| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I — RELATÓRIO
Recorrente: CMA & Cª, Ldª
Recorrido: Município de A...
Vem interposto recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, que julgou improcedente providência cautelar, na qual era pedido a suspensão da eficácia de deliberação do órgão executivo do Requerido, de 22-08-2017, pela qual deliberou “ordenar a abertura de concurso de admissão para a venda do lote número oito, fixando em €5,00 (cinco euros) por metro quadrado a respectiva base de licitação”.
Conclusões do Recorrente, que delimitam o objecto do recurso:
1. “Julgou a sentença em, crise, que no que respeita ao acto impugnado na acção principal (consubstanciado na decisão do requerido proceder à resolução do contrato de compra e venda) decide o Tribunal é materialmente incompetente, o que determinaria a incompetência material deste Tribunal para conhecer da presente providência cautelas.
2. Sucede que, nesta parte, verifica-se que foi proferido Acórdão pelo TCA Norte, o qual julgou o Tribunal Administrativo e fiscal de Aveiro como materialmente competente para julgar esta providência.
3. Logo o juízo de prognose efectuado pelo juiz a quo deveria ter ponderado esta decisão, seguindo-a de perto, no que concerne à fixação material da competência.
Numa outra dimensão,
4. a sentença decide que o prazo de impugnação do acto administrativo, através da acção principal , não teria sido respeitado, uma vez que se encontraria decorrido o prazo de impugnação.
5. Apesar, deste argumento, o sentido e alcance desta parte da sentença extravasa a questão de prazo de impugnação.
6. A equação efectuada pelo Tribunal a quo para a ponderação deste requisito contraria uma outra conclusão plasmada na sentença, e que determina uma contradição paradoxal.
7. Dito de outro modo, a sentença estriba-se neste argumento, caducidade do direito de impugnação,
8. mas na verdade, o tribunal a quo, ao estabelecer este raciocínio logico dedutivo, parte de premissa que não existe relação de conexão entre o pedido formulado na petição inicial, e o pedido formulado nesta providência, apesar, de , paradoxalmente, iniciar a análise da causa de pedir aqui em apreço, julgando verificada essa relação de inter conexão.
9. O Tribunal a quo julga existir relação de conexão e instrumentalidade entre a causa de pedir e pedido formulado na acção principal, mas n ponderação efectuada na sentença, não retira toadas as consequência dessa mesma simbiose de actos.
10. A sentença, mais não diz do que, considerar que não foi instaurada a respetiva acção declarativa, for forma assegurar a utilidade da sentença a proferir na acção principal.
11. A função instrumental da providência cautelar não impõe uma total identidade entre o objecto da providência e o objecto do processo principal.
12. Podendo o acto suspendendo ser um acto conexo com aquele que é objecto da acção principal, na medida em que, da anulação deste resulta o dever de remover aquele, independentemente da sua validade.
13. Deste modo, entre o acto que a decidiu resolver o contrato de compra e venda celebrado pela Requerida coma Requerente, o acto que decide proceder à venda desse mesmo imóvel pela requerida existe uma conexão juridicamente relevante, no sentido de que sem aquele este nunca teria sido praticado.
14. Existe uma relação de inter dependência e simbiótica entre os dois actos que não pode deixar de ser considerada no caso do primeiro acto ser declarado inválido.
15. em execução da sentença de anulação, a Administração tem o dever de reexaminar a situação da requerente , reintegrando a sua esfera jurídica através da prática de todos os actos que a coloquem na situação que existiria não fora o acto anulado,
16. O que significa que a tutela cautelar existe para se garantir a tutela de conteúdo repristinatório emergente da anulação, e esta também passa pela remoção dos actos conexos com o acto anulado.
17. Devendo, assim, ser revogada a sentença proferida nestes autos por violação dos arts. 58.°, 59.°, 120.° n.º 1, 2 e 5 do Cód de Processo nos Tribunais Administrativos; arts. 161.° n.º 1 e 163 .° do Cód. De Procedimento Administrativo.
Nestes termos e nos melhores de direito deve o presente Recurso merecer provimento, e como tal ser revogada a sentença proferida pelo Tribunal de ta Instância, que julgou indeferir a providência Cautelar de suspensão de eficácia de acto administrativo, sendo preferido acórdão que julgue procedente por provada e , nessa medida seja decretada a suspensão de acto administrativo que decide proceder á venda dos lotes identificado no Requerimento Inicial fazendo assim Vs. Exs. Justiça.”.* O Recorrido contra-alegou em termos que se dão por reproduzidos e, tendo formulado conclusões, aqui se vertem:
“I – Não merece censura o segmento da sentença em que a Mtª Juiz a quo conclui pela incompetência material do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro para a ação principal que a Recorrente intentou e sua repercussão na não verificação do fumus boni iuris da pretensão formulada na referida ação.
II – Também não merece crítica o segmento da sentença recorrida que conclui que a Recorrente não demonstrou a aparência de bom direito da sua pretensão de impugnação do ato suspendendo (fumus bonis iuris), na sua formulação positiva.
III – Com efeito, sendo extemporânea a impugnação do ato suspendendo, não é possível formular sobre o mesmo qualquer juízo de provável procedência da sua impugnação.
IV - Assim, se a Requerente pretendia a suspensão da eficácia da deliberação de 04.07.2017 tinha de a pedir e alegar na providência factos tendentes a antecipar o juízo sobre o requisito do fumus boni iuris, o que não fez.
V - Do mesmo modo se queria ver decretada a providência que visasse a suspensão da eficácia da deliberação de 22.08.2017 tinha de propor a respetiva ação de impugnação desta deliberação dentro do prazo, o que igualmente não fez, pois só assim manteria a possibilidade de obter a suspensão da sua eficácia.
VI - O que não pode é aproveitar a impugnação da primeira deliberação para obter a suspensão da eficácia da segunda, que deixou consolidar na ordem jurídica, por falta de impugnação tempestiva.
VII – Com efeito, concluindo-se pela intempestividade da impugnação do ato suspendendo, não existe qualquer “conexão juridicamente relevante” que possa ser operante no momento em a Recorrente formula a ampliação do pedido, como não é possível fazer um juízo sobre a provável procedência da ação que visasse a impugnação do ato suspendendo.
VIII - Razão pela qual não merece qualquer censura a decisão recorrida, devendo, em conformidade, negar-se provimento ao recurso e confirmar-se integralmente a sentença recorrida.
Termos em que, deve negar-se provimento ao recurso, confirmando-se a douta decisão recorrida, assim se fazendo, Justiça.”.* O Ministério Público foi notificado ao abrigo do disposto no artigo 146º, nº 1, do CPTA e não emitiu pronúncia.* Questão dirimenda: Saber se a sentença viola os artigos 58º, 59º, 120º, nº 1, 2 e 5, do CPTA e 161º, nº 1, e 163º, estes do CPA, por erro de julgamento quanto ao pressuposto do fumus boni iuris.
II — FACTOS
Consta da sentença recorrida:
«Com relevância para a decisão a proferir nos presentes autos apuraram-se os seguintes factos:
A) Em 15.09.2000, a Requerente celebrou com o Requerido um contrato de compra e venda, através do qual este transferiu para aquela a propriedade o prédio constituído pelo lote nove, urbano, sito no Lugar da M..., freguesia de M..., concelho de A..., descrito na Conservatória do Registo Predial deste mesmo concelho, sob o número novecentos e setenta e cinco daquela freguesia (cfr. processo administrativo);
B) Em 20.10.2008, a Requerente celebrou com o Requerido um contrato de compra e venda, através do qual este transferiu para aquela a propriedade dos seguintes prédios:
i) o prédio constituído pelo lote oito, urbano, sito no Lugar da M..., freguesia de M..., concelho de A..., descrito na Conservatória do Registo Predial deste mesmo concelho, sob o número novecentos e setenta e quatro daquela freguesia; e
ii) o prédio constituído pelo lote dez, urbano, sito no Lugar da M..., freguesia de M..., concelho de A..., descrito na Conservatória do Registo Predial deste mesmo concelho, sob o número novecentos e setenta e seis daquela freguesia (cfr. documento n.º 3 e 4, junto com o requerimento inicial);
C) Em 30.07.2014, a Requerente e o Requerido celebraram uma transacção no processo n.º 94/14.1TBARC, que correu os seus termos no Tribunal Judicial de A..., Secção Única, de cujos termos se extrai o seguinte: [imagem]
(cfr. documento n.º 5, junto com o requerimento inicial);
D) Em 05.12.2014, naquele processo e pelo Tribunal da Comarca de Aveiro, Santa Maria da Feira, Instância Central, 2.ª secção cível, J2, a transacção a que se reporta a alínea anterior foi homologada por sentença (cfr. processo administrativo);
E) Em 17.12.2015, foi homologada por sentença, a transacção celebrada nessa mesma data, entre Requerente e o Requerido, no processo n.º 99/14.2TBARC, que correu os seus termos na Comarca de Aveiro, A..., Instância Local, Secção de Competência Genérica, J1, de cujos termos se extrai o seguinte:
“(…) 1. Face à vontade manifestada pela 2.ª Ré, CMA & CA, Lda, de dar inicio à construção do pavilhão industrial a que se destina o lote n.º 9, descrito na Conservatória do Registo Predial com o número 975/20000615 e na respectiva matriz sob o artigo 754, através da presente transacção as partes aceitam modificar as cláusulas do contrato de compra e venda respeitante aos mesmos e celebrado entre o Município de A... e o primeiro Réu (ACV), em 15 de Setembro de 2000, submetendo-o às condições resolutivas constantes das cláusulas seguintes:
a) A 2.ª Ré tem de apresentar o pedido de licenciamento da actividade industrial devidamente instruído, dependendo do tipo de indústria, no Ministério da Economia ou na Câmara Municipal, conforme o caso, no prazo de 3 meses contados da data do trânsito em julgado da sentença homologatória da transacção.
b) A 2.ª Ré tem de apresentar a comunicação prévia, devidamente instruída, das obras de edificação na Câmara Municipal, no mesmo prazo de 3 meses a contar da data do trânsito em julgado da sentença homologatória da transacção.
c) A 2.ª Ré tem de apresentar, dentro dos prazos que lhe forem fixados, os elementos que venham a ser solicitados pelas entidades competentes no âmbito da apreciação dos pedidos previstos nas alíneas anteriores.
d) A 2.ª Ré tem de dar início à construção das respectivas edificações no prazo de 3 meses contados da data da admissão da comunicação prévia referida na alínea b) e a concluí-las no prazo máximo de 18 meses a contar da mesma data.
e) A 2.ª Ré tem de construir as edificações de harmonia com o Plano Director Municipal, projecto de loteamento aprovado, regulamento geral das edificações urbanas e demais normas legais aplicáveis à construção.
f) A 2.ª Ré tem de exercer a actividade no respeito pelas normas legais disciplinadoras estabelecidas.
g) A 2.ª Ré tem de fixar a sede social em A..., pelo menos desde o início da laboração e a mantê-la ai enquanto esta durar.
h) A 2.ª Ré pode utilizar as instalações que vier a construir para outra actividade industrial diferente da que inicialmente tinha previsto mas desde que afeta ao fim a que se destina o lote adquirido, de acordo com o Regulamento da Venda dos Lotes e a respectiva escritura de compra e venda.
2. Durante o prazo de 5 anos contados da data do trânsito em julgado da sentença homologatória da transacção, o lote de terreno, bem como os edifícios neles construídos, não poderão ser alienados entre vivos, arrendados ou onerados, nem tão pouco poderá ser cedido o seu gozo a qualquer título, excepto se a alienação, arrendamento ou cedência for feita a favor da sociedade por quotas, legalmente constituída, na qual a 2.ª Ré seja sócia com mais de cinquenta por cento do capital social.
§ É contudo permitida a constituição de hipoteca sobre os lotes para garantia de financiamento à construção dos edifícios e equipamentos a instalar quando obtido junto de instituições de crédito.
3. A 2.ª Ré deverá fazer prova de ter efectuado o registo do ónus referido no número anterior e das condições resolutivas constantes das alíneas a) a h) da cláusula primeira, na Conservatória de Registo Predial, no prazo de 30 dias contados da data do trânsito em julgado da sentença homologatória da transacção.
4. Os prazos referidos nas alíneas a), b), c), e d), da cláusula 1.ª e na cláusula 3.ª são improrrogáveis.
5. O não cumprimento de qualquer uma das condições e obrigações referidas anteriormente é causa de imediata resolução do contrato, sem necessidade de qualquer interpelação admonitória prévia, ficando a 2.ª Ré apenas com o direito:
a) ao recebimento do valor correspondente ao preço pelo qual foi transmitido o lote, sem quaisquer juros ou actualização;
b) e a levantar as benfeitorias que haja feito no lote, desde que o possa fazer sem detrimento do mesmo, sendo que não pode invocar direito de retenção nem de indemnização no caso de não lhe ser possível levantá-las sem detrimento dos lotes.
6. No caso de resolução do contrato, as partes conferem à presente transacção, acompanhada da ata da sessão da Câmara Municipal de A... em que venha a constar a deliberação de resolução e ao comprovativo da notificação dessa resolução, que poderá ser efectuada pessoalmente, por carta registada com aviso de recepção ou por notificação judicial avulsa, conforme opção do Autor, força de título bastante para o registo da resolução do contrato e do respectivo pedido de cancelamento da inscrição da aquisição a favor da 2.ª Ré.
7. As custas da acção ficam a cargo da 2.ª Ré.” (cfr. processo administrativo);
F) Em 04.07.2017, a Câmara Municipal do Requerido tomou a seguinte deliberação: [imagem]
(cfr. processo administrativo);
G) Em 10.08.2017, a Requerente interpôs a acção principal de que a presente providência cautelar corre por apenso, na qual peticiona a anulação da deliberação da Câmara Municipal do Requerido, a que se reporta a alínea anterior, e que decidiu “resolver os contratos de compra e venda dos lotes n.ºs 8, 9, e 10 do loteamento industrial da Mata, M..., registados respectivamente, na Conservatória de Registo Predial sob os n.ºs 974, 975 e 976 e inscrito nas respectivas matrizes sob os n.ºs 753; 754 e 755, devido ao incumprimento daquela cláusula e, proceder ao registo das resoluções e ao pedido de cancelamento das inscrições a favor da Autora” (cfr. fls. 1 e ss, do processo principal);
H) Em 22.08.2017, a Câmara Municipal do Requerido tomou a seguinte deliberação: [imagem]
(cfr. documento n.º 1, junto com o requerimento inicial);
I) Em 03.10.2017, a Autora interpôs a presente providência cautelar, na qual peticiona: “ser suspenso o acto Administrativo de Venda de lote n.º 8 do loteamento industrial da Mata, M... (…)” (cfr. fls. 1 e ss);
J) Em 28.11.2017, foi proferida decisão no processo a que se reporta a alínea g), que julgou este Tribunal materialmente incompetente para conhecer dos pedidos formulados pela Autora (cfr. fls. 102, do processo principal);
K) Em 26.03.2018, a Autora requereu, no processo a que se reporta a alínea g), a ampliação do pedido, consubstanciado no pedido de anulação da deliberação de 22.08.2017, através do qual o Requerido deliberou proceder à venda do lote 8 situado na Zona Industrial da M…, M... (cfr. fls. 155 e ss, do processo principal). * III — DIREITO
Impõe-se alinhar, em síntese de clarificação, o iter material que conduziu à presente situação.
As partes celebraram entre si, em tempos, contrato de compra e venda mediante o qual foi transferida da entidade pública para a sociedade requerente a propriedade de prédios destinados a construção para fins industriais, nos termos e condições que, sumariamente, obrigavam o adquirente, entre o mais, a construir as instalações industriais de harmonia com o Plano Director Municipal e a apresentar os projectos e pedidos de licenciamento das obras no prazo de nove meses contados da data da escritura.
Vicissitudes volvidas, o Município de A..., pelo seu órgão executivo (deliberação de 04-07-2017, entendeu “resolver os contratos de compra e venda dos lotes n.ºs 8, 9, e 10 do loteamento industrial da M…, M..., registados respectivamente, na Conservatória de Registo Predial sob os n.ºs 974, 975 e 976 e inscrito nas respectivas matrizes sob os n.ºs 753; 754 e 755, devido ao incumprimento daquela cláusula e, proceder ao registo das resoluções e ao pedido de cancelamento das inscrições a favor da Autora”.
Em 10.08.2017, a Requerente interpôs a acção principal relativamente à qual a presente providência cautelar corre por apenso, na qual peticiona a anulação daquela deliberação da Câmara Municipal de A....
E veio pedir, como respectiva medida cautelar, a suspensão da eficácia de acto que identifica como a deliberação adoptada pela dita Câmara Municipal, de 22-08-2017, do seguinte teor: “ordenar a abertura de concurso de admissão para a venda do lote número oito, fixando em €5,00 (cinco euros) por metro quadrado a respectiva base de licitação”.
Sobreveio decisão judicial que concluiu pela incompetência material do tribunal, por enquadrar a matéria discutida no processo principal em sede contratual de natureza jurídico-privada.
Interposto recurso dessa decisão, foi a mesma revogada, concluindo-se pela competência do tribunal administrativo para conhecer do pedido de suspensão de eficácia daquele acto administrativo, pois apenas isso estava em causa em sede cautelar.
O que suscita, isso sim, questões de instrumentalidade da providência cautelar requerida.
Todavia, a Requerente, entretanto, apresentou na acção principal um requerimento de ampliação do pedido, agora, à anulação da referida deliberação de 22-08-2017, que havia decidido ordenar a abertura de concurso de admissão para a venda do lote número oito.
Nesta matéria, o Tribunal a quo veio a concluir na sentença ora sob recurso pela verificação da referida instrumentalidade, o que não foi impugnado.
Nesta sequência, a sentença recorrida apreciou, então, o mérito da causa cautelar, desde logo quanto ao fumus boni iuris, concluindo, com os fundamentos ali constantes, pela sua não demonstração, «por não se mostrar provável que a pretensão a formular no processo principal venha a ser julgada procedente, no que respeita ao acto suspendendo, o que sempre determinaria a improcedência da presente providência cautelar».
Contra esta decisão insurge-se a Requerente, com os argumentos que as conclusões da sua alegação de recurso contêm e acima se exararam.
Mas não tem, de todo, razão, já se adianta.
A Requente entendeu como adequado a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal pedir a suspensão da eficácia de um acto que identificou como deliberação de 22-08-2017, que havia decidido ordenar a abertura de concurso de admissão para a venda do lote número oito.
Todavia, esse acto não havia, sequer, sido impugnado naquele processo principal aquando da sua entrada em juízo, pois ali era outro o acto impugnado, a deliberação do executivo do Réu, de 04-07-2017, que havia decidido resolver os contratos de compra e venda dos lotes 8, 9 e 10.
Na sequência temporal da questão da incompetência material do tribunal e na clarificação e decisão dessa matéria por acórdão deste TCAN, nestes autos proferidos em 02-02-2018, é que, só então, a aqui Requerente impugnou, no processo principal, o acto aqui suspendendo, mediante ampliação do pedido.
Isso suscita questão de instrumentalidade, e certo é que essa está decidida e consolidada.
À margem de quaisquer outras problemáticas, impõe-se o conhecimento da questão, essa sim, integrante do objecto do recurso, atinente ao pressuposto do fumus boni iuris, o qual, não se verificando, determina desde logo a improcedência do processo cautelar, em face da necessária verificação cumulativa dos pressupostos de que depende a adopção da medida cautelar requerida.
No âmbito do disposto no artigo 120º do CPTA, na versão aprovada pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 02 de Outubro, constituem critérios cumulativos de decisão da tutela cautelar, independentemente da natureza antecipatória ou conservatória da providência requerida: (i) o periculum in mora, ou seja, o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e (ii) o fumus boni iuris, na sua formulação positiva, isto é, seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
Não se verificando qualquer dessas duas situações, a providência cautelar não pode ser adoptada.
Confirmando-se a possibilidade de a providência requerida ser adoptada, pela verificação dos referidos critérios, pode a mesma ser ainda recusada — e é recusada — quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências — como dispõe o nº 2 do referido artigo 120º.
Quanto ao fumus boni iuris, tal como vertido no nº 1 do artigo 120º do CPTA, como critério de decisão na adopção de providências cautelares, apresenta uma formulação positiva, ou seja, pressupõe uma avaliação, em termos sumários, da existência do direito invocado pelo requerente ou das ilegalidades que o mesmo invoca e provável procedência da acção principal (cfr. em jurisprudência válida para a versão actual do CPTA quanto ao fumus boni iuris na formulação positiva, entre outros, acórdãos do STA, de 28-10-2009, processo nº 0826/09; de 30-01-2013, processo nº 01081/12; acórdão do TCAN, de 14-03-2014, processo nº 01334/12.7BEPRT-A).
Como vertem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 3ª ed., 2010, pág. 809, a propósito do critério do fumus boni iuris, na sua versão positiva, em redacção idêntica na alínea c) do nº 1 do artigo 120º do CPTA à que actualmente consta desse nº 1, são «no essencial, aplicáveis, neste caso, os critérios que, ao longo do tempo, foram elaborados pela jurisprudência e pela doutrina do processo civil sobre a apreciação perfunctória da aparência do bom direito, a que o juiz deve proceder no âmbito dos procedimentos cautelares», remetendo em nota de rodapé para «Miguel Teixeira de Sousa, Estudos…, pág. 233; Lebre de Freitas et alii, Código…, vol. II, pág. 35; e Acórdãos do STJ de 24 de Maio de 1983, in BMJ nº 327, pág. 613, e de 23 de Janeiro de 1986, in BMJ nº 353, pág. 376, referenciados naqueles locais».
Na verdade, já defendia Alberto dos Reis, A Figura do Processo Cautelar, BMJ nº 03, pág. 72 que o “tribunal, antes de emitir a providência, não se certifica, com segurança, da existência do direito que o requerente se arroga: limita-se (…) a formar um juízo de verosimilhança, a verificar a aparência do direito”.
E isto porque, como denota Alberto dos Reis, ob. Cit., pág. 38, «a garantia cautelar aparece, assim, posta ao serviço duma actividade jurisdicional posterior, que há-de restabelecer, de modo definitivo, a observância do direito; é destinada, não propriamente a fazer justiça, mas a dar tempo a que a justiça realize a sua obra».
Na verdade, o processo cautelar — artigos 112º, nº 1, e 113º do CPTA — tem por finalidade garantir que a decisão proferida no processo principal, de cognição plena, tenha aptidão para, aquando da sua prolação, produzir todos os efeitos para que tende, sendo necessário que “na altura da decisão exista uma situação de facto a que possa adaptar-se a situação jurídica apreciada ou constituída mediante o processo”, como verte Alberto dos Reis, ob. Cit., pág. 53.
Naturalmente, os planos de apreciação envolvem os factos e o direito.
No plano factual, desde logo, é ónus do requerente alegar e demonstrar os pertinentes factos que permitam a formulação de um juízo de probabilidade de sucesso do seu pedido na acção principal, não sendo idónea a alegação de forma meramente conclusiva e de direito ou com utilização de expressões vagas e genéricas, devendo tornar credível a sua posição através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objectivas nas quais sustenta a verificação dos requisitos de adopção da providência cautelar requerida.
No plano do direito, tal como a lei exige, deve avaliar-se, em exame perfunctório, segundo um juízo de verosimilhança e previsibilidade do resultado expectável, da probabilidade de procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal.
A apreciação do fumus boni iuris a que alude o nº 1 do artigo 120º do CPTA impõe, assim, um juízo cautelar que se satisfaz com a verosimilhança ou probabilidade, mas com subsistência bastante para fundar um juízo de probabilidade de procedência ou improcedência da pretensão impugnatória a deduzir no processo principal, estando excluída uma análise de tal forma detalhada que venha a desembocar na antecipação da decisão para a causa principal.
De resto, como refere Mário Aroso de Almeida, Medidas Cautelares no Ordenamento Contencioso – Breves Notas, Direito e Justiça, XI, 2, pág. 147, a propósito da necessidade da consagração deste critério do fumus boni iuris no âmbito da suspensão da eficácia de actos administrativos, «a consagração desde critério pressupõe o permanente respeito pela lógica da tutela cautelar, sendo, por isso, incompatível com a indagação exaustiva de questões cuja solução cabe no processo principal».
Vejamos, então, o que diz o requerimento inicial (r.i.) sobre a pretensão formulada ou a formular no respectivo processo principal.
Descortina-se no artigo 6 do r.i., embora arredia da assertividade que se imporia a quem pretende ver verificado o pressuposto do fumus boni iuris a que alude o nº 1 do artigo 120º do CPTA, a alusão à pretensão a formular no processo principal (nosso sublinhado): “A pretensão de anulação do acto suspendendo é defensável, comportando probabilidade de vir a obter ganho de causa na acção a tal destinada (…)”.
É sempre importante relembrar que neste processo cautelar vem pedida a suspensão da eficácia de um acto que decide abrir um procedimento de licitação destinado à alienação de um lote de terreno destinado a indústria — claramente identificado e documentado pela Requerente, tal como no acórdão de 02-02-2018 proferido nestes autos pacificamente se esclareceu — e não um acto administrativo de venda como incorrectamente o qualificou a Requerente, logo no artigo 1º do r.i., onde identifica o acto suspendendo.
O que não é despiciendo clarificar, em face das vicissitudes já ocorridas neste e no processo principal, motivadas por essa imprecisão e mesmo errada qualificação.
Como pretensão a formular no processo principal, indicou a anulação dessa deliberação, com fundamento em vício de forma, v.g. a falta de audiência de interessados, e em violação de lei, como erro na interpretação, integração ou aplicação de normas jurídicas, bem como inexistência ou ilegalidade dos pressupostos de facto ou de direito, relativos ao conteúdo do acto — veja-se artigos 41º e seguintes do r.i..
Na explicação do contexto precedente e conducente à prolação de tal acto de abertura de concurso de admissão para venda do lote 8, espraia-se a Requerente por considerandos que não constituem propriamente a causa de pedir – artigos 10 a 27 do r.i. — mas antes uma explanação do contexto precedente que serve à compreensão do universo onde se move o acto suspendendo e ainda para a conclusão que opera nos artigos 28 a 30 do r.i., de que a relação subjacente é uma relação administrativa e o acto suspendendo um “verdadeiro acto administrativo”.
De seguida, nos artigos 31 a 39 do r.i., nessa linha de argumentação e justificação, a Requerente qualifica o acto suspendendo como um acto administrativo.
Nos artigos 41º a 43, enuncia a viciação de que entende padecer o “acto impugnado”, que vem depois a especificar, quanto ao vício de forma, nos artigos 44 a 56 do r.i., e quanto à violação de lei, nos artigos 57 a 73 do mesmo r.i..
Acontece que, à data de tal alegação, o acto suspendendo ainda não havia sido impugnado, e só em 26-03-2018 a Requerente apresentou no processo principal, relativamente a esse acto, um requerimento de ampliação do pedido.
Em todo o caso, certo é que, como se retira do requerimento inicial — cfr., v.g., artigos 35 e 36, 55º (e ainda aqui a Requerente entende que o acto suspendendo é uma decisão de venda do lote 8) — a viciação alegada é assacada ao acto suspendendo.
E em todos e cada um daqueles casos de alegada viciação do acto suspendendo, a própria Requerente conclui pela sua anulação e não argui a sua nulidade.
Pelo que, nos termos do disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 58º do CPTA, impõe-se verificar do respeito pelo prazo impugnatório de três meses, para além do qual ocorre a inimpugnabilidade do acto e a sua consolidação na ordem jurídica.
O acto suspendendo foi proferido em 22-08-2017 e veio a ser objecto de pedido de suspensão da eficácia nos presentes autos instaurados em 03-10-2017.
No entanto, como já referido, só em 26-03-2018 a Requerente apresentou no processo principal, relativamente a esse acto, um requerimento de ampliação do pedido.
O acto suspendendo veio a ser impugnado num momento temporal em que já se encontrava consolidado na ordem jurídica, por decurso do respectivo prazo de impugnação.
Impõe-se, assim, a conclusão de que não é provável que a pretensão relativa a esse acto de que o requerimento inicial dá conta, concretizada com a referida ampliação do pedido, venha a ser julgada procedente ou, sequer, apreciada.
A isso não obvia a tese da Recorrente, a alegada interconexão simbiótica entre os dois identificados actos com pretensão de obviar àquela consolidação.
Na verdade, e independentemente de demais argumentos, certo é que a Requerente impugnou o acto suspendendo e foi relativamente a esse acto suspendendo e impugnado que alegou os apontados vícios, pedindo a sua anulação.
E é relativamente a esses vícios e a essa impugnação que se conclui ser improvável julgamento de procedência.
Ora, a impugnação da deliberação de 04-07-2017, de resolução dos contratos, não verte qualquer efeito, v.g., suspensivo ou interruptivo de prazo impugnatório, sobre o acto que — a jusante daquele — veio posteriormente a ordenar a abertura de um concurso de admissão para venda do lote nº 8. Nem a Recorrente o explica na articulação semântica em torno da ideia de interconexão simbiótica; como, também, não se vislumbra tal conexão se, como acontece, o acto de abertura do concurso de admissão para venda do lote não consubstancia acto de execução da deliberação de resolução dos contratos, nem — no limite — esta deliberação se mostra de eficácia suspensa. Resolvido o contrato, mediante deliberação válida e eficaz (e ainda nenhuma instância a invalidou ou suspendeu a sua eficácia) a Administração é livre de dispor dos seus bens, no âmbito das suas atribuições e competências dos seus órgãos, e de iniciar procedimentos administrativos para o efeito, como é o caso. E, portanto, o facto de, ainda no limite, o desaparecimento da ordem jurídica da deliberação de resolver os contratos poder vir, eventualmente, a acarretar, em sede de execução, a reconstituição da situação anterior, não contende com a actual autonomia deste acto de abertura do concurso de admissão para venda do lote e, por conseguinte, também para efeitos impugnatórios.
Prejudicado fica o conhecimento de quaisquer outras questões, designadamente quanto ao originário acto impugnado no processo principal (decisão de proceder à resolução do contrato de compra e venda) ou quaisquer outros argumentos.
Improcedem os fundamentos do recurso.*** IV — DECISÃO
Termos em que os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte acordam em negar provimento ao recurso
Custas pela Requerente (artigo 527º do CPC).
Notifique e D.N..
Porto, 12 de Julho de 2018
Ass. Hélder Vieira
Ass. Rogério Martins
Ass. Luís Garcia |
