| Decisão Texto Integral: |
Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
Nos autos acima referenciados em que é Autor L. e Réu o Estado Português, ambos neles melhor identificados, foi proferido pelo TAF do Porto Despacho Saneador que ostenta o seguinte teor:
O Tribunal é competente em razão da matéria, da hierarquia e do território.
O Autor é parte legítima e está devidamente patrocinado.
No âmbito da Contestação deduzida pelo Réu, e em sede por defesa de exceção, vieram arguidas quatro questões prévias que importa conhecer: da ocorrência de erro da forma do processo (pontos 4 a 23 da Contestação), da caducidade do direito da acção (cfr. pontos 24 a 31 da contestação); da ineptidão da Petição inicial (cfr. pontos 32 a 46 da Contestação), e da ilegitimidade passiva (cfr. pontos 47 a 61 da Contestação).
Tendo subjacente o 2.º parágrafo do nosso despacho de 15 de Setembro de 2016, o Autor veio exercer pronúncia em torno das exceções invocadas pelo Réu, pugnando a final pela sua improcedência.
Por nosso despacho proferido na sessão de audiência prévia realizada em 16 de janeiro de 2017, entre o mais, foi determinada a junção aos autos do processo disciplinar em que foi arguido o ora Autor, e que correu termos na IGEC sob o nº 10.7/039/RN/09.
Cumpre então apreciar da matéria de exceção invocada pelo Réu.
Como decorre da instrução dos autos, e depois de compulsada a Petição inicial, resulta dos mesmos que o Autor quer efectivar responsabilidade civil extra contratual contra o Réu, com fundamento na prática de ato ilícito (de atos administrativos) os quais são da autoria do Diretor da DREN, datado de 26 de novembro de 2009, e do Secretário de Estado Adjunto e da Educação, datado de 02 de março de 2010 pelos quais, o 1.º aplicou ao Autor a pena disciplinar de multa de 500.00€, e o 2.º, indeferiu o recurso hierárquico intentado pelo Autor, pelo qual, em suma, decidiu pela manutenção da pena disciplinar aplicada.
Assim, considerando que:
a) O Autor foi notificado da decisão disciplinar proferida pelo Director Regional da Educação do Norte em 12 de abril de 2010;
b) Com idêntica causa de pedir e idêntico pedido, o Autor intentou ação administrativa comum contra o Ministério da Educação e Ciência em 03 de novembro de 2012, na qual foi proferida douta decisão judicial transitada em julgado, do Tribunal Central Administrativo Norte, que por seu douto acórdão de 16 de janeiro de 2015, confirmou a sentença deste TAF, datada de 29 de abril de 2013, pelo qual, em suma, foi apreciado e decidido que o aí Réu Ministério da Educação e Ciência, era destituído de personalidade judiciária;
c) O Autor intentou a presente acção em 02 de março de 2015;
d) Depois de cotejada a Contestação deduzida pelo Réu, mormente em sede da defesa por impugnação (cfr. pontos 62 a 84) e ponto 5 do pedido aí formulado, para além de se nos afigurar que a petição inicial não é inepta, atenta a invocação pelo Autor do artigo 38.º do CPTA, sempre e de todo o modo, atento o disposto no artigo 186.º n.º 3 do Código de Processo Civil, e o teor da defesa deduzida pelo Réu, julgamos que, mesmo que estivéssemos perante uma Petição inepta, que o Réu interpretou convenientemente o que aí foi articulado e pedido, razão porque julgamos da não ocorrência da invocada ineptidão.
e) Na medida em que o pedido formulado a final da Petição inicial está em consonância com a forma do processo (cfr. artigo 4.º n.º 1 alínea g) do ETAF, e artigo 37.º n.º 2, alínea f) do CPTA, e bem assim, tendo subjacente o disposto no artigo 279.º n.º 2 do Código de Processo Civil, o artigo 498.º n.º 1 do Código Civil, e o disposto nos artigos 10.º n.ºs 1 e 2, e 11.º n.º 2, ambos do CPTA, porque estamos no domínio de uma ação administrativa comum, julgo pela não ocorrência da caducidade do direito da ação, pois que não foi ultrapassado o prazo substantivo de 3 anos para deduzir pedido de indemnização, julgo que não ocorre erro na forma de processo, porque em face do pedido formulado, a ação comum é a forma processualmente devida, assim como julgo pela não ocorrência da ilegitimidade passiva do Réu, por se tratar da parte contra quem o Autor quis dirigir a sua pretensão, e que tem interesse em contradizer essa mesma pretensão.
De modo que o Réu também é parte legitima e está devidamente representado em juízo, a petição inicial não é inepta, e a forma do processo, em conformidade com o pedido deduzido, é a devida, sendo que, quanto ao valor da causa, na medida em que o Autor formula um pedido de indemnização com juros até 02 de março de 2015, fixado pelo montante 7.990,71€, e tendo subjacente o disposto nos artigos 31.º n.ºs 1, 2 e 4 e 32.º n.º 1, ambos do CPTA, fixo o valor da causa por esse montante.
Notifique.
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Do despacho acabado de proferir os todos os presentes devidamente notificados.
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Logo após o Senhor Juiz proferiu o seguinte:
DESPACHO
Pese embora o quanto já apreciamos e decidimos supra, com referência à matéria de exceção arguida pelo Réu, depois do debate inicial estabelecido com o Senhor Procurador da República e a Senhora Mandatária do Autor, e pese embora no ponto 80.º da Petição inicial o Autor ter invocado o artigo 38.º do CPTA, tendo subjacente o disposto nos artigos 591.º n.º 1 alínea b), e 3.º n.º 3, ambos do Código de Processo Civil, suscito a pronúncia da Senhora Mandatária do Autor e do Senhor Procurador da República em torno da questão que o Tribunal pretende conhecer, e que não foi suscitada na Contestação, e que se prende com o facto de se nos afigurar que o Autor não pode deduzir em juízo a pretensão formulada, com a concreta causa de pedir, respectivos fundamentos e pedidos, assentes no conhecimento que vem pedir o Tribunal, a título incidental, da ilicitude dos atos administrativos visados, pelo facto de, como se nos afigura, o Autor ter aceite a decisão sancionatória, mormente, a pena de multa que lhe foi aplicada no valor de 500,00€.
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Face ao enunciado supra, o Senhor Juiz deu a palavra à Senhora Mandatária do Autor e logo após, do Réu, para alegarem o que tiverem por conveniente.
A Senhora mandatária do Autor disse que atenta a importância da exceção em causa e das consequências que da mesma poderá decorrer, o mesmo pretende o prazo de dez dias, para se pronunciar sobre o mesmo, sem prejuízo de assim não entender o Tribunal, permitir ao Autor que se pronuncie sobre a matéria em causa na presente audiência.
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Logo após o Senhor Juiz proferiu o seguinte:
DESPACHO
Conforme proferimos pelo nosso despacho supra, tendo subjacente o disposto nos artigos 591.º n.º 1 alínea b), e 3.º n.º 3, ambos do Código de Processo Civil, é nossa motivação vir a conhecer imediatamente do mérito da causa, sendo para tal necessária a pronúncia das partes quanto à questão suscitada, porque a mesma ainda não foi debatida nos autos, devendo sê-lo agora nesta audiência prévia, pelo que indefiro o requerido prazo.
Notifique.
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Do despacho que antecede, foram todos devidamente notificados, do que disseram ficar cientes.
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De seguida, pela Senhora Mandatária do Autor foi dito:
Atenta a matéria em questão considera o Autor que os factos que prossupõem o seu conhecimento, já constavam todos eles da Petição inicial, razão pela qual estando em causa matéria que deveria ter sido excecionada na Contestação, e não tendo sido, não pode o Tribunal agora conhecer a mesma. Não obstante, sempre se diga que o pagamento da multa não representa nem pode ser entendido como qualquer reconhecimento da parte do Autor da licitude do ato que determinou a aplicação da sanção disciplinar em causa.
Entende assim o Autor, que o pagamento da multa não obsta ao conhecimento a título incidental da ilegalidade do referido ato que aplicou a sanção disciplinar.
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Dada a palavra ao Senhor Procurador da República, pelo mesmo foi dito:
A questão enunciada pelo Mmº Juiz constitui matéria de exceção. As exceções são dilatórias e peremptórias (com exceção da prescrição), de conhecimento oficioso, por parte do Tribunal, mesmo que para isso não tenham sido expressamente deduzidas e alegadas em sede de Contestação.
A questão ora posta em causa e objecto de análise nestes autos é a “ilicitude” dos dois atos administrativos praticados pelo Diretor da DREN e Secretário de Estado Adjunto e da Educação respectivamente, no qual o aí arguido/ora autor foi condenado na pena de multa disciplinar no montante de 500,00€.
Na sequência do último ato administrativo, o ora Autor pagou voluntariamente a multa disciplinar conforme consta, quer da própria petição inicial, quer do processo disciplinar ora junto pelo Réu.
O ora Autor ao pagar voluntariamente a multa disciplinar conformou-se na sua esfera jurídica com a sanção disciplinar aplicada pela entidade administrativa respectiva, de modo que não pode “a posteriori” impugnar o ato administrativo em si mesmo que aplicou essa sanção disciplinar, sob pena de violação do princípio do caso julgado, de segurança jurídica e da estabilidade da instância.
Assim, em consequência, entendemos que deve o Senhor Juiz de Direito conhecer oficiosamente esta exceção que obsta ao conhecimento do mérito da questão e consequentemente, deve o Réu ser absolvido da instância.
*** Logo após o Senhor Juiz proferiu o seguinte:
DESPACHO
Em face das pronúncias deduzidas pelas partes, com referência ao enquadramento constante do nosso despacho supra, e para efeitos do ulterior processamento da instrução destes autos, dou por fixada a seguinte factualidade:
1 – Por decisão do Diretor Regional da Educação Norte, datada de 26 de novembro de 2009, foi aplicada ao Autor a pena disciplinar de multa, no valor de 500,00€ - cfr. fls. do P.A. e dos autos em suporte físico;
2 – Dessa decisão, o Autor deduziu recurso hierárquico para o Secretário de Estado Adjunto e da Educação, em 23 de dezembro de 2009 – cfr. fls. do P.A. e dos autos em suporte físico;
3 – Esse recurso foi indeferido por despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Educação, datado de 02 de março de 2010 – cfr. fls. do P.A. e dos autos em suporte físico;
4 – O Autor foi notificado dessa decisão em 12 de abril de 2010 – cfr. fls. do P.A.;
5 – No dia 26 de abril de 2010, o Autor, enquanto Presidente do Conselho Administrativo do Agrupamento de Escolas Dr. M., emitiu a guia n.º 53 no valor de 500,00€, para ele próprio proceder ao pagamento desse montante, a título de multa – cfr. fls. do P.A.;
6 – Essa multa foi paga pelo Autor, no Serviço de Finanças de (…), no dia 27 de abril de 2010 – cfr. fls. do P.A.;
7 – O Autor intentou a acção administrativa comum n.º 2834/12.4BEPRT em 03 de novembro de 2012, contra o Ministério da Educação, com causa de pedir e pedidos idênticos aos formulados na presente acção – cfr.fls. de ambos os autos;
8 – Essa acção terminou com douta sentença datada de 29 de abril de 2013, deste Tribunal, que julgou que o Ministério da Educação não tinha personalidade judiciária – cfr. fls. dos respetivos autos;
9 – Dessa sentença foi interposto recurso jurisdicional para o Tribunal Central Administrativo Norte, que por douto acórdão de 16 de janeiro de 2015, negou provimento e confirmou a decisão recorrida – cfr. fls.dos respectivos autos;
10 – O Autor peticiona como causa de pedir nos presentes autos, assim como o fez no processo n.º 2834/12.4BEPRT, o conhecimento incidental do ato que lhe aplicou a pena de multa, de 500,00 €, pelo Diretor Regional de Educação do Norte (que foi confirmada pelo Secretário de Estado Adjunto e da Educação) por considerar que no processo disciplinar existem erros nos pressupostos de facto e de direito em que assentaram os atos administrativos, o que não era determinante da aplicação de qualquer sanção disciplinar – facto admitido por acordo;
11 – Com reporte ao pedido de conhecimento incidental da ilegalidade do(s) ato(s) administrativo(s) punitivo(s) o Autor peticionou indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais, que alega terem sido causados pelo Réu, por lhe ter aplicado essa pena disciplinar, sendo 500,00€ da pena de multa, 5.581,50 € de despesas com mandatário judicial, mais juros de 509,21€, calculados até à data de entrada da petição inicial em juízo - Facto admitido por acordo;
12 – A Petição inicial que motiva a presente acção, n.º 680/15.2BEPRT, foi remetida a este tribunal em 02 de março de 2015.
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Seguidamente, foi dada a palavra à Senhora Mandatária do Autor e ao Senhor Procurador da República para se pronunciarem quanto ao teor dos factos dados como provados supra, os quais disseram nada ter a alegar, a opor ou a requerer.
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Logo após, o Senhor Juiz proferiu a seguinte:
DECISÃO
Conforme defluiu do processado nesta audiência prévia, decidimos abrir o contraditório para que as partes intervenientes se pronunciassem quanto ao facto de, no entendimento que lhes foi suscitado pelo Tribunal, o Autor ter aceitado o ato punitivo que determinou a sua punição disciplinar com pena de multa de 500,00€.
Cumpre apreciar a matéria de facto que resultou provada.
Na sequência do processo disciplinar instaurado ao ora Autor, foi proferida decisão nesse processo disciplinar pelo Diretor Regional do Norte, datada de 26 de novembro 2009, com a qual o mesmo não concordou, razão pela qual recorreu graciosamente para o Secretário de Estado Adjunto e da Educação, em 23 de dezembro de 2009, o qual veio a confirmar a pena disciplinar de 500,00€ que havia sido aplicada ao Autor, sendo que desta decisão do Secretário de Estado, foi o mesmo notificado em 12 de abril de 2010.
Conforme dispõe o artigo 58.º n.º 2 alínea b), e artigo 59.º n.º 1, ambos do CPTA, a impugnação de atos anuláveis deve ter lugar no prazo de 3 meses, contado da data da notificação.
Conforme resulta provado, não satisfeito com a decisão do Diretor Regional de 26 de novembro de 2009 o Autor procedeu à sua impugnação graciosa, a qual foi decidida pelo Secretário de Estado Adjunto e da Educação em 02 de março de 2010, donde, por não ter requerido nova impugnação graciosa, a impugnação administrativa (judicial) desse ato, face ao disposto no artigo 50.º n.º 1 e artigo 51.º n.º 1, ambos do CPTA, para efeitos de sindicância judicial dos erros ora invocados pelo Autor, atinentes aos pressupostos de facto e de direito em que assentaram ambos os atos punitivos, devia ter sido apresentada no Tribunal Administrativo, no prazo de 3 meses contados após a notificação da decisão, que ocorreu em 12 de abril de 2010.
Como resultou provado, não tendo o Autor pedido a sindicância judicial do ato administrativo em causa, visando a sua anulabilidade (por erro nos pressupostos de facto e de direito) – cfr. art.º 135.º do CPA -, decorrido aquele prazo de 3 meses, a decisão punitiva, a pena de multa de 500,00€, formou caso julgado administrativo.
É certo que sob o ponto 80.º da Petição inicial, o Autor veio requerer o conhecimento, a título meramente incidental, da ilegalidade dos invocados atos administrativos (do Diretor Regional e do Secretário de Estado Adjunto e da Educação), com invocação do artigo 38.º do CPTA.
Contudo, o referido normativo tem dois números, o n.º 1 e n.º 2, que aportam consequências processuais distintas.
Como perspetivamos, a atuação do Autor, subsume-se apenas ao disposto no n.º 1 do artigo 38.º, ou seja, os atos administrativos em causa já não podem ser impugnados judicialmente, por decurso do prazo para esse efeito, mas pode ser conhecida incidentalmente da sua ilegalidade, se a lei substantiva o permitir, designadamente em sede de responsabilidade civil.
Ora na Petição inicial que motiva os presentes autos (assim como no referido processo n.º 2834/12.4BEPRT) foi precisamente com este enquadramento que o Autor veio a Tribunal, isto é, com invocação de um ato inimpugnável, pedir o conhecimento incidental da sua ilegalidade, quanto aos termos e pressupostos da sua prolação por parte da administração, porque não tinha decorrido o prazo de 3 anos a que se reporta o artigo 498.º n.º 1 do Código de Processo Civil, requerendo a condenação da Administração, no caso o Estado Português, no pagamento de uma indemnização.
Acontece que, como resultou provado, tendo sido notificado do ato proferido pelo Secretário de Estado Adjunto e da Educação, o Autor, enquanto Presidente do Conselho Administrativo do Agrupamento de Escolas Dr. M., emitiu em seu nome, por ter sido destinatário daquela decisão de 02 de março de 2010, guia no valor de 500,00€ para pagamento de multa, o que o mesmo pagou na tesouraria do Serviço de Finanças de (…) no dia seguinte.
Como julgamos, esta atuação do Autor tem consequências processuais, no que releva para o que se aprecia nestes autos, isto é, face ao disposto no artigo 56.º n.ºs 1 e 2 do CPTA, não pode impugnar um ato administrativo quem o tenha aceitado, expressa ou tacitamente depois de praticado, derivando a aceitação tácita da prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de impugnar.
Conforme resultou provado, isto é e de outro modo, não resultou alegado pelo Autor, nem provado por decorrência do tramitado no processo administrativo, que o pagamento da multa de 500,00€ não resulte, no mínimo, da aceitação tácita dos atos administrativos punitivos, assim como da própria pena disciplinar, pois que em torno do processado atinente ao pagamento dessa multa, o ora Autor, então, não invocou qualquer reserva em torno dessa sua prática, nem dos atos administrativos, e que esse pagamento da multa, não traduzia a aceitação desses atos.
Este julgamento, correlacionado com o disposto no artigo 38.º n.º 2 do CPTA, aporta uma consequência, e que é a de o Autor, tendo aceitado o ato punitivo (o ato administrativo que o consubstancia), não podia mais tarde, no futuro, por estar esgotado o prazo de 3 meses, mas ainda não decorrido o prazo de 3 anos, vir ao Tribunal formular pedido que a ser julgado procedente, seria aquele (pedido) que teria de ser obrigatoriamente/formulado/deduzido sob a forma de acção administrativa especial, visando a sua anulação nulidade ou inexistência (cfr. artigo 46.º n.ºs 1 e 2, e artigo 50.º n.º 1, ambos do CPTA).
Atento o teor do pedido formulado a final dos presentes autos, e como resultou provado (cfr. pontos 10 e 11 da matéria de facto assente), o que o Autor vem pedir ao Tribunal é que condene o Réu pelo valor de 500,00€ referente à multa paga, assim como, no ressarcimento por danos patrimoniais respeitantes aos honorários suportados com o seu mandatário e ainda indemnização por danos não patrimoniais, em suma, pelo facto de ter sido objecto de processo disciplinar e de lhe ter sido aplicada a pena de multa.
Na medida em que o artigo 37.º n.º 1 do CPTA dispõe que seguem a forma de acção administrativa comum, entre os mais, aqueles cuja apreciação não se inscreva no CPTA, e porque o artigo 46.º dispõe que a anulação de um ato ou a condenação à prática de ato devido segue a forma de acção administrativa especial, com que podem ser cumulados pedidos, nomeadamente da condenação da administração à reparação dos danos resultantes da atuação ou omissão administrativa ilegal (cfr. artigo 47.º n.ºs 1 e 2 do CPTA), tendo o Autor vindo requerer a sindicância judicial de ato administrativo inimpugnável, considerando por um lado, que o Autor aceitou o ato punitivo e os seus efeitos, e por outro lado, que a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do ato, se tempestivamente impugnado, isto é, o pedido da sua anulação com a condenação do Réu na reparação dos danos resultantes da sua atuação ilegal, tendo subjacente o disposto no artigo 89.º n.º 1 do CPTA, julgamos que em face da factualidade dada como provada, da forma de processo utilizada pelo Autor e dos pedidos deduzidos a final da Petição inicial, que estamos perante fundamento que obsta ao prosseguimento dos autos, o que é determinante da absolvição do Réu da instância (cfr. artigo 89.º n.º 1 do CPTA, e artigo 576.º n.º 1 e n.º 2, e artigo 578.º, ambos do CPC).
Termos em que, face ao enunciado supra, os pedidos formulados pelo Autor não podem merecer provimento.
Deste(s) vem interposto recurso.
Alegando, o Autor formulou as seguintes conclusões:
A) Vem o presente recurso interposto dos despachos proferidos nos presentes autos a 03.02.2017, e notificados ao autor na mesma data, que culminaram com a decisão de absolver o réu da instância;
B) Acontece, porém, que o autor não se pode conformar com os referidos despachos, impondo-se a intervenção do TCAN, de modo a que este possa fazer uma melhor aplicação do direito face àquela que foi conseguida pelo Tribunal a quo;
C) Neste reseguimento, registe-se que, na audiência prévia, o Tribunal entendeu que o autor não pode impugnar o ato de aplicação da multa de € 500,00, quer porque aceitou o ato, quer porque a ação administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do ato;
D) Acontece, porém, que esta decisão padece de vários vícios, impondo-se a revogação da mesma;
E) Efectivamente, depois de conhecer as exceções dilatórias alegadas pelo réu na contestação, e de as julgar improcedentes, o Tribunal suscitou uma nova questão;
F) Nesta medida, de modo a dar cumprimento ao disposto nos artigos 591.º, n.º 1, alínea b), e 3.º, n.º 3, ambos do CPC, o Tribunal deu a palavra à mandatária do autor e ao representante do Estado.
G) A este respeito, o Tribunal diz expressamente que, “(…) tendo subjacente o disposto nos artigos 591.º n.º 1 alínea b), e 3.º n.º 3, ambos do Código de Processo Civil, suscito a pronúncia da Senhora Mandatária do Autor e do Senhor Procurador da República em torno da questão que o Tribunal pretende conhecer, e que não foi suscitada na Contestação, e que se prende com o facto de se nos afigurar que o Autor não pode deduzir em juízo a pretensão formulada, com a concreta causa de pedir, respectivos fundamentos e pedidos, assentes no conhecimento que vem pedir o Tribunal, a título incidental, da ilicitude dos atos administrativos visados, pelo facto de, como se nos afigura, o Autor ter aceite a decisão sancionatória, mormente, a pena de multa que lhe foi aplicada no valor de 500,00€.”;
H) Consequentemente, o Tribunal deu a palavra às partes para se pronunciar sobre a impossibilidade de o autor deduzir a pretensão formulada devido ao facto daquele entender que o autor aceitou a decisão sancionatória.
I) Certo é, porém, que o mesmo Tribunal, momentos depois, acabou por decidir a causa, absolvendo o réu da instância, com base em dois fundamentos, nomeadamente, “considerando por um lado, que o Autor aceitou o ato punitivo e os seus efeitos, e por outro lado, que a ação administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do ato.”
J) Ou seja, embora o Tribunal tenha suscitado o contraditório com fundamento na alegada aceitação do ato (consagrada no artigo 56.º do CPTA), acaba por decidir também com base num outro fundamento em relação ao qual não assegurou o contraditório, ou seja, o autor não teve oportunidade de se pronunciar acerca do entendimento do Tribunal de que o autor estaria a utilizar a ação administrativa comum para obter os mesmos efeitos que resultariam da anulação do ato (proibição esta contemplada no artigo 38.º, n.º 2, do CPTA), sendo, assim, manifesta a violação do disposto no artigo 3.º, n.º 3, do CPTA, e que determina a nulidade dos despachos de que se recorre;
K) Por outro lado, decorre do despacho impugnado que a aceitação do ato administrativo que aplicou a multa resulta, no entender do Tribunal, do facto de o autor ter cumprido a sanção que lhe foi aplicada (ou seja, resulta do facto de o autor ter pago a multa de € 500,00);
L) Acontece, porém, que a referida decisão parte de um pressuposto errado, nomeadamente de que o pagamento da multa consubstancia a aceitação do ato que aplicou a sanção disciplinar, constatando-se que o mencionado erro inquina a decisão que, a final, veio a ser proferida (e da qual também se recorre);
M) Com efeito, ao contrário do que é decidido pelo Tribunal, o pagamento da multa não pode ser entendido no sentido de consubstanciar a aceitação do ato que aplicou a mesma;
N) Isto porque, só uma aceitação livre, incondicionada e sem reservas poderá ser entendida como impeditiva do direito de ação;
O) Sucede, porém, que no caso em apreço os referidos requisitos não se encontram preenchidos para que se possa entender que o autor, ao pagar a multa, aceitou o respetivo ato administrativo, na medida em que o autor apenas procedeu ao pagamento da multa porque a tal estava obrigado;
P) Efetivamente, mesmo que o autor tivesse optado por impugnar o ato administrativo no prazo de 3 meses, teria, ainda assim, que ter feito o pagamento da multa;
Q) Na realidade, se a multa não fosse paga no prazo de 30 (trinta) dias, a mesma poderia ser descontada no seu vencimento, sendo que a única forma de evitar esse pagamento passaria por intentar uma providência cautelar no âmbito da qual provasse que o pagamento da multa colocaria em causa a sua subsistência,
R) o que, de facto, não se verifica considerando o valor da multa (€ 500,00) e vencimento mensal de então do autor (€ 2.488,12);
S) Assim, porque o pagamento da multa se traduziu no cumprimento de uma obrigação, não pode, de forma alguma, entender-se que o cumprimento dessa mesma obrigação reflete a aceitação do respetivo ato por parte do autor, registando-se que tal entendimento viola, de forma manifesta, o disposto no artigo 56.º, n.º 2, do CPTA;
T) Importa ainda ter presente que não faz sentido o dito pelo Tribunal no trecho em que refere que “não resultou alegado pelo autor, nem provado por decorrência do tramitado no processo administrativo, que o pagamento da multa de 500,00€ não resulte, no mínimo, da aceitação tácita dos atos administrativos punitivos, assim como da própria pena disciplinar, pois que em torno do processado atinente ao pagamento dessa multa, o ora Autor, então, não invocou qualquer reserva em torno dessa sua prática, nem dos atos administrativos, e que esse pagamento da multa, não traduzia a aceitação desses atos.”;
U) Efectivamente, sendo o pagamento da multa feito no cumprimento de uma obrigação, o autor, aqui recorrente, não tinha de ter feito qualquer reserva em torno do pagamento;
V) Na realidade, para que se pudesse entender no sentido da aceitação do ato, o autor teria que, para além de pagar a multa (o que, repita-se, fez no cumprimento de uma obrigação e não de forma voluntária), se manifestar, seja expressa, seja tacitamente, no sentido de aceitar o referido ato;
W) Tudo porque, do pagamento da multa, não resulta, por si só, nem nunca poderia resultar, a referida aceitação;
X) Entender-se de outro modo, como aconteceu nos despachos de que se recorre, consubstancia a violação do disposto no artigo 56.º do CPTA, donde resulta um erro de julgamento que impõe a revogação da decisão ora posta em crise;
Y) Acresce que, parece resultar dos despachos de que se recorre, ainda que de forma pouco clara, que, no entendimento do Tribunal, o ato administrativo em causa seria inimpugnável também porque, nos termos previstos no artigo 38.º, n.º 2, do CPTA, “a ação administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do ato”;
Z) Sucede, porém, que a ação administrativa comum intentada pelo autor não visa obter os mesmos efeitos que este alcançaria com a anulação do ato administrativo;
AA) Relembre-se que estamos perante uma ação administrativa comum que pretende responsabilizar o Estado pelos danos causados ao autor e que são decorrentes do processo disciplinar, verificando-se que esse efeito não resultaria, de modo algum, da impugnação do ato administrativo;
BB) Na verdade, se o autor tivesse impugnado o ato administrativo, teria obtido, em resultado da correspondente ação administrativa especial, a anulação do ato que procedeu à aplicação da multa, logrando, desde logo, a remoção da aplicação da pena disciplinar do seu cadastro disciplinar e obtendo a devolução do montante correspondente à multa (ou seja, os € 500,00);
CC) Em contrapartida, com a presente ação administrativa comum, o autor pretende, apenas e tão-só, o ressarcimento dos danos que lhe foram causados com a prática do ato ilegal que redondou na aplicação da pena disciplinar;
DD) Não alcançando a remoção do referido ato do ordenamento jurídico como aconteceria se tivesse intentado a competente ação administrativa especial de impugnação do referido ato, ou seja, estamos perante um dos casos manifestos em que a pretensão do autor ao intentar a presente ação administrativa não passa por obter, por outros meios processuais, o efeito que resultaria da anulação do ato;
EE) Consequentemente, também nesta parte não assiste qualquer razão ao Tribunal, verificando-se que o autor, com a presente ação administrativa especial, não pretendeu obter os mesmos efeitos que resultariam da anulação do ato impugnados, pelo que, ao decidir nos termos que resultam do despacho que se recorre, o Tribunal violou o estatuído no artigo 38.º, n.º 2, do CPTA, sendo, assim, manifesto o erro de julgamento que, também nesta sede, o despacho impugnado incorre, o que determina a inevitável revogação dos mesmos.
Nestes termos e no mais de direito, com o suprimento, devem as alegações de recurso apresentadas ser totalmente procedentes, revogando-se os despachos de que se recorre, substituindo-os por decisão que determine o prosseguimento dos autos para conhecimento dos pedidos formulados pelo recorrente na Petição Inicial,
Assim se fazendo
JUSTIÇA!
O Réu juntou contra-alegações, concluindo:
1- Em 3 de fevereiro de 2017, foi proferida sentença na qual o Meritíssimo Juiz de Direito a quo considerou procedente a exceção dilatória inominada, decorrente da inadmissibilidade legal do uso da ação administrativa que foi determinante da absolvição da instância, que decretou.
2 - Em face desta sentença absolutória, em 6 de março de 2017, o Autor/Recorrente discordou do seu teor e impugnou a mesma para o tribunal ad quem, através do competente recurso ordinário de apelação, o qual versa somente matéria de direito.
3 - Para o efeito terminou as suas alegações de recurso, em suma, invocando erro de julgamento, concretamente:
a) - No que concerne ao conhecimento oficioso da exceção dilatória inominada, por não ter sido assegurado o princípio do contraditório, de modo que foi violado "...o disposto no artigo 3º, nº3 do CPTA..."; e
b) - Da não assunção do pagamento da multa de 500,00 € por si efetuado como aceitação tácita da sanção que lhe foi aplicada em sede de processo disciplinar, de modo que foi violado"...o disposto no artigo 562 do CPTA..."; e
c) - Na apreciação de direito que fez sobre a procedência da exceção dilatória inominada, decorrente da inadmissibilidade legal do uso da ação administrativa que foi determinante da absolvição da instância, que decretou, de modo que entende o Autor/Recorrente que foi violado "...o estatuído no artigo 38º, nº 2 do CPTA...".
4 -Assim no que concerne à pretensa violação do princípio do contraditório relativamente ao conhecimento oficioso da exceção dilatória inominada, vamos transcrever ipsis verbis o que consta na douta sentença a quo, ora posta crise.
Pois que,
5 - Em sede de audiência prévia, o Meritíssimo Juiz de Direito a quo considerou previamente o seguinte:
"(...) Pese embora o quanto já apreciamos e decidimos supra, com referência à matéria de exceção arguida pelo Réu, depois do debate inicial estabelecido com o Senhor Procurador da República e a Senhora Mandatária do Autor, e pese embora no ponto 80.° da Petição inicial o Autor ter invocado o artigo 38.° do CPTA, tendo subjacente o disposto nos artigos 591.° n.° 1 alínea b), e 3.° n.° 3, ambos do Código de Processo Civil, suscito a pronúncia da Senhora Mandatária do Autor e do Senhor Procurador da República em torno da questão que o Tribunal pretende conhecer, e que não foi suscitada na Contestação, e que se prende com o facto de se nos afigurar que o Autor não pode deduzir em juízo a pretensão formulada, com a concreta causa de pedir, respetivos fundamentos e pedidos, assentes no conhecimento que vem pedir o Tribunal, a título incidental, da ilicitude dos atos administrativos visados, pelo facto de, como se nos afigura, o Autor ter aceite a decisão sancionatória, mormente a pena de multa que lhe foi aplicada no valor de 500,00€."
E mais adiante refere,
6 - "É certo que sob o ponto 80.° da Petição inicial, o Autor veio requerer o conhecimento, a título meramente incidental, da ilegalidade dos invocados atos administrativos (do Diretor Regional e do Secretário de Estado Adjunto e da Educação), com invocação do artigo 38.° do CPTA.
Contudo, o referido normativo tem dois números, o n.° 1 e n.° 2, que aportam consequências processuais distintas.
Como perspetivamos, a atuação do Autor, subsume-se apenas ao disposto no n.° 1 do artigo 38.°, ou seja, os atos administrativos em causa já não podem ser impugnados judicialmente, por decurso do prazo para esse efeito, mas pode ser conhecida incidentalmente da sua ilegalidade, se a lei substantiva o permitir, designadamente em sede de responsabilidade civil."
7 - E seguidamente o ora Autor/Recorrente pronunciou-se sobre a questão da exceção da seguinte maneira:
"De seguida, pela Senhora Mandatária do Autor foi dito:
Atenta a matéria em questão considera o Autor que os factos que pressupõem o seu conhecimento, já constavam todos eles da Petição inicial, razão pela qual estando em causa matéria que deveria ter sido excecionada na Contestação, e não tendo sido, não pode o Tribunal agora conhecer a mesma. Não obstante, sempre se diga que o pagamento da multa não representa nem pode ser entendido como qualquer reconhecimento da parte do Autor da licitude do ato que determinou a aplicação da sanção disciplinar em causa.
Entende assim o Autor, que o pagamento da multa não obsta ao conhecimento a título incidental da ilegalidade do referido ato que aplicou a sanção disciplinar."
8 - Assim, nesta parte, o ora Autor/Recorrente não tem razão no que tange à pretensa violação do princípio do contraditório.
9 - Já no que concerne à pretensa violação do artigo 56º do CPTA no vetor da não aceitação tácita do ato administrativo ora ajuizado.
Temos que,
10 - O ora Autor/Recorrente pagou voluntariamente a multa disciplinar de 500,00€, quando tinha ao seu alcance o poder de não se conformar com a aplicação da mesma e em sede de impugnação graciosa e/ou contenciosa interpor o recurso hierárquico impróprio ou a competente ação administrativa especial, pelo que ao ter pago a multa e concomitantemente não ter reagido, em tempo útil, contra a sanção disciplinar aplicada conformou-se com o sentido da mesma, pelo que esta se consolidou na Ordem Jurídica e na sua esfera jurídica.
11 - Deste modo, o ora Autor/Recorrente teria de impugnar judicialmente a aplicação da multa disciplinar, socorrendo-se em tempo útil (até 3 meses), da competente ação administrativa especial assim denominada à data, o que não fez.
12 - Assim, nesta parte, o ora Autor/Recorrente não tem razão no que tange à pretensa violação do princípio da não aceitação tácita do artigo 562 do CPTA.
13 - Por outro lado e no que concerne à inadmissibilidade legal do uso da ação administrativa que foi determinante da absolvição da instância, que decretou, entende o Autor/Recorrente que foi violado "...o estatuído no artigo 382, n2 2 do CPTA...”.
Porquanto, na sua opinião,
14 - "BB) Na verdade, se o autor tivesse impugnado o ato administrativo, teria obtido, em resultado da correspondente ação administrativa especial, a anulação do ato que procedeu à aplicação da multa, logrando, desde logo, a remoção da aplicação da pena disciplinar do seu cadastro disciplinar e obtendo a devolução do montante correspondente à multa (ou seja, os € 500,00);
CC) Em contrapartida, com a presente ação administrativa comum, o autor pretende, apenas e tão-só, o ressarcimento dos danos que lhe foram causados com a prática do ato ilegal que redundou na aplicação da pena disciplinar;
DD) - Não alcançando a remoção do referido ato do ordenamento jurídico como aconteceria se tivesse intentado a competente ação administrativa especial de impugnação do referido ato, ou seja, estamos perante um dos casos manifestos em que a pretensão do autor ao intentar a presente ação administrativa não passa por obter, por outros meios processuais, o efeito que resultaria da anulação do ato"
15 - Sendo certo que quanto a este aspeto, o Meritíssimo Juiz de Direito a quo referiu acertadamente que: "Este julgamento, correlacionado com o disposto no artigo 38.° n.° 2 do CPTA, aporta uma consequência, e que é a de o Autor, tendo aceitado o ato punitivo (o ato administrativo que o consubstancia), não podia mais tarde, no futuro, por estar esgotado o prazo de 3 meses, mas ainda não decorrido o prazo de 3 anos, vir ao Tribunal formular pedido que a ser julgado procedente, seria aquele (pedido) que teria de ser obrigatoriamente/formulado/deduzido sob a forma de ação administrativa especial, visando a sua anulação nulidade ou inexistência (cf. artigo 46.° n. °s 1 e 2, e artigo 50. ° n.° 1, ambos do CPTA)."
16 - É manifesto que na PI apresentada pelo Autor/Recorrente - embora invocando como fundamento a responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito por parte do Réu/Estado Português - o mesmo limitou-se a impugnar o ato administrativo de sancionamento disciplinar emitido na sequência do procedimento inspetivo da IGEC, sem ter curado de o impugnar em sede própria, através da competente ação administrativa especial.
17 - Daí que "ocorrendo impropriedade do meio processual utlizado mostra-se infringido o que se dispõe no artigo 37º, nº 1, al. a) do CPTA pois que o efeito que o Autor/Recorrente pretende retirar da presente ação implica que se trate, em primeira linha, a questão da legalidade/ilegalidade do ato administrativo punitivo, sendo certo que dessa forma o Autor/Recorrente retiraria da impugnação judicial do ato em questão (e que se tornou inimpugnável, por se ter consolidado na Ordem Jurídica) isto é, sendo procedente a sua argumentação, a declaração de invalidade do ato, sendo certo que o Autor/Recorrente não o fez, em tempo útil.
18 - Como se pode ler no ACÓRDÃO DO STA, DE 22/11/2011, PROC. N° 0547/11, "Nos CASOS EM QUE A REGULAÇÃO DE UMA SITUAÇÃO JURÍDICA FOI EFETUADA POR ATO ADMINISTRATIVO INIMPUGNÁVEL, NÃO É VIÁVEL QUE, ATRAVÉS DE AÇÃO COMUM, SEJAM OBTIDOS OS EFEITOS QUE PODERIAM ADVIR DA SUA ANULAÇÃO, COM CONSEQUENTE RECONSTITUIÇÃO DA SITUAÇÃO QUE EXISTIRIA SE ELES NÃO TIVESSEM SIDO PRATICADOS, NOS TERMOS DO ART, 173.° DO CPTA"».
19 - Em conclusão, carece totalmente de fundamento o presente recurso pelo que deve ser mantida a sentença proferida no tribunal a quo, concretamente no que concerne à exceção dilatória inominada, bem como à sua fundamentação.
De modo que,
20 - Não foram violados os artigos 3º, nº 3 do CPC e artigos 56º e 38º do CPTA.
21 - Devendo, por isso, as razões recursivas serem denegadas in totum.
E consequentemente,
22 - Ser mantida nos seus precisos termos a douta sentença a quo ora posta em crise quanto à matéria de direito, bem como à conclusão jurídica a que chegou quanto à absolvição da instância.
Vossas Excelências Venerandos Desembargadores, apreciando e mantendo o sentido da douta sentença judicial a quo ora posta em crise pelo Autor/Recorrente, negando provimento integral ao recurso, farão dessa forma a sã e habitual Justiça!
Cumpre apreciar e decidir.
Constitui entendimento unívoco da doutrina e obteve consagração legal o de que o objecto do recurso jurisdicional se encontra delimitado pelas conclusões extraídas da motivação, por parte do recorrente, não podendo o tribunal ad quem conhecer de matéria que nelas não tiver sido versada, com ressalva óbvia, dos casos que imponham o seu conhecimento oficioso.
Assim, vejamos:
Do erro de julgamento -
a) No que concerne ao conhecimento oficioso da exceção dilatória inominada, por não ter sido assegurado o principio do contraditório, de modo que foi violado "...o disposto no artigo 32º, nº 3 do CPTA..."; e
b) Da não assunção do pagamento da multa de 500,00€ por si efetuado como aceitação tácita da sanção que lhe foi aplicada em sede de processo disciplinar, de modo que foi violado"...o disposto no artigo 56º do CPTA..."; e
c) Na apreciação de direito que fez sobre a procedência da exceção dilatória inominada, decorrente da inadmissibilidade legal do uso da ação administrativa que foi determinante da absolvição da instância, que decretou, de modo que entende o Autor/Recorrente que foi violado "...o estatuído no artigo 38°, nº 2 do CPTA..."
É este, em suma, o objeto deste recurso.
Será que os fundamentos ora invocados pelo Recorrente merecem acolhimento?
Avança-se já que sim, pelos motivos que se seguem.
Os despachos recorridos culminaram com a absolvição do Réu da instância.
Decorre dos autos que o Autor propôs acção administrativa comum contra o Estado Português, tendo deduzido o pedido de condenação deste a pagar-lhe:
“a) uma indemnização a título de danos patrimoniais, i) no valor de € 6.081,50 (designadamente, € 500,00 referente à multa e € 5.581,50 respeitante aos honorários com mandatário), acrescido de juros remuneratórios desde as datas de pagamento das quantias em causa, até à data em que a mesma lhe seja devolvida (sendo que neste momento já perfazem o montante de € 509,21), acrescido ainda – quanto aos honorários de mandatário – do montante a liquidar em sede de execução de sentença;
b) uma indemnização a título de danos não patrimoniais, no valor de, pelo menos, € 1.400,00 (mil e quatrocentos euros);
Tudo ao abrigo do disposto no artigo 22.º CRP e na Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, por se verificarem os requisitos aí previstos para a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.”
Peticionou ainda, a título incidental, o seguinte:
“Deve ser reconhecida a ilegalidade, por erro nos pressupostos de facto e de direitos, do (i) acto do Exm.º Sr. Director da Direcção Regional de Educação do Norte, praticado a 26 de Novembro de 2009, por ofício n.º I/7891/2009, que homologa a proposta de aplicação da pena disciplinar de multa, graduada em € 500,00 (quinhentos euros), no âmbito do procedimento disciplinar n.º 10.07/039/RN/09, bem como do (ii) acto de indeferimento do recurso hierárquico praticado pelo Exm.º Sr. Secretário de Estado Adjunto e da Educação, a 3 de Março de 2009, por ofício n.º I/00716/SC/10, no âmbito do mesmo procedimento disciplinar.”
Citado para contestar o Ministério Público, em representação do Estado Português, defendeu-se por impugnação, mas também por exceções, tendo alegado, nomeadamente:
A. Erro na forma do processo;
B. Caducidade do direito de ação;
C. Ineptidão da petição inicial;
D. Ilegitimidade do Estado Português.
Conhecidas as referidas exceções, o Tribunal, na audiência prévia, julgou as mesmas improcedentes.
Assim, dos despachos proferidos a 03.02.2017, o único de que o Autor não recorre é precisamente aquele que conheceu das mencionadas exceções.
Todos os restantes despachos são objeto do presente recurso, aos quais se imputam os vícios infra melhor identificados.
Neste seguimento, o Tribunal suscitou uma questão nova nos seguintes termos:
“(…) tendo subjacente o disposto nos artigos 591.º n.º 1 alínea b), e 3.º n.º 3, ambos do Código de Processo Civil, suscito a pronúncia da Senhora Mandatária do Autor e do Senhor Procurador da República em torno da questão que o Tribunal pretende conhecer, e que não foi suscitada na Contestação, e que se prende com o facto de se nos afigurar que o Autor não pode deduzir em juízo a pretensão formulada, com a concreta causa de pedir, respectivos fundamentos e pedidos, assentes no conhecimento que vem pedir o Tribunal, a título incidental, da ilicitude dos atos administrativos visados, pelo facto de, como se nos afigura, o Autor ter aceite a decisão sancionatória, mormente, a pena de multa que lhe foi aplicada no valor de 500,00€.”.
Para conhecer da referida questão, o Tribunal considerou a seguinte factualidade:
“1- Por decisão do Diretor Regional da Educação Norte, datada de 26 de novembro de 2009, foi aplicada ao Autor a pena disciplinar de multa, no valor de 500,00€ - cfr. fls. do P.A. e dos autos em suporte físico;
2- Dessa decisão, o Autor deduziu recurso hierárquico para o Secretário de Estado Adjunto e da Educação, em 23 de dezembro de 2009 – cfr. fls. do P.A. e dos autos em suporte físico;
3- Esse recurso foi indeferido por despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Educação, datado de 02 de março de 2010 – cfr. fls. do P.A. e dos autos em suporte físico;
4- O Autor foi notificado dessa decisão em 12 de abril de 2010 – cfr. fls. do P.A.;
5- No dia 26 de abril de 2010, o Autor, enquanto Presidente do Conselho Administrativo do Agrupamento de Escolas Dr. M., emitiu a guia n.º 53 no valor de 500,00€, para ele próprio proceder ao pagamento desse montante, a título de multa – cfr. fls. do P.A.;
6- Essa multa foi paga pelo Autor, no Serviço de Finanças de (…), no dia 27 de abril de 2010 – cfr. fls. do P.A.
7- O Autor intentou a acção administrativa comum n.º 2834/12.4BEPRT em 03 de novembro de 2012, contra o Ministério da Educação, com causa de pedir e pedidos idênticos aos formulados na presente acção – cfr.fls. de ambos os autos;
8- Essa acção terminou com douta sentença datada de 29 de abril de 2013, deste Tribunal, que julgou que o Ministério da Educação não tinha personalidade judiciária – cfr. fls. dos respetivos autos;
9- Dessa sentença foi interposto recurso jurisdicional para o Tribunal Central Administrativo Norte, que por douto acórdão de 16 de janeiro de 2015, negou provimento e confirmou a decisão recorrida – cfr. fls.dos respectivos autos;
10- O Autor peticiona como causa de pedir nos presentes autos, assim como o fez no processo n.º 2834/12.4BEPRT, o conhecimento incidental do ato que lhe aplicou a pena de multa, de 500,00 €, pelo Diretor Regional de Educação do Norte (que foi confirmada pelo Secretário de Estado Adjunto e da Educação) por considerar que no processo disciplinar existem erros nos pressupostos de facto e de direito em que assentaram os atos administrativos, o que não era determinante da aplicação de qualquer sanção disciplinar – facto admitido por acordo;
11- Com reporte ao pedido de conhecimento incidental da ilegalidade do(s) ato(s) administrativo(s) punitivo(s) o Autor peticionou indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais, que alega terem sido causados pelo Réu, por lhe ter aplicado essa pena disciplinar, sendo 500,00€ da pena de multa, 5.581,50 € de despesas com mandatário judicial, mais juros de 509,21€, calculados até à data de entrada da petição inicial em juízo - Facto admitido por acordo;
12- A Petição inicial que motiva a presente acção, n.º 680/15.2BEPRT, foi remetida a este tribunal em 02 de março de 2015.”
Foi com base nesta factualidade que o Tribunal a quo entendeu que o Autor não pode impugnar o ato de aplicação da multa de € 500,00, quer porque aceitou o ato, quer porque a ação administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do ato.
Ora, certo é que, depois de conhecer as exceções dilatórias alegadas pelo Réu na contestação, e de as julgar improcedentes, o Tribunal suscitou uma nova questão, nos termos supra expostos.
Nesta medida, de modo a dar cumprimento ao disposto nos artigos 591.º, n.º 1, alínea b), e 3.º, n.º 3, ambos do CPC, o Tribunal deu a palavra à mandatária do autor e ao representante do Estado.
A este respeito, o Tribunal diz expressamente o seguinte:
“(…) tendo subjacente o disposto nos artigos 591.º n.º 1 alínea b), e 3.º n.º 3, ambos do Código de Processo Civil, suscito a pronúncia da Senhora Mandatária do Autor e do Senhor Procurador da República em torno da questão que o Tribunal pretende conhecer, e que não foi suscitada na Contestação, e que se prende com o facto de se nos afigurar que o Autor não pode deduzir em juízo a pretensão formulada, com a concreta causa de pedir, respectivos fundamentos e pedidos, assentes no conhecimento que vem pedir o Tribunal, a título incidental, da ilicitude dos atos administrativos visados, pelo facto de, como se nos afigura, o Autor ter aceite a decisão sancionatória, mormente, a pena de multa que lhe foi aplicada no valor de 500,00€.”; consequentemente deu a palavra às partes para se pronunciarem sobre a impossibilidade de o Autor deduzir a pretensão formulada devido ao facto daquele entender que o mesmo aceitou a decisão sancionatória.
Certo é, porém, que o mesmo Tribunal, momentos depois, acabou por decidir a causa, absolvendo o Réu da instância, com base em dois fundamentos, nomeadamente, “considerando por um lado, que o Autor aceitou o ato punitivo e os seus efeitos, e por outro lado, que a ação administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do ato.”
Ou seja, embora o Tribunal tenha suscitado o contraditório com fundamento na alegada aceitação do ato (consagrada no artigo 56.º do CPTA), acaba por decidir também com base num outro fundamento em relação ao qual não assegurou o contraditório, isto é, o Autor não teve oportunidade de se pronunciar acerca do entendimento do Tribunal de que estaria a utilizar a ação administrativa comum para obter os mesmos efeitos que resultariam da anulação do ato (proibição esta contemplada no artigo 38.º, n.º 2, do CPTA), sendo, assim, manifesta a violação do disposto no artigo 3.º, n.º 3, do CPTA, e que determina a nulidade dos despachos de que se recorre.
Cumulativamente, resulta do despacho impugnado que a aceitação do ato administrativo que aplicou a multa resulta, no entender do Tribunal, do facto de o Autor ter cumprido a sanção que lhe foi aplicada (ou seja, resulta do facto de ter pago a multa de € 500,00).
A respeito, decorre do despacho impugnado o seguinte:
“Acontece que, como resultou provado, tendo sido notificado do ato proferido pelo Secretário de Estado Adjunto e da Educação, o Autor, enquanto Presidente do Conselho Administrativo do Agrupamento de Escolas Dr. M., emitiu em seu nome, por ter sido destinatário daquela decisão de 02 de março de 2010, guia no valor de 500,00€ para pagamento de multa, o que o mesmo pagou na tesouraria do Serviço de Finanças de (…) no dia seguinte.
Como julgamos, esta atuação do Autor tem consequências processuais, no que releva para o que se aprecia nestes autos, isto é, face ao disposto no artigo 56.º n.ºs 1 e 2 do CPTA, não pode impugnar um ato administrativo quem o tenha aceitado, expressa ou tacitamente depois de praticado, derivando a aceitação tácita da prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de impugnar.
Conforme resultou provado, isto é e de outro modo, não resultou alegado pelo Autor, nem provado por decorrência do tramitado no processo administrativo, que o pagamento da multa de 500,00€ não resulte, no mínimo, da aceitação tácita dos atos administrativos punitivos, assim como da própria pena disciplinar, pois que em torno do processado atinente ao pagamento dessa multa, o ora Autor, então, não invocou qualquer reserva em torno dessa sua prática, nem dos atos administrativos, e que esse pagamento da multa, não traduzia a aceitação desses atos.”
No penúltimo parágrafo da decisão o Tribunal refere ainda o seguinte:
“Na medida em que o artigo 37.º n.º 1 do CPTA dispõe que seguem a forma de acção administrativa comum, entre os mais, aqueles cuja apreciação não se inscreva no CPTA, e porque o artigo 46.º dispõe que a anulação de um ato ou a condenação à prática de ato devido segue a forma de acção administrativa especial, com que podem ser cumulados pedidos, nomeadamente da condenação da administração à reparação dos danos resultantes da atuação ou omissão administrativa ilegal (cfr. artigo 47.º n.ºs 1 e 2 do CPTA), tendo o Autor vindo requerer a sindicância judicial de ato administrativo inimpugnável, considerando por um lado, que o Autor aceitou o ato punitivo e os seus efeitos, e por outro lado, que a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do ato, se tempestivamente impugnado, isto é, o pedido da sua anulação com a condenação do Réu na reparação dos danos resultantes da sua atuação ilegal, tendo subjacente o disposto no artigo 89.º n.º 1 do CPTA, julgamos que em face da factualidade dada como provada, da forma de processo utilizada pelo Autor e dos pedidos deduzidos a final da Petição inicial, que estamos perante fundamento que obsta ao prosseguimento dos autos, o que é determinante da absolvição do Réu da instância (cfr. artigo 89.º n.º 1 do CPTA, e artigo 576.º n.º 1 e n.º 2, e artigo 578.º, ambos do CPC).”
Ora, como alegado, o despacho impugnado padece de erro de julgamento.
Na verdade, a referida decisão parte de um pressuposto errado, nomeadamente o de que o pagamento da multa consubstancia a aceitação do ato que aplicou a sanção disciplinar, constatando-se que o mencionado erro inquina a decisão que, a final, veio a ser proferida (e da qual também vem interposto recurso).
Com efeito, ao contrário do que é decidido pelo Tribunal a quo, o pagamento da multa não pode ser entendido no sentido de consubstanciar a aceitação do ato que aplicou a mesma.
Efectivamente, nos termos previstos no artigo 56.º, n.º 1, do CPTA, “não pode impugnar um ato administrativo com fundamento na sua mera anulabilidade quem o tenha aceitado, expressa ou tacitamente, depois de praticado”, ditando o n.º 2 do mesmo artigo que “a aceitação tácita deriva da prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de impugnar.”
Perante tal, importa ter presente que “são requisitos de aceitação, seja ela expressa ou tácita, como factores preclusivos do direito de impugnação, em primeiro lugar, que elas sejam espontâneas - assumidas de livre vontade, e não em situações de necessidade ou premência, com o propósito de evitar males maiores do que aqueles que a não impugnação (e anulação) do acto traria - e, em segundo lugar, que sejam feitas sem reserva (expressa ou tácita também)” - cfr. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, em anotação a este preceito, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I, Almedina, 2006, Coimbra, pág. 373.
De acordo com Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “(…) a figura da aceitação do acto poderá caracterizar-se como “um acto jurídico voluntário ao qual a lei reporta um certo efeito de direito - a perda da faculdade de impugnar - independentemente de o particular ter ou não querido a efetiva produção desse resultado” - cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2.ª ed. revista, 2007, pág. 341.
Ensinam ainda os mesmos autores que “a manifestação de vontade pode ser expressa ou tácita, mas, tratando-se de uma manifestação tácita, deverá resultar da prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de recorrer.” - ob. cit., pág. 342.
Acresce que, tal como decorre do Acórdão do STA, de 07.05.1992 (in AP-DR, de 16.04.1996, pág. 2850), “o preceito em causa deve ser interpretado restritivamente, por ser limitativo da garantia constitucional de impugnação contenciosa.”
Assim, só uma aceitação livre, incondicionada e sem reservas poderá ser entendida como impeditiva do direito de ação - cfr. Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2010, pág. 316.
Sucede, porém, que no caso concreto os referidos requisitos não se encontram preenchidos para que se possa entender que o Autor, ao pagar a multa, aceitou o respetivo ato administrativo.
Com efeito, Este apenas procedeu ao pagamento da multa porque a tal estava obrigado, verificando-se que, mesmo que tivesse optado por impugnar o ato administrativo no prazo de 3 meses, teria, ainda assim, que ter feito o pagamento da multa.
Na realidade, se a multa não fosse paga no prazo de 30 (trinta) dias, a mesma poderia ser descontada no seu vencimento (cfr. artigo 81.º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei 58/2008, de 09.09), sendo que a única forma de evitar esse pagamento passaria por intentar uma providência cautelar no âmbito da qual provasse que o pagamento da multa colocaria em causa a sua subsistência, o que, de facto, não se verifica considerando o valor da multa (€ 500,00) e vencimento mensal de então do Autor (€ 2.488,12) - cfr. documento n.º 1.
Assim, porque o pagamento da multa se traduziu no cumprimento de uma obrigação, não pode, de forma alguma, entender-se que o cumprimento dessa mesma obrigação reflete a aceitação do respetivo ato por parte do Autor, registando-se que tal entendimento viola, de forma manifesta, o disposto no artigo 56.º, n.º 2, do CPTA.
Importa ainda ter presente que não faz sentido o dito pelo Tribunal no trecho em que refere que “não resultou alegado pelo autor, nem provado por decorrência do tramitado no processo administrativo, que o pagamento da multa de 500,00€ não resulte, no mínimo, da aceitação tácita dos atos administrativos punitivos, assim como da própria pena disciplinar, pois que em torno do processado atinente ao pagamento dessa multa, o ora Autor, então, não invocou qualquer reserva em torno dessa sua prática, nem dos atos administrativos, e que esse pagamento da multa, não traduzia a aceitação desses atos.”
Efetivamente, sendo o pagamento da multa efetuado no cumprimento de uma obrigação, o Autor, aqui Recorrente, não tinha de ter feito qualquer reserva em torno do pagamento. Para que se pudesse entender no sentido da aceitação do ato, o Autor teria que, para além de pagar a multa (o que, repita-se, fez no cumprimento de uma obrigação e não de forma voluntária), se manifestar, seja expressa, seja tacitamente, no sentido de aceitar o referido ato, porque, repete-se, do pagamento da multa, não resulta, por si só, a referida aceitação.
Entender-se de outro modo, como aconteceu nos despachos sob recurso, consubstancia a violação do disposto no artigo 56.º do CPTA, donde resulta o invocado erro de julgamento.
E o que dizer da violação do artigo 38.º do CPTA?
Parece resultar dos despachos recorridos, ainda que de forma pouco clara, que, no entendimento do Tribunal, o ato administrativo em causa seria inimpugnável também porque, nos termos previstos no artigo 38.º, n.º 2, do CPTA, “a ação administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do ato”.
Sucede, porém, que a ação administrativa comum intentada pelo Autor não visa obter os mesmos efeitos que este alcançaria com a anulação do ato administrativo.
Reitera-se que estamos perante uma ação administrativa comum que pretende responsabilizar o Estado pelos danos causados ao Autor e que são decorrentes do processo disciplinar, verificando-se que esse efeito não resultaria, de modo algum, da impugnação do ato administrativo.
Com a presente ação administrativa comum, o Autor pretende, apenas e tão-só, o ressarcimento dos danos que lhe foram causados com a prática do ato ilegal que redundou na aplicação da pena disciplinar; não alcançando a remoção do referido ato do ordenamento jurídico como aconteceria se tivesse intentado a competente ação administrativa especial de impugnação do referido ato. Ou seja, estamos perante um dos casos manifestos em que a pretensão do Autor ao intentar a presente ação administrativa não passa por obter, por outros meios processuais, o efeito que resultaria da anulação do ato.
A este propósito, em anotação ao artigo 38.º do CPTA, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha esclarecem o seguinte (ob. cit., pág. 227):
“O artigo em presença coloca-se, pois, num plano estritamente processual, para o efeito de se reconhecer que, do ponto de vista processual, nada impede que um processo não-impugnatório, submetido à forma da ação administrativa comum, o tribunal verifique, reconheça e declare, a título incidental, a ilegalidade de actos administrativos que já não possam ser impugnados, nem, portanto, contenciosamente anulados. Ponto é que, do ponto de vista substantivo, algum efeito útil se possa extrair de uma tal verificação: que depende, como resulta do artigo aqui em análise, de uma opção de lei substantiva, que tem de reconhecer relevância, para qualquer efeito, ao reconhecimento judicial, a título incidental, da ilegalidade de actos administrativos já consolidados.
Um dos casos em que tal sucede é precisamente e da responsabilidade pelos danos decorrentes do acto ilegal, visto que a Constituição (artigo 22.º) e a lei (Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967 Este Decreto-Lei entretanto foi revogado pela Lei n.º 67/2007, de 31.12.) consagram a responsabilidade civil do Estado e das demais pessoas coletivas públicas por danos resultantes de acções ou omissões de titulares de órgãos, funcionários ou agentes, no exercício das suas funções ou por causa desse exercício, incluindo a responsabilidade resultante da prática de actos jurídicos (cfr. artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 48051)”.
Consequentemente, também nesta parte não andou bem o Tribunal, verificando-se que o Autor, com a presente ação administrativa especial, não pretendeu obter os mesmos efeitos que resultariam da anulação do ato impugnados, pelo que, ao decidir nos termos que resultam do despacho que se recorre, o Tribunal violou o estatuído no artigo 38.º, n.º 2, do CPTA, sendo, assim, manifesto o erro de julgamento que, também nesta sede, o despacho impugnado incorre, o que determina a inevitável revogação dos mesmos - lê-se nas alegações e aqui corrobora-se.
A propósito desta temática leia-se o Acórdão deste TCAN de 03/5/2019, no proc. 02778/12.0BEPRT, onde se sumariou:
I – O CPTA na sua versão original (anterior às alterações que lhe foram introduzidas pelo DL. n.º 214-G/2015) assumia uma matriz essencialmente dualista das formas de processo, estabelecendo duas formas de processos principais não urgentes, a ação administrativa comum e a ação administrativa especial, sendo que a distinção entre os campos de aplicação destas duas formas processuais devia fazer-se da seguinte forma: se a pretensão do particular se dirigia contra um ato administrativo de efeitos positivos ou uma norma administrativa, ou se visava a prática de um ato administrativo devido ou a edição de uma norma ilegalmente omitida, a forma processual própria era a da ação administrativa especial; se a pretensão do particular apresentava qualquer outra configuração, o processo seguiria, em princípio, a via da ação administrativa comum (isto sem prejuízo das formas de processo especiais urgentes previstas no Código).
II - Das disposições conjugadas dos nºs 1 e 2 do artigo 38º do CPTA (versão original) resultava ser permitida a apreciação incidental da ilegalidade de um ato administrativo no âmbito de uma ação administrativa comum, mas proibido que este tipo de ação pudesse ser utilizada para obter o efeito típico resultante da anulação de um ato administrativo entretanto já inimpugnável pelo decurso do tempo, isto é, que pudesse essa ação ser usada para tornear a falta de oportuna impugnação desse ato, com eventual ofensa do caso decidido e resolvido administrativo.
III – O artigo 38º nº 1 do CPTA (versão original) consente que nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por atos administrativos ilegais, o tribunal possa conhecer no âmbito da ação administrativa comum, a título incidental, da ilegalidade de um ato administrativo que já não possa ser impugnado. O conhecimento incidental da ilegalidade do ato, surge aí, no âmbito da ação destinada a efetivar a responsabilidade da pessoa coletiva de direito público por danos decorrentes do exercício da função administrativa, como apreciação da ilicitude enquanto fundamento jurídico do pedido indemnizatório, à luz do artigo 7º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Pessoas Coletivas de Direito Público, aprovado pela Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, como também já sucedia no âmbito do anterior regime constante do DL. nº 48051, de 21 de Novembro de 1967 (cfr. artigo 7º).
IV - Se o uso da ação administrativa comum é admissível, sendo aliás o meio o próprio, para a dedução de pedidos indemnizatórios, designadamente com fundamento na responsabilidade civil extracontratual por ato ilegal, e tendo a autora formulado na ação tais pedidos, devia a mesma ter prosseguido para o seu conhecimento, com a consequente apreciação incidental da ilegalidade do ato, no âmbito do conhecimento dos pressupostos da responsabilidade civil.
V – A circunstância de o pedido indemnizatório pelos alegados danos patrimoniais corresponder ao valor das prestações sociais, reputadas como devidas pela recorrente e ilegalmente recusadas, não é impeditiva da formulação de tal pedido no âmbito de uma ação administrativa comum destinada à efetivação de responsabilidade civil extracontratual.
VI - Isto seja porque o fundamento da ilicitude, enquanto pressuposto da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito e culposo, não tem uma correspondência exata com a noção de ilegalidade; seja porque, a par do pressuposto da ilicitude, o instituto da responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos e culposos convoca outros pressupostos, de verificação cumulativa, entre os quais os da culpa, do dano e do nexo de causalidade entre uns e outro, sem cuja verificação conjunta não existe obrigação de indemnizar.
Procedem, assim, todas as conclusões da alegação.
DECISÃO
Termos em que se concede provimento ao recurso, revogando-se os despachos recorridos, e ordenando-se a baixa dos autos à 1ª instância para que aí prossigam os seus termos para conhecimento dos pedidos formulados na Petição Inicial, caso a tal nada mais obste.
Sem custas.
Notifique e DN.
Porto, 13/03/2020
Fernanda Brandão
Hélder Vieira
Helena Canelas |
