursal em apreço:
- [SCom03...], Lda.
- [SCom02...], Lda.
- [SCom04...] Lda.
- [SCom05...], Lda.
- [SCom06...], Lda.
- [SCom07...], Lda
- [SCom08...], S.A. - cfr. PA.
F. Na proposta da Contra-Interessada consta, entre o mais, o seguinte que ora se transcreve na parte que releva:
“ (…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[
(…)”
- cfr. PA, pasta propostas apresentadas, ficheiro “proposta_[SCom02...]_construção e eng.civil.lda_Pag_1a101, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
G. Na proposta da Contra-Interessada consta, entre o mais, documento intitulado de “memória descritiva e justificativa”, constante de PA, pasta propostas apresentadas, ficheiro “proposta_[SCom02...]_construção e eng.civil.lda_Pag_1a101, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
H. Na proposta da Contra-Interessada consta, entre o mais, documento intitulado de “plano de trabalhos - caminho crítico”, constante de PA, pasta propostas apresentadas, ficheiro “proposta_[SCom02...]_construção e eng.civil.lda_Pag_1a101, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
I. Na proposta da Contra-Interessada consta, entre o mais, documento intitulado de “cronograma financeiro”, constante de PA, pasta propostas apresentadas, ficheiro “proposta_[SCom02...]_construção e eng.civil.lda_Pag_1a101, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
J. Na proposta da Contra-Interessada consta, entre o mais, documento intitulado de “plano de trabalhos - equipamentos”, constante de PA, pasta propostas apresentadas, ficheiro “proposta_[SCom02...]_construção e eng.civil.lda_Pag_1a101, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
K. Na proposta da Contra-Interessada consta, entre o mais, documento intitulado de “plano de trabalhos - mão-de-obra”, constante de PA, pasta propostas apresentadas, ficheiro “proposta_[SCom02...]_construção e eng.civil.lda_Pag_1a101, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
L. Na proposta da Contra-Interessada consta, entre o mais, documento intitulado de “plano de trabalhos”, constante de PA, pasta propostas apresentadas, ficheiro “proposta_[SCom02...]_construção e eng.civil.lda_Pag_1a101, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
M. Na proposta da Contra-Interessada consta, entre o mais, lista de preços unitários da proposta, em formato pdf, constante de PA, pasta propostas apresentadas, ficheiro “proposta_[SCom02...]_construção e eng.civil.lda_Pag_1a101, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, que se transcreve na parte que releva:
“ (…)
(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…).
N. A Autora submeteu a sua proposta no dia 30.05.2025, às 19h12 - facto não controvertido.
O. O Júri do procedimento solicitou, em 05.06.2025, através da plataforma eletrónica, o seguinte pedido de esclarecimento à Contrainteressada:
“Verifica-se que na lista de preços unitários da proposta, os artigos 8.2.5, 8.2.6, 10.5.7.6, 15.7.3, 15.7.4, 15.7.5 e 15.7.6 apresentam, no preço unitário, a indicação “incluído”. Em face do exposto, solicita-se ao concorrente que esclareça se, para os referidos artigos, assume que o preço unitário é 0,00€” - Cfr. PA.
P. Dentro do prazo concedido para o efeito, a Contrainteressada esclareceu que para os referidos artigos, onde se apresenta a indicação “incluído” se pode assumir que o preço unitário é 0,00€, estando o preço desses artigos incluídos no preço final da proposta - cfr. PA.
Q. Em 06.06.2025, o Júri elaborou relatório preliminar, com o seguinte teor que ora se transcreve na parte que releva:
“(…)
3. Abertura das propostas
O Júri do Procedimento procedeu à abertura das propostas no dia 02/06/2025, tendo sido oponentes ao concurso as seguintes entidades, com o respetivo valor da proposta:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
4. Pedidos de esclarecimentos sobre as propostas
No decorrer da análise das propostas apresentadas, e de acordo com o previsto no n.º 1 do artigo 72.º do CCP, o Júri do procedimento solicitou a 22/11/2023, através da plataforma “VORTAL”, o seguinte pedido de esclarecimento ao concorrente “[SCom02...], Lda”:
“Ex.mos. Srs.
De acordo com o previsto no n.º 1 do artigo 72.º do DL 18/2008, de 29 de janeiro, na sua atual redação, vem o júri do procedimento solicitar o seguinte esclarecimento sobre a proposta:
" Verifica-se que na lista de preços unitários da proposta, os artigos 8.2.5, 8.2.6, 10.5.7.6, 15.7.3, 15.7.4, 15.7.5 e 15.7.6 apresentam, no preço unitário, a indicação "incluído". Em face do exposto, solicita-se ao concorrente que esclareça se, para os referidos artigos, assume que o preço unitário é 0,00€."
Para resposta ao referido esclarecimento é concedido o prazo de 1 dia útil. Com os melhores cumprimentos,
O Júri.”
Em resposta ao solicitado, a 05/06/2026, dentro do prazo concedido para o efeito, o concorrente submeteu na plataforma “Vortal”, o seguinte esclarecimento:
“Bom dia,
“Venho por este meio informar que nos artigos 8.2.5, 8.2.6, 10.5.7.6, 15.7.3, 15.7.4, 15.7.5 e
15.7.6 que apresentam, no preço unitário, a indicação “incluído” pode assumir que o preço unitário é 0,00€. Esses artigos estão incluídos no nosso preço final. Cumprimentos
[SCom02...], Lda.”
Conforme disposto no n.º 5 do artigo 72.º do CCP, o pedido de esclarecimento sobre a proposta, efetuado nos termos do n.º 1 do mesmo artigo, bem como a respetiva resposta, foram disponibilizados a todos os concorrentes na plataforma eletrónica VortalGov, no dia 05/06/2025.
5. Admissão das propostas
Em conformidade com o disposto no artigo 146.º do CCP, o Júri do Procedimento procedeu ao exame formal da conformidade das propostas e da respetiva documentação. Analisadas as propostas, o Júri considera que:
5.1. [SCom03...], Lda
A referida entidade apresentou uma declaração de não apresentação da proposta, em virtude de o valor da mesma ser superior ao preço base do procedimento.
Assim, o Júri decidiu, por unanimidade, pela exclusão da proposta desta entidade, dado que não se verificam os requisitos que atestam a qualificação como concorrente e como proposta, conforme previsto nos artigos 53.º e 56.º do CCP, respetivamente, e na alínea d) do n.º 2 do artigo 146.º do mesmo diploma.
5.2. [SCom02...], Lda
Para o previsto na alínea c) do n.º 1 do artigo 28.º do Programa do Procedimento, o concorrente apresenta apenas a lista de preços unitários em formato PDF, não apresentado o mesmo documento em formato .xls.
Sendo possível obter todos os preços unitários da proposta pelo documento apresentado em formato PDF, entende o Júri que a omissão daquele documento não configura uma causa de exclusão da proposta.
Foram detetados erros de arredondamentos no cálculo dos preços totais dos artigos da lista de preços unitários da proposta. Nos termos do n.º 4 do art.º 72.º do CCP, o Júri procedeu à retificação oficiosa dos erros de arredondamentos, o que determinou a alteração do preço da proposta do concorrente para o valor de 1.602.119,36€.
Não se tendo verificado outras desconformidades na proposta apresentada por este concorrente, decidiu o Júri pela admissão da proposta, sendo o valor da mesma 1.602.119,36€.
5.3. [SCom04...] Lda
A entidade apresentou apenas o documento relativo à declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos.
Assim, o Júri decidiu, por unanimidade, pela exclusão da proposta desta entidade, dado que não se verificam os requisitos que atestam a qualificação como concorrente e como proposta, conforme previsto nos artigos 53.º e 56.º do CCP, respetivamente, e na alínea d) do n.º 2 do artigo 146.º do mesmo diploma.
5.4. [SCom01...], Lda
A entidade apresentou a sua proposta, no valor de 1.562.812,80€, após o termo do prazo fixado para a sua apresentação, sendo a data-limite para a apresentação das propostas as 17:00 do dia 30/05/2025, conforme disposto no anúncio de procedimento n.º 12223/2025 e na plataforma eletrónica.
Em face do exposto, o Júri decidiu propor a exclusão da proposta deste concorrente, com fundamento no previsto na alínea a) do n.º 2 do art.º 146.º do CCP, que prevê a exclusão das propostas que tenham sido apresentadas depois do termo do prazo fixado para a sua apresentação.
5.5. [SCom05...], Lda
A entidade apresentou a sua proposta, no valor de 1.567.456,90€, após o termo do prazo fixado para a sua apresentação, sendo a data-limite para a apresentação das propostas as 17:00 do dia 30/05/2025, conforme disposto no anúncio de procedimento n.º 12223/2025 e na plataforma eletrónica.
Em face do exposto, o Júri decidiu propor a exclusão da proposta deste concorrente, com fundamento no previsto na alínea a) do n.º 2 do art.º 146.º do CCP, que prevê a exclusão das propostas que tenham sido apresentadas depois do termo do prazo fixado para a sua apresentação.
5.6. [SCom06...], Lda
A entidade apresentou uma declaração de não apresentação da proposta, em virtude de o valor da mesma ser superior ao preço base do procedimento, após o termo do prazo fixado para a sua apresentação, sendo a data-limite para a apresentação das propostas as 17:00 do dia 30/05/2025, conforme disposto no anúncio de procedimento n.º 12223/2025 e na plataforma eletrónica.
Em face do exposto, o Júri decidiu propor a exclusão da proposta deste concorrente, dado que não se verificam os requisitos que atestam a qualificação como concorrente e como proposta, conforme previsto nos artigos 53.º e 56.º do CCP, respetivamente, e na alínea d) do n.º 2 do artigo 146.º do mesmo diploma e, ainda, com fundamento no previsto na alínea a) do n.º 2 do art.º 146.º do CCP, que prevê a exclusão das propostas que tenham sido apresentadas depois do termo do prazo fixado para a sua apresentação.
5.7. [SCom07...] Lda
A entidade apresentou uma declaração de não apresentação da proposta, após o termo do prazo fixado para a sua apresentação, sendo a data-limite para a apresentação das propostas as 17:00 do dia 30/05/2025, conforme disposto no anúncio de procedimento n.º 12223/2025 e na plataforma eletrónica.
Em face do exposto, o Júri decidiu propor a exclusão da proposta desta entidade, dado que não se verificam os requisitos que atestam a qualificação como concorrente e como proposta, conforme previsto nos artigos 53.º e 56.º do CCP, respetivamente, e na alínea d) do n.º 2 do artigo 146.º do mesmo diploma e, ainda, com fundamento no previsto na alínea a) do n.º 2 do art.º 146.º do CCP, que prevê a exclusão das propostas que tenham sido apresentadas depois do termo do prazo fixado para a sua apresentação.
5.8. [SCom08...], S.A.
A entidade apresentou a sua proposta, no valor de 1.593.562,54€, após o termo do prazo fixado para a sua apresentação, sendo a data-limite para a apresentação das propostas as 17:00 do dia 30/05/2025, conforme disposto no anúncio de procedimento n.º 12223/2025 e na plataforma eletrónica.
Em face do exposto, o Júri decidiu propor a exclusão da proposta deste concorrente, com fundamento no previsto na alínea a) do n.º 2 do art.º 146.º do CCP, que prevê a exclusão das propostas que tenham sido apresentadas depois do termo do prazo fixado para a sua apresentação.
6. Propostas excluídas
Nos termos do ponto 5 do presente relatório, entendeu o Júri propor a exclusão das propostas dos seguintes concorrentes:
• [SCom09...], Lda
• [SCom04...] Lda
• [SCom01...], Lda
• [SCom05...], Lda
• [SCom06...], Lda
• [SCom07...] Lda
• [SCom08...], S.A.
7. Propostas admitidas
Nos termos do ponto 5 do presente relatório, entendeu o Júri propor a admissão das propostas dos seguintes concorrentes:
• [SCom02...], Lda.
8. Propõe-se, assim, a adjudicação, ao concorrente “[SCom02...], Lda.” no valor de 1.602.119,36 € + IVA, de acordo com os preços da proposta.
9. Em conformidade com o previsto no art.º 147.º do CCP, será de conceder um prazo de 5 dias para que os concorrentes se pronunciem ao abrigo do direito de audiência prévia” - cfr. PA.
R. A Autora pronunciou-se, ao abrigo do direito de audiência prévia, sobre a proposta de exclusão plasmada no pelatório preliminar, tendo feito constar o seguinte que ora se transcreve na parte que releva:
“ (…)
Exmos. Srs.,
Nos termos e para os efeitos do artigo 147º do CCP, vem a proponente pronunciar-se por escrito, ao abrigo do direito de audiência prévia, sobre a proposta de exclusão, plasmada no “Relatório Preliminar”.
No relatório preliminar enviado, e sobre o qual agora nos pronunciamos, é proposta a exclusão da concorrente [SCom01...], Lda., com fundamento na apresentação da proposta após o termo do prazo fixado para a sua apresentação, com base no artigo 146º n.º 2 al. a) do CCP.
Ora, esta interpretação não é aceitável, senão vejamos o seguinte: Constava na plataforma eletrónica “VORTAL” onde decorreu integralmente o procedimento, o dia
31/05/2025 às 17h, como data limite de resposta e submissão da proposta e upload dos respetivos documentos. Foi pela [SCom01...], Lda. respeitado o prazo, tendo efetuado a submissão da proposta na plataforma, no dia 30/05/2025 às 19h12m.
Após proposta de exclusão, foi questionada a plataforma através do ..........@....., a qual respondeu com a ocorrência de “De acordo com o nosso sistema de alarmística e registo de acessos, previsto no Artigo 50º da Lei 96/2015, e após análise por parte do N/Depto., de Qualidade, existe registo de um constrangimento pontual, da responsabilidade da [SCom10...], que condicionou o acesso do operador económico à data correta de submissão de propostas, após aditamento.”
A data correta de submissão de propostas, constante no Diário da República n.º 89/2025, Série II de 2025-05-09 - Anúncio de procedimento n.º 12223/2025, seria o dia 30/05/2025 às 17h.
Porém, ao indicar a plataforma eletrónica a data limite de dia 31/05/2025 às 17h, ter-se-á de ter em conta essa data.
Se dúvidas houvesse, o que não se concede mas que por mero exercício académico se admite, vejamos a Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto, que regula a disponibilização e utilização das plataformas eletrónicas de contratação pública, esclarecendo no número 1 do artigo 63º que “As plataformas eletrónicas disponibilizam aos interessados a indicação da data e hora do termo do prazo para a apresentação dos pedidos de esclarecimento das propostas, bem como da data e hora do termo do prazo para a apresentação da lista, prevista no artigo 61.º do CCP, na qual sejam identificados erros e omissões do caderno de encargos.”, e no número 2 “A informação a disponibilizar é introduzida pela entidade adjudicante, não dependendo de qualquer automatismo da plataforma eletrónica”.
Toda a informação disponibilizada é introduzida pela entidade adjudicante, inclusive as respetivas datas de termo do prazo para apresentação das propostas.
Neste sentido, não deve, nem pode, a [SCom01...], Lda., ser prejudicada por um “constrangimento pontual” a que é alheia.
Entendimento diferente redundaria numa flagrante violação da tutela das expectativas e da confiança que têm de nortear a ação da administração pública.
Por todas estas razões, deve a proposta apresentada pela [SCom01...], Lda., ser admitida e graduada em função do critério definido no concurso.
Com os melhores cumprimentos [SCom01...], Lda” - cfr. PA.
S. Em 03.07.2025, o júri elaborou relatório final, com o seguinte teor que ora se transcreve na parte que releva:
“1. A 02/06/2025, no Departamento de Obras Municipais e Ambiente do Município ..., reuniu o Júri do procedimento, nomeado por despacho de caráter de urgência do Sr. Presidente da Câmara de 07/05/2025, ratificado em reunião do executivo de 12/05/2025, composto pelo Eng.º «BB» (Presidente do Júri), pela Eng.ª «CC», Chefe de Divisão de Mobilidade e Equipamentos, e pela Eng.ª «DD», Técnica Superior, como vogais, tendo sido efetuada a abertura das propostas através da plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante (VortalGOV).
2. A 06/06/2025, o Júri do Procedimento elaborou o Relatório Preliminar relativo à análise das propostas, tendo em consideração o disposto no artigo 146.º do Decreto-Lei n.º 18/2008 de 29 de janeiro, na sua atual redação, doravante CCP. Nos termos do ponto 7 do referido relatório, foi proposta a seguinte lista de ordenação das propostas admitidas:
3. O relatório preliminar foi aceite por despacho do Sr. Vereador do Pelouro, datado de 06/06/2025. O referido relatório foi enviado a todos concorrentes a 06/06/2025, através da plataforma eletrónica e, em conformidade com o preceituado no artigo 147.º do CCP, foi concedido um prazo de 5 dias para que estes se pronunciassem, por escrito, ao abrigo do direito de audiência prévia.
4. A 13/06/2025, dentro do prazo concedido para o efeito, o concorrente “[SCom01...], Lda.” apresentou pronuncia, ao abrigo do direito de audiência prévia, sobre a proposta de exclusão da sua proposta, plasmada no Relatório Preliminar, cuja reclamação se anexa ao presente relatório.
5. Analisando a pronuncia, o concorrente refere que a data de submissão de propostas constante na publicação do Diário da República era as 17h00 do dia 30/05/2025, mas que a plataforma eletrónica indicava como data-limite as 17h00 do dia 31/05/2025, pelo que foi tida conta essa data. O concorrente refere ainda que solicitou esclarecimentos à plataforma Vortal, tendo
obtido a seguinte resposta: "De acordo com o nosso sistema de alarmística e registo de acessos, previsto no Artigo 50º da Lei 96/2015, e após análise por parte do N/Depto., de Qualidade, existo o registo de um constrangimento pontual, da responsabilidade da [SCom10...], que condicionou o acesso do operador económico à data correta de submissão de propostas, após o aditamento".
6. Face ao conteúdo da pronúncia, foi emitido parecer jurídico pela Divisão de Assuntos Jurídicos do Município ..., Informação n.º 11629/25, datada de 30/06/20205, que se anexa ao presente relatório e dele faz parte integrante, de onde se extrai que:
“No que concerne ao caso em concreto, apesar de nas peças procedimentais e nas publicações no Diário da República e na plataforma eletrónica da Vortal constar com clareza que o prazo para apresentação das propostas teria como limite o dia 30 de maio de 2025, às 17h, de acordo com as alegações da concorrente aquando da submissão da proposta na plataforma eletrónica da Vortal figurava como prazo para apresentação de propostas o dia 31 de maio de 2025, até às 17h.
Ora, tendo tido a concorrente conhecimento prévio da divergência da data-limite para apresentação das propostas, conforme reconhece nas alegações da reclamação apresentada, nomeadamente, entre a data constante no anúncio publicado no Diário da República e a data constante na Plataforma eletrónica, a concorrente perante tal divergência de datas deveria ter suscitado, no período em que decorria o prazo, a questão e solicitado esclarecimentos, nos termos do n.º 1 do artigo 50.º do CCP, e, não concluir, erradamente que a data relevante a considerar em caso de divergência seria a data constante da plataforma eletrónica e reclamado, apenas, quando foi notificado do relatório preliminar que excluía a sua proposta por intempestividade.
Face ao exposto, nos termos dos referidos normativos legais, de aplicação obrigatória, nomeadamente o n.º 5 do artigo 40.º e a alínea a) do no n.º 2 do artigo 146.º do CCP, as peças do procedimento prevalecem sobre as indicações constantes da plataforma eletrónica de contratação, em caso de divergência, e, como tal, devem ser excluídas as propostas que tenham sido apresentadas depois do termo do prazo fixado para a sua apresentação constante nas peças procedimentais.”
7. A 03/07/2025, reuniu o Júri do Procedimento, a fim de elaborar o relatório final do procedimento, nos termos do artigo 148.º do CCP. Ponderando as observações do concorrente,
efetuadas ao abrigo do direito de audiência prévia, e as conclusões do parecer jurídico referido no ponto 6 do presente relatório, e considerando que as peças do procedimento prevalecem sobre as informações constantes da plataforma eletrónica de contratação, mantém-se a intenção de exclusão de todas as propostas que tenham sido apresentadas depois do termo fixado para a sua apresentação constante nas peças do procedimento.
8. Mantém-se, assim, o teor e as conclusões do Relatório Preliminar, propondo-se a adjudicação da empreitada de “Requalificação da Unidade de Saúde ...” à firma “[SCom02...], Lda.” pelo valor de 1.602.119,36€, acrescido do respetivo IVA.
9. Considerando-se o disposto no n.º 1 do artigo 98.º do CCP, propõe-se a aprovação da minuta de contrato.
10. A presente empreitada terá a seguinte execução física e financeira: Ano 2025: 1.017.743,50 € com IVA
Ano 2026: 680.503,02€ com IVA
11. Face ao exposto, e considerando a urgência do assunto, propõe-se a aprovação da adjudicação da empreitada e da minuta de contrato com despacho de caráter de urgência, devendo este ato administrativo ser ratificado na primeira reunião após a sua prática. Tal urgência justifica-se pela necessidade de garantir o cumprimento dos prazos estabelecidos para a execução dos projetos financiados pelo Programa de Recuperação e Resiliência (PRR).” - cfr, PA.
T. Mediante despacho do Presidente da Câmara de 3 de Julho de 2025, ratificado em reunião de câmara, por unanimidade, foi adjudicada a proposta da Contra - interessada [SCom02...], Lda - cfr. despachos constantes do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
U. A Contrainteressada, após solicitado, em fase de habilitação, apresentou todos os documentos de habilitação previstos no art. 27.º do programa do procedimento, conforme PA, pasta elementos instrutórios, ficheiro “12 documentos habilitação” - facto não controvertido.
V. À data da criação do procedimento na plataforma informática vortal constava, como data limite de apresentação das propostas, as 17h00 do dia 31 de Maio de 2025, mas após publicação do anúncio do procedimento no Diário da República, foi efetuado um aditamento que acertou a data com a publicação em Diário da República, isto é, o referido dia 30 de Maio de 2025,
às 17h00 - cfr. docs. n.ºs 4 e 5 da Oposição deduzida pela Entidade Demandada no processo apenso (2087/25.4BEPRT-A).
*
E consignou que com relevo para a decisão não subsistem factos que o tribunal tenha considerado como não provados.
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B - De direito
1. Do recurso dirigido ao despacho de 14-10-2025 pelo qual foi dispensada a realização da audiência prévia e a inquirição das testemunhas arroladas
1.1 Pelo despacho de 14-10-2025 a Mmª Juíza do Tribunal a quo então titular do processo entendeu que os autos já dispunham de todos os elementos necessários para conhecer imediatamente do mérito da ação, sem demais indagações, tendo por esse motivo dispensado a realização da audiência prévia e, bem assim, a produção de prova adicional, despacho cujo teor é o seguinte:
«Com a entrada em vigor da Lei n.º 118/2019, de 17 de Setembro - a 16 de Novembro de 2019 - o Artigo 87.ºB, n.º 2 do CPTA, passou a prever que o juiz pode dispensar a Audiência Prévia quando esta se destinasse apenas ao fim previsto na alínea b), do n.º 1 do Artigo 87.º A, ou seja, a facultar às partes a discussão da matéria de facto e de direito, quando fosse sua intenção conhecer imediatamente de todo ou de parte do pedido.
O que é o caso.
Com efeito, compulsado o teor dos articulados, e bem assim das questões suscitadas pelas partes, constata-se que as questões a decidir na presente demanda são, essencialmente, questões jurídicas. Sendo que, no que respeita à matéria factual controvertida e relevante para a boa decisão da causa, a mesma é susceptível de prova mediante os elementos documentais juntos pelas partes com os respectivos articulados, assim como, mediante os elementos documentais que constituem o processo instrutor junto aos autos.
Com efeito, analisados a matéria que as partes pretendem submeter a prova testemunhal, facilmente se conclui que a maior parte da matéria indicada não constituem factos, mas sim alegações de direito ou alegações meramente conclusivas, sem conteúdo factual; sendo que, os factos indicados dizem respeito ao trâmite procedimental e ter das propostas, pelo que o seu conhecimento se faz mediante a
análise do acervo documental constantes dos autos. Assim sendo, nos termos supra expostos, dispensa-se a realização da audiência prévia, proferindo, de imediato, sentença. Pelos mesmos fundamentos se dispensa a inquirição das testemunhas arroladas, assim como, as demais diligências probatórias requeridas.
*
Notifique as partes para, no prazo de 20 dias, apresentarem alegações escritas - cfr. Artigo 91.º A do CPTA, aplicável ex vi Artigo 102.º, n.º 1 do CPTA e, ainda, cfr. Artigo 102.º, n.º 5, alínea a) do CPTA.»
1.2 Sustenta a Recorrente que o art.º 3.º, n.º 3 do CPC impõe que o Tribunal observe e faça cumprir o contraditório, não lhe sendo lícito decidir questões de facto e/ou de direito sem assegurar às partes a possibilidade de se pronunciarem, salvo manifesta desnecessidade; que o contraditório, na aceção moderna, é garantia de participação efetiva das partes na formação da decisão, abrangendo factos, provas e questões de direito, conforme doutrina citada; que a jurisprudência administrativa tem entendido que quando o Tribunal tenciona conhecer do mérito em saneador-sentença não pode dispensar a audiência prévia, sob pena de decisão-surpresa e nulidade processual; que o STJ tem igualmente censurado decisões de fundo proferidas sem observância das garantias de um processo equitativo e do contraditório; que no caso concreto o Tribunal a quo dispensou audiência prévia e produção de prova e, imediatamente, decidiu o mérito, apesar de o núcleo do litígio ser essencialmente técnico e factual, respeitante ao funcionamento da plataforma eletrónica, ao “aditamento”, às notificações e ao constrangimento operacional; que tal configura nulidade processual por omissão de ato prescrito (cf. art.º 195.º do CPC), com influência decisiva na decisão, impondo a anulação do saneador-sentença e a baixa dos autos para audiência prévia e instrução, com produção de prova testemunhal e/ou técnica (vide conclusões 4.ª. a 9.ª e 32.º das suas alegações de recurso).
1.3 Vejamos.
1.3.1 O processo de contencioso pré-contratual encontra-se previsto e regulado nos artigos 100º ss. do CPTA, seguindo a tramitação estabelecida no capítulo III do título II do CPTA, salvo o preceituado nos números 2 a 9 do art.º 102.º do CPTA, como expressamente determinado no seu n.º 1.
1.3.2 Da remissão efetuada pelo art.º 102.º, n.º 1 do CPTA para a marcha do processo na ação administrativa (ou seja, para os art.ºs 78.º a 96.º do CPTA) resulta que no âmbito do contencioso pré-contratual, findos os articulados e os atos decorrentes de eventual despacho pré-saneador, é
convocada audiência prévia destinada a algum ou alguns dos fins previstos nas alíneas a) a g), do n.º 1 do art.º 87.º-A do CPTA (isto é, a) realizar tentativa de conciliação, nos termos do artigo 87.º-C; b) facultar às partes a discussão de facto e de direito, quando o juiz tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa; c) discutir as posições das partes, com vista à delimitação dos termos do litígio, e suprir as insuficiências ou imprecisões na exposição da matéria de facto que ainda subsistam ou se tornem patentes na sequência do debate; d) proferir despacho saneador, nos termos do n.º 1 do artigo 88.º;
e) determinar, após debate, a adequação formal, a simplificação ou a agilização do processo; f) proferir, após debate, despacho destinado a identificar o objeto do litígio e enunciar os temas da prova, e decidir as reclamações deduzidas pelas partes; g) programar, após audição dos mandatários, os atos a realizar na audiência final, estabelecer o número de sessões e a sua duração, e designar as respetivas datas), a qual, todavia, não se realizará quando seja claro que o processo deve findar no despacho saneador pela procedência de exceção dilatória ou quando a sua realização seja dispensada pelo juiz, como decorre do art.º 87.º-B, n.ºs 1, 2 e 3 do CPTA, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro.
1.3.3 Sendo que a dispensa de realização de audiência prévia só é consentida ao juiz da causa quando esta se destine apenas ao fim previsto na alínea b) do n.º 1 do art.º 87.º-A, isto é, quando o juiz tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa e a audiência prévia se destinasse apenas a facultar às partes a discussão de facto e de direito, ou nas ações que hajam de prosseguir, quando a audiência prévia se destine apenas aos fins previstos nas alíneas d),
e) e f) do n.º 1 do art.º 87º-A (isto é, tendo em vista a prolação de despacho saneador, nos termos do n.º 1 do artigo 88.º; determinar, após debate, a adequação formal, a simplificação ou a agilização do processo;
f) proferir, após debate, despacho destinado a identificar o objeto do litígio e enunciar os temas da prova, e decidir as reclamações deduzidas pelas partes), como decorre do disposto no art.º 87.º-B, n.ºs 2 e 3 do CPTA.
1.3.4 Na situação dos autos pelo despacho de 14-10-2025 a Mmª Juíza do Tribunal a quo então titular do processo dispensou a realização de audiência prévia ao abrigo do art.º 87.º-B, n.º 2 do CPTA, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17/09, que invocou, por ter entendido que os autos já dispunham de todos os elementos necessários para conhecer imediatamente do mérito da ação, sem demais indagações. Tendo concomitantemente dispensado a produção de prova adicional.
Tendo ainda determinado a notificação das partes para apresentarem alegações escritas previstas no artigo 91.º-A do CPTA, ex vi dos art.ºs 102.º, n.º 1 e 102.º, n.º 5, alínea a) do CPTA, que convocou.
1.3.5 Note-se que a disposição do n.º 2 do art.º 87.º-B, nos termos da qual “O juiz pode dispensar a realização de audiência prévia quando esta se destine apenas ao fim previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo anterior”, e que, assim, admite a dispensa da audiência prévia quando o juiz tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa em saneador e a audiência prévia se destinasse apenas a facultar às partes a discussão de facto e de direito, foi aditada a este artigo 87.º-B do CPTA pela Lei n.º 118/2019, de 17/09, que na versão do DL. n.º 214-G/2015, de 02/10 a não contemplava.
1.3.6 Na tese da Recorrente mesmo na dispensa da realização de audiência prévia ao abrigo do art.º 87.º-B, n.º 2 do CPTA impunha-se dar prévio contraditório às partes sobre tal intenção, quer por força do princípio geral do contraditório, tal como previsto no art.º 3º, nº 3 do CPC.
1.3.7 Quanto a esta questão, e no âmbito deste quadro normativo, já se debruçou este Tribunal Central Administrativo Norte em diversos acórdãos, sempre se pronunciando no sentido de que o Tribunal não tem que dar prévio contraditório às partes antes de dispensar a realização da audiência prévia ao abrigo do artigo 87º -B, nº 2 do CPTA, isto é, quando tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa em saneador e a audiência prévia se destinasse apenas a facultar às partes a discussão de facto e de direito.
Assim foi entendido, designadamente, nos seguintes acórdãos deste TCA Norte:
- Ac. de 18-05-2026, Proc. 568/25.9BEVIS.CN1, em que se sumariou: «I - No quadro normativo constante do art.º 87.º-B do CPTA, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 118/2019, de 17/09, o Tribunal pode dispensar a realização da audiência prévia ao abrigo do n.º 2 do art.º 87º-B do CPTA, isto é, quando tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa em saneador e a audiência prévia se destinasse apenas a facultar às partes a discussão de facto e de direito, não tendo que assegurar prévio contraditório às partes antes de proceder a essa dispensa. II - Se findos os articulados o juiz da causa considera que os autos já dispõem de todos os elementos necessários para conhecer imediatamente do mérito da ação em sede de despacho-saneador, sem demais indagações, o mesmo é dizer, sem instrução da causa, nenhum contraditório há que assegurar previamente à prolação da decisão. (…)»;
- Ac. de 10-04-2026, Proc. 03519/22.9BELSB, em que se sumariou: «I - Não é obrigatório dar contraditório prévio (cf. o nº 3 do artigo 3º do CPC) antes de dispensar a realização da audiência prévia nos termos do artigo 87º -B, nº 2 do CPTA, isto é, destinando-se a mesma, se ocorresse, apenas à discussão da matéria de facto e de direito para conhecimento imediato do mérito da causa. (…)»;
- Ac. de 07-03-2025, Proc. 00220/21.4BEPRT, em que se sumariou: «I - A normação contida na al. b) do n.º 1 do art.º 87.º A e n.º 2 do art.º 87.º B, ambos do C.P.T.A., na versão operada pela Lei nº. 118/2019, de 17.09., permite, sem mais, a dispensa da audiência prévia pelo juiz, sem necessitar da notificação prévia das partes com vista a uma eventual audiência prévia potestativa, como o possibilitaria o n.º 4 do art.º 87.º-B do C.P.T.A. (…)»;
- Ac. de 20-12-2022, Proc. 0641/21.2BEPNF, em que se sumariou: «I - A normação vertida na al. b) do n.º 1 do art.º 87.º A e n.º 2 do art.º 87.º B, ambos do C.P.T.A., na versão operada pela Lei nº. 118/2019, de 17.09., permite, sem mais, a dispensa da audiência prévia pelo juiz, sem necessitar da notificação prévia das partes com vista a uma eventual audiência prévia potestativa, como o possibilitaria o n.º 4 do art.º 87.º B do C.P.T.A.»;
- Ac. de 08-10-2021, Proc. 1655/18.5BEPRT, em que se sumariou: «1 - Tendo o tribunal a quo entendido face à prova documental produzida e disponível nos autos, que não se verificava matéria de facto controvertida carecida de acrescida prova, não se mostra censurável o facto de ter sido indeferido requerimento de prova testemunhal, tendo assim julgado desnecessária a realização de audiência prévia, uma vez que todas as questões controvertidas já tinham sido objeto de debate entre as partes, na fase dos articulados - Cfr. arts. 7.º-A e 88.º, n.º 1, al. b), ambos do CPTA. 2 - Resulta do n.º 3 do art. 87.º-B do CPTA, que nas ações que devam prosseguir, o tribunal pode dispensar a realização da audiência prévia quando esta se destine apenas aos fins previstos nas alíneas d), e) e f) do no 1 do artigo anterior, proferindo, nesse caso, despacho para os fins indicados, nos 20 dias subsequentes ao termo dos articulados, o que corresponde à situação em apreciação. 3 - Acresce que resulta do atual nº 2 do artigo 87.º-B do CPTA, na redação introduzida pelo D.L. nº 118/2019, de 17 de Setembro, que "o juiz pode dispensar a realização de audiência prévia quando esta se destine apenas ao fim previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo anterior", ou seja, quando a audiência prévia se destina a facultar às partes a discussão de facto e de direito, quando o juiz tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa, sendo que o nº 2 do artigo 13º do referido DL nº 118/2019, se refere expressamente que as alterações introduzidas por este diploma se aplicam aos processos administrativos pendentes. (…)»;
- Ac. de 08-10-2021, Proc. 00176/21.3BEVIS, em que se sumariou: «1 - A audiência prévia não se realiza quando seja claro que o processo deve findar no despacho saneador pela procedência de exceção
dilatória. 2 - O juiz pode dispensar a realização de audiência prévia quando esta se destine apenas ao fim previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo anterior ” 2 . Pode ser dispensada a audiência prévia quando
existam todos os elementos pertinentes para uma decisão de mérito, conhecendo-se imediatamente do pedido - n.º 2 do art.º 87.º A do CPTA. (…)»;
- Ac. de 02-07-2021, Proc. 00263/19.8BEPNF, em que se sumariou: «I - Com a nova redação conferida ao n.º2 do artigo 87.º-B do CPTA, pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, passou a prever-se a possibilidade de o juiz do processo dispensar a realização da audiência prévia quando esta se destine apenas a facultar às partes a discussão de facto, nas situações em que tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa. (…)»;
E o mesmo foi entendido no acórdão do TCA Sul de 06-06-2024, Proc. 06-06-2024, em que se sumariou: «I - Mostrando-se prevista no art. 87.º-B n.º 2 do CPTA a dispensa de audiência prévia quando esta apenas se destine a facultar às partes a discussão de facto e de direito, por o Tribunal pretender conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa, a sua não realização não configura nulidade processual (…)».
Entendimento que foi sufragado pelo Supremo Tribunal Administrativo no seu recente Acórdão de 16-04-2026, Proc. 0794/21.0BENST, em que se sumariou: «A dispensa da realização da audiência prévia constitui uma faculdade discricionária do juiz, nos termos do Artigo 87.º-B, n.º 2 do CPTA».
1.3.8 Acompanhando o assim entendido nos supra referidos arestos, importa recuperar a fundamentação vertida no Acórdão deste TCA Norte de 10-04-2026, Proc. 03519/22.9BELSB, que a agora relatora subscreveu como adjunta, transponível para a situação dos presentes autos. Ali se disse o seguinte: «Trata-se de um despacho com específica previsão legal (o invocado artigo 87º-A nº 2), portanto, não de um despacho ao abrigo, tão só, do poder de gestão processual. Tanto basta para afastar a alegada violação do princípio do contraditório recebido no nº 1 do artigo 7º do CPTA. Porém sempre diremos que a audição das partes, ali preconizada, tem por objeto apenas a decisão da adoção de quaisquer mecanismos de simplificação e agilização processual não positivamente previstos na lei de processo, produto da criatividade do juiz, posto que compatíveis com aquela lei. É o que decorre, literalmente da conjunção copulativa “e”, seguida da intercalação da oração subordinada “ouvidas as partes”. Aliás, se o “mecanismo de agilização” já estiver especificamente previsto na Lei, seja como um dever seja como um poder discricionário do Juiz, não tem sentido, por ser inútil uma audiência prévia das partes. Mas a Recorrente alega que se impunha ouvir as partes relativamente à decisão de dispensar a audiência prévia, por força do artigo 3º nº 3 do CPC sem o que a sentença resulta numa decisão surpresa.
Sucede que, ocorridos os pressupostos do artigo 87º -B nº 2, estamos perante um despacho interlocutório dependente, apenas, de um juízo de oportunidade do juiz, que não tem qualquer efeito definitivo ao nível dos direitos e faculdades processuais das partes. Veja-se o emprego incondicionado do verbo “poder”, no artigo 87º-B nº 2 do CPTA - “o juiz pode dispensar a realização de audiência prévia quando esta se destine apenas ao fim previsto na alínea b) do nº 1 do artigo anterior”). Em face de um tal poder - verificados os pressupostos - o contraditório careceria de objeto, além de que se trata de uma decisão que não bulia definitivamente com qualquer direito ou faculdade processual das partes. Assim, é lícito ao juiz não auscultar as partes antes de decidir dispensar a realização de audiência prévia, posto que ele a destine apenas aos fins constantes da alª b) do nº 1 do artigo 87º-A do CPTA, isto é, “facultar às partes a discussão de facto e de direito quando o juiz tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa”. Não se diga que desta feita a sentença é uma decisão surpresa. Não se pode confundir a surpresa de a sentença sobrevir sem audiência prévia, uma surpresa que é meramente psicológica e, de todo o modo, tem por objeto um facto que a lei prevê expressamente poder ocorrer por livre opção do juiz, com a surpresa proscrita pelo princípio do contraditório, que é surpresa resultante da sua preterição. Ora o contraditório sobre o objeto da causa, apreciado na sentença, foi ou podia ter sido exercido nos articulados. Assim sendo não ocorreu a nulidade processual cuja arguição subjaz à presente questão, pelo que é negativa, a reposta à mesma».
1.3.9 Tendo, assim, que concluir-se que no quadro normativo constante do art.º 87.º-B do CPTA na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 118/2019, de 17/09, o Tribunal pode dispensar a realização da audiência prévia ao abrigo do n.º 2 do art.º 87º-B do CPTA, isto é, quando tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa em saneador e a audiência prévia se destinasse apenas a facultar às partes a discussão de facto e de direito, não tendo que assegurar prévio contraditório às partes antes de proceder a essa dispensa.
1.3.10 Não era assim no quadro normativo anterior, constante da versão conferida pelo D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10, anterior às modificações que vieram a ser introduzidas pela Lei n.º 118/2019, de 17/09.
1.3.11 Com efeito, naquele quadro normativo, se o juiz da causa concluísse estar em condições de conhecer imediatamente do mérito da ação, por os autos conterem já todos os elementos necessários à prolação de decisão sobre o mérito da causa, a não realização de audiência prévia, nos termos do art.º 87.º-B, n.º2 do CPTA, na versão do DL n.º 214-G/2015, de
02/10 constituía nulidade processual nos termos do art.º 195.º, n.º 1 do CPC, ex vi do art.º 1.º do CPTA por omissão de ato processualmente previsto na respetiva tramitação.
1.3.12 A tal respeito «EE» e «FF»
in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2017, 4.ª Edição, Almedina,
p. 675. em anotação ao artigo 87.º-A na versão então em vigor, diziam: “O presente artigo introduziu a audiência prévia na tramitação respeitante à ação administrativa, com finalidades similares às estabelecidas no artigo 591º do CPC. Note-se que, no regime precedente, o CPTA, ao regular a tramitação da ação administrativa especial, não fazia referência à audiência preliminar - figura processual correspondente à atual audiência prévia, que se encontrava prevista no artigo 508º- A do CPC, na redação resultante da reforma de 1995 -, pelo que essa audiência apenas poderia ter lugar no âmbito da ação administrativa comum, por aplicação da lei processual civil. Ao uniformizar o regime processual para o processo declarativo não urgente, que segue a forma da ação administrativa, o código adotou um modelo processual mais próximo do previsto no CPC, especialmente no que se refere à fase de saneamento do processo (…). A audiência prévia é dominada pelo princípio da oralidade e da imediação, visando promover o debate entre as partes, sob a condução ativa do juiz, na fase de condensação do processo e na sua subsequente tramitação, com as seguintes finalidades essenciais: assegurar o contraditório, quando possa ser proferida decisão de mérito no despacho saneador; quando o processo deva prosseguir, definir os contornos da causa nas vertentes de facto e de direito; identificar os temas que deverão ser objeto de prova, permitindo a reclamação e decisão imediata das questões que nesse âmbito se coloquem; instituir medidas de adequação formal e de simplificação ou agilização processual; agendar concertadamente os atos da audiência final, quando esta deva ter lugar.(…) quando o juiz tencione conhecer do mérito da causa no despacho saneador, a audiência será forçosamente convocada para facultar às partes a discussão sobre a matéria de facto e de direito (alínea b)) e, nesse caso, cabe ao juiz proferir, nessa ocasião, o despacho saneador, que será logo ditado para a ata, salvo quando a complexidade das questões a resolver justifique a prolação de um despacho escrito (alínea d).”
1.3.13 E a jurisprudência era reiterada e uniforme no sentido de que na versão do DL n.º 214-G/2015, de 02/10, a dispensa de realização de audiência prévia constituía nulidade processual. Assim se entendeu, designadamente, nos seguintes acórdãos:
- Ac. do STA de 18-09-2019, Proc. 042/19.2BELSB, em que se afirmou: «Não obstante se admita que estes preceitos relativos à fase de saneamento [artigos 87.º-A e 87.º-B do CPTA] não são totalmente esclarecedores, entendemos, com base na leitura conjugada que deles fazemos, que, no caso dos autos, o julgador, findos os articulados, podia confrontar-se com 3 situações: 1)Na eventualidade de ser “claro que
o processo deve findar no despacho saneador pela precedência de excepção dilatória”, a “audiência prévia não se realiza” (cfr. art. 87.º-B, n.º 1, do CPTA); 2) Na eventualidade de se entender dever conhecer total ou parcialmente do mérito da causa no despacho saneador (saneador-sentença), deve haver lugar à audiência prévia (cfr. art. 87.º-A, n.º 1, al. b), do CPTA: “Facultar às partes a discussão da matéria de facto e de direito, quando o juiz tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa”)»;
- Ac. deste TCA Norte de 07-05-2021, Proc. n.º 0104/16.8BEMDL, em que se sumariou: «1-Terminada a fase dos articulados, mantendo o Tribunal a convicção de que pode conhecer imediatamente de mérito, deve convocar as partes para audiência prévia, em ordem à discussão de facto e de direito e proferir o competente despacho saneador ( artigo 87.º-A, n.º 1, al. b) do CPTA, na versão conferida pelo D.L. n.º 214-G/2015, de 19/02). 2- As nulidades processuais (error in procedendo) identificam-se com quaisquer desvios ao formalismo processual prescrito na lei decorrente de terem sido praticados ao longo do iter processual, antes ou após a prolação da sentença (acórdão ou despacho), ato ou atos ilegais, por não serem admitidos pela lei, ou por terem sido omitidos atos ou formalidades prescritos na lei que afetam a cadeia teleológica que liga os atos do processo, independentemente da bondade ou regularidade de cada um se desinserido do “iter processual”. 3 - A não realização de audiência prévia quando a mesma não podia ser dispensada constitui nulidade processual, visto que se trata da omissão de um ato que a lei prescreve e que pode influir no exame e na decisão da causa (artigo 195.º, n.º1 do CPC) (…)»;
- Ac. deste TCA Norte de 17-01-2020, Proc. 00893/18.5BEPRT, em que se sumariou: «(…) IV-O conhecimento do mérito da causa está incluído na alínea b) do artigo nº1 do artigo 87º-A, não podendo por isso ser a audiência prévia em tal caso dispensada ao abrigo das alíneas e), d) e f) do mesmo preceito. V- A falta de convocação de audiência prévia e realização da mesma nos casos em que se pretenda conhecer imediatamente do mérito da causa configura uma irregularidade processual suscetível de gerar influir no exame ou na decisão da causa, conduzindo à anulação de todo o processado praticado na presente ação posterior ao momento em que se verificou a omissão processual, ademais e especialmente, da sentença recorrida»;
- Ac. deste TCA Norte de 15-11-2019, Proc. n.º 00490/17.1BEAVR, em que se sumariou: «I - Atento o exposto na alínea b) do nº 1 do artigo 87º-A do CPTA (na versão do DL n.º 214-G/2015), tencionando o tribunal conhecer imediatamente do mérito da causa, deve facultar às partes a discussão de facto e de direito através da convocação e da realização da audiência prévia para o efeito. II - Da leitura conjugada dos artigos 88º, n.º 1, b) e 87º-B, n.º 2, do CPTA (na versão do DL n.º 214-G/2015), não se retira
a possibilidade de o juiz dispensar a realização da audiência prévia quando decida conhecer imediatamente do mérito da causa»;
- Ac. deste TCA Norte de 18-10-2019, Proc. 02705/16.5BELSB, em que se sumariou: «I- As nulidades processuais, conhecidas pelo interessado unicamente com a notificação da sentença, têm o mesmo regime das nulidades da sentença e devem ser arguidas no recurso interposto desta, quando admissível. II- O conhecimento do mérito da causa está incluído na alínea b) do artigo nº1 do artigo 87º-A, não podendo por isso ser a audiência prévia em tal caso dispensada ao abrigo das alíneas e), d) e f) do mesmo preceito, como fez o tribunal recorrido. III- Poder-se-á admitir que o juiz da causa possa sempre dispensar a realização da audiência, fazendo uso do poder de gestão processual na dimensão do poder de simplificação e agilização processual. IV- Todavia, o recurso a esta faculdade deve ser sempre fundamentado e absolutamente precedido da manifestação da intenção da dispensa de realização da audiência prévia acompanhada da concessão de um prazo de 10 dias para, as partes, querendo, virem opor-se a tal determinação judicial, o que não sucedeu nos autos. V- A dispensa ilegal da audiência prévia é suscetível de gerar influir no exame ou na decisão da causa, designadamente, por violação do princípio do contraditório a que se reporta o artigo 3º, nº 3 do CPC do Novo Código de Processo Civil, conduzindo nulidade da decisão recorrida»;
- Ac. deste TCA Norte de 18-10-2019, Proc. 02705/16.5BELSB, em que se sumariou: «I- As nulidades processuais, conhecidas pelo interessado unicamente com a notificação da sentença, têm o mesmo regime das nulidades da sentença e devem ser arguidas no recurso interposto desta, quando admissível. II- O conhecimento do mérito da causa está incluído na alínea b) do artigo nº1 do artigo 87º-A, não podendo por isso ser a audiência prévia em tal caso dispensada ao abrigo das alíneas e), d) e f) do mesmo preceito, como fez o tribunal recorrido. III- Poder-se-á admitir que o juiz da causa possa sempre dispensar a realização da audiência, fazendo uso do poder de gestão processual na dimensão do poder de simplificação e agilização processual. IV- Todavia, o recurso a esta faculdade deve ser sempre fundamentado e absolutamente precedido da manifestação da intenção da dispensa de realização da audiência prévia acompanhada da concessão de um prazo de 10 dias para, as partes, querendo, virem opor-se a tal determinação judicial, o que não sucedeu nos autos. V- A dispensa ilegal da audiência prévia é suscetível de gerar influir no exame ou na decisão da causa, designadamente, por violação do princípio do contraditório a que se reporta o artigo 3º, nº 3 do CPC do Novo Código de Processo Civil, conduzindo nulidade da decisão recorrida»;
- Ac. do TCA Sul de 12-09-2019, Proc. nº 1780/14.1BESNT, em que se sumariou: «I. Após o novo CPC e a revisão do CPTA de 2015, o despacho judicial de convite ao aperfeiçoamento, a proferir logo após a fase dos articulados, passou a revestir natureza vinculada e não meramente discricionária,
impondo-se ao julgador como ato processual a praticar no processo, nos termos do corpo do n.º 1 do artigo
87.º do CPTA, ao determinar que findos os articulados o processo é concluso ao juiz que, sendo caso disso, profere despacho pré-saneador, destinado a providenciar pelo aperfeiçoamento dos articulados [alínea b)] e ainda o n.º 3, quanto ao suprimento das insuficiências e imprecisões na exposição ou concretização da matéria de facto alegada. II. A audiência prévia está regulada nos artigos 87.º-A e 87.º-B do CPTA e nos artigos 591.º, 592.º e 593.º do CPC, com grandes similitudes entre os respetivos regimes.
III. Prevendo-se no artigo 87.º-A do CPTA que a audiência prévia deva ser convocada com vista à realização de alguma das suas finalidades enunciadas nas várias alíneas do seu n.º 1, estabelece o artigo 87.º-B do CPTA as condições e regime da sua não realização. IV. O artigo 87.º-A do CPTA conjuga quer os poderes do juiz, quer das partes: recaindo sobre o juiz o poder de convocar ou não a audiência prévia, porque a mesma não se realiza (n.º 1) ou porque o juiz a dispensou (n.º 2), assiste às partes o direito potestativo de requerer a realização da audiência prévia (n.º 3). V. O juiz profere despacho a convocar a realização da audiência prévia (artigo 87.º-A, n.º 1) ou, pelo contrário, despacho a dispensar a sua realização (artigo 87.º-B, n.º 2), para permitir às partes que, querendo, façam uso da prerrogativa que a lei lhes concede de requerer a sua realização. VI. A lei processual civil e administrativa consagram a regra da obrigatoriedade da audiência prévia. VII. Sem que ao abrigo dos deveres de adequação formal e gestão processual, sob o artigo 7.º-A, n.º 1 do CPTA e os artigos 547.º e 6.º do CPC, esteja vedada a possibilidade de o juiz introduzir um desvio à tramitação legal do processo - que consagra a obrigatoriedade da realização da audiência prévia - quando as especificidades da causa o justifiquem, é condição que ocorra a prévia audição das partes para que se possam previamente pronunciar sobre a conveniência da adequação da tramitação processual, sob pena de nulidade processual por omissão de um ato que a lei prescreve, segundo o artigo 195.º, n.º 1 do CPC»;
- Ac. deste TCA Norte de 01-03-2019, Proc. n.º 00277/18.5BECBR, em que se sumariou: «1 - A ilegalidade da dispensa da audiência prévia decorre diretamente do artigo 87º-A/1/b) do CPTA, que comete à audiência prévia, entre outras funções, a de «Facultar às partes a discussão de facto e de direito, quando o juiz tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa. 2 - Assim, tendo o TAF proferido decisão sobre o mérito da causa, não poderia ter preterido a realização da audiência prévia. 3 - A não realização da audiência prévia quando ela era obrigatória constitui uma nulidade processual, visto que se trata da omissão de um ato que a lei prescreve e que pode influir no exame e na decisão da causa (artigo 195º, nº1, do CPC)».
1.3.14 Esta jurisprudência, proferida ao abrigo e no âmbito da vigência e aplicação do CPTA na versão decorrente da revisão operada pelo DL. n.º 214-G/2015, de 02/10, deixou de ter valia no
âmbito da vigência e aplicação do CPTA na versão decorrente da alteração que lhe foi efetuada pela Lei n.º 118/2019, de 17/09, pelas razões que já se explicaram supra.
1.3.15 E na situação dos autos, como é bom de ver, o despacho de 14-10-2025 pelo qual a Mmª Juíza do Tribunal a quo dispensou a realização da audiência prévia e, bem assim, a produção de prova, por ter considerado que os autos já dispunham de todos os elementos necessários para conhecer imediatamente do mérito da ação, sem demais indagações, o que fez sem prévia auscultação das partes, foi proferido na vigência da nova redação conferida ao n.º 2 do art.º 87.º-B do CPTA, pela Lei n.º 118/2019, de 17/09.
Por força dessa alteração ao n.º 2 do artigo 87.º-B do CPTA, passou a prever-se a possibilidade de o juiz do processo dispensar a realização da audiência prévia quando esta se destine apenas a facultar às partes a discussão de facto e de direito, nas situações em que tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa.
1.3.16 A não realização da audiência prévia, nestas concretas circunstâncias, não constitui nulidade processual nos termos do art.º 195.º, n.º 1 do CPC, ex vi do art.º 1.º do CPTA, por não ter sido omitido ato processual previsto na lei.
1.3.17 Em face da nova redação do n.º 2 do artigo 87.º-B do CPTA dada Lei n.º 118/2019, de 17/09, o Tribunal a quo, ao não convocar as partes para a realização da audiência prévia, quando pretende conhecer do mérito da causa, não incumpre com nenhuma formalidade obrigatória na tramitação da ação, ao invés do que sucedia se igual despacho tivesse sido proferido no domínio da anterior redação desse preceito.
1.3.18 Assim, a não realização de audiência prévia quando a mesma podia ser dispensada não constitui naturalmente uma nulidade processual.
1.3.19 E também não se impõe igualmente ao juiz qualquer obrigação de notificar previamente as partes de que pretende dispensar a audiência prévia, se o próprio normativo do art.º 87.º-B, n.º 2 do CPTA, na versão da Lei n.º 118/2019, de 17/09, aqui aplicável, prevê essa dispensa, reunidas que sejam as respetivas condições.
1.3.20 É certo que o art.º 7.º-A, n.º 1 do CPTA dispõe, sob a epígrafe “dever de gestão processual” que “Cumpre ao juiz, sem prejuízo do ónus de impulso especialmente imposto pela lei às partes, dirigir ativamente o processo e providenciar pelo seu andamento célere, promovendo oficiosamente as diligências necessárias ao normal prosseguimento da ação, recusando o que for impertinente ou
meramente dilatório e, ouvidas as partes, adotando mecanismos de simplificação e agilização processual que garantam a justa composição do litígio em prazo razoável” (sublinhado nosso).
1.3.21 Mas, se o atual figurino processual da ação administrativa prevê a dispensa da realização da audiência preliminar quando se tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa em saneador e a audiência prévia se destinasse apenas a facultar às partes a discussão de facto e de direito, essa dispensa não consubstancia a prática de ato de adequação formal do processo através da adoção de mecanismos de simplificação e agilização processual a que o art.º 7.º-A, n.º 1 do CPTA se refere, tendo como paralelo as normas equivalentes dos artºs 6.º e 547.º do CPC, pelo que não tem que proceder-se à audição das partes ali referida previamente à dispensa da audiência prévia.
1.3.22 E por tal razão não foi violado qualquer dever, que inexistia, de previamente a tal dispensa, serem ouvidas as partes. Pelo que ocorre a invocada violação do direito de contraditório.
1.3.23 Não colhendo a alegação da Recorrente no sentido de ter ocorrido nulidade processual, por as partes não terem sido ouvidas previamente à dispensa da realização da audiência prévia.
1.3.24 E o que vem de dizer-se vale igualmente para a dispensa da realização da prova testemunhal também decidida no despacho recorrido.
1.3.25 Se findos os articulados o juiz da causa considera que os autos já dispõem de todos os elementos necessários para conhecer imediatamente do mérito da ação em sede de despacho-saneador, sem demais indagações, o mesmo é dizer, sem instrução da causa, nenhum contraditório há que assegurar previamente à prolação da decisão.
1.3.26 Na situação dos autos resulta que na sua Petição Inicial a Autora [SCom01...], LDA., para além da prova documental, que juntou, requereu a produção de prova testemunhal, arrolando quatro testemunhas; que na sua contestação o Réu MUNICÍPIO ..., para além da prova documental e da junção do Processo Administrativo, requereu a produção de prova testemunhal, arrolando três testemunhas; que na sua contestação a Contrainteressada [SCom02...], LDA. não juntou documentos tendo requerido a produção de prova testemunhal, arrolando uma testemunha; que a Autora foi notificada das contestações apresentadas e bem assim da junção do Processo Administrativo.
1.3.27 Resulta também que findos os articulados a Mmª Juíza do Tribunal a quo, então titular do processo, proferiu em 30-09-2025 despacho com o seguinte teor:
«Da Prova testemunhal:
No prazo de 5 dias, e por referência expressa aos respetivos articulados, deverão as partes indicar os factos a que as testemunhas arroladas serão inquiridas.
Notifique.»
1.3.28 Sendo que dele notificadas, a Autora indicou pretender submeter a prova testemunhal os factos alegados nos artigos 4º a 10º, 13º a 30.º, 34º a 36º, 57º a 58º, 67º a 69º e 73º da sua PI assim os factos indicados nas contestações da Ré e da Contrainteressada e o Réu MUNICÍPIO ... indicou pretende submeter a prova testemunhal os factos alegados nos artigos 9.º, 11.º a 18.º, 21.º a 35.º, 43.º a 45.º, 49.º, 54.º, 55.º, 58.º a 76.º da sua contestação, bem como aqueles que a Autora indicasse para, igualmente, serem sujeitos a essa prova.
1.3.29 Explicite-se, antes do mais, que a circunstância de o Tribunal ter solicitado às partes, através daquele despacho prévio de 30-09-2025, que indicassem os factos, por referência aos respetivos articulados, a que pretendiam a inquirição das testemunhas arroladas, não gerou qualquer vinculação do Tribunal quanto à realização da requerida prova testemunhal, que o impedisse de vir a considerar ser a mesma desnecessária, por o processo já conter os elementos necessários à decisão da causa.
1.3.30 Isto quando, ademais, na situação dos autos foram as partes notificadas, previamente à decisão do mérito da causa, para apresentarem alegações escritas previstas no artigo 91.º-A do CPTA, ex vi dos art.ºs 102.º, n.º 1 e 102.º, n.º 5, alínea a) do CPTA, nos termos determinados no mesmo despacho de 14-10-2025 que dispensou a realização de audiência prévia.
Com o que foi permitido às partes pronunciarem-se também através das alegações escritas sobre a matéria de facto e o direito, garantindo-se (acrescidamente, dizemos nós) o direito de contraditório que já havia sido exercido através dos respetivos articulados, já que no caso não houve lugar a instrução através de diligências probatórias adicionais face aos documentos que haviam sido juntos ao processo com os articulados.
1.3.31 Lembre-se que o que o art.º 91.º-A do CPTA dispõe, a respeito das alegações escritas no âmbito da ação administrativa, é que “Quando sejam realizadas diligências de prova, sem que haja lugar à realização de audiência final, as partes, finda a instrução, são notificadas para apresentarem
alegações escritas pelo prazo simultâneo de 20 dias”. Assim, e como referem «EE» e «FF», in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 5ª Edição, 2021, em anotação a este art.º 91.º-A, “Tendo sido realizadas diligências de prova que não impliquem a convocação de audiência final, há lugar a alegações escritas, que se destinam a permitir às partes pronunciar-se sobre a matéria de facto que deve ser tida como assente, em face dos elementos instrutórios juntos com os articulados e a prova efetuada durante a instrução, e discutir a interpretação e aplicação da lei a esses factos” (p. 780).
1.3.32 Ora, se na situação dos autos não houve lugar a instrução através de diligências probatórias adicionais face aos documentos que haviam sido juntos ao processo com os articulados, não se impunha, sequer, a notificação das partes para apresentação de alegações escritas nos termos do art.º 91.º-A do CPTA.
1.3.33 Mas se, ainda assim, o Tribunal a quo notificou as partes para tal efeito, antes da decisão de mérito, e estas as apresentaram, como efetivamente aconteceu, encontra-se desprovida de qualquer sustentação a alegação de que a decisão de mérito que foi proferida pelo Tribunal a quo consubstancia uma decisão surpresa, violadora do direito do contraditório.
1.3.34 Lembre-se que, nos termos do disposto no art.º 88.º, n.º 1 alínea b) do CPTA, é lícito ao juiz da causa conhecer do mérito da ação em sede de despacho-saneador “sempre que a questão seja apenas de direito ou quando, sendo também de facto, o estado do processo permita, sem necessidade de mais indagações, a apreciação dos pedidos ou de algum dos pedidos deduzidos, ou de alguma exceção perentória”.
1.3.35 Pelo que, em tal situação, o juiz da causa estará em condições de proferir decisão sobre o mérito da causa em despacho-saneador.
1.3.36 E também aqui não se impõe ao Tribunal que ouça as partes previamente à prolação da decisão de mérito.
O direito de contraditório quanto ao conflito de interesses que a ação pressupõe, a que o art.º 3.º, n.º 3 do CPC se refere, haverá de ser exercido através dos articulados próprios da ação.
1.3.37 Se, diferentemente, findos os articulados existir ainda matéria de facto controvertida relevante para o conhecimento do mérito da ação, cumprirá ao juiz proferir despacho destinado a identificar o objeto do litígio e enunciar os temas da prova, pronunciando-se sobre os requerimentos de prova apresentados (cf. art.ºs 89.º-A, n.º 1 e 90.º, n.ºs 2 e 3 do CPTA). Sendo certo
que a instrução tem por objeto os factos relevantes para o exame e decisão da causa que devam considerar-se controvertidos ou necessitados de prova (cf. art.º 90.º, n.º 1 do CPTA). Cabendo reclamação do despacho em que seja identificado o objeto do litígio e enunciados os temas da prova (cf. art.ºs 89.º-A, n.º 2).
1.3.38 Mas, nem numa situação nem noutra se impõe a prévia audição das partes. Não ocorrendo nulidade processual nos termos do art.º 195.º, n.º 1 do CPC, ex vi do art.º 1.º do CPTA, por omissão de ato que devesse ter lugar.
1.3.39 Colocando-se numa dimensão diferente, que é a de erro de julgamento da matéria de facto, a questão de saber se diferentemente do entendido pelo Tribunal a quo os factos relevantes para a decisão da causa, que foram dados como provados no saneador-sentença com base na prova documental já constante dos autos, o foram erradamente, devendo sobre os mesmos ter sido aberto período de instrução, submetendo-os à prova testemunhal requerida, ou se existem outros factos, não considerados, que sejam necessários e relevantes para a decisão da causa que devam ser submetidos à prova testemunhal requerida.
Transitando tal questão para a apreciação do erro de julgamento em que eventualmente tenha incorrido, nesse aspeto, do saneador-sentença.
1.3.40 Por tudo visto, e aqui chegados, tem que negar-se provimento ao recurso da Recorrente na parte que vem dirigido ao despacho de 14-10-2025 pelo qual foi dispensada a realização da audiência prévia e a produção de prova.
O que se decide.
~
1.2 Do recurso dirigido ao saneador-sentença de 10-02-2026 que julgou a ação totalmente improcedente
1.2.1 Do invocado erro de julgamento da matéria de facto
1.2.1.1 Sustenta a recorrente que a sentença enferma de erro de julgamento da matéria de facto, por fixar de modo conclusivo a eficácia do “aditamento” e o “acerto” do prazo na plataforma, sem apurar o ponto essencial: qual era o prazo efetivamente exibido e oponível à Recorrente no período relevante; que a sentença dá como provado no facto V que, após publicação do anúncio, foi efetuado um aditamento que “acertou” a data, por referência a documentos da oposição no
apenso, mas não fixa (nem fundamenta) o que era efetivamente exibido ao utilizador/operador económico, nem se existiu notificação efetiva aos concorrentes, nem o alcance do constrangimento; que a questão central dos autos é factual e técnica: (i) termo do prazo exibido à conta da Recorrente;
(ii) momento, forma e publicidade do “aditamento”; (iii) notificações geradas; (iv) existência de constrangimento pontual com registo de alarmística; e (v) oponibilidade real do “acerto” alegado; que a própria realidade procedimental demonstra que a informação se manteve inalterada até ao termo e que a esmagadora maioria dos concorrentes apresentou proposta/declaração após o prazo do Diário da República, o que reforça a necessidade de instrução técnica (logs/audit trail/notificações); que o Tribunal ad quem deve exercer os poderes do art.º 662.º do CPC para alterar/aditar a matéria de facto essencial; e, caso não disponha de elementos suficientes, deve ordenar baixa para ampliação da instrução, com requisição ao operador dos logs e notificações e produção de prova testemunhal/pericial estritamente delimitada; que a factualidade alegada e documentada relativa ao funcionamento da plataforma (prazo exibido, “aditamento”, notificações e “constrangimento pontual” com alarmística) configura, em termos substanciais, um impedimento não imputável à Recorrente, reconduzível, ao instituto do justo impedimento previsto no CPC (impedimento alheio à vontade e não imputável que impossibilita o cumprimento atempado do ato); que é ainda facto essencial para a utilidade e causalidade que a proposta da Recorrente (€ 1.562.812,80) era inferior à da adjudicatária (€ 1.602.119,36), sendo o critério monofator-preço, pelo que a exclusão afastou a proposta economicamente mais vantajosa (vide conclusões 10.ª. a 16.ª das suas alegações de recurso).
1.2.1.2 O Ponto V). dos factos provados, a que a Recorrente se refere, verte o seguinte:
- V. «À data da criação do procedimento na plataforma informática vortal constava, como data limite de apresentação das propostas, as 17h00 do dia 31 de Maio de 2025, mas após publicação do anúncio do procedimento no Diário da República, foi efetuado um aditamento que acertou a data com a publicação em Diário da República, isto é, o referido dia 30 de Maio de 2025, às 17h00 - cfr. docs. n.ºs 4 e 5 da Oposição deduzida pela Entidade Demandada no processo apenso (2087/25.4BEPRT-A)».
1.2.1.3 Mas a Recorrente não põe propriamente em causa tal facto, não dizendo o que em vez dele devia constar como provado (ou não provado), nem porquê. E impunha-se que o fizesse, especificando, à luz do disposto no art.º 640.º, n.º 1, alíneas a) e c) do CPC, os concretos meios
probatórios constantes do processo que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida e a decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre a questão de facto impugnada. Isto quando resulta que o Mmº Juiz a quo se suportou, para dar como provado aquele Ponto V). dos factos provados, nos documentos identificados, que não foram impugnados, como externou. Não indicando, também, a Recorrente também, que eventuais factos deviam ser aditados em vez do que ali consta.
1.2.1.4 Não, está, assim, este Tribunal ad quem em condições de concluir pela verificação de erro de julgamento da matéria de facto quanto ao que vem provado no Ponto V)., nem pela alteração, aditamento ou ampliação de qualquer facto, que a Recorrente não indica.
1.2.1.5 Por outro lado, as considerações que a Recorrente faz em torno da verificação do justo impedimento, consubstanciam conclusão jurídica, que extravasa o âmbito da matéria de facto. E o valor das propostas apresentadas no procedimento pré-contratual constam já vertidas na factualidade, por referências aos Relatórios Preliminar e Final do Júri do procedimento.
1.2.1.6 Razão pela qual não há que modificar ou ampliar a matéria de facto que foi dada como provada no saneador-sentença recorrido.
~
1.2.2 Do invocado erro de julgamento de direito quanto à exclusão da proposta da Autora
1.2.2.1 Sustenta a Recorrente que o saneador-sentença incorreu em erro de julgamento de direito, quanto à solução jurídica da causa, ao manter a decisão de exclusão da proposta da Autora, com violação dos art.ºs 40.º, n.º 5 do CCP, dos princípios da concorrência, da igualdade, da transparência, da proporcionalidade e da boa-fé consagrados no art..º 1.º-A do CCP, dos princípios da boa administração, da boa-fé e da tutela da confiança consagrados no CPA, e de regime das plataformas eletrónicas constante da Lei n.º 96/2015, de 17/08 (vide conclusões 17.ª. a 24.ª e 33.º das suas alegações de recurso).
Vejamos.
1.2.2.2 Está em causa nos autos o concurso público destinado à celebração do contrato de empreitada de “Requalificação da Unidade de Saúde ...”, aberto pelo Réu MUNICÍPIO ..., ao qual a Autora apresentou proposta que veio a ser excluída por ser sido submetida na plataforma eletrónica às 19h12 do dia 30 de maio de 2025, quando, de acordo com o anúncio do
procedimento, o prazo limite para apresentação das propostas era às 17:00 daquele mesmo dia 30 de maio de 2025.
1.2.2.3 Na ação a Autora peticionou: a) a anulação do ato praticado pelo Réu em 03/07/2025 na medida em que decide a exclusão da proposta da Autora do procedimento; b) a anulação do ato praticado pelo Réu em 03/07/2025 em que decide adjudicar a execução de empreitada à [SCom02...], Lda.; c) a condenação do Réu a admitir a proposta da Autora, [SCom01...], Lda.; d) em consequência a condenação do Réu a ordenar a proposta da Autora em 1º lugar e a adjudicar-lhe a empreitada da obra; e) a condenação do Réu a proferir despacho de adjudicação a favor da Autora; f) Subsidiariamente, a condenação do Réu à exclusão da proposta da Contrainteressada, nos termos do artigo 146.º do CCP; g) subsidiariamente, a condenação do Réu por via da Perda de Chance a indemnizar a Autora em 10% no valor da empreitada, correspondendo este valor ao lucro que a Autora teria.
E suportou a bondade da sua pretensão na seguinte alegação essencial: que na plataforma eletrónica “VORTAL”, onde decorreu integralmente o procedimento, constava o dia 31.05.2025 às 17h00 como data limite de resposta e submissão da proposta e de carregamento dos respetivos documentos enquanto do anúncio publicado no Diário da República, II Série, n.º 89/2025, de 09.05.2025, o prazo limite seria o dia 30.05.2025 às 17h00; que a data indicada na plataforma eletrónica (31-05-2025) é que deve ser tomada em conta; que confiou na correção das informações disponibilizadas na plataforma eletrónica; que o preenchimento dos dados e da informação na plataforma é da responsabilidade da entidade contratante, no caso o MUNICÍPIO ...; que a exclusão da sua proposta, com base numa divergência de prazos gerada pela própria plataforma eletrónica gerida pela Entidade Adjudicante (ou por si contratada), viola princípios essenciais que regem a atividade administrativa e a contratação pública, designadamente os princípios da tutela da confiança, da boa-fé da boa administração e da proporcionalidade, e ainda do princípio do favor do procedimento; que a Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto, que regula as plataformas eletrónicas de contratação pública, é clara ao estabelecer, no n.º 1 do artigo 63.º, o regime aplicável, e sustenta que, no caso concreto, a própria plataforma VORTAL, questionada após a notificação da proposta de exclusão, reconheceu a ocorrência de um “constrangimento pontual, da responsabilidade da [SCom10...], que condicionou o acesso do operador económico à data correta de submissão de
propostas”; que embora o artigo 40.º, n.º 5, do CCP estabeleça a prevalência do anúncio publicado no Diário da República em caso de divergência, tal norma deve ser interpretada à luz da Lei n.º 96/2015 e dos princípios referidos, atribuindo particular relevância à informação constante das plataformas eletrónicas quando a divergência seja imputável à entidade adjudicante ou a constrangimento técnico reconhecido.
1.2.2.4 O Tribunal a quo julgou improcedendo o pedido de anulação do ato de exclusão da proposta da Autora, com a fundamentação assim externada no saneador-sentença recorrido, que se passa a transcrever:
«No que toca à questão central da alegada divergência entre a data limite constante da plataforma eletrónica e a data fixada nas peças do procedimento, a Autora sustenta que, na plataforma “Vortal”, constava como prazo para apresentação de propostas o dia 31.05.2025, às 17h00, e que, tendo submetido a sua proposta em 30.05.2025, às 19h12, confiou legitimamente nessa indicação, designadamente porque a informação constante da plataforma é carregada pela própria entidade adjudicante, à luz do artigo 63.º da Lei n.º 96/2015, e porque a própria plataforma veio reconhecer a existência de um “constrangimento pontual” imputável à [SCom10...], condicionando o acesso à data correta de submissão. Invoca, por isso, que a divergência entre a plataforma e o anúncio publicado em Diário da República (que fixava o prazo em 30.05.2025, às 17h00) não lhe pode ser oponível, sob pena de violação dos princípios da tutela da confiança, da boa-fé, da boa administração, da proporcionalidade e do favor do procedimento, devendo, em consequência, considerar-se tempestiva a sua proposta.
Já o Réu e a Contrainteressada defendem, em sentido oposto, que, mesmo que em determinado momento tivesse constado da plataforma uma indicação diversa, o anúncio fixava, de forma clara, o termo do prazo em 30.05.2025, às 17h00, e que, nos termos do artigo 40.º, n.º 5, do CCP, aquelas peças prevalecem sobre quaisquer indicações constantes da plataforma eletrónica, em caso de divergência. Acrescentam que a Autora, confrontada com essa alegada discrepância, deveria ter, em tempo, sendo o caso, solicitado esclarecimentos ao abrigo do artigo 50.º do CCP, o que não fez, não podendo agora invocar o erro da plataforma para afastar a consequência legal da apresentação extemporânea da proposta, a qual integra a causa de exclusão prevista no artigo 146.º, n.º 2, alínea a), do CCP, configurando irregularidade insuprível.
Vejamos.
Quanto às “peças do procedimento”, dispõe o artigo 40.º do CCP que:
“1 - As peças dos procedimentos de formação de contratos são as seguintes:
[…]
c) No concurso público, o anúncio, o programa do procedimento e o caderno de encargos; […]
2 - As peças do procedimento referidas no número anterior, com exceção da minuta do anúncio, são aprovadas pelo órgão competente para a decisão de contratar. […]
4 - As indicações constantes do programa do procedimento, do caderno de encargos e da memória descritiva prevalecem sobre as indicações do anúncio em caso de divergência.
5 - As peças do procedimento prevalecem sobre as indicações constantes da plataforma eletrónica de contratação, em caso de divergência”.
Por seu turno, o artigo 132.º, sob a epígrafe “Programa do concurso”, estabelece, no n.º 1, al. l), que o programa do concurso público deve indicar, entre o mais, “o prazo para a apresentação das propostas”.
As peças do procedimento assumem, assim, natureza nuclear, uma vez que constituem os “documentos conformadores do procedimento”, ou seja “os documentos escritos e desenhados, com caráter (direta ou indiretamente) normativo ou meramente informativo (depende dos casos), em que se fixam, na parte não coberta por disposições imperativas de normas de grau superior ao seu, as formalidades a respeitar ao longo do procedimento pré-contratual, os requisitos subjetivos e objetivos necessários para aí aceder e as condições (técnicas, jurídicas e económico-financeiras) de acordo com as quais ou com base nas quais os concorrentes hão-de elaborar as suas propostas e a entidade adjudicante se dispõe a celebrar o contrato respetivo- nomeadamente, quanto às qualidades dos respetivos pretendentes, à forma e atributos das suas propostas e aos fatores da sua qualificação (ou seleção) e adjudicação”- «GG» e «HH», in Concursos e Outros Procedimentos de Contratação Pública, Almedina 2014 pág. 270/271.
No caso dos autos, foi publicado, em 09.05.2025, no Diário da República, II Série, n.º 89/2025, o anúncio de procedimento n.º 12223/2025, no qual se fixou, expressamente, como prazo para apresentação das propostas o dia 30.05.2025, às 17h00.
Por outro lado, o Réu elaborou programa de procedimento, no qual se consignou que “as propostas e os documentos que a instruem serão entregues até às 17h00 da data para apresentação das propostas publicada em Diário da República, incluindo-se na contagem sábados, domingos e feriados”, remetendo, assim, de forma clara e congruente, para a data indicada no anúncio.
De acordo com a alínea c) do n.º 1 do artigo 40.º do CCP, tanto o anúncio como o programa do procedimento constituem peças do concurso, destinando-se, a primeira, a assegurar a publicidade do procedimento e, o segundo, a disciplinar os termos a que obedece a fase de formação do contrato até à sua celebração (artigo 41.º do CCP). Sendo certo que as indicações constantes do programa do procedimento
prevalecem sobre as do anúncio, em caso de divergência (artigo 40.º, n.º 4), a verdade é que, em qualquer caso, as peças do procedimento (todas elas) prevalecem sobre as indicações constantes da plataforma eletrónica de contratação, em caso de divergência (artigo 40.º, n.º 5).
Importa, ainda, salientar que o anúncio - “aviso” - constitui, ele próprio, peça procedimental, a par do programa e do caderno de encargos. No caso concreto, a articulação entre anúncio e programa é inequívoca: o anúncio fixa o prazo “30-05-2025 17:00” e o programa remete, expressamente, para “a data para apresentação das propostas publicada em Diário da República”, o que significa que o prazo relevante é, precisamente, o constante daquele anúncio. Não existe, nas peças, qualquer ambiguidade quanto ao dies ad quem, nem resulta, in casu, qualquer dúvida interpretativa quanto à (aplicação da) regra do prazo contida nas peças procedimentais.
No caso dos autos, a Autora configura a ação partindo da existência de uma alegada divergência entre o que constaria da plataforma eletrónica e o que resulta das peças do procedimento.
Ora, independentemente de se ter apurado que, à data da criação do procedimento na plataforma, chegou a figurar, como data limite, o dia 31 de maio de 2025, às 17h00, a verdade é que, após a publicação do anúncio do procedimento no Diário da República, foi efetuado o correspondente aditamento na plataforma, com vista a acertar a data com a indicada no anúncio, fixando-se, assim, como termo, o dia 30 de maio de 2025, às 17h00. Note-se que a alegada informação prestada pela plataforma e invocada pela Autora em sede de audiência prévia (relativa a um alegado “constrangimento pontual” imputado à “[SCom10...]”, sem qualquer explicitação nem descrição quanto a esse constrangimento) faz referência a um “aditamento”.
Daqui resulta que, ainda que na plataforma tenha constado - em momento anterior ou concomitante - uma indicação distinta quanto ao termo do prazo, essa indicação é desconforme com as peças do concurso, as quais, em total sintonia, determinam um prazo limite diverso.
Por conseguinte, apelando ao disposto no artigo 40.º, n.º 5, do CCP, as regras do concurso plasmadas nas peças do procedimento (in casu, anúncio e programa) prevalecem sobre qualquer indicação errónea ou dissonante da plataforma eletrónica, donde resulta clarividente que o prazo para a apresentação da proposta era o dia 30 de maio de 2025, às 17h00. E isso os concorrentes não podiam ignorar: a ignorância da lei e das regras do concurso não é desculpa para o seu incumprimento (artigo 6.º do Código Civil). Não basta, portanto, invocar que não existiriam razões “objetivas” para duvidar da validade da informação constante da plataforma, quando as próprias peças - anúncio e programa - fixavam clara e objetivamente o prazo limite em 30.05.2025, às 17h00. Acresce que, no domínio da contratação pública, compete aos concorrentes o ónus de conhecerem e respeitarem integralmente as regras procedimentais fixadas nas peças do concurso (autorresponsabilização dos concorrentes). O
concorrente que, podendo e devendo, não se informe/conheça adequadamente sobre o conteúdo vinculativo das peças procedimentais, assumindo como determinante uma indicação meramente instrumental da plataforma eletrónica, atua à sua própria responsabilidade, pelo que as consequências da apresentação intempestiva da proposta lhe são integralmente imputáveis - sibi imputet.
Quanto ao artigo 40.º, n.º 5, do CCP, Pedro Fernández Sánchez, precisamente sobre a evolução legislativa e respetivo alcance, explanou com grande rigor e interesse:
“Em contrapartida, logo desde 2017, mereceu um vivo aplauso o aditamento de um n.º 5 ao artigo 40.º, determinando que “as peças do procedimento” - onde se inclui, portanto, também o anúncio - “prevalecem sobre as indicações constantes da plataforma electrónica de contratação, em caso de divergência”.
Embora esta disposição pudesse ser considerada como auto-evidente, a experiência nos procedimentos de contratação pública em Portugal aconselhou enfaticamente a introdução desta advertência. (…) Não foi incomum observar os casos de procedimentos a decorrerem em plataformas em que se exigia a apresentação de documentação diferente ou omissa daquela que constava das peças procedimentais; ou em que se fixavam prazos (por vezes, o próprio prazo de apresentação das propostas) que não coincidiam com os prazos determinados nas peças procedimentais; ou que se exigia a cobrança de preços ou taxas proibidos por lei.
A redação - aqui sim - bem preparada pelo legislador de 2017 permite confirmar que as “indicações constantes da plataforma” são isso mesmo: observações ou dizeres informativos que são preparados por uma entidade gestora desprovida de competência normativa e que devem ter-se como não escritos sempre que contrariem as regras constantes da lei e das peças procedimentais (contra legem) ou, simplesmente, que vão além do disposto na lei e nas peças procedimentais (praeter legem).
Aliás, essa conclusão é coerente com a advertência constante do artigo 60.º da Lei n.º 96/2015: “compete ao representante da entidade adjudicante conduzir o procedimento de formação de contratos públicos, constituindo a plataforma electrónica apenas a infra-estrutura tecnológica na qual aquele procedimento se desenvolve”” - Pedro Fernández Sánchez, in Direito da Contratação Pública, vol. I, 2.ª Edição, AAFDL Editora, pg. 804.
Neste quadro, a conclusão que se impõe é a de que não podia o júri admitir propostas apresentadas após o termo fixado nas peças, devendo antes excluí-las nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 146.º do CCP. Como refere «II», a propósito daquela alínea, “terem sido apresentadas depois do termo fixado para a sua apresentação - salvo o caso de justo impedimento - a proposta apresentada fora do prazo padece de uma irregularidade insuprível”, com a consequente exclusão (cfr. «II», Direito dos Contratos Públicos, 6.ª edição, Almedina, pg. 775).
Estando em presença de uma irregularidade insuprível, não há lugar à invocação do princípio do favorecimento ao acesso ao procedimento, que pressupõe margens de conformação que aqui não existe, sendo que em causa prevalece e é operante o princípio da legalidade.
Também não é legítimo convocar, em substituição da disciplina normativa expressa, princípios gerais de direito administrativo, como o princípio da boa-fé ou da tutela da confiança, para justificar a apresentação intempestiva da proposta, tanto mais que, em caso de dúvida, competia aos concorrentes suscitar, tempestivamente, pedido de esclarecimentos à entidade adjudicante, nos termos do artigo 50.º do CCP. Onde a norma regula de forma clara, os princípios não podem ser mobilizados para derrogar ou neutralizar o regime legal.
Adicionalmente, sublinhe-se, no caso concreto, a Autora não alega nem demonstra ter ficado impedida, por facto não imputável, de submeter a sua proposta até às 17h00 de 30.05.2025, nem invoca, sequer, factualidade suscetível de integrar a figura do justo impedimento, que, de resto, não mobiliza (de resto, não vem minimamente caracterizado nem explicitado o “constrangimento pontual” imputado à “[SCom10...]”, nem como este impediu a apresentação da proposta no prazo limite consagrado procedimentalmente).
Com efeito, o núcleo da argumentação da Autora reside, apenas, na suposta discrepância entre informação constante da plataforma e das peças, matéria que é diretamente resolvida pelo artigo 40.º, n.º 5, do CCP. Existindo norma legal que disciplina, de forma expressa, o conflito normativo entre regulações (peças vs plataforma), não há espaço para substituir essa solução normativa por princípios, sob pena de subversão do sistema.
Cumpre ainda notar que a situação dos autos se distingue daquela que foi apreciada no Acórdão do STA de 19.11.2020, proferido no processo n.º 02285/19.0BEPRT. Nesse aresto, considerou-se que “a factualidade aqui subjacente não é reconduzível a uma verdadeira ‘divergência' entre os elementos constantes das peças dos procedimentos e as indicações da plataforma mas sim a um caso de erro de interpretação dos elementos das peças do procedimento por parte da entidade adjudicante, que, de resto, é, aparentemente, comungada também pelo júri do concurso. As situações de divergência a que aquela norma [artigo 40.º, n.º 5] se refere são casos de ‘divergência normativa', ou seja, casos em que os elementos (por exemplo, requisitos do bem ou do serviço a adquirir) das peças processuais são expressamente contrariados pelas indicações da plataforma. E não é isso que se passa neste caso.” No presente processo, pelo contrário, o que a Autora invoca é precisamente uma divergência - de natureza normativa - entre a data-limite fixada nas peças (anúncio/programa) e a data que, em determinado momento, constou da plataforma, isto é, uma situação típica de “divergência normativa”, em que os elementos das peças são expressamente contrariados pelas indicações da plataforma, razão pela qual se mostra diretamente
aplicável o artigo 40.º, n.º 5, do CCP. Não está em causa qualquer erro de interpretação das peças por parte da entidade adjudicante, antes uma (alegada) discrepância entre estas e um elemento meramente informativo da plataforma, cujo desvalor jurídico é, justamente, neutralizado pelo legislador.
Contrariamente ao que parece sugerir a Autora, o facto de a Contrainteressada [SCom02...], Lda. ter sido a única concorrente cuja proposta não veio a ser excluída não consubstancia, por si só, qualquer indício de favorecimento ou de ilegalidade do procedimento. Com efeito, resulta do relatório preliminar que as restantes exclusões não se fundaram, todas elas, na intempestividade da apresentação das propostas, antes decorreram, em vários casos, de outros vícios formais e materiais expressamente identificados - designadamente, quanto à [SCom09...], Lda., e à [SCom04...], Lda.
Finalmente, importa referir que, não obstante o esforço de pesquisa efetuado junto das bases de dados disponíveis, o Tribunal não logrou localizar - a existirem - os acórdãos citados pela Autora (designadamente, o Acórdão do STA de 10.03.2022, proc. n.º 01429/20.6BEPRT, e o Acórdão do TCA Sul de 18.10.2021, proc. n.º 01548/20.0BEPRT). Em qualquer caso, a mera referência nominal a tais decisões, desacompanhada da respetiva fundamentação e do contexto factual em que foram proferidas, não permite configurar, com segurança, uma linha jurisprudencial no sentido pretendido, nem afasta o comando claro e direto que resulta, no caso sub judice, do artigo 40.º, n.º 5, conjugado com o artigo 146.º, n.º 2, alínea a), do CCP.
Tudo visto, a conclusão que se impõe é a de que a proposta da Autora foi apresentada depois do termo do prazo fixado nas peças do procedimento, que prevalecem sobre quaisquer indicações divergentes da plataforma eletrónica, integrando, por isso, a causa de exclusão prevista no artigo 146.º, n.º 2, alínea a), do CCP, enquanto irregularidade insuprível, não sendo de acolher a argumentação fundada em princípios de tutela da confiança, boa-fé, boa administração ou favor do procedimento, nem em pretensa boa-fé na leitura da plataforma, para afastar o regime legal aplicável à intempestividade.
Deste modo, fica adquirido que o ato de exclusão da proposta da Autora se mostra conforme ao direito, inexistindo qualquer vício de legalidade que imponha a sua anulação.
Improcedendo, assim, o pedido principal de anulação daquele ato, necessariamente claudica - por falta do indispensável pressuposto lógico-jurídico - a pretensão condenatória dirigida à adjudicação da empreitada à Autora, com fundamento na alegada primazia da sua proposta».
1.2.2.5 O assim decidido é de manter. Vejamos porquê.
1.2.2.6 Na situação dos autos está em causa o Concurso Público para a celebração de contrato de empreitada de obras públicas de “Requalificação da Unidade de Saúde ...”, aberto pelo Réu MUNICÍPIO ....
Nos termos do disposto no art.º 40.º, n.º 1, alínea c) do CCP (na redação dada pelo DL. n.º 111-B/2017, de 31/08) no concurso público são peças do procedimento o anúncio, o programa do procedimento e o caderno de encargos.
O anúncio é, enquanto peça do procedimento, o documento que assinala, para o exterior, a abertura do procedimento pré-contratual, publicitando o seu lançamento, concretizando, nas palavras de «II», in “Direito dos Contratos Públicos”, Almedina, 5ª Edição, 2021,
p. 566, “um dever de informação e de publicitação, e contém, de forma implícita, um “apelo”, “chamamento” ou “convite” (em sentido geral) à participação dos interessados no procedimento”.
1.2.2.7 Nos termos do disposto no art.º 130.º, n.º 1 do CCP para os procedimentos pré-contratuais que seguem a forma de concurso público, é através do anúncio publicado no Diário da República que o concurso público é publicitado. Anúncio que observa os modelos aprovados por portaria dos membros do Governo responsáveis pela edição do Diário da República e pelas áreas das finanças e das obras públicas, atualmente a Portaria n.º 318-A/2023, de 25/10, que revogou a Portaria n.º 371/2017, de 14/12. Sendo que no caso de concurso público com publicidade internacional, designadamente quando o seu valor supere os limiares europeus definidos pelas Diretivas da União Europeia, o anúncio do concurso público será também publicado no Jornal Oficial da União Europeia (cf. art.º 131.º do CCP), segundo modelos («...») aprovados pelo Regulamento de Execução (UE) 2019/1780, de 23 de setembro de 2019, alterado pelo Regulamento (UE) 2022/2303, de 24 de novembro.
1.2.2.8 Nos termos do disposto no art.º 130.º, n.º 2 do CCP o anúncio publicado no Diário da República (ou resumo dos seus elementos mais importantes) pode ser posteriormente divulgado por qualquer outro meio considerado conveniente, nomeadamente através da sua publicação em plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante, e ainda, através do «PORTAL BASE», ao qual as entidades adjudicantes devem transmitir, entre o demais, o Anúncio de abertura do procedimento e eventuais anúncios subsequentes, publicados no Diário da República (art.º 1.º, alínea a) da Portaria n.º 318-B/2023, de 25 de Outubro, que Regula o Funcionamento e Gestão do Portal dos Contratos Públicos denominado «Portal Base»).
1.2.2.9 Mas nenhuma destas publicações (ou publicitações) dispensa ou por qualquer forma substitui a publicação do anúncio do procedimento no Diário da República, que é sempre obrigatório no caso do concurso público.
1.2.2.10 E quanto à plataforma eletrónica, lembre-se que na opção feita pelo legislador do Código dos Contratos Público no DL n.º 18/2008, de 29 de janeiro, que o aprovou, que indo, então, mais longe do que o estabelecido a nível comunitário nas Diretivas n.ºs 2004/17/CE e 2004/18/CE, assumiu-se a desmaterialização integral dos procedimentos relativos à formação e celebração dos contratos públicos, a processar-se através de plataformas eletrónicas (cf. art.º 4.º do diploma preambular DL n.º 18/2008, de 29 de janeiro). Tendo o DL n.º 143-A/2008, de 25/07 e a Portaria n.º 701-G/2008, de 29/07 estabelecido, então, os seus termos, os quais atualmente resultam da Lei n.º 96/2015, de 17/08, que transpondo o artigo 29.º da Diretiva 2014/23/UE, o artigo 22.º e o anexo IV da Diretiva 2014/24/UE e o artigo 40.º e o anexo V da Diretiva 2014/25/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, Regula a Disponibilização e a Utilização das Plataformas Eletrónicas de Contratação Pública.
1.2.2.11 Ora, sob a epígrafe “Condução dos procedimentos nas plataformas eletrónicas” o art.º 60.º da Lei n.º 96/2015, de 17/08 dispõe que compete ao representante da entidade adjudicante conduzir o procedimento de formação de contratos públicos, constituindo a plataforma eletrónica apenas a infraestrutura tecnológica na qual aquele procedimento se desenvolve. Sendo que nos termos do disposto no art.º 62.º, n.º 1 da Lei n.º 96/2015, de 17/08 “no âmbito de cada procedimento de formação de um contrato, a plataforma eletrónica disponibiliza, em área de acesso livre, e de forma completa e gratuita, as peças do procedimento, a partir da data da publicação do anúncio”.
1.2.2.12 Significando que no caso de concurso público da plataforma eletrónica de contratação referente ao procedimento pré-contratual deve conter o anúncio, o programa do procedimento e o caderno de encargos, que constituem as peças do procedimento de acordo com o art.º 40.º, n.º 1, alínea c) do CCP.
1.2.2.13 Dispõe expressamente o art.º 40.º do CCP que “as indicações constantes do programa do procedimento, do caderno de encargos e da memória descritiva prevalecem sobre as indicações do anúncio em caso de divergência” (n.º 4) e que “as peças do procedimento prevalecem sobre as indicações constantes da plataforma eletrónica de contratação, em caso de divergência” (n.º 5).
1.2.2.14 De notar que as normas destes n.ºs 4 e 5 do art.º 40.º do CCP foram-lhe aditadas pelo DL. n.º 111/-B/2017, de 31/08.
Referindo a tal propósito PEDRO FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, in, “Direito da Contratação Pública”, Vol. I, 2.ª Edição, AAFDL Editora, p. 804, também citado na decisão recorrida, o seguinte: “(…)mereceu um vivo aplauso o aditamento de um n.º 5 ao artigo 40.º, determinando que “as peças do procedimento” - onde se inclui, portanto, também o anúncio - “prevalecem sobre as indicações constantes da plataforma electrónica de contratação, em caso de divergência”.
Embora esta disposição pudesse ser considerada como auto-evidente, a experiência nos procedimentos de contratação pública em Portugal aconselhou enfaticamente a introdução desta advertência. (…) Não foi incomum observar os casos de procedimentos a decorrerem em plataformas em que se exigia a apresentação de documentação diferente ou omissa daquela que constava das peças procedimentais; ou em que se fixavam prazos (por vezes, o próprio prazo de apresentação das propostas) que não coincidiam com os prazos determinados nas peças procedimentais; ou que se exigia a cobrança de preços ou taxas proibidos por lei.
A redação - aqui sim - bem preparada pelo legislador de 2017 permite confirmar que as “indicações constantes da plataforma” são isso mesmo: observações ou dizeres informativos que são preparados por uma entidade gestora desprovida de competência normativa e que devem ter-se como não escritos sempre que contrariem as regras constantes da lei e das peças procedimentais (contra legem) ou, simplesmente, que vão além do disposto na lei e nas peças procedimentais (praeter legem).
Aliás, essa conclusão é coerente com a advertência constante do artigo 60.º da Lei n.º 96/2015: “compete ao representante da entidade adjudicante conduzir o procedimento de formação de contratos públicos, constituindo a plataforma eletrónica apenas a infraestrutura tecnológica na qual aquele procedimento se desenvolve”.
1.2.2.15 Na situação dos autos está em causa a divergência (aparente) quanto ao prazo limite para apresentação das propostas entre a informação que constava da plataforma eletrónica e o que estava vertido no anúncio do procedimento publicado no Diário da República.
1.2.2.16 Resulta efetivamente do probatório que à data da criação do procedimento na plataforma eletrónica VORTAL constava, como data-limite de apresentação das propostas, as 17h00 do dia 31 de maio de 2025, mas após publicação do anúncio do procedimento no Diário da República foi efetuado um aditamento que acertou a data com a publicação em Diário da República, isto é, o dia 30 de maio de 2025, às 17h00 (vide Ponto V). do probatório).
Isto quando do anúncio do procedimento, publicado no dia 09-05-2025 no Diário da República, II Série, n.º 89/2025, constava como «Prazo para apresentação das propostas: 30-05-2025 17:00» (vide Ponto C). do probatório) e o Programa do Procedimento estabelecia no seu artigo 9.º, n.º 1 (dando cumprimento ao disposto no art.º 132.º, n.º 1, alínea a) do CCP, nos termos do qual o programa do concurso público deve indicar, entre o mais, o prazo para a apresentação das propostas) que as propostas e os documentos que a instruem seriam entregues até às 17h00m da data para apresentação das propostas publicada em Diário da República (vide Ponto D). do probatório).
1.2.2.17 A sentença recorrida resolveu a questão com recurso, no essencial, à aplicação da norma ínsita no art.º 40.º, n.º 5 do CCP. E fê-lo corretamente.
1.2.2.18 Se no âmbito de um concurso público celebração do contrato de empreitada era mencionado na plataforma eletrónica de contratação referente ao procedimento pré-contratual um prazo limite de apresentação de propostas diferente daquele que constava do anúncio do procedimento publicado no Diário da República, é este último que prevalece, nos termos do disposto no art.º 40.º, n.º 5 do CCP.
1.2.2.19 O que é bastante para concluir pela legalidade do ato que excluiu a proposta da Autora por ter sido apresentada no dia 30-05-2025, às 19h12, por conseguinte depois de expirado o prazo de apresentação das propostas constante do anúncio do procedimento.
Tendo, assim, o Tribunal a quo feito correta interpretação e aplicação do art.º 40.º, n.º 5 do
CCP.
1.2.2.20 A Recorrente Autora reitera no recurso a argumentação que já havia expendido na
ação, no sentido de que a interpretação do art.º 40.º, n.º 5 do CCP deve ser integrada pelos princípios da concorrência, da igualdade, da transparência, da proporcionalidade e da boa-fé acolhidos no art.º 1.º-A do CCP e pelos princípios da boa administração, da boa-fé e da tutela da confiança acolhidos no CPA e ainda pelo regime das plataformas eletrónicas (constante da Lei n.º 96/2015), sob pena de o procedimento eletrónico se converter numa fonte de exclusões automáticas por falhas do próprio meio oficial.
1.2.2.21 Não colhe sucesso. A sentença recorrida disse, a tal respeito, que não é legítimo convocar, em substituição da disciplina normativa expressa, princípios gerais de direito
administrativo, como o princípio da boa-fé ou da tutela da confiança, para justificar a apresentação intempestiva da proposta.
E efetivamente, onde existe norma à qual a situação concreta lhe é subsumível, como é o caso, e não havendo motivo para a desaplicar, designadamente por inconstitucionalidade (que não vem, de todo o modo invocada), é infrutífera a invocação dos indicados princípios.
1.2.2.22 E por fim importa acrescentar que na situação dos autos não ocorreu qualquer anomalia ou falha técnica atinente à submissão da proposta da Recorrente Autora, que pudesse consubstanciar uma situação de justo impedimento.
1.2.2.23 O que sucedeu foi a discrepância (temporária) da informação vertida na plataforma face ao que constava do anúncio quanto à data limite para apresentação das propostas. E a alusão feita pela Recorrente Autora na pronúncia que emitiu em sede de audiência prévia quanto ao Relatório Preliminar de 06-06-2025, de que «foi questionada a plataforma através do ..........@....., a qual respondeu com a ocorrência de “De acordo com o nosso sistema de alarmística e registo de acessos, previsto no Artigo 50º da Lei 96/2015, e após análise por parte do N/Depto., de Qualidade, existe registo de um constrangimento pontual, da responsabilidade da [SCom10...], que condicionou o acesso do operador económico à data correta de submissão de propostas, após aditamento.”» (vide Ponto R). do probatório), reflete isso mesmo, que à data da criação do procedimento na plataforma eletrónica VORTAL constava, como data-limite de apresentação das propostas, as 17h00 do dia 31 de maio de 2025, mas após publicação do anúncio do procedimento no Diário da República foi efetuado um aditamento que acertou a data com a publicação em Diário da República, isto é, o dia 30 de maio de 2025, às 17h00 (vide Ponto V). do probatório). Não resultando quando esse aditamento efetuado na plataforma terá ficado visível.
1.2.2.24 Não estando em causa na situação dos autos qualquer anomalia da plataforma quanto à submissão da proposta, mas sim (apenas) divergência quanto ao prazo limite para a apresentação das propostas mencionado na plataforma eletrónica face ao que constava do anúncio do procedimento publicado no Diário da República, não há que convocar a figura do justo impedimento, sendo a divergência resolvida pelo disposto no art.º 40.º, n.º 5 do CCP.
1.2.2.25 Não merecem, pois, acolhimento as conclusões 17.ª. a 24.ª e 33.º das alegações de recurso, não ocorrendo, nesta parte, o erro de julgamento de direito imputado à decisão recorrida.
~
1.2.3 Quanto ao invocado direito a indemnização por perda de chance
1.2.3.1 Sustenta a Recorrente Autora que caso não seja possível ou adequado obter reconstituição plena em espécie, deve ser apreciado o pedido subsidiário de responsabilidade pré-contratual por perda de chance (vide conclusões 27.ª. a 30.ª e 35.º das suas alegações de recurso).
1.2.3.1 No saneador-sentença recorrido o Mm.º Juiz do Tribunal a quo definiu assim o objeto do litígio:
«O objeto do litígio reconduz-se à apreciação da legalidade dos atos praticados pelo Réu em 03.07.2025 no âmbito do procedimento concursal público de contratação com referência 16E2025, tendente à execução da empreitada denominada “Requalificação da Unidade de Saúde ...”, publicitado no Diário da República, II Série, de 09.05.2025, anúncio de procedimento n.º 12223/2025, concretamente: (i) o ato de exclusão da proposta apresentada pela Autora; e (ii) o ato de adjudicação da empreitada à Contra-Interessada [SCom02...], Lda.
Em conexão com tais atos, integra ainda o objeto do litígio a pretensão condenatória dirigida ao Réu no sentido da admissão da proposta da Autora e do consequente reposicionamento da mesma em 1.º lugar e adjudicação a seu favor, bem como, a título subsidiário, a pretensão de exclusão da proposta da Contrainteressada, e a pretensão indemnizatória fundada na figura da perda de chance.
Em face dos pedidos formulados e da causa de pedir delineada, impõe-se apreciar, por ordem lógico-jurídica, as seguintes questões:
1. Saber se a proposta apresentada pela Autora foi submetida após o termo do prazo fixado para a sua apresentação e, em caso afirmativo, se tal extemporaneidade integra a causa de exclusão prevista no artigo 146.º, n.º 2, alínea a), do CCP, com o consequente juízo sobre a legalidade do ato de exclusão.
2. Em caso de procedência do vício apontado ao ato de exclusão da proposta da Autora, apurar as consequências jurídicas, designadamente se se impõe a admissão da proposta e a consequente reordenação e adjudicação a favor da Autora.
3. Caso se conclua pela improcedência dos pedidos principais, a título subsidiário, apreciar se se mostram verificados os pressupostos de responsabilidade civil extracontratual do Réu, sob a invocada figura da perda de chance.
4. Apreciar, igualmente a título subsidiário, se a proposta da Contrainteressada deveria ter sido excluída, nos termos do artigo 146.º do CCP, ou se, pelo menos, se impunha a solicitação de esclarecimentos ou o suprimento de irregularidades, em face das concretas desconformidades invocadas pela Autora, nomeadamente: (i) cronograma financeiro alegadamente ilegível/incompleto; (ii) alegada
desconexão do caminho crítico; (iii) ausência de recursos em linhas do plano de equipamentos; (iv) indicação “incluído” em diversos preços unitários e subsequente esclarecimento assumindo preço 0,00 €;
(v) ausência de lista de preços unitários em formato XLS; (vi) alegada insuficiência da memória descritiva;
(vii) alegada falta de rendimentos diários no plano de trabalhos; (viii) alegada desconformidade do Anexo I (remissões para alíneas do artigo 55.º do CCP); e (ix) alegada insuficiência da declaração de compromisso de entidade subcontratada.»
1.2.3.2 Depois de ter concluído pela legalidade do ato de exclusão da proposta da Autora, nos termos supra vistos, passou a analisar do alegado direito a indemnização a título de perda de chance, que julgou improcedente com base na seguinte fundamentação que ali assim foi externada, e que se passa a transcrever:
«B - Do alegado direito a indemnização a título de perda de chance
Quanto a este segmento do pedido deduzido a título subsidiário, a Autora sustenta, em síntese, que, não fora a atuação ilegal do Réu - designadamente a exclusão da sua proposta com fundamento em alegada intempestividade - teria uma possibilidade séria, real e consistente de vir a obter a adjudicação da empreitada “Requalificação da Unidade de Saúde ...”, atenta a circunstância de uma vez admitida a sua proposta, esta se posicionar em 1.º lugar à luz do critério monofator-preço. Com base nessa premissa, defende que a perda dessa oportunidade de adjudicação constitui, por si só, um dano indemnizável, configurável nos termos da figura da perda de chance, reclamando, em consequência, uma indemnização autónoma pelos lucros cessantes correspondentes à oportunidade frustrada.
O Réu e a Contrainteressada contrapõem, em primeiro lugar, que não se verifica qualquer ilicitude na atuação administrativa, porquanto a exclusão da proposta da Autora resultou da aplicação estrita do disposto no artigo 146.º, n.º 2, alínea a), do CCP, à luz do regime das peças do procedimento e do artigo 40.º, n.º 5, do mesmo Código.
Vejamos.
A figura da perda de chance tem vindo a ser reconhecida na jurisprudência como um dano autónomo, distinto do dano final (ganho não obtido ou perda sofrida), mas não desligado das categorias clássicas da responsabilidade civil.
Para que se considere autónoma a figura de “perda de chance”, importa apreciar a conduta do lesante, não a ligando ferreamente ao nexo de causalidade, porém sem que isso signifique a desconsideração absoluta desse e dos demais requisitos da responsabilidade civil. Esta figura visa, antes, introduzir como requisito caracterizador que se possa afirmar que o lesado de uma conduta ilícita tinha uma chance, uma probabilidade, séria, real, de, não fora a actuação que frustrou essa chance, obter uma
vantagem que probabilisticamente era razoável supor que almejasse e/ou que a actuação omitida se o não tivesse sido, poderia ter minorado a chance de ter tido um resultado não tão danoso como o que ocorreu.
Deste modo, a perda de chance pressupõe uma probabilidade de obtenção do resultado. Só assim se compreende que seja atribuída uma indemnização para compensar o lesado por este dano. Não basta, porém, uma qualquer probabilidade, designadamente uma mera possibilidade abstrata ou especulativa, exigindo-se que seja demonstrado um elevado índice de probabilidade, que se traduz numa possibilidade consistente e séria de que o resultado seria alcançado.
O Acórdão de Uniformização de Jurisprudência n.º 2/2022, de 26.01.2022, do Supremo Tribunal de Justiça, sublinhou que o dano da perda de chance processual, fundamento da obrigação de indemnizar, tem de ser consistente e sério, cabendo ao lesado o ónus da prova de tal consistência. Todavia, como de forma impressiva se concretizou no Ac. do Supremo Tribunal de Justiça de 19.12.2018, “para que se considere autónoma a figura da perda de chance, como um valor que não pode ser negado ao titular e que está contido no seu património, importa apreciar a conduta do lesante, ponderando como requisito caracterizador dessa autonomia, se se pode afirmar, no caso concreto, que o lesado tinha uma chance, uma probabilidade séria, real e credível de, não fora a actuação que a frustrou, obter uma vantagem que probabilisticamente era razoável supor que almejasse, ou que a actuação omitida, se não tivesse ocorrido, poderia ter minorado a chance de ter tido um resultado não tão desfavorável como o que ocorreu” - proferido no processo n.º 1337/12.1TVPRT.P1.S1, in www.dgsi.pt.
Transpondo estes critérios para o domínio específico da contratação pública, o Supremo Tribunal Administrativo, no Acórdão de 11.09.2019, proferido no processo n.º 0829/18.3BEAVR, afirmou, com particular clareza, que:
V - Na perda de chance visa-se indemnizar uma oportunidade perdida e portanto só se colocará se houver uma grande probabilidade de essa oportunidade conduzir a um ganho.
VI - Pelo que, no caso sub judice, só perante um sério, real e um muito provável desfecho de a aqui recorrente vir a ser colocada em 1º lugar e ser-lhe adjudicado o concurso após a retoma do procedimento pelo júri é que terá direito a uma indemnização pela perda de chance.
VII - É nula a probabilidade de a aqui recorrente vir a ser graduada em 1º lugar, por exclusão de todas as três propostas (da adjudicatária e das duas contrainteressadas) por incumprimento das especificações técnicas por falta de equivalência dos produtos oferecidos relativamente ao produto requerido, depois de o mesmo júri as ter aceite, a todas, sem ter dirigido qualquer crítica ou colocado qualquer obstáculo às especificações técnicas dos produtos nelas oferecidos”.
Revertendo agora ao caso concreto, há, desde logo, um primeiro obstáculo intransponível à procedência do pedido indemnizatório: como já se concluiu no ponto anterior, a exclusão da proposta da
Autora mostra-se conforme ao direito, por aplicação direta do artigo 146.º, n.º 2, alínea a), do CCP, conjugado com o artigo 40.º, n.º 5, do mesmo diploma. Não se verifica, pois, qualquer ilicitude na atuação do Réu que possa funcionar como pressuposto da responsabilidade civil extracontratual. Faltando o facto ilícito, fica logo afastado um dos requisitos estruturantes da responsabilidade civil, o que, por si só, obsta à atribuição de qualquer indemnização, ainda que por alegada perda de chance.
Ora, na presente ação, concluiu-se que a exclusão da Autora resultou da aplicação correta da causa de exclusão legalmente prevista para propostas apresentadas após o termo do prazo fixado. Não existindo ilicitude, não se pode falar em “frustração ilícita” de uma oportunidade; e, não havendo oportunidade juridicamente tutelável - por ser a própria Autora que, com a apresentação intempestiva da proposta, se colocou fora do círculo de concorrentes admissíveis -, não se vislumbra em que medida se poderia afirmar a existência de uma probabilidade séria, real e qualificada de adjudicação que merecesse ser indemnizada.
Tudo visto, não se mostram preenchidos, nem o pressuposto da ilicitude, nem o requisito material de uma probabilidade séria, real e consistente de obtenção do resultado favorável, pelo que o pedido de indemnização formulado a título de perda de chance não pode deixar de ser julgado improcedente».
1.2.3.3 No presente recurso a Recorrente Autora sustenta que caso, por razões supervenientes ou por opção do Tribunal, não seja possível ou adequado obter reconstituição plena em espécie, deve ser apreciado o pedido subsidiário de responsabilidade pré-contratual por perda de chance; que a perda de chance constitui dano autónomo ressarcível quando a atuação ilícita e culposa frustra uma probabilidade séria e real de obtenção de vantagem, exigindo chance concreta e nexo causal adequado; que no caso, sendo o critério monofator-preço e sendo a proposta da Recorrente inferior à adjudicatária, a Recorrente detinha chance séria e real de adjudicação (ou, no mínimo, de posicionamento adjudicável), chance eliminada pela exclusão e tratamento ilegal; que a quantificação deve atender à probabilidade séria de adjudicação e à margem demonstrável por prova contabilística, devendo ser fixada prudencialmente e/ou, subsidiariamente, relegada para liquidação ulterior, sem prejuízo do mínimo peticionado; que caso não seja possível reconstituição plena em espécie, deve ser conhecido e julgado procedente o pedido indemnizatório por perda de chance, nos termos peticionados e/ou a liquidar ulteriormente (vide conclusões 27.ª. a 30.ª e 35.º das suas alegações de recurso).
1.2.3.4 Ora, já se firmou supra a correção do juízo feito no saneador-sentença recorrido quanto à improcedência do pedido anulatório dirigido à exclusão da proposta da Recorrente Autora.
1.2.3.5 Nessa circunstância, de confirmação da legalidade da decisão de exclusão da sua proposta, tem que ser mantida, consequentemente, a improcedência do pedido de indemnização por perda de chance na exata medida em que não se verifica o pressuposto de ilicitude em que a mesma se fundaria.
1.2.3.6 Pelo que é apodítico não poderem ser acolhidas as conclusões 27.ª. a 30.ª e 35.º das alegações de recurso que, assim, improcede também nesta parte.
~
1.2.4 Quanto às invocadas causas de exclusão da proposta da Contrainteressada
1.2.4.1 Sustenta a Recorrente Autora que ainda que se entenda não proceder o pedido principal, devem ser reapreciadas as desconformidades materiais e documentais da proposta adjudicatária, devendo a mesma ser excluída (vide conclusões 23.ª. a 26.ª e 34.º das suas alegações de recurso).
1.2.4.2 O saneador-sentença enfrentando a questão se saber se se verificavam as causas de exclusão da proposta da contrainteressada, que haviam sido invocadas pela Autora na petição inicial da ação, concluiu que as mesmas não se verificavam. Juízo que assentou na seguinte fundamentação, ali assim externada, que se passa a transcrever:
«C. Das alegadas causas de exclusão da proposta da Contrainteressada
A título subsidiário, a Autora invoca um conjunto de alegadas irregularidades e desconformidades na proposta apresentada pela Contrainteressada, que, em seu entender, deveriam ter conduzido à exclusão desta última do procedimento. Fá-lo, porém, em termos marcadamente genéricos e com parca densificação argumentativa quanto ao modo como cada uma dessas alegadas falhas afetaria, concreta e materialmente, a conformidade da proposta com as peças do procedimento ou a comparabilidade entre propostas.
Não obstante essa evidente fragilidade de substanciação, sempre se dirá o seguinte, e separadamente, quanto a cada uma dessas alegações:
(i) Do alegado cronograma financeiro ilegível e incompleto
A Autora sustenta, em síntese, que o cronograma financeiro junto com a proposta da Contrainteressada é ilegível e incompleto, porquanto, em seu entender, não seria possível ler corretamente os valores (designadamente ao nível das casas decimais) nem se encontraria indicado o valor acumulado, o que, no seu entender, contrariaria o exigido para uma correta avaliação da proposta e para o adequado planeamento financeiro da execução contratual.
Não lhe assiste razão.
Desde logo, do exame do cronograma financeiro constante do processo administrativo resulta que o documento se apresenta, no seu conjunto, legível, permitindo identificar, por cada período temporal, os valores parciais previstos, em termos que satisfazem as exigências formuladas nas peças do procedimento. Como as contra-partes evidenciam, a circunstância de, em algumas células, não serem inteiramente visíveis todas as casas decimais de determinados valores não impede a compreensão dos montantes relevantes, nem torna o cronograma inutilizável do ponto de vista da análise económico-financeira da proposta. Mesmo admitindo que, por lapso de impressão ou formatação, algumas células não reproduzam integralmente todos os dígitos, a verdade é que os valores correspondem ao somatório dos preços unitários de cada uma das espécies de trabalho por capítulo, sendo possível, mediante uma leitura minimamente atenta e a simples soma dos valores unitários e/ou dos totais por artigo, reconstituir os montantes prévios e acumulados relevantes para a aferição do esforço financeiro ao longo da execução da empreitada.
Nestas condições, não se vê que o cronograma financeiro apresentado possa ser qualificado como “ilegível” ou “incompleto” em termos juridicamente relevantes, nem que tal circunstância comprometa a possibilidade de o dono da obra proceder a uma avaliação objetiva e suficiente da proposta.
Por conseguinte, não se descortina, neste ponto, qualquer irregularidade material ou formal do cronograma financeiro que pudesse justificar a exclusão da proposta da Contrainteressada ou que permita censurar o juízo de admissibilidade formulado pelo júri do procedimento.
(ii) Do alegado “caminho crítico não ligado”
A Autora sustenta, ainda, que o plano de trabalhos apresentado pela Contrainteressada enferma de vício porquanto o respetivo caminho crítico não se encontraria devidamente “ligado”, o que, no seu entendimento, comprometeria a coerência interna do planeamento e a demonstração da exequibilidade do prazo global de execução da empreitada.
Não lhe assiste razão.
A alegação da Autora surge formulada em termos manifestamente genéricos, vagos e imprecisos: limita-se a afirmar que o caminho crítico “não se encontra devidamente ligado”, sem identificar quais as atividades concretas em que tal alegada desconexão se verificaria, nem demonstrar em que medida essa circunstância comprometeria, de facto, a coerência do plano ou a exequibilidade do prazo contratual.
Ademais, resulta expressamente do artigo 28.º, n.º 2, alínea a), do Programa do Procedimento que o plano de trabalhos deve, necessariamente, conter determinados elementos mínimos (duração de cada atividade, precedências e ligações, etc.), acrescentando-se, porém, que esse plano “podendo ainda conter: (…) caminho crítico”. Ou seja, o próprio Programa qualifica o caminho crítico como elemento meramente
facultativo, e não como componente imperativa ou condição de admissibilidade da proposta, nem se comina a sua falta ou incompletude com a exclusão das propostas.
Em suma, a objeção da Autora quanto ao alegado “caminho crítico não ligado” não se mostra minimamente densificada nem ancorada em exigência vinculativa das peças procedimentais, não se divisando, por esta via, qualquer vício invalidante da proposta da Contrainteressada.
(iii) Do alegado défice de recursos no plano de equipamentos
A Autora invoca, ainda, como fundamento subsidiário de invalidade da proposta da Contrainteressada, a alegada “falta de recursos no plano de equipamentos”, sustentando que, nas linhas n.º 8 e n.º 195 daquele plano, não se mostrariam indicados os meios necessários à execução dos trabalhos aí previstos, o que, no seu entender, inviabilizaria a verificação da adequação e disponibilidade dos equipamentos propostos.
A alegação não procede.
Desde logo, importa notar o caráter marcadamente genérico e pouco densificado da censura formulada: a Autora limita-se a enunciar a ausência de indicação de recursos em duas linhas do plano de equipamentos, sem explicitar, de forma minimamente concreta, em que medida tal circunstância comprometeria a exequibilidade global da proposta ou impediria o dono da obra de aferir a suficiência dos meios materiais afetos à empreitada.
Depois, do confronto com os elementos constantes do processo administrativo resulta que a linha n.º 8 do plano de equipamentos respeita aos trabalhos de “execução de telas finais de todas as especialidades”, ao passo que a linha n.º 195 se reporta à colocação de “tapete de entrada do edifício”. Ora, quanto à execução das telas finais, o plano de mão-de-obra prevê, expressamente, a utilização do recurso “Preparador”, sendo evidente que se está perante uma atividade de natureza eminentemente técnica e documental, pelo que se consegue, da conjugação dos referidos documentos, alcançar os meios empregues. No que respeita à colocação do tapete de entrada do edifício (linha n.º 195), o plano de mão-de-
obra prevê o recurso “Servente”, sendo patente que o trabalho em causa se reconduz, na sua essência, a uma operação simples de assentamento/colocação de um elemento pré-fabricado num local delimitado, para a qual não é exigível - nem resulta imposto das peças do procedimento - qualquer equipamento específico de construção.
Em consequência, não é permitido concluir pela existência de uma incompletude relevante, nem, muito menos, pela existência de uma irregularidade suscetível de integrar causa de exclusão nos termos do artigo 146.º do CCP, considerando a leitura conjugada dos vários documentos que compõem o plano de trabalhos (plano de equipamento e plano de mão de obra).
Acresce que, conforme se escreveu no Ac. do STA, proferido no proc. 020327/25.8BELSB, datado de 05.11.2025, “O plano de trabalhos, previsto no artigo 361.º, n.º 1, do CCP, é um elemento essencial da proposta e instrumento fundamental para o controlo da execução contratual pelo dono da obra. Não se exige um nível de detalhe excessivo ou uniformizado, salvo previsão expressa nos documentos do procedimento. Antes, o grau de pormenorização deve ser proporcional à complexidade da empreitada, assegurando a função de permitir o controlo eficaz da execução, quanto ao ritmo e sequência dos trabalhos, e o respeito pelos princípios da legalidade, proporcionalidade e concorrência.”
Assim, a Autora não logra demonstrar que o plano de trabalhos apresentado não cumpra o elenco mínimo exigido, nem invoca qualquer concreta impossibilidade de controlo da execução ou de fiscalização dos prazos. Também não põe em causa que o júri do procedimento tenha analisado o plano de trabalhos no seu conjunto e o tenha considerado suficiente para efeitos de apreciação da proposta e da respetiva calendarização.
Tudo ponderado, a invocada falta de recursos no plano de equipamentos não se mostra minimamente densificada em termos fáctico-jurídicos que permitam reconduzir tal apontamento a uma verdadeira desconformidade com as peças do procedimento ou a um vício relevante da proposta da Contrainteressada, nem sendo invocado que o elemento documental em causa não permita o controlo eficaz da execução da empreitada, pelo que não pode servir de fundamento à sua exclusão.
(iv) Do alegado vício relativo à menção “incluído” / preço unitário 0,00 € na lista de preços unitários
A Autora imputa ainda à proposta da Contrainteressada um vício relativo à lista de preços unitários, alegando que, quanto aos artigos 15.7.3, 15.7.4, 15.7.5 e 15.7.6, o campo “P.U.” surge preenchido com a menção “incluído”, quando deveria constar um preço unitário numérico explícito. Acrescenta que, na sequência de pedido de esclarecimento formulado pelo júri, nos termos do artigo 72.º, n.º 1, do CCP, a Contrainteressada terá esclarecido que, para esses artigos, se podia assumir o preço unitário de 0,00 €, por se encontrarem os respetivos custos “incluídos no preço final” da proposta, o que, no entender da Autora, levantaria sérias dúvidas quanto à consistência interna da proposta, à correta valoração dos trabalhos e à efetiva assunção dos riscos contratuais, podendo mesmo configurar omissão de preço ou indício de preço anormalmente baixo.
Vejamos.
Resulta do relatório preliminar e da demais documentação junta ao PA que o júri, verificando constar a menção “incluído” nos artigos 8.2.5, 8.2.6, 10.5.7.6, 15.7.3, 15.7.4, 15.7.5 e 15.7.6, solicitou à Contrainteressada, em 05.06.2025, através da plataforma eletrónica, que esclarecesse se, para esses artigos, deveria entender-se que o preço unitário era de 0,00 €. Dentro do prazo concedido, a
Contrainteressada esclareceu que, para todos esses artigos, onde se apresenta a indicação ‘incluído' pode assumir que o preço unitário é 0,00 € e que esses artigos estão incluídos no nosso preço final. Em face dessa resposta, o júri considerou suficientemente esclarecido o sentido da menção “incluído”, entendendo que não se verificava qualquer omissão de preço unitário juridicamente relevante, nem qualquer desconformidade suscetível de integrar causa de exclusão.
Ora, importa recordar que a lista de preços unitários é o instrumento através do qual o concorrente discrimina a repartição interna do preço global pelos vários artigos e espécies de trabalhos, mas essa discriminação não elimina a natureza unitária do preço contratual proposto. Do ponto de vista jurídico, o que releva primordialmente é que o objeto do contrato se encontre integralmente abrangido pelo preço global ofertado, cabendo, em primeira linha, ao júri apreciar se a estruturação interna desse preço (com eventuais “cotações zero” ou custos integrados em outros artigos) traduz desvinculação do cumprimento de certas prestações, ou se se mantém a assunção integral das obrigações contratuais.
Nesta matéria, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 25.01.2019, proferido no processo n.º 00320/17.5BEMDL, oferece um critério particularmente elucidativo. Aí se entendeu, desde logo, “a circunstância de esses artigos aparecerem cotados com valor 0 € (zero euros), não corresponde a uma manifestação de desvinculação do cumprimento integral do objeto do contrato, sendo que a prestação dos serviços para estes artigos é que não tem qualquer custo associado, pelo que o seu valor é 0 € (zero euros), se tal foi a conclusão do júri do concurso, sendo esta uma área de discricionariedade técnica insindicável salvo caso de erro grosseiro, critério manifestamente desajustado ou desvio de poder, o que não é o caso” (ponto 3 do sumário).
Transposto para o caso sub judice, o que está em causa é, precisamente, saber se a menção “incluído”, posteriormente densificada, a solicitação do júri, como preço unitário 0,00 €, estando o respetivo valor incluído no preço final, revela qualquer omissão invalidante de preço ou qualquer intenção de não prestar os trabalhos correspondentes.
A resposta só pode ser negativa.
Em primeiro lugar, porque a própria Contrainteressada explicitou que os custos associados a esses artigos se encontram absorvidos pelo preço global da proposta, não havendo qualquer segmento da empreitada que fique fora da esfera de cobertura do preço contratual. Não se trata, pois, de ausência de preço, mas de uma opção de imputação interna dos custos.
Em segundo lugar, a Autora não alegou nem demonstrou que, em concreto, os trabalhos correspondentes aos artigos em causa (8.2.5, 8.2.6, 10.5.7.6, 15.7.3, 15.7.4, 15.7.5 e 15.7.6) ficassem, na prática, sem qualquer cobertura económico-financeira na proposta, limitando-se a afirmar, em termos genéricos, que a indicação “incluído” (e o subsequente esclarecimento no sentido de preço 0,00 €) “levanta
sérias dúvidas” sobre a consistência da proposta. Ora, não basta suscitar abstratamente “dúvidas”: seria necessário evidenciar que a estrutura de preços adotada implica, objetivamente, a impossibilidade de execução de parte do objeto contratual ou a ausência de assunção dos inerentes custos.
Tudo ponderado, a menção “incluído” nos artigos 15.7.3, 15.7.4, 15.7.5 e 15.7.6 - densificada, após pedido de esclarecimento, como preço unitário 0,00 €, com integração no preço final da proposta - não consubstancia omissão de preço invalidante, nem revela desvinculação do cumprimento das prestações correspondentes. Não se verifica, assim, qualquer causa de exclusão da proposta da Contrainteressada fundada nesta alegada irregularidade da lista de preços unitários.
(v) falta da lista de preços unitários em formato XLS.
No que respeita à alegada falta da lista de preços unitários em formato XLS, a Autora limita-se, em termos genericamente enunciados e sem particular densificação argumentativa, a sustentar que, tendo o artigo 28.º, n.º 1, alínea c), do Programa do Procedimento exigido a apresentação da lista de preços unitários “em formato .pdf e .xls”, a não apresentação deste último formato pela Contrainteressada determinaria, só por si, a violação das peças do procedimento e deveria ter conduzido à exclusão da respetiva proposta, por, alegadamente, impedir a correta análise, comparação e verificação da conformidade da proposta com as exigências do caderno de encargos.
Ora, resulta do ponto 5.2 do relatório preliminar que, para efeitos do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 28.º do Programa do Procedimento, a Contrainteressada apresentou apenas a lista de preços unitários em formato PDF, não tendo junto o mesmo documento em formato XLS. Todavia, o júri expressamente consignou que, sendo possível “obter todos os preços unitários da proposta pelo documento apresentado em formato PDF”, tal omissão não foi considerada suscetível de integrar qualquer causa de exclusão da proposta. Em síntese, o júri entendeu que a exigência cumulativa de formatos (PDF e XLS) tinha, neste ponto, natureza instrumental quanto ao modo de apresentação e tratamento da informação, não afetando, no caso concreto, a inteligibilidade, exaustividade ou controlabilidade dos dados constantes da lista de preços unitários.
De facto, não resulta dos autos que a ausência do formato XLS tenha, em concreto, dificultado ou impedido a verificação dos preços unitários propostos, a comparação entre propostas ou o controlo da conformidade da proposta com o caderno de encargos. A lista de preços unitários foi apresentada em formato PDF, pressupondo o júri que este continha, de forma clara e acessível, a discriminação dos artigos e respetivos preços; a Autora não alega - muito menos demonstra - que qualquer preço unitário tenha ficado omisso, ilegível ou insuscetível de análise por via do documento efetivamente apresentado. Limita-se a afirmar, em abstrato, que a falta do ficheiro XLS “impediria” uma correta avaliação da proposta, sem indicar em que medida, no caso concreto, essa alegada impossibilidade se verificou.
Nesta perspetiva, a omissão do ficheiro XLS traduz-se, quando muito, numa irregularidade meramente formal relativa ao suporte informático de um documento que, na sua substância, foi apresentado e permitiu integralmente o exercício da função de avaliação e controlo atribuída ao júri. Não se está perante uma falta substancial de documento essencial ou de conteúdo mínimo da proposta, em termos que permitam subsumir a situação às causas de exclusão previstas nos artigos 70.º e 146.º do CCP. Também não se mostra convocável, com utilidade, o mecanismo de suprimento de irregularidades formais previsto no artigo 72.º do CCP, desde logo porque o júri considerou que, com base no PDF apresentado, dispunha de todos os elementos necessários à análise da proposta e à sua comparabilidade com as demais, juízo esse que não vem minimamente colocado em causa.
Em suma, a alegação relativa à falta da lista de preços unitários em formato XLS não permite, face ao quadro fáctico apurado e ao regime aplicável, concluir pela existência de causa de exclusão da proposta da Contrainteressada, mostrando-se, pois, improcedente também este segmento da argumentação da Autora.
(vi) da desconformidade da memória descritiva
No que concerne à alegada desconformidade da memória descritiva apresentada pela Contrainteressada, limita-se a Autora a afirmar, em termos marcadamente genéricos, que aquela não cumpriria integralmente os requisitos exigidos nas peças do procedimento, prejudicando alegadamente a clareza e o grau de detalhe necessários para uma adequada avaliação técnica da proposta.
Todavia, não identifica concretamente quais os segmentos ou itens da memória descritiva que se mostrariam omissos, insuficientes ou contraditórios, nem especifica que exigências normativas ou procedimentais - quer do caderno de encargos, quer do programa do procedimento - teriam sido, em concreto, desrespeitadas.
Com efeito, a Autora não densifica em que pontos a memória descritiva da Contrainteressada não descreveria o modo de execução dos trabalhos, a organização prevista para a execução da obra ou os métodos construtivos a adotar, limitando-se a enunciar, em abstrato, uma alegada falta de “clareza” e “detalhe”, sem correlacionar essa imputação com qualquer parâmetro objetivo extraído das peças do procedimento e sem demonstrar que tal suposta insuficiência tenha obstado à compreensão da proposta ou à verificação da sua conformidade com o caderno de encargos.
Nestes termos, a crítica formulada assume natureza eminentemente conclusiva e não se traduz na invocação de um vício concretamente subsumível às causas de exclusão legalmente tipificadas, nem evidencia qualquer prejuízo efetivo para a avaliação comparativa das propostas ou para a transparência e igualdade do procedimento, não podendo, por isso, fundar a exclusão da proposta da Contrainteressada com base na memória descritiva.
(vii) da alegada incompletude do plano de trabalhos
No que respeita ao alegado caráter “incompleto” do plano de trabalhos apresentado pela Contrainteressada, sustenta a Autora, em termos sintéticos, que aquele não cumpre as exigências do n.º 2 do artigo 28.º do Programa do Procedimento, por não conter os rendimentos diários associados a cada atividade, quer ao nível do equipamento, quer da mão-de-obra, o que, no seu entender, comprometeria a exequibilidade da proposta e deveria ter conduzido à respetiva exclusão.
Sucede, porém, que tal alegação se revela marcadamente genérica e conclusiva. Desde logo, a Autora não identifica que atividades concretas careceriam de rendimentos diários, nem demonstra de que forma essa alegada omissão impediria o júri de avaliar a coerência interna do plano de trabalhos ou a exequibilidade do prazo global proposto. Limita-se a afirmar, em abstrato, a inexistência de “rendimentos diários”, sem articular essa crítica com qualquer parâmetro técnico-normativo específico, nem explicitar em que medida tal ausência se traduziria numa violação efetiva das exigências mínimas definidas nas peças do procedimento.
Acresce que, como resulta expressamente do artigo 28.º, n.º 2, alínea a), do Programa do Procedimento, a “lista de rendimentos diários considerados para cada atividade, no que respeita à mão-de-obra e equipamento” é elencada entre os elementos que o plano de trabalhos pode ainda conter, após a enumeração dos elementos mínimos obrigatórios (duração de cada atividade, precedências e ligações, etc.), tratando-se de um documento meramente facultativo, sem que se comine a sua falta ou incompletude com a exclusão das propostas.
Nestes termos, a crítica dirigida ao plano de trabalhos, fundada na ausência de rendimentos diários, não se mostra apta a integrar qualquer causa de exclusão tipificada nos artigos 70.º e 146.º do CCP, traduzindo-se antes numa discordância meramente abstrata com a opção do concorrente quanto ao nível de detalhe facultativo a incluir no documento, opção essa que não foi demonstrado violar as exigências mínimas das peças procedimentais nem afetar, de forma relevante, a compreensibilidade ou exequibilidade da proposta.
(viii) Desconformidade do Anexo I
No que respeita à alegada desconformidade do Anexo I, a Autora sustenta que, no n.º 6 do anexo entregue com a proposta, a Contrainteressada se comprometeu a apresentar, em fase de habilitação, os documentos previstos nas alíneas b), d), e) e h) do n.º 1 do artigo 55.º do CCP, quando, segundo a minuta constante das peças do procedimento, deveria constar a referência às alíneas b), d), e) e i) do mesmo preceito, vendo nesta divergência causa de invalidade da declaração e, reflexamente, fundamento de exclusão da proposta.
Vejamos.
Conforme resulta dos elementos constantes dos autos, a Contrainteressada apresentou declaração como Anexo I, não estando perante uma omissão de compromisso relativamente a determinada situação de exclusão. Ainda que assim não fosse, a jurisprudência do STA já definiu que “É suprível, ao abrigo do art. 72º,3 do CCP (redacção introduzida pelo Dec. 111-B/2017, de 31/8) a falta de apresentação da declaração referida no Anexo I do CCP” - Ac. do STA, proferido no proc. 018/23.5BEMDL, datado de 06.11.2024.
No que tange a esta alegada desconformidade, cumpre, antes de mais, notar que a Contrainteressada apresentou um Anexo I cujo n.º 6 contém, literalmente, a seguinte formulação:
“6 - Quando a entidade adjudicante o solicitar, o concorrente obriga-se, nos termos do disposto no artigo 81.º do Código dos Contratos Públicos, a apresentar os documentos comprovativos de que não se encontra nas situações previstas nas alíneas b), d), e), e h) do n.º 1 do artigo 55.º do referido Código.”
Ora, no corpo do Anexo I, a Contrainteressada declarou, sob compromisso de honra, não se encontrar em nenhuma das situações previstas no n.º 1 do artigo 55.º do CCP, abrangendo, portanto, todas as alíneas aí elencadas.
Mais se apurou que, em fase de habilitação, e na sequência do solicitado pela entidade adjudicante, a Contrainteressada apresentou efetivamente os documentos comprovativos de que não se encontra nas situações previstas nas alíneas b), d), e) e i) do n.º 1 do artigo 55.º do CCP (o que não vem controvertido), conforme redação atual, o que demonstra, de forma inequívoca, a conformidade substancial da sua situação com as exigências legais e procedimentais.
É que, note-se, resulta do Programa do Procedimento que, sob a epígrafe “Documentos de habilitação”, o artigo 27.º dispõe expressamente que:
“Artigo 27.º
Documentos de habilitação
1 - O adjudicatário tem de apresentar os seguintes documentos de habilitação, no prazo de 10 dias, a contar da notificação da adjudicação:
(…)
Documentos comprovativos de que não se encontra nas situações previstas nas alíneas b), d) e h) do artigo 55.º do CCP, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 81.º do CCP.(…)”. Ou seja, as próprias peças do procedimento, ao nível do regime de habilitação, remetem para as alíneas b), d) e h) do n.º 1 do artigo
55.º do CCP, em coerência com a referência constante do n.º 6 do Anexo I apresentado pela Contrainteressada, sendo que a contra-interessada acaba por declarar que irá juntar os elementos constantes desse preceito do programa do concurso.
Deste modo, não se mostra convocável sequer, com utilidade, o mecanismo de suprimento de irregularidades formais previsto no artigo 72.º do CCP, visto que, nestas condições, a objeção formulada
pela Autora assenta numa diferença meramente literal de remissão (h) / i)) relativamente a uma obrigação a cumprir em caso de adjudicação, sendo certo que a obrigação de apresentação dos documentos de habilitação se mostra expressamente assumida na declaração e, subsequentemente (com mais relevância), cumprida em sede de habilitação. Não se configura, assim, qualquer vício que possa relevar como causa de exclusão da proposta.
(ix) Insuficiência da declaração de compromisso da [SCom11...], Lda. No que respeita à alegada insuficiência da declaração de compromisso emitida pela sociedade [SCom11...], Lda., a Autora sustenta, em termos gerais, que o documento junto com a proposta da Contrainteressada não consubstancia um verdadeiro compromisso de execução dos trabalhos em caso de adjudicação à [SCom02...], Lda. Em particular, argumenta que a declaração deveria ser subscrita por ambas as entidades - adjudicatária e subcontratada - ou, pelo menos, ser complementada por declaração em sentido inverso, emitida pela Contrainteressada, assumindo, de forma expressa, a vinculação recíproca. Acrescenta, ainda, que o documento designado como “declaração de compromisso” nada referiria, no seu teor, quanto a um compromisso efetivo de execução dos trabalhos em caso de adjudicação, sendo, por isso, insuficiente para garantir a seriedade e efetividade
da assunção de responsabilidades que as peças do procedimento pressupõem.
Todavia, como resulta dos elementos constantes dos autos, a Contrainteressada juntou declaração emitida pela [SCom11...], Lda., na qual esta afirma expressamente que se compromete a realizar, no âmbito da empreitada “Requalificação da Unidade de Saúde ...”, os trabalhos correspondentes às habilitações previstas na 1.ª, 9.ª, 10.ª e 12.ª subcategorias da 4.ª categoria. Trata-se, pois, de um compromisso unilateral da entidade que irá executar os trabalhos, dirigido à Contrainteressada e à entidade adjudicante, assumindo, de forma clara, a disponibilidade e vinculação à execução das prestações que lhe são atribuídas. As exigências referidas pela Autora quanto a assinaturas (ou declaração acompanhada de um segundo documento “espelho”), não encontram apoio expresso nas peças do procedimento nem são ancoradas, pela Autora, em qualquer preceito concreto do CCP, sendo antes formulada em termos marcadamente genéricos, sem densificação normativa que permita erigir tais requisitos formais em condição de validade da declaração.
Ao submeter a referida declaração com a sua proposta, a Contrainteressada assume, perante a entidade adjudicante, que existe, de facto, o compromisso daquela sociedade em executar os trabalhos identificados, sendo essa declaração, em si mesma, idónea para atestar a existência de vínculo obrigacional bastante entre as duas entidades para efeitos de execução do contrato, caso venha a ser adjudicado.
Deste modo, o pedido formulado a título subsidiário ora em apreço - designadamente o pedido de exclusão da proposta da Contrainteressada - revela-se, pelos fundamentos acima expendidos, integralmente improcedente.
Em face do excurso realizado, improcedendo quer os pedidos principais, quer os pedidos subsidiários, impõe-se concluir pela total improcedência da presente ação, com a consequente absolvição do Réu de todos os pedidos».
1.2.4.3 No presente recurso a Recorrente Autora vem alegar que ainda que se entendesse não proceder o pedido principal, devem ser reapreciadas as desconformidades materiais e documentais da proposta adjudicatária, sob pena de manutenção de adjudicação assente em tratamento desigual e violação de requisitos vinculativos; que em procedimento monofator-preço, a omissão de documento/formatos exigidos (v.g. lista de preços em XLS quando imposto pelas peças) não pode ser reduzida a mera formalidade se afetar o controlo comparativo do preço e a transparência; que a conversão, por “esclarecimentos” (art. 72.º CCP), de preços unitários “incluído” em “0,00€” deve ser sindicada à luz dos limites legais: o esclarecimento não pode traduzir alteração substancial do conteúdo económico da proposta nem redistribuição material de riscos, sob pena de violação da igualdade e transparência; que as insuficiências/incongruências em cronograma, plano de trabalhos, recursos e coerência interna, quando exigidos pelas peças e relevantes para a execução, podem afetar exequibilidade e comparabilidade, devendo ser ponderadas como causas de exclusão ou, pelo menos, vícios determinantes de anulação do ato de adjudicação (vide conclusões 23.ª. a 26.ª e 34.º das suas alegações de recurso).
1.2.4.4 Significando que se encontram agora circunscritas as invocadas causas de exclusão da proposta da Contrainteressada às que foram apreciadas nos seguintes pontos do saneador-sentença recorrido: (i) Do alegado cronograma financeiro ilegível e incompleto; (ii) Do alegado “caminho crítico não ligado” (PLANO DE TRABALHOS / coerência interna); (iii) Do alegado défice de recursos no plano de equipamentos; (iv) Do alegado vício relativo à menção “incluído” / preço unitário 0,00 € na lista de preços unitários; (v) falta da lista de preços unitários em formato XLS.; (vii) da alegada incompletude do plano de trabalhos.
Vejamos.
1.2.4.5 Quanto à falta do documento da lista de preços unitários no formato XLS exigido, a que a Recorrente Autora se refere na conclusão 24.ª das suas alegações de recurso, tem que dizer-se que o juízo feito no saneador-sentença recorrido se mostra correto e é de manter.
1.2.4.6 Eis porquê.
1.2.4.7 O artigo 28.º, n.º 1 alínea c) do Programa do Procedimento previa efetivamente que para além dos demais documentos, as propostas deviam ser instruídas com «Lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução, em formato .pdf e .xls (ficheiro LPU_alinea c) art.º 28 PP)».
Significando que a lista de preços unitários devia ter sido apresentada em dois suportes, sendo um no formato «.pdf» e outro no formato «.xls».
1.2.4.8 Da proposta da Contrainteressada consta a lista de preços unitários em formato
«.pdf» (vide Ponto M). do probatório), mas não foi junta a mesma lista também em formato «.xls».
1.2.4.9 Nos termos do disposto no art.º 57.º do CCP a proposta é integrada, entre os demais documentos ali enunciados, pelos “…documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar” (cf. art.º 57.º, n.º 1, alínea b) do CCP).
Sendo que, tratando-se de procedimento de formação de contrato de empreitada “… a proposta deve ainda ser constituída por:
a) Uma lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução;
b) Um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução;
c) Um cronograma financeiro, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução, contendo um resumo dos valores globais correspondentes à periodicidade definida para os pagamentos, subdividido pelas componentes da execução de trabalhos a que correspondam diferentes fórmulas de revisão de preços;
d) Um estudo prévio, nos casos previstos no n.º 3 do artigo 43.º, competindo a elaboração do projeto de execução ao adjudicatário” (cf. art.º 57.º, n.º 2 do CCP).
1.2.4.10 A proposta constitui “…a declaração negocial pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo” (cf. artigo 56º nº 1 do CCP). E é com base nela que o júri forma a sua apreciação e a entidade adjudicante profere a
decisão adjudicatória. Isto sem prejuízo do papel que a proposta desempenhará em sede de execução do contrato, e caso venha a ser a adjudicada (designadamente se se tornar necessário aferir do integral cumprimento do contrato), na medida em que ela sempre fará parte do contrato (cf. art.º 96.º, nº 2 alínea d) do CCP). Mas aí estar-se-á já noutro campo, que é o da execução do contrato. Vide neste sentido, entre outros, os acórdãos deste TCA Norte de 10-10-2025, Proc. 00468/24.0BEVIS e de 31-01-2019, Proc. nº 00231/19.0BEMDL, e os acórdãos do TCA Sul de 14-06-2018, Proc. nº 1226/17.3BEPRT e de 18-12-2014, Proc. nº 11390/14, todos por nós relatados, bem como, a título ilustrativo, o acórdão do STA de 29-09-2016, Proc. nº 0867/16.
1.2.4.11 Na situação dos autos, no procedimento pré-contratual para celebração do contrato de empreitada de “Requalificação da Unidade de Saúde ...” aberto pelo Réu MUNICÍPIO foi adotada a forma do Concurso Público sendo o critério de adjudicação o “… da proposta economicamente mais vantajosa, determinada pela avaliação do preço ou custo mais baixo, nos termos da alínea b) do n.º 1 do art.º 74 do CCP”, tal como estabelecido no artigo 5.º do Programa do Procedimento (vide Ponto D). do probatório).
1.2.4.12 Atenha-se que de harmonia com o disposto no art.º 74º, nº 1, alínea a) e b) do CCP a adjudicação é feita de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa, “… determinada através de uma das seguintes modalidades: a) Multifator, de acordo com a qual o critério de adjudicação é densificado por um conjunto de fatores, e eventuais subfatores, correspondentes a diversos aspetos da execução do contrato a celebrar; b) Monofator, de acordo com a qual o critério de adjudicação é densificado por um fator correspondente a um único aspeto da execução do contrato a celebrar, designadamente o preço” (sublinhado nosso).
1.2.4.13 Sendo o critério de adjudicação para o contrato de empreitada unicamente o do melhor preço (como o é na situação dos autos), o preço é o único elemento do contrato submetido à concorrência, sendo, assim, o único atributo das propostas, já que se entende por “atributo da proposta” para efeitos do CCP “…qualquer elemento ou característica da mesma que diga respeito a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos” (cf. art.º 56.º, nº 2 do CCP).
1.2.4.14 Importa também ter presente que muito embora o art.º 132º, n.º 4 do CCP admita que o programa do concurso possa conter, para além dos elementos enunciados nos seus n.º 1 a 3, “… quaisquer regras específicas sobre o procedimento de concurso público consideradas convenientes pela
entidade adjudicante”, tal como resulta do seu último inciso, essas regras específicas só serão admissíveis “… desde que não tenham por efeito impedir, restringir ou falsear a concorrência”.
1.2.4.15 E acresce dizer que, na exata medida em que a exclusão de uma proposta reduz a concorrência, as hipóteses de exclusão das propostas devem ser reduzidas ao mínimo necessário, de forma a garantir o mais amplo possível leque de propostas, apenas sendo desde logo admitida a exclusão de propostas nas situações expressamente previstas como conducentes a essa medida drástica de não admissão das propostas (tipificação dos casos de exclusão). Vide a título ilustrativo, o Acórdão do STA de 29-04-2021, Proc. 0188/20.4BELLE onde se sumariou entre o demais que
«(…) III. No domínio da contratação pública, deve observar-se o princípio do favor participationis, ou do favor do procedimento, que impõe que, em caso de dúvida, se privilegie a interpretação da norma que favoreça a admissão do concorrente, ou da sua proposta», e onde se lê também que «… a função do procedimento não é dificultar a admissão dos concorrentes e suas propostas, mas antes assegurar que a Administração dispõe do maior leque de opções possíveis para satisfazer a necessidade pública que o objeto do concurso, direta ou indiretamente, visa concretizar, e que está em condições de fazer a escolha mais adequada a essa finalidade.»
E bem assim, os acórdãos deste TCA Norte de 10-02-2023, Proc. 00217/22.7BECBR, em que se sumariou entre o demais o seguinte «1. A exclusão de uma proposta reduz a concorrência. Logo as hipóteses de exclusão das propostas devem ser reduzidas ao mínimo necessário, de forma a garantir o mais amplo possível leque de propostas. 2. Este mínimo necessário traduz-se precisamente em apenas permitir a exclusão nos casos expressos previstos na lei (tipificação dos casos de exclusão) e interpretar estas normas de forma restritiva e não extensiva e, menos ainda, analógica. 3. Constando do caderno de encargos cláusula a determinar que a proposta deve ser constituída por documento contendo o prazo de validade da proposta não é motivo de exclusão a apresentação desse documento indicando o prazo de validade supletivo, constante da lei, inferior ao prazo fixado no caderno de encargos.»; e o Acórdão de 18-12-2020, Proc. 02481/19.0BELSB em que também se perfilhou este entendimento.
1.2.4.16 Na situação dos autos a Autora invocou na ação que tendo a proposta da Contrainteressada sido acompanhada apenas da lista de preços unitários no formato «.pdf» e não, também, no formato «.xls» deveria ter conduzido à exclusão da sua proposta, por, alegadamente, impedir a correta análise, comparação e verificação da conformidade da proposta com as exigências do caderno de encargos.
1.2.4.17 Mas não lhe assiste razão.
1.2.4.18 Primeiro, porque a Contrainteressada juntou com a sua proposta a lista de preços, dando assim cumprimento ao disposto no art.º 57.º, n.º 2, alínea a) do CCP.
Estando em causa documento que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contem os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar, a que se refere a alínea b), do n.º 1 do art.º 57.º do CCP, já que o critério de adjudicação é o do mais baixo preço e o procedimento se destina à celebração de contrato de empreitada de obra pública. Mas esse documento (a lista de preços unitários) foi junto com a proposta. Pelo que não se pode dar como verificada a causa de exclusão prevista no art.º 146.º, n.º 2, alínea d) do CCP: a proposta não ter sido constituída “por todos os documentos exigidos nos termos do disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 57.º e no n.º 1 do artigo 57.º-A”.
1.2.4.19 Depois, porque, a circunstância de ter sido junta a lista de preços unitários apenas em formado «.pdf» e não também em formato «.xls» não se subsume na hipótese normativa da alínea c), do n.º 2 do art.º 70.º do CCP, de acordo com a qual “são excluídas as propostas cuja análise revele (…) a impossibilidade de avaliação das mesmas em virtude da forma de apresentação de algum dos respetivos atributos”.
1.2.4.20 Com efeito, e como foi afirmado pelo Tribunal a quo, a não apresentação da lista de preços unitários também num ficheiro com o formato «.XLS» quando muito traduzir-se-á numa mera irregularidade formal relativa ao suporte informático de um documento (a lista de preços unitários) que, na sua substância, foi apresentado (em formato «PDF», também previsto no Programa do Procedimento), e permitiu integralmente o exercício da função de avaliação e controlo da proposta que incumbia ao júri proceder. O que este, aliás, considerou no Relatório Preliminar de 06-06-2025, consignando ser possível obter todos os preços unitários da proposta pelo documento apresentado em formato PDF (vide Ponto Q). do probatório).
1.2.4.21 Sendo que de todo o modo, caso entendesse relevante a junção da lista unitária de preços em suporte «.xls» para efeitos de melhor aferir o seu conteúdo, sempre poderia convidar a concorrente Contrainteressada a proceder à sua junção, suprimindo essa falta, nos termos do nº 3 do art.º 72º do CCP.
Isto mesmo foi entendido no Acórdão do STA de 13-01-2022, Proc. 0785/21.0BEPRT, em que se sumariou «A falta de junção de documento em excel, o que era exigido pela cláusula 9ª, b) iii do programa do procedimento, quando apenas foi junto o suporte pdf não é uma formalidade essencial para efeitos do nº3 do art. 72º do CCP podendo ser objeto de convite ao seu suprimento desde que a junção em Excel ocorra com total coincidência com o documento em PDF».
1.2.4.22 Assim, a circunstância de num procedimento de concurso público para celebração de contrato de empreitada de obras públicas a lista de preços unitários que foi junta com a proposta ter sido apresentada apenas em formato «.pdf» e não também em formato «.xls», como previsto no Programa do Procedimento, não se subsume na hipótese normativa da alínea c), do n.º 2 do art.º 70.º do CCP, de acordo com a qual são excluídas as propostas cuja análise revele a impossibilidade de avaliação das mesmas em virtude da forma de apresentação de algum dos respetivos atributos, se o documento em formato «.pdf» permitiu integralmente o exercício da função de avaliação e controlo da proposta.
1.2.4.23 E o que dizer quanto à alegação a que a Recorrente Autora se refere na conclusão
26.ª das suas alegações de recurso, de que as insuficiências/incongruências em cronograma, plano de trabalhos, recursos e coerência interna, quando exigidos pelas peças e relevantes para a execução, podem afetar exequibilidade e comparabilidade, devendo ser ponderadas como causas de exclusão ou, pelo menos, vícios determinantes de anulação do ato de adjudicação?
1.2.4.24 O saneador-sentença recorrida debruçando-se sobre estas invocadas causas de exclusão da proposta da Contrainteressada, julgou-as improcedentes com a fundamentação que assim ali externou, que se passa a transcrever:
«(i) Do alegado cronograma financeiro ilegível e incompleto
A Autora sustenta, em síntese, que o cronograma financeiro junto com a proposta da Contrainteressada é ilegível e incompleto, porquanto, em seu entender, não seria possível ler corretamente os valores (designadamente ao nível das casas decimais) nem se encontraria indicado o valor acumulado, o que, no seu entender, contrariaria o exigido para uma correta avaliação da proposta e para o adequado planeamento financeiro da execução contratual.
Não lhe assiste razão.
Desde logo, do exame do cronograma financeiro constante do processo administrativo resulta que o documento se apresenta, no seu conjunto, legível, permitindo identificar, por cada período temporal, os valores parciais previstos, em termos que satisfazem as exigências formuladas nas peças do procedimento.
Como as contra-partes evidenciam, a circunstância de, em algumas células, não serem inteiramente visíveis todas as casas decimais de determinados valores não impede a compreensão dos montantes relevantes, nem torna o cronograma inutilizável do ponto de vista da análise económico-financeira da proposta. Mesmo admitindo que, por lapso de impressão ou formatação, algumas células não reproduzam integralmente todos os dígitos, a verdade é que os valores correspondem ao somatório dos preços unitários de cada uma das espécies de trabalho por capítulo, sendo possível, mediante uma leitura minimamente atenta e a simples soma dos valores unitários e/ou dos totais por artigo, reconstituir os montantes prévios e acumulados relevantes para a aferição do esforço financeiro ao longo da execução da empreitada.
Nestas condições, não se vê que o cronograma financeiro apresentado possa ser qualificado como “ilegível” ou “incompleto” em termos juridicamente relevantes, nem que tal circunstância comprometa a possibilidade de o dono da obra proceder a uma avaliação objetiva e suficiente da proposta.
Por conseguinte, não se descortina, neste ponto, qualquer irregularidade material ou formal do cronograma financeiro que pudesse justificar a exclusão da proposta da Contrainteressada ou que permita censurar o juízo de admissibilidade formulado pelo júri do procedimento.
(ii) Do alegado “caminho crítico não ligado”
A Autora sustenta, ainda, que o plano de trabalhos apresentado pela Contrainteressada enferma de vício porquanto o respetivo caminho crítico não se encontraria devidamente “ligado”, o que, no seu entendimento, comprometeria a coerência interna do planeamento e a demonstração da exequibilidade do prazo global de execução da empreitada.
Não lhe assiste razão.
A alegação da Autora surge formulada em termos manifestamente genéricos, vagos e imprecisos: limita-se a afirmar que o caminho crítico “não se encontra devidamente ligado”, sem identificar quais as atividades concretas em que tal alegada desconexão se verificaria, nem demonstrar em que medida essa circunstância comprometeria, de facto, a coerência do plano ou a exequibilidade do prazo contratual.
Ademais, resulta expressamente do artigo 28.º, n.º 2, alínea a), do Programa do Procedimento que o plano de trabalhos deve, necessariamente, conter determinados elementos mínimos (duração de cada atividade, precedências e ligações, etc.), acrescentando-se, porém, que esse plano “podendo ainda conter: (…) caminho crítico”. Ou seja, o próprio Programa qualifica o caminho crítico como elemento meramente facultativo, e não como componente imperativa ou condição de admissibilidade da proposta, nem se comina a sua falta ou incompletude com a exclusão das propostas.
Em suma, a objeção da Autora quanto ao alegado “caminho crítico não ligado” não se mostra minimamente densificada nem ancorada em exigência vinculativa das peças procedimentais, não se divisando, por esta via, qualquer vício invalidante da proposta da Contrainteressada.
(iii) Do alegado défice de recursos no plano de equipamentos
A Autora invoca, ainda, como fundamento subsidiário de invalidade da proposta da Contrainteressada, a alegada “falta de recursos no plano de equipamentos”, sustentando que, nas linhas n.º 8 e n.º 195 daquele plano, não se mostrariam indicados os meios necessários à execução dos trabalhos aí previstos, o que, no seu entender, inviabilizaria a verificação da adequação e disponibilidade dos equipamentos propostos.
A alegação não procede.
Desde logo, importa notar o carácter marcadamente genérico e pouco densificado da censura formulada: a Autora limita-se a enunciar a ausência de indicação de recursos em duas linhas do plano de equipamentos, sem explicitar, de forma minimamente concreta, em que medida tal circunstância comprometeria a exequibilidade global da proposta ou impediria o dono da obra de aferir a suficiência dos meios materiais afetos à empreitada.
Depois, do confronto com os elementos constantes do processo administrativo resulta que a linha n.º 8 do plano de equipamentos respeita aos trabalhos de “execução de telas finais de todas as especialidades”, ao passo que a linha n.º 195 se reporta à colocação de “tapete de entrada do edifício”. Ora, quanto à execução das telas finais, o plano de mão-de-obra prevê, expressamente, a utilização do recurso “Preparador”, sendo evidente que se está perante uma atividade de natureza eminentemente técnica e documental, pelo que se consegue, da conjugação dos referidos documentos, alcançar os meios empregues. No que respeita à colocação do tapete de entrada do edifício (linha n.º 195), o plano de mão-de-
obra prevê o recurso “Servente”, sendo patente que o trabalho em causa se reconduz, na sua essência, a uma operação simples de assentamento/colocação de um elemento pré-fabricado num local delimitado, para a qual não é exigível - nem resulta imposto das peças do procedimento - qualquer equipamento específico de construção.
Em consequência, não é permitido concluir pela existência de uma incompletude relevante, nem, muito menos, pela existência de uma irregularidade suscetível de integrar causa de exclusão nos termos do artigo 146.º do CCP, considerando a leitura conjugada dos vários documentos que compõem o plano de trabalhos (plano de equipamento e plano de mão de obra).
Acresce que, conforme se escreveu no Ac. do STA, proferido no proc. 020327/25.8BELSB, datado de 05.11.2025, “O plano de trabalhos, previsto no artigo 361.º, n.º 1, do CCP, é um elemento essencial da proposta e instrumento fundamental para o controlo da execução contratual pelo dono da obra. Não se exige um nível de detalhe excessivo ou uniformizado, salvo previsão expressa nos documentos do procedimento. Antes, o grau de pormenorização deve ser proporcional à complexidade da empreitada,
assegurando a função de permitir o controlo eficaz da execução, quanto ao ritmo e sequência dos trabalhos, e o respeito pelos princípios da legalidade, proporcionalidade e concorrência.”
Assim, a Autora não logra demonstrar que o plano de trabalhos apresentado não cumpra o elenco mínimo exigido, nem invoca qualquer concreta impossibilidade de controlo da execução ou de fiscalização dos prazos. Também não põe em causa que o júri do procedimento tenha analisado o plano de trabalhos no seu conjunto e o tenha considerado suficiente para efeitos de apreciação da proposta e da respetiva calendarização.
Tudo ponderado, a invocada falta de recursos no plano de equipamentos não se mostra minimamente densificada em termos fáctico-jurídicos que permitam reconduzir tal apontamento a uma verdadeira desconformidade com as peças do procedimento ou a um vício relevante da proposta da Contrainteressada, nem sendo invocado que o elemento documental em causa não permita o controlo eficaz da execução da empreitada, pelo que não pode servir de fundamento à sua exclusão».
1.2.4.25 Há que relembrar que o Programa de Procedimento previa no seu artigo 28.º, n.º 1 que, entre os demais, a Proposta devia ser constituída um «e) Plano de trabalhos, elaborado nos termos do artigo 361.º do CCP, devidamente detalhado, com fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas» (al. e));, por um «Plano de mão-de-obra, elaborado nos termos do artigo 361.º do CCP» (al. d)) e por um «Plano de pagamentos, elaborado nos termos do artigo 361.º do CCP» (al. h)).
1.2.4.26 Sendo que nos termos do n.º 2 daquele artigo 28.º do Programa do Procedimento o Plano de Trabalhos seria “constituído, pelo menos, pelos seguintes elementos e explicitará, inequivocamente, o prazo de execução correspondente à proposta de preço, e a contar da data da consignação (…) contendo todas as espécies de trabalho previstas no mapa de trabalhos e quantidades, isto é, todos os artigos do referido mapa, tendo como escala de tempo a semana ou o mês e sob a forma de Diagrama de Barras. Este Programa deverá conter no mínimo:
• Duração de cada atividade;
• Precedências e ligações de cada atividade. Podendo ainda conter:
• Quantidades de trabalho que estão associadas a cada atividade;
• Caminho crítico;
• Identificação de marcos ou prazos parcelares das frentes de trabalho;
• Lista de rendimentos diários considerados para cada atividade, no que respeita à mão-de-obra e equipamento;
• Precedências e ligações de cada atividade.
(vide Ponto D) do probatório).
Por sua vez o Plano de Mão-de-Obra, deveria conter, “no mínimo, a indicação das categorias profissionais podendo conter o número de pessoas por atividade, para todas as espécies de trabalho previstas no plano de trabalhos”.
E o Plano de Pagamentos deveria a ser “elaborado em harmonia com o Programa de Trabalhos” deveria conter “os valores mensais e acumulados de todas as espécies de trabalho previstas no plano de trabalhos” (vide Ponto D) do probatório).
1.2.4.27 Tais documentos haveriam, assim, de integrar e constituir a proposta nos termos do art.º 57.º, n.º 1, alínea c) do CCP enquanto documentos exigidos pelo programa do procedimento que contenha os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, ao qual a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule.
1.2.4.28 Relembre-se, mais uma vez, que de acordo com o Programa do Procedimento o critério de adjudicação era o da proposta economicamente mais vantajosa determinada pela avaliação do preço mais baixo, constituindo, assim, o critério da proposta economicamente mais vantajosa, determinada na modalidade de monofator, a que se refere o art.º 74.º, n.º 1, alínea b) do CCP, correspondente a um único aspeto da execução do contrato a celebrar, no caso, o preço.
O preço era, assim, o único atributo da proposta pois era, em conformidade com o conceito acolhido no art.º 56.º, n.º 2 do CCP, o único elemento ou característica da mesma que dizia respeito a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos.
1.2.4.29 Ora, a respeito do “Plano de trabalhos” dispõe o art.º 361.º, n.º 1 do CCP, para que remetia o Programa do Procedimento, que “O plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los”.
E essa é a finalidade e função do “Plano de trabalhos”: estabelecer a sequência e os prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e proceder à especificação dos meios afetos à respetiva execução.
1.2.4.30 Sendo que no que respeita ao plano de pagamentos, o art.º 361.º-A, n.º 1, do CCP estabelece que “O plano de pagamentos contém a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor
de cada uma das espécies de trabalhos a realizar pelo empreiteiro, na periodicidade definida para os pagamentos a efetuar pelo dono da obra, de acordo com o plano de trabalhos a que diga respeito”.
1.2.4.31 As exigências previstas referentes ao Plano de Trabalhos são instrumentais a assegurar o controle ou fiscalização do normal andamento e execução dos trabalhos, designadamente o controlar do ritmo e da sequência da execução e dos meios/equipamentos utilizados na sua execução.
1.2.4.32 Segundo a sua configuração típica, o Plano de Trabalhos constitui o documento que visa habilitar o dono da obra a fiscalizar e controlar o ritmo da execução dos trabalhos, com respeito pelos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas no mapa de quantidades, bem como os meios técnicos e humanos afetos à sua realização.
1.2.4.33 Daí que a previsão da sua apresentação com a proposta nos termos do Procedimento não consubstancia um mero formalismo mas sim a uma função e finalidade substantiva que é a de estabelecer a sequência e os prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas, que vinculam tanto o concorrente como o dono de obra após a adjudicação e celebração do contrato, e proceder à especificação dos meios afetos à respetiva execução habilitando o dono da obra a fiscalizar e a controlar o ritmo da execução dos trabalhos, e o cumprimento dos prazo parciais de modo a assegurar-se do cumprimento integral do contrato, no cumprimento dos prazos parciais, prevenindo atrasos que possam afetar o cumprimento do prazo de execução.
Veja-se, a este propósito LICÍNIO LOPES MARTINS, in, “Alguns aspetos da empreitada de obras públicas no CCP”, Estudos de Contratação Pública, II, Coimbra Editora, p. 383; PEDRO FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, in, “Direito da Contratação Pública”, II, AAFDL, 2012, págs. 77/78), GONÇALO GUERRA TAVARES, in, “Comentário ao Código dos Contratos Públicos”, Almedina, 2019, p. 843, em anotação ao artigo 361.º n.º 1 do CCP.
1.2.4.34 Neste contexto, as insuficiências ou deficiências dos planos de trabalho apresentados com as propostas em procedimentos em que o preço é o único atributo sujeito à concorrência não podem ser reconduzidos a situações de meras irregularidades posteriormente supríveis.
Assim, tem também vindo a sido entendido pela jurisprudência, de que se cita, a título ilustrativo:
- Ac. do STA de 14-06-2018, Proc. 0395/18, em que se sumariou: «I - Nos procedimento de formação de um contrato de empreitada, as exigências do artigo 361.º do CCP (Plano de trabalhos) devem ser lidas em conjugação com o disposto no artigo 43.º do CCP (Caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada). II - As omissões ou incompletudes do plano de trabalhos não podem ser supridas pela via do pedido de esclarecimentos aos concorrentes prevista no n.º 1 do artigo 72.º do CCP.»;
- Ac. do STA de 14-07-2022, Proc. 02515/21.8BEPRT, em que se plasmou designadamente o seguinte: «(…) O cumprimento das exigências legais em matéria do plano de trabalhos que acompanha a proposta num contrato de empreitada em que o critério de adjudicação único é o preço consubstancia um elemento essencial de transparência e eficiência, bem como de garantia do princípio da concorrência, pois só pode haver comparabilidade das propostas quanto ao preço se estivermos perante planos de trabalho comparáveis, porque assentes em regras de execução claras a que os concorrentes se vincularam perante a entidade adjudicante. É por esta razão que as insuficiências ou deficiências dos planos de trabalho apresentados com as propostas neste tipo de concursos não podem ser reconduzidos a situações de meras irregularidades posteriormente supríveis.»;
- Ac. do STA de 07-04-2022, Proc. 01513/20.3BELSB, em que se sumariou: «I - No procedimento de formação de um contrato de empreitada, quando Caderno de Encargos seja integrado por um projeto de execução, a proposta tem de ser acompanhada por um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º do CCP. II - As exigências do 361.º do CCP não são apenas de natureza formal, antes encontram o seu fundamento também em aspetos materiais relacionados, quer com a correta avaliação das propostas, quer com a futura execução do contrato.»;
- Ac. do STA de 14-07-2022, Proc. 0627/20.4BEAVR, em que considerou: «(…)É, pois, de concluir, tal como, aliás, resulta claramente da letra do nº 1 do art. 361º do CCP, que o plano de trabalhos (documento onde o empreiteiro fixa a sequência e prazos da execução da obra, por espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada) se destina - e tem como objetivo, causador da sua exigência - “habilitar o dono da obra a controlar a execução da obra, designadamente o seu ritmo, para permitir detetar e evitar eventuais atrasos”. (…) Em suma, a exigência legal dos arts. 57º nº 2 b) e 361º nº 1 do CCP ter-se-á que considerar cumprida sempre que, para o caso concreto em questão, o plano de trabalhos permita, adequadamente, “habilitar o dono da obra a controlar o ritmo e sequência da obra concretamente em causa.»;
- Ac. do STA de 13-02-2025, Proc. 02401/23.7BEPRT, assim sumariado: «I - Sendo critério de adjudicação da proposta o da proposta economicamente mais vantajosa, determinado através da modalidade monofator, em que o preço é o único aspeto de execução do contrato submetido à concorrência, nos termos da al. b), do n.º 1 do artigo 74.º do CCP, apenas o preço irá ser avaliado pelo júri do procedimento. II - No presente caso, o Plano de trabalhos constitui um aspeto da execução do contrato subtraído à concorrência, que não visa densificar o critério de avaliação das propostas, nem estabelecer quaisquer padrões de comparação das propostas com base em tal elemento ou característica da proposta, mas um aspeto da execução do contrato a que a entidade adjudicante pretende que os concorrentes se vinculem. III - Do Plano de trabalhos, fazem parte, entre outros documentos, o “plano de meios técnicos/equipamentos”, o qual constitui um documento a integrar a proposta e cuja não apresentação determinará a sua respetiva exclusão da proposta, segundo o ponto 12.2 do Programa de procedimento. IV - Verificando-se que o Plano de trabalhos omite a indicação dos equipamentos afetos aos itens Telas Finais e Estaleiro, importa determinar se, apesar dessas deficiências, o mesmo ainda se encontra em condições de desempenhar a função justificativa da respetiva exigência, qual seja a de permitir, em concreto, controlar adequadamente o ritmo e a sequência da execução da empreitada, e os meios nela utilizados. V - Reconhecendo-se que deva ser encontrado um ponto de equilíbrio ou de adequação entre aquelas que são as exigências legais e previstas no Caderno de Encargos quanto ao nível de detalhe exigido da proposta, designadamente, quanto ao Plano de Trabalhos, de forma a não se exigir um grau de enunciação do modo de execução dos trabalhos e equipamentos a afetar à execução da empreitada irrealista e desmesurado, por isso poder conduzir à exclusão de propostas, em prejuízo de um dos fins dos procedimentos pré-contratuais, que consiste em garantir a sã concorrência, não se pode sufragar um entendimento que retire conteúdo útil às referidas exigências legais e regulamentares, tanto mais por as deficiências e omissões da proposta não poderem ser supridas depois da celebração do contrato»;
- Ac. do TCAN de 25-03-2022, Proc. 02515/21.8BEPRT, em que se sumariou: «1 - Nos termos do art.º 361.º do Código dos Contratos Públicos, o Plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas no Caderno de encargos, assim como à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los, bem como à definição do correspondente Plano de pagamentos. 2 - O Plano de trabalhos tem em vista a documentação por parte do concorrente no procedimento concursal e junto da entidade contratante, futura adjudicante, do modo e termos por que se propõe, caso lhe seja adjudicado o objeto da empreitada e com respeito pelo prazo de execução da obra, fixar quer a sequência de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas, quer os prazos parciais de execução de cada uma dessas mesmas espécies de trabalhos previstas, o que tudo deve ser concatenado com a especificação
dos meios [humanos e materiais - mão de obra e equipamentos] com que se propõe executar esses trabalhos, assim como a definição do correspondente plano de pagamentos, isto é, da calendarização por que propõe seja feito o pagamento da sua prestação. 3 - Não prevendo o Plano de trabalhos elaborado pela adjudicatária a fixação de prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstos, e consequentemente, sem observância dos respetivos plano de equipamentos e de mão-de-obra, tal resulta no não cumprimento de vinculações legais que vêm a afetar o contrato celebrado, pois que traduzem a final a violação do disposto no art.º 361.º, n.º 1 do CCP, e que por si eram determinantes da exclusão da proposta, em face do que dispõem os arts. 70.º, n.º 2, al. f), e 146.º, n.º 2, al. o), ambos do CCP.»;
- Ac. do TCAS de 29-05-2025, Proc. 789/24.1BELLE, em que se sumariou: «I - O plano de trabalhos que a Recorrente apresentou com a sua proposta não fixa a sequência e os prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos, em conformidade com o exigido no artigo 361.º do CCP, pelo que não apresenta o nível de densificação suficiente para que o dono da obra possa fiscalizar os aspetos essenciais da execução da empreitada, nomeadamente, o cumprimento dos prazos parciais de execução dos trabalhos. II - Não contemplando a proposta da Recorrente um plano de pagamentos do qual conste a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor de cada uma das espécies de trabalhos a realizar pelo empreiteiro, de acordo com o plano de trabalhos genérico não é possível ao dono de obra acompanhar, verificar ou fiscalizar a correspondência dos trabalhos executados com os pagamentos. III - Sendo o plano de trabalhos e o plano de pagamentos omissos quanto aos concretos trabalhos a realizar em cada semana, assim como quanto à identificação dos correspondentes pagamentos, os esclarecimentos que viessem a ser prestados pela Recorrente destinavam-se a completar aspetos da proposta não submetidos à concorrência, ou seja condições de execução do contrato, o que estava vedado, atento o disposto no artigo 72.º, n.º 2 in fine e na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º, ambos do CPTA, assim como o princípio da imutabilidade ou da intangibilidade das propostas»;
- Ac. deste TCA Norte de 09-01-2026, Proc. 00287/25.6BEVIS (por nós relatado) em que se sumariou: «(…) VI - Dispõe o art.º 361.º, n.º 1 do CCP, para que remetia o ponto 4.1 alínea e) do Programa do Procedimento, que “O plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los”; e essa é a finalidade e função do “Plano de trabalhos”: estabelecer a sequência e os prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e proceder à especificação dos meios afetos à respetiva execução. VII - As insuficiências ou deficiências dos planos de trabalho apresentados com as propostas em procedimentos em que o preço é o único atributo sujeito à concorrência não podem ser reconduzidos a situações de meras irregularidades posteriormente supríveis».
1.2.4.35 Os planos de trabalhos a apresentar pelos concorrentes deverão fixar a sequência e os prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe a executá-los, implicando, necessariamente, uma exigência de concretização e especificação que não se poderá considerar satisfeita com a indicação de meios (ou falta dela) que não são suscetíveis de permitir executar as tarefas a que se propõe, não bastando ao concorrente dizer que vai cumprir com o prazo de execução da obra e com a realização das intervenções previstas se, no cotejo com os meios humanos, equipamentos e existência de estaleiro, constantes dos planos em causa, se verifica que para as tarefas em causa isso não é assim.
1.2.4.36 A contrainteressada apresentou os documentos em causa. Não está, assim, em causa a falta de tais documentos enquanto documentos que deviam acompanhar a proposta.
O que foi questionado na ação, e vem renovado no recurso, é a ocorrência de alegadas insuficiências ou incongruências.
1.2.4.37 Ora, o juízo feito no saneador-sentença deve ser mantido na exata medida em que não se identifica a ocorrência de insuficiências ou incongruências seja no plano de trabalhos, de recursos humanos ou materiais ou ainda no cronograma financeiro (plano de pagamentos).
Não se descortinando desconformidade daqueles planos com as peças do procedimento nem se detetando um vício relevante da proposta da Contrainteressada que conduzisse à sua exclusão, nem a Recorrente Autora identificando, concretamente, em que aspeto ou dimensão a decisão recorrida, que se transcreveu supra, decidiu incorretamente. Pelo que não pode, colher, nesta parte o recurso.
1.2.4.38 E o que dizer quanto à alegação a que a Recorrente Autora se refere na conclusão
25.ª das suas alegações de recurso, de que conversão, por “esclarecimentos” (art. 72.º CCP), de preços unitários “incluído” em “0,00€” deve ser sindicada à luz dos limites legais, não podendo o esclarecimento traduzir uma alteração substancial do conteúdo económico da proposta nem redistribuição material de riscos, sob pena de violação da igualdade e transparência?
1.2.4.39 Na Petição Inicial da ação a Recorrente Autora alegou que a Lista de Preços Unitários da proposta da Contrainteressada apresentava com Valores Inválidos/Omissos relativamente aos artigos 15.7.3, 15.7.4, 15.7.5 e 15.7.6, apresentando no campo "P.U." (Preço Unitário) a menção
"incluído", quando deveria constar um preço unitário explícito, e que perante o pedido de esclarecimento da Câmara Municipal, a Contrainteressada referiu que o preço era "zero", o que levanta sérias dúvidas sobre a consistência da sua proposta, a correta valoração dos trabalhos e a assunção dos riscos associados a estes itens, podendo configurar um preço anormalmente baixo ou a omissão de preço, e que por tal motivo a proposta da contrainteressada devia ter sido excluída.
1.2.4.40 Enfrentando a invocação do vício relativo à menção “incluído” / preço unitário 0,00
€ na lista de preços unitários, o Mm.º Juiz do Tribunal a quo concluiu não se verificar qualquer causa de exclusão da proposta da Contrainteressada fundada nesta alegada irregularidade da lista de preços unitários, juízo que fez com a seguinte fundamentação, que assim externou no saneador-sentença recorrido, e que se passa a transcrever:
«(iv) Do alegado vício relativo à menção “incluído” / preço unitário 0,00 € na lista de preços unitários
A Autora imputa ainda à proposta da Contrainteressada um vício relativo à lista de preços unitários, alegando que, quanto aos artigos 15.7.3, 15.7.4, 15.7.5 e 15.7.6, o campo “P.U.” surge preenchido com a menção “incluído”, quando deveria constar um preço unitário numérico explícito. Acrescenta que, na sequência de pedido de esclarecimento formulado pelo júri, nos termos do artigo 72.º, n.º 1, do CCP, a Contrainteressada terá esclarecido que, para esses artigos, se podia assumir o preço unitário de 0,00 €, por se encontrarem os respetivos custos “incluídos no preço final” da proposta, o que, no entender da Autora, levantaria sérias dúvidas quanto à consistência interna da proposta, à correta valoração dos trabalhos e à efetiva assunção dos riscos contratuais, podendo mesmo configurar omissão de preço ou indício de preço anormalmente baixo.
Vejamos.
Resulta do relatório preliminar e da demais documentação junta ao PA que o júri, verificando constar a menção “incluído” nos artigos 8.2.5, 8.2.6, 10.5.7.6, 15.7.3, 15.7.4, 15.7.5 e 15.7.6, solicitou à Contrainteressada, em 05.06.2025, através da plataforma eletrónica, que esclarecesse se, para esses artigos, deveria entender-se que o preço unitário era de 0,00 €. Dentro do prazo concedido, a Contrainteressada esclareceu que, para todos esses artigos, onde se apresenta a indicação ‘incluído' pode assumir que o preço unitário é 0,00 € e que esses artigos estão incluídos no nosso preço final. Em face dessa resposta, o júri considerou suficientemente esclarecido o sentido da menção “incluído”, entendendo que não se verificava qualquer omissão de preço unitário juridicamente relevante, nem qualquer desconformidade suscetível de integrar causa de exclusão.
Ora, importa recordar que a lista de preços unitários é o instrumento através do qual o concorrente discrimina a repartição interna do preço global pelos vários artigos e espécies de trabalhos, mas essa discriminação não elimina a natureza unitária do preço contratual proposto. Do ponto de vista jurídico, o que releva primordialmente é que o objeto do contrato se encontre integralmente abrangido pelo preço global ofertado, cabendo, em primeira linha, ao júri apreciar se a estruturação interna desse preço (com eventuais “cotações zero” ou custos integrados em outros artigos) traduz desvinculação do cumprimento de certas prestações, ou se se mantém a assunção integral das obrigações contratuais.
Nesta matéria, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 25.01.2019, proferido no processo n.º 00320/17.5BEMDL, oferece um critério particularmente elucidativo. Aí se entendeu, desde logo, “a circunstância de esses artigos aparecerem cotados com valor 0 € (zero euros), não corresponde a uma manifestação de desvinculação do cumprimento integral do objeto do contrato, sendo que a prestação dos serviços para estes artigos é que não tem qualquer custo associado, pelo que o seu valor é 0 € (zero euros), se tal foi a conclusão do júri do concurso, sendo esta uma área de discricionariedade técnica insindicável salvo caso de erro grosseiro, critério manifestamente desajustado ou desvio de poder, o que não é o caso” (ponto 3 do sumário).
Transposto para o caso sub judice, o que está em causa é, precisamente, saber se a menção “incluído”, posteriormente densificada, a solicitação do júri, como preço unitário 0,00 €, estando o respetivo valor incluído no preço final, revela qualquer omissão invalidante de preço ou qualquer intenção de não prestar os trabalhos correspondentes.
A resposta só pode ser negativa.
Em primeiro lugar, porque a própria Contrainteressada explicitou que os custos associados a esses artigos se encontram absorvidos pelo preço global da proposta, não havendo qualquer segmento da empreitada que fique fora da esfera de cobertura do preço contratual. Não se trata, pois, de ausência de preço, mas de uma opção de imputação interna dos custos.
Em segundo lugar, a Autora não alegou nem demonstrou que, em concreto, os trabalhos correspondentes aos artigos em causa (8.2.5, 8.2.6, 10.5.7.6, 15.7.3, 15.7.4, 15.7.5 e 15.7.6) ficassem, na prática, sem qualquer cobertura económico-financeira na proposta, limitando-se a afirmar, em termos genéricos, que a indicação “incluído” (e o subsequente esclarecimento no sentido de preço 0,00 €) “levanta sérias dúvidas” sobre a consistência da proposta. Ora, não basta suscitar abstratamente “dúvidas”: seria necessário evidenciar que a estrutura de preços adotada implica, objetivamente, a impossibilidade de execução de parte do objeto contratual ou a ausência de assunção dos inerentes custos.
Tudo ponderado, a menção “incluído” nos artigos 15.7.3, 15.7.4, 15.7.5 e 15.7.6 - densificada, após pedido de esclarecimento, como preço unitário 0,00 €, com integração no preço final da proposta - não
consubstancia omissão de preço invalidante, nem revela desvinculação do cumprimento das prestações correspondentes. Não se verifica, assim, qualquer causa de exclusão da proposta da Contrainteressada fundada nesta alegada irregularidade da lista de preços unitários».
1.2.4.41 Resulta do probatório que na lista de preços unitários da proposta da Contrainteressada constava, no espaço «P.U.» (destinado ao preço unitário) quanto aos artigos 15.7.3, 15.7.4, 15.7.5 e 15.7.6, a menção «Incluído» (vide Ponto M). do probatório).
Fazendo essa constatação o júri do procedimento solicitou à Contrainteressada, em 05-06-2025, que esclarecesse se, para esses artigos, assumia que o preço unitário era o de 0,00€ (vide Ponto O). do probatório). Ao que a Contrainteressada respondeu que os referidos artigos, onde se apresenta a indicação «incluído» se pode assumir que o preço unitário é 0,00€, estando o preço desses artigos incluídos no preço final da proposta (vide Ponto P). do probatório).
1.2.4.42 No saneador-sentença recorrido o Tribunal a quo considerou que a menção “incluído”, posteriormente densificada, a solicitação do júri, como preço unitário 0,00 €, não revela qualquer omissão invalidante de preço, por estando o respetivo valor incluído no preço final ou qualquer intenção de não prestar os trabalhos correspondentes. E fê-lo por entender que, por um lado, a própria Contrainteressada explicitou que os custos associados a esses artigos se encontram absorvidos pelo preço global da proposta, não havendo qualquer segmento da empreitada que ficasse de fora da esfera de cobertura do preço contratual, e que, assim, não se trata de ausência de preço, mas de uma opção de imputação interna dos custos. E por outro, porque a Autora não alegou nem demonstrou que, em concreto, os trabalhos correspondentes aos artigos em causa ficassem, na prática, sem qualquer cobertura económico-financeira na proposta, limitando-se a afirmar, em termos genéricos, que a indicação «Incluído» (e o subsequente esclarecimento no sentido de preço 0,00 €) “levanta sérias dúvidas” sobre a consistência da proposta, não tendo sido evidenciado que a estrutura de preços adotada implicava, objetivamente, a impossibilidade de execução de parte do objeto contratual ou a ausência de assunção dos inerentes custos.
1.2.4.43 Vemos com dificuldade a sustentação desta posição. É que, pese embora o CCP não contenha nenhuma previsão específica quanto à distinção das empreitadas em função do modo de pagamento ao empreiteiro, a classificação clássica, que vem da doutrina, e dos anteriores regimes normativos das empreitadas públicas, opera a distinção entre empreitada por preço global, empreitada por série de preços e empreitada por percentagem.
Como refere LICÍNIO LOPES MARTINS, in, “O contrato de empreitada por preço global no Código dos Contratos Públicos”, Revista de Direito Público e Regulação n.º 5, CEDIPRE, março de 2010, a “empreitada é por preço global - também designada por preço único e fixo, a corpo, à forfait ou per avisionem - quando a remuneração é fixada adiantadamente numa soma certa, correspondente à realização de todos os trabalhos necessários para a execução da obra, objecto do contrato. Será por série de preços - também designada por medição - quando a remuneração resultar da aplicação dos preços unitários previstos no contrato para cada espécie de trabalho a realizar, às quantidades desse trabalho realmente executadas, segundo se comprovar por medição periódica. Por último, a empreitada é por percentagem quando o empreiteiro assume a obrigação de executar a obra por preço correspondente ao seu custo, acrescido de uma percentagem destinada a cobrir os encargos de administração e a remuneração normal da empresa.”
1.2.4.44 É certo que o art.º 96.º, n.º 1 al. d) do CCP prevê que a remuneração ao adjudicatário seja fixada por via da estipulação de preço contratual, ou seja, o preço a pagar, pela entidade adjudicante, em resultado da proposta adjudicada, pela execução de todas as prestações que constituem o objeto do contrato (art.º 97.º, n.º 1 do CCP).
Mas na situação dos autos o preço contratual, entendido como “o preço a pagar, pela entidade adjudicante, em resultado da proposta adjudicada, pela execução de todas as prestações que constituem o objeto do contrato” (art.º 97.º, n.º 1 do CCP) haverá de ser achado pelo valor da proposta adjudicatária, por aplicação dos preços unitários às quantidades de trabalhos previstas para a execução do contrato.
Sendo que o contrato objeto do procedimento concursal é um contrato de empreitada de obra pública (a “Requalificação da Unidade de Saúde ...”), sendo o preço o único critério de adjudicação, como já vimos.
1.2.4.45 As propostas deviam integrar, entre o demais, a «Proposta de preço assinada pelo concorrente ou seu representante, elaborada em conformidade com o modelo constante do anexo III ao presente programa» e a «Lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução» (sublinhado nosso) (cf. artigo 28.º, n.º 1 alíneas b) e c) do Programa do Procedimento - vide Ponto D) do probatório).
Todavia, na lista de preços unitários da Contrainteressada constava, no espaço «P.U.» (destinado ao preço unitário) quanto aos artigos 15.7.3, 15.7.4, 15.7.5 e 15.7.6, a menção «Incluído»
(vide Ponto M). do probatório). Significando que a Contrainteressada não indicou preços unitários para aqueles items, os quais respeitam a «trabalhos de [SCom02...] e metálicos inerentes aos trabalhos afetos ao presente projeto, selagens corta-fogo, atravessamentos de condutas/tubagens, aberturas/áreas de passagem mínimas em elementos de arquitetura, conforme DeCOs desenhadas a C.T.»; «Manutenção durante a garantia»; «Ensaios finais da instalação», «telas finais e dossier com a relação de materiais e equipamentos utilizados, onde se incluem as garantias e manuais técnicos, conforme especificado» (vide Ponto M). do probatório).
Significando que a Contrainteressada não indicou, na sua proposta, qualquer preço unitário para aqueles items.
1.2.4.46 Ora, a jurisprudência tem vindo a entender, em situações análogas, que é causa de exclusão das propostas com fundamento na falta de atributos essenciais da mesma, nos termos dos artigos 57.º, n.º 1, alínea c), 70.º, n.º 2, alínea a) e 146.º, n.º 2, alínea o) do Código dos Contratos Públicos, a falta de apresentação autónoma dos preços unitários previstos no Caderno de Encargos, não podendo ser objeto de suprimento sob pena de violação do princípio da intangibilidade ou da imutabilidade das propostas.
Assim foi decidido, designadamente:
- no Ac. do STA de 11-04-2024, Proc. 0855/21.5BELSB, em que se sumariou: «A falta de apresentação autónoma dos custos unitários previstos pelo Caderno de Encargos e pelo Anexo III do Programa do Concurso determina a exclusão da proposta do concorrente, com fundamento na falta de atributos essenciais da mesma, nos termos dos artigos 57.º, n.º 1, alínea c), 70.º, n.º 2, alínea a) e 146.º, n.º 2, alínea o) do Código dos Contratos Públicos (CCP)»;
- no Ac. deste TCA Norte, de 11.04-2020, Proc. 0855/21.5BELSB, em que se sumariou: «I - A falta de indicação, na proposta, de um dos preços da lista de preços unitários, que não consubstancia lapso de escrita, não pode ser suprida. II - As normas que regem a contratação pública impõem a exclusão das propostas que não apresentem alguns dos seus atributos (cfr. artigo 70º, nº 2, alínea a) do CCP, em conjugação com a alínea b) do n.º 1 do artigo 57º do mesmo Código e 146º, nº 2, al. o)), sendo o preço, quer no seu todo, quer nas parcelas em que se decompõe, um atributo da proposta sujeito à concorrência. III -A peça fundamental do procedimento concursal, que é a proposta, está sujeita ao princípio da intangibilidade ou da imutabilidade, o qual impõe que, com a sua entrega, o concorrente fique a ela vinculado, tal como foi apresentada, não podendo, por regra, alterá-la ou corrigi-la posteriormente à sua apresentação»;
- no Ac. do TCA Sul de 09-10-2025, Proc. 1907/24.5BELRA, em que se sumariou: «I -Apenas nos casos de evidência do erro se impõe ao júri a correção ou retificação oficiosa, nos termos do disposto no artigo 72.º, n.º 4, do CCP; II - Nos casos em que os preços unitários constituem um dos elementos da execução do contrato submetidos à concorrência pelo caderno de encargos que será objeto de avaliação à luz do critério de adjudicação, a omissão de indicação de um deles determina a exclusão da proposta, nos termos do disposto nos artigos 70.º, n.º 2, alínea a), e 57.º, n.º 1, alínea b), do CCP, por falta de apresentação de um dos atributos exigidos, do CCP».
- no Ac. do TCA Sul de 31-07-2023, Proc. 855/21.5BELSB (sobre o qual incidiu o citado Ac. do STA em sede de recurso de revista) em que se sumariou o seguinte: «I - O Anexo A do CE destina-se a enumerar e identificar os estabelecimentos da Recorrente onde serão prestados os serviços de limpeza objeto do contrato, os horários em que se desenvolverá a prestação de tais serviços pelos trabalhadores, o tipo de limpeza e a fixar um quadro mínimo de trabalhadores por estabelecimento, por categoria de trabalhador e por horário de trabalho. E, no que tange à categoria de “Supervisor”, este Anexo A define um quadro constituído por um mínimo de 3, mas que, ao invés de estarem afetos a um concreto estabelecimento ou local como os trabalhadores das demais categorias, têm a seu cargo a globalidade dos estabelecimentos onde serão prestados os serviços de limpeza objeto do contrato. II - Pelo que, atento o disposto nas cláusulas 15.8, 15.8.1, 15.8.4, 15.9 e 15.10 do CE, não sentimos qualquer dúvida ou hesitação na afirmação de que o sobredito Anexo A fixa um quadro mínimo de trabalhadores por estabelecimento, horário e categoria, sendo que, no tocante aos Supervisores, fixa um quadro mínimo de 3 Supervisores, que não estão afetos a nenhum dos estabelecimentos, antes tendo a seu cargo todos os estabelecimentos. III
- Do exame do Anexo III do PC dimana, até de modo bastante simples, que se trata de um documento a preencher pelos concorrentes com a indicação de preços unitários a partir de um conjunto de dados pré-fornecidos pela entidade adjudicante, especificamente, a identificação dos equipamentos/estabelecimentos onde deverão ser prestados os serviços de limpeza concursados, os horários de trabalho em cada um desses locais, as categorias de trabalhadores necessárias em cada um desses locais, e o quadro mínimo de trabalhadores fixado por categoria e horário de trabalho. IV - A comparação do Anexo III do PC com o Anexo A do CE, incluindo as regulações das ditas peças do procedimento, permite concluir, com muita clareza, que ambos os Anexos são consonantes e coerentes, uma vez que ambos não só utilizam nomenclatura similar, como apresentam uma estrutura igualmente similar. V - Na decorrência do próprio Anexo A do CE, o Anexo III do PC também autonomiza um quadro próprio de Supervisores, além do quadro de profissionais afetos a cada um dos estabelecimentos em particular. VI - Assim, a não indicação, no Anexo III do PC, de qualquer valor no campo destinado especificamente aos 3 Supervisores, conduz a duas conclusões lógicas. VII - A primeira das conclusões é a de que a proposta da
Recorrida omite a indicação do preço unitário para o quadro autónomo mínimo de 3 Supervisores, indicação esta que é obrigatória, nos termos do prescrito no art.º 8.2 e 8.2.3 (8.2.3.1, 8.2.3.1 e 8.2.3.3) do PC. VIII - Sendo o preço do contrato oferecido pelos concorrentes o atributo das propostas, enquanto único aspeto submetido à concorrência, é lógico assumir que a exigência da indicação de preços unitários no Anexo III do PC está umbilicalmente ligada ao atributo da proposta, i.e., ao preço, na medida em que a omissão de indicação de algum preço unitário repercute-se, irremediavelmente, no valor global da proposta apresentada, até por efeito do estipulado no n.º 3 do art.º 60.º do CCP. IX - Pelo que, a omissão cometida pela Recorrida no Anexo III do PC, de indicação dos preços para o quadro mínimo de 3 Supervisores configura, em bom rigor, uma patologia ao nível dos atributos da proposta, que merece valorização no âmbito do disposto nos art.ºs 57.º, n.º 1, al. b), 70.º, n.º 2, al. a) e 146.º, n.º 2, al. o), todos do CCP, por equivaler, de certo modo, à omissão de um atributo. X - E que deve determinar a exclusão da proposta da Recorrida. XI - A segunda das conclusões que deriva da não indicação, no Anexo III do PC, de qualquer valor no campo destinado especificamente aos 3 Supervisores, é que sempre haveria que excluir tal proposta, desta feita, por falta de um termo ou condição, pois que a proposta da Recorrida não contempla o quadro mínimo de Supervisores previsto no Anexo A do CE e pressuposto no Anexo III do PC. XII - O que deve conduzir à exclusão da proposta, em harmonia com o disposto nos art.ºs 57.º, n.º 1, al. c), 70.º, n.º 2, al. a) e 146.º, n.º 2, al. o), todos do CCP. XIII - A argumentação da Recorrida, de que o preço para os Supervisores encontra-se previsto na proposta, estando diluído pelos preços indicados para os demais trabalhadores, não merece qualquer acolhimento, pois: (i) tal circunstância não está mencionada em lado algum da proposta, incluindo a nota justificativa; (ii) não é admissível essa justificação a posteriori, dado que corresponderia, em boa verdade, a uma alteração da proposta quanto aos seus atributos, mormente, quanto ao preço oferecido para o quadro mínimo global de pessoal, sendo que essa correção/suprimento não se mostra autorizada pelo estabelecido no art.º 72.º, n.ºs 2 e 3 do CCP; e (iii) porque ainda que fosse admissível a invocada correção/suprimento a posteriori da proposta da Recorrida, a verdade é que tal proposta afrontaria, de qualquer modo, termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato concursado, concretamente, pela inexistência de um quadro mínimo de Supervisores. XIV - Adicionalmente, a omissão da indicação dos preços unitários para o quadro mínimo de Supervisores perturba e inviabiliza a comparabilidade das propostas, pois que não é inequívoco que o valor global da proposta inclua o preço atinente àquele quadro mínimo de Supervisores e, por assim ser, o valor global indicado para o contrato constitui uma mera estimativa de preço (ou de custo para a entidade adjudicante) e não um preço efetivo»;
- no Ac. do TCA Sul de 24-11-2016, Proc. 13432/16 (de que fomos então relatores), em que se sumariou: «I - Estando em causa a celebração de um contrato de empreitada e sendo o critério de adjudicação o do preço mais baixo, as propostas dos concorrentes haverão de conter, sob pena de exclusão,
os preços unitários para todas e cada uma das espécies de trabalho previstas no projeto de execução (as quais não estão submetidas à concorrência). II - No contexto de um procedimento concursal para a celebração de um contrato de empreitada em que apenas o preço foi submetido à concorrência, a lista de preços unitários desempenha duas funções essenciais: i) uma, a de permitir, no âmbito do procedimento concursal, o cálculo do preço da proposta, por aplicação dos preços unitários às quantidades e espécies de todos trabalhos a executar, de acordo com o caderno de encargos e respetivo projeto de execução, achando, por comparação, a proposta com o preço mais baixo; ii) a outra, a de permitir determinar, no âmbito da execução do contrato de empreitada, o valor das importâncias devidas (preço contratual) incluindo, designadamente, no que tange a trabalhos a mais (da mesma espécie), a trabalhos a menos ou à inutilização de trabalhos já executados. III - Em tal circunstancialismo a lista dos preços unitários integrante da proposta deve assegurar a sua completude, em termos que não seja omitido o preço unitário de algum dos seus items. IV - Os esclarecimentos às propostas haverão de consistir apenas em informações, explicações destinadas a tornar claro, congruente ou inequívoco um elemento que na proposta estava apresentado ou formulado de forma pouco clara ou menos apreensível, tendo por escopo a melhor compreensão de um qualquer aspeto ou elemento da proposta, não podendo (i) contrariar os elementos constantes dos documentos que as constituem, (ii) alterar ou completar os respetivos atributos, (iii) nem visar suprir omissões que determinem a sua exclusão».
Afastando-se, assim, esta jurisprudência do que foi entendido no Acórdão deste TCA Norte de 25-01-2019, Proc. 00320/17.5BEMDL citado na decisão recorrida, em que se sumariou: «(…) 2. A circunstância da uma concorrente, no concurso para prestação de serviços, não ter apresentado na sua proposta, expressamente, o preço para os artigos de montagem de desmontagem de estaleiro e manutenção de estaleiro, não significa um desrespeito dos instrumentos do concurso que exigem essa discriminação, desrespeito determinante da exclusão, nos termos do disposto nos artigos 56.º, 57.º, n.º 1, al. a), b) e c), 146.º, n.º 2, al. d), n) e o) e 70.º, nºs 1 e 2, al. a), b) e c), todos do Código dos Contratos Públicos, se esses valores aparecem discriminados na cotação dos artigos por concelho. 3. A circunstância de esses artigos aparecerem cotados com valor 0 € (zero euros), não corresponde a uma manifestação de desvinculação do cumprimento integral do objeto do contrato, sendo que a prestação dos serviços para estes artigos é que não tem qualquer custo associado, pelo que o seu valor é 0 € (zero euros), se tal foi a conclusão do júri do concurso sendo esta uma área de discricionariedade técnica insindicável salvo caso de erro grosseiro critério manifestamente desajustado ou desvio de poder o que não é o caso».
1.2.4.37 E na situação dos presentes autos devemos acompanhar aqueles supra citados arestos, na exata medida em que o contrato objeto do procedimento concursal é um contrato de
empreitada de obra pública (a “Requalificação da Unidade de Saúde ...”), sendo o preço o único critério de adjudicação, e em que as propostas deviam integrar, entre o demais, a «Proposta de preço assinada pelo concorrente ou seu representante, elaborada em conformidade com o modelo constante do anexo III ao presente programa» e a «Lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução», pelo que se na lista de preços unitários da Contrainteressada constava, quanto a alguns dos items no espaço «P.U.» (destinado ao preço unitário) a menção «Incluído», por conseguinte, sem indicação dos respetivos preços unitários a mesma devia ter sido excluída com fundamento na falta de atributos essenciais da mesma, nos termos dos artigos 57.º, n.º 1, alínea c), 70.º, n.º 2, alínea a) e 146.º, n.º 2, alínea o) do Código dos Contratos Públicos, isto é, por falta de apresentação autónoma dos preços unitários previstos no Caderno de Encargos.
1.2.4.38 Estando em causa a celebração de um contrato de empreitada e sendo o critério de adjudicação o do preço mais baixo, as propostas dos concorrentes haverão de conter, sob pena de exclusão, os preços unitários para todas e cada uma das espécies de trabalho previstas. Sendo certo que, nos termos do disposto o artigo 97º do CCP se entende por preço contratual “…o preço a pagar, pela entidade adjudicante, em resultado da proposta adjudicada, pela execução de todas as prestações que constituem o objeto do contrato”.
1.2.4.39 A este nível, e neste contexto, que é o de um procedimento concursal para a celebração de um contrato de empreitada em que apenas o preço foi submetido à concorrência, a lista de preços unitários desempenha duas funções essenciais: uma, a de permitir, no âmbito do procedimento concursal, o cálculo do preço da proposta, por aplicação dos preços unitários às quantidades e espécies de todos trabalhos a executar, de acordo com o caderno de encargos e respetivo projeto de execução, achando, por comparação, a proposta com o preço mais baixo; a outra, a de permitir determinar, no âmbito da execução do contrato de empreitada, o valor das importâncias devidas (preço contratual) incluindo, designadamente, no que tange a trabalhos a mais (da mesma espécie) (cf. art.º 373º nº 1 alínea a) CCP), a trabalhos a menos (cf. art.º 379º CCP) ou à inutilização de trabalhos já executados (cf. art.º 380º CCP).
1.2.4.40 O que significa que em tal circunstancialismo deve a lista dos preços unitários que integrante da proposta assegurar a sua completude, em termos que não seja omitido o preço
unitário de algum dos seus items. Se, para a formação do preço do contrato, fosse suficiente a indicação do preço global não seria exigida a sua discriminação unitária.
1.2.4.41 Resulta do probatório que na lista de preços unitários da proposta da Contrainteressada constava, no espaço «P.U.» (destinado ao preço unitário) quanto aos artigos 15.7.3, 15.7.4, 15.7.5 e 15.7.6, a menção «Incluído» (vide Ponto M). do probatório). E que isso constatando o júri do procedimento solicitou à Contrainteressada, em 05-06-2025, que esclarecesse se, para esses artigos, assumia que o preço unitário era o de 0,00€ (vide Ponto O). do probatório). Ao que a Contrainteressada respondeu que os referidos artigos, onde se apresenta a indicação «incluído» se pode assumir que o preço unitário é 0,00€, estando o preço desses artigos incluídos no preço final da proposta (vide Ponto P). do probatório).
1.2.4.42 No saneador-sentença recorrido o Tribunal a quo considerou que a menção “incluído”, posteriormente densificada, a solicitação do júri, como preço unitário 0,00 €, não revelava qualquer omissão invalidante de preço por ter entendido que o respetivo valor estava absorvido pelo preço global da proposta, e que, assim, não se trata de ausência de preço, mas de uma opção de imputação interna dos custos.
1.2.4.43 Mas pelo que se viu, e acompanhando-se a jurisprudência supra citada, não pode acolher-se esse entendimento, devendo a proposta da Contrainteressada ter sido excluída, como propugnado pela Autora.
1.2.4.44 A que acresce que também não pode perder-se de vista que o preço base fixado no procedimento, entendido como o montante máximo que a entidade adjudicante “se dispõe a pagar pela execução de todas as prestações que constituem o objeto do contrato” (cf. art.º 47.º, n.º 1 do CCP). Significando que qualquer proposta que apresente um preço contratual superior a tal valor deve ser excluída nos termos do art.º 70.º, n.º 2m alínea d) do CCP, de acordo com o qual são excluídas as propostas cuja análise revele “que o preço contratual seria superior ao preço base”, sem prejuízo do disposto no n.º 6 daquele mesmo art.º 70.º, isto é quando se esteja no âmbito de concurso público ou concurso limitado por prévia qualificação “em que todas as propostas tenham sido excluídas, o órgão competente para a decisão de contratar pode, excecionalmente e por motivos de interesse público devidamente fundamentados, adjudicar aquela que, de entre as propostas que apenas tenham sido excluídas com fundamento na alínea d) do n.º 2 e cujo preço não exceda em mais de 20 /prct. o montante do preço base, seja ordenada em primeiro lugar, de acordo com o critério de adjudicação, desde que: a)
Essa possibilidade se encontre prevista no programa do procedimento e a modalidade do critério de adjudicação seja a referida na alínea a) do n.º 1 do artigo 74.º; b) O preço da proposta a adjudicar respeite os limites previstos no n.º 4 do artigo 47.º; c) A decisão de autorização da despesa já habilite ou seja revista no sentido de habilitar a adjudicação por esse preço”.
1.2.4.45 Neste contexto, sendo a indicação completa dos preços unitários assume também relevo em sede de controlo da verificação da observância do preço base fixado no procedimento. Que não pode ser contornado através da indicação a custo (preço) zero na lista de preços unitários quanto a items dos trabalhos a executar de acordo com o Caderno de Encargos e relativamente aos quais devia ter sido indicado o respetivo preço.
Isto quando na situação dos autos foi considerado como preço contratual da proposta da Contrainteressada o de 1.601.917,41€, decorrente do somatório dos preços unitários apresentados na sua proposta (vide Pontos Q. e S) do probatório), mas sem que tenha sido o valor (preço) dos trabalhos relativamente aos quais foi atendido o valor 0,00€ (preço zero), em sede de esclarecimentos solicitados pelo júri do procedimento. E o preço base do procedimento foi fixado pela entidade adjudicante em 1.625.903,95€ (s/IVA).
1.2.4.47 Não obstante tudo o referido a Recorrente Autora não assaca no presente recurso erro de julgamento quanto ao que foi decidido neste aspeto pelo Tribunal a quo. O que sustenta, nos termos que reconduz à conclusão 25.ª das suas alegações de recurso é que a conversão, por esclarecimentos ao abrigo do art.º 72.º CCP, do preço unitário “incluído” em “0,00€” que foi efetuada quanto aos identificados items deve ser sindicada à luz dos limites legais, não podendo o esclarecimento traduzir-se em alteração substancial do conteúdo económico da proposta nem redistribuição material de riscos, sob pena de violação da igualdade e transparência.
1.2.4.48 Como é sabido, na fase de recurso o que importa é apreciar se a sentença proferida pelo Tribunal a quo deve ser mantida, alterada ou revogada, circunscrevendo-se as questões a apreciar em sede de recurso, à luz das disposições conjugadas dos artigos 144.º, nº 2 do CPTA e 639.º, nº 1 e 635.º do CPC, ex vi dos artigos 1.º e 140.º, n.º 3 do CPTA, às que integram o objeto do recurso tal como o mesmo foi delimitado pelo recorrente nas suas alegações, mais concretamente nas suas respetivas conclusões (sem prejuízo das que sejam de conhecimento oficioso) e simultaneamente balizadas pelas questões que haviam já sido
submetidas ao Tribunal a quo - vide, neste sentido ANTÓNIO SANTOS ABRANTES GERALDES, in “Recursos no Novo Código de Processo Civil”, 2014, Almedina, p. 27 e 88-90.
1.2.4.49 Nos termos do art.º 72.º, n.º 2 do CCP são admissíveis os esclarecimentos prestados pelos respetivos concorrentes, “desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respetivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º”.
1.2.4.50 No entanto não é de configurar ter a decisão recorrida incorrido em erro de julgamento nesse concreto aspeto, que é o que vem apontado no recurso da Autora, isto é, quanto à violação do art.º 72.º CCP. E a razão é simples: o esclarecimento prestado pela concorrente Contrainteressada não alterou a lista de preços unitários da sua proposta na medida em que as menções de «incluído» ou «0,00€», quanto aos items em causa, são equivalentes, não consubstanciando qualquer alteração ou modificação da proposta no que tange aos preços unitários.
1.2.4.51 Assim, se o erro de julgamento que vem apontado à decisão recorrida se encontra circunscrito à errada aplicação do art.º 72.º do CCP, que não se verifica, o recurso tem que improceder também nesta parte.
1.2.4.52 Não colhendo, in totum, as alegações de recurso, tem que negar-se provimento ao mesmo, confirmando-se a decisão recorrida.
O que se decide.
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IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da subsecção de Contratos Públicos deste Tribunal em negar total provimento ao recurso, confirmando as decisões recorridas.
Custas pela Recorrente Autora, vencida (cf. artigo 527.º, nºs 1 e 2 do CPC e artigos 7.º e 12.º, nº 2 do RCP e 189.º, nº 2 do CPTA), com dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça ao abrigo do n.º 7 do artigo 6.º do RCP, na medida em que o valor da causa, fixado em 1.625.903,95€,
excede o patamar de 275.000€, e dos tramites processuais seguidos na 1ª instância resulta não ter havido lugar a audiência de julgamento, tendo a sentença que apreciou o mérito do processo sido proferida logo em sede de saneador-sentença, com base na prova documental junta aos autos, justificando a especificidade da situação, feita à luz dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça para além do valor referido. O que se decide.
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Notifique. D.N.
Porto, 3 de junho de 2026
Maria Helena Canelas (relatora)
Alexandra Alendouro Ribeiro (1ª adjunta) - em substituição Tiago Afonso Lopes de Miranda (2º adjunto) |
