Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:00029/20.2BEMDL
Secção:1ª Secção - Contencioso Administrativo
Data do Acordão:01/09/2026
Tribunal:TAF de Mirandela
Relator:CATARINA VASCONCELOS
Descritores:SUBSÍDIO;
BALDIOS;
SUÍNOS;
Votação:Unanimidade
Decisão:Negar provimento ao recurso.
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:
1
Decisão Texto Integral:Acordam na Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte

I – RELATÓRIO:
«AA», portadora do número de identificação fiscal ...43, com domicílio na Rua 1..., ..., ... ..., ..., instaurou a presente ação administrativa contra o INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, IP. ("IFAP"), com sede na Rua 2..., ..., concelho ..., pedindo: a) a anulação do acto praticado por deliberação do IFAP notificado à Autora através do ofício com a Ref.ª IFAP -DAS- 186917/2019 datado de 28 de Outubro de 2019 e recebido em 29 de Outubro de 2019, que decidiu “considerar as áreas de baldio declaradas como parcelas a zero (0) Ha, ou seja, não as considerar elegíveis no PU 2018”, com fundamento na preterição de formalidades essenciais, por falta de audiência prévia e falta de fundamentação; e, em consequência, b) a anulação do acto administrativo do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP que determinou a restituição da quantia recebida a título de Pedido Único de 2018 (ajudas directas) e a condenação do IFAP ao pagamento das quantias indevidamente retidas; c) a condenação do Réu a pagar-lhe os juros vincendos sobre as quantias em dívida, à taxa legal, até efectivo e integral pagamento, custas e procuradoria condigna!”.


Por sentença de 30.05.2025 foi a ação julgada parcialmente procedente e, consequentemente, anulado o ato impugnado e absolvida a Entidade Demandada dos pedidos formulados nos pontos b) e c) da petição inicial.

O R. não se conformando com o julgado, recorre de tal sentença formulando as seguintes conclusões:
A. O presente recurso vem interposto da douta sentença de 30/05/2025, que, julgou parcialmente procedente a ação, porquanto entendeu o Tribunal que “(…) Consta dos autos uma declaração do Centro de Gestão da Empresa Agrícola do ..., em que é referido que o pastoreio dos porcos em zonas de baldio constitui, na zona de ..., uma prática corrente, desde logo para se alimentarem dos recursos aí existentes, nomeadamente da bolota nos meses de outono. Além disso, a entidade gestora dos baldios emitiu declaração onde reconhece que o parcelário da A. é passível de declarar uma área de 90 gestora do baldio quem o reconhece, pelo que sendo os baldios administrados pelos compartes, a este é que cumpre declarar a forma de uso do terreno baldio, de acordo com os usos e costumes.
Ademais, o n.º 2 do artigo 15.º da Portaria n.º 35/2018, de 25 de janeiro define que eram definidas, quando aplicável, as regras de elegibilidade para efeitos do RPB das parcelas agrícolas, previstas no anexo II à presente portaria, da qual faz parte integrante, as subparcelas de: “[…] c) Prados e pastagens permanentes: […] iii) Com predominância de vegetação arbustiva em prática local, inseridas em zonas de baldio”.
No anexo II da referida Portaria, não constava qualquer regra de elegibilidade que, de forma expressa, obrigasse a que, à data da candidatura, o beneficiário detivesse registo de marca de exploração do Sistema Nacional de Informação e Registo Animal sobre os parcelários do baldio identificados nessa sua candidatura.».
Face ao exposto, é de julgar procedente o vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de Direito, imputado pela Autora ao ato administrativo impugnado, o que determina a expurgação dos efeitos dessa decisão da ordem jurídica (cf. o artigo 163.º do CPA). (…)."

B. Salvo melhor entendimento, como seguidamente se demonstrará, a decisão parece fazer uma incorreta interpretação dos factos e do direito aplicável, tendo em conta os factos dados como provados na sentença.

C. Ao contrário do entendimento do Tribunal a quo no âmbito das suas competência, em 2015, o Recorrente, em conjunto com a DRAP Norte, reuniu os gestores dos baldios para os informar que as áreas de baldio tinham sido todas fotointerpretadas e que, por isso, tinham sofrido uma redução significativa das suas áreas e, bem assim, que as áreas deveriam ser distribuídas apenas pelos compartes que possuíssem animais porque todos os Agricultores que declaram, no Pedido Único, áreas de baldio têm que exercer, nessas áreas, atividade agrícola de pastoreio, e para exercer essa atividade [pastoreio] têm que possuir uma marca de exploração e animais de uma das espécies bovina, ovina, caprina ou equídeos, pois são os animais que pastoreiam, caso contrário essas áreas não seriam consideradas como elegíveis para pagamento de ajudas ou atribuição de direitos.

D. Em 2018 detetou-se, no âmbito do controlo administrativo, algumas situações de erro em que os produtores tinham marca de exploração para leporídeos, aves e suínos, espécies não consideradas para efeitos de pastoreio em áreas de baldio.

E. Nos termos do art.º 7º alínea a) do Regulamento Delegado UE n.º 639/2014 da Comissão, de 11 março, entende-se por práticas locais, as práticas de pastoreio de caracter tradicional que são comuns nas zonas de pastagem.

F. No decurso do controlo de 2018 questionou-se a Direção Geral de Alimentação e Veterinária
(DGAV) concretamente sobre a situação dos suínos, o Instituto recebeu como resposta: “O DL 142/2006, versão atual, não prevê que os Baldios sejam pastoreados por suínos.

G. No entanto e face à possibilidade de existirem suínos da raça Bisara que, eventualmente, utilizassem os baldios para pastorearem sendo que tal situação seria sempre de exceção, a Associação de Criadores de Suínos de raça Bisara quando questionada sobre a possibilidade de existirem suínos de raça bisara que utilizem os baldios, referiu desconhecer tal prática de maneio para os animais daquela raça.

H. No seguimento do sugerido pela DGAV, foi pedido aos produtores o documento em causa, tendo o Recorrente recebido de um dos produtores uma nota passada pela ANCSUB com a resenha histórica
da raça bísara, não especificando quais os produtores que utilizam o baldio, nem o número de animais de cada um, mantendo-se assim o erro do controlo administrativo.

I. O IFAP fez as validações regulamentares exigidas para assegurar a elegibilidade das candidaturas, sendo que, ainda em 2018, comunicou aos gestores dos baldios e aos compartes que em 2019 existiria um reforço nas validações para comprovar a utilização das áreas de baldio, por forma a evitar pagamentos indevidos e a aplicação de correções financeiras, por parte da Comissão Europeia.

J. Cumpre ainda referir, que é o próprio diploma do Baldio, a Lei n.º 75/2017, de 17 de agosto que estipula no seu n.º 1 do art.º 3.º sobre a epigrafe “Finalidades, Uso e Fruição” que: “Os baldios constituem, em regra, logradouro comum dos compartes, designadamente para efeitos de apascentação de gados, de recolha de lenhas e de matos, de culturas e de caça, de produção elétrica e de todas as suas outras atuais e futuras potencialidades económicas, nos termos da lei e dos usos e costumes locais.”

K. Teremos que concluir, por ser de senso comum, que muito dificilmente se apascenta porcos [levá-los ao baldio e guiá-los enquanto comem erva], sejam eles de que raça forem, já que não estamos perante animais ruminantes.

L. A Recorrida submeteu, em 09-04-2018, o Pedido Único (PU) de ajudas 2018. Nele, candidatou 179,21 ha de área de baldio (nº parcelário 0060307370999) apresentando candidatura ao Regime de pagamento base (RPB), Manutenção da atividade agrícola em zonas desfavorecidas (MZD) e pagamento para jovens agricultores, e no PU concretamente em: “DECLARAÇÃO DO
BENEFICIÁRIO OU DO SEU REPRESENTANTE E COMPROVATIVO DE
ENTREGA DE FORMULÁRIO POR TRANSMISSÃO ELETRÓNICA DE
DADOS”, o Recorrido toma conhecimento: “Que todo e qualquer pagamento das ajudas ou de outros apoios financeiros a que me candidato serão feitos sob reserva de verificação posterior dos requisitos de elegibilidade do benefício em causa, nos termos da legislação aplicável;”. Tal como previsto no Artigo 63º do Reg. 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Concelho: “Sempre que se verifique que um beneficiário não satisfaz os critérios de elegibilidade, os compromissos ou outras obrigações relacionadas com as condições de concessão da ajuda ou do apoio estabelecidos na legislação setorial agrícola, a ajuda não é paga ou é total ou parcialmente retirada.”

M. Sendo uma subparcela com predominância de vegetação arbustiva em prática local, inserida em zona de baldio, apenas são elegíveis para pastagens permanentes, se inseridas nos termos do disposto na alínea f) do artigo 3º da Portaria nº 24/2015, de 9 de fevereiro e na subalínea iii) da alínea c) do
n.º 2 do artigo 15.º da Portaria n.º 57/2015, de 27 de fevereiro, na sua redação atual , tal como decorre da alínea a) artigo 7.º do Regulamento Delegado (EU) n.º 639/2014, da Comissão, de 11 de março, ou seja inseridas nas práticas de pastoreio de caracter tradicional, que são comuns nas zonas de pastagem; a elegibilidade pressupõe a existência de animais que pastoreiem essas áreas e a existência da correspondente marca exploração que possibilite a permanência de animais, a movimentação e o consequente pastoreio, atribuída nos termos do artigo 4.º-A do Decreto-Lei n.º 142/2016 de 27 de julho, na sua redação atual.

N. Esclarece-se que o Decreto-Lei n.º 142/2006, de 27 de julho, alterado e republicado pelo DecretoLei n.º 174/2015, de 25 de agosto, criou o SNIRA que engloba as espécies bovina, ovina, caprina, suína, aves, coelhos e outras espécies animais. O sistema tem por objetivo localizar (permanência e movimentação) e permitir a rastreabilidade dos animais no âmbito do controlo das doenças animais para assegurar a qualidade dos alimentos de origem animal que são colocados no mercado. A observação das disposições deste sistema existe independentemente da atribuição de ajudas para todos os produtores de animais.

O. As áreas de baldio (pastagens arbustivas per si não elegíveis) devem ser enquadradas como práticas de pastoreio de caráter tradicional que são comuns nas zonas de pastagem, e para que possam ser pastoreadas é necessário a existência de marca de exploração associada ao baldio, e claro, deter animais que pastoreiem essas áreas

P. A Recorrida possuía em 2018 uma marca associada à espécie suína (espécie não considerada para utilização de áreas de pastoreio em baldio, como vimos acima), o que impossibilita a permanência de animais em baldio, e caso esses aí permanecessem, estaria configurada uma situação irregular e
de risco para a saúde pública e animal, por outro lado, o gestor do baldio, declarado no pedido de ajuda, não possuía qualquer marca de exploração ativa registada no Sistema Nacional de Informação e Registo Animal (SNIRA), o que impossibilita a permanência de animais em baldio e caso esses ai permanecessem estaria configurada uma situação irregular e de risco para a saúde pública e animal.

Q. Claro que, em 2018, detendo a Recorrida uma marca de exploração de suínos ativa, este poderia ter suínos na sua exploração e movimentá-los desde que o destino possuísse igualmente uma marca ativa, o que não era o caso uma vez que o gestor de baldio não tinha marca de exploração atribuída.

R. Reforça-se, por último, que as superfícies localizadas em zonas de baldio, pelas suas características agronómicas e pela ocupação cultural dominante (pastagem arbustiva) não são elegíveis para efeitos de ajudas.

S. Na verdade, a elegibilidade destas áreas com características de exploração particulares está condicionada à existência do efetivo pastoreio de carácter tradicional naquelas zonas. Não existe qualquer impedimento que o beneficiário faça uso do baldio para outros fins, mas essa situação não confere elegibilidade às áreas para pagamento de ajudas.

T. Importa ainda dizer que sobre esta temática existiu já uma sentença favorável ao IFAP IP no TAF de Braga - Proc.º nº 1908/21.5BEBRG do TAF BRAGA - e com a qual se está de acordo com os seus fundamentos.

U. O IFAP IP aplicou a Lei e Regulamentos da ajuda, dando cumprimento ao princípio da legalidade, a que está vinculado, ao contrário do preconizado pelo Tribunal a quo.

V. Face ao exposto, o entendimento do Tribunal ao julgar a ação procedente, não parece ter sido correta, pelo que, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão considerando válida a decisão final proferida pelo IFAP, I.P.


A. apresentou contra-alegações, concluindo o seguinte:
1. A sentença recorrida reconheceu, com inteira justiça, que o ato administrativo padece de vício de violação de lei, erro nos pressupostos de facto e de direito, bem como de preterição de audiência prévia e falta de fundamentação.
2. À data do Pedido Único de 2018, vigorava a Portaria n.º 35/2018, que não exigia marca de exploração do baldio como condição de elegibilidade.
3. A exigência invocada pelo IFAP assenta em normas revogadas, não podendo ser retroativamente aplicadas.
4. A Recorrida possuía marca de exploração ativa em 2018 e detinha autorização expressa da entidade gestora do baldio.
5. O pastoreio de suínos bísaros constitui prática tradicional e secular na região de ..., reconhecida por entidades locais e enquadrada nos usos e costumes protegidos pela Lei n.º 75/2017.
6. A legislação comunitária (Reg. 639/2014) admite práticas locais estabelecidas, que incluem a criação extensiva de suínos bísaros.
7. O ato recorrido violou princípios fundamentais da boa-fé, da confiança legítima e da proporcionalidade.
8. Ainda que se admitisse irregularidade, sempre o direito do IFAP a exigir restituição se encontra caducado.
9. O prazo de prescrição/caducidade é de 4 anos (artigo 3.º, n.º 1, Reg. 2988/95 e artigo 60.º Reg. 1306/2013).
10. Decorridos mais de 4 anos desde o pagamento das ajudas de 2018, e tendo a exigência apenas ocorrido em 2020, o direito extinguiu-se em 2022.
11. A pendência da presente ação não suspende nem interrompe esse prazo, que corre autonomamente.
12. Acresce que o IFAP deverá esclarecer se tais quantias já foram compensadas por via de retenções unilaterais, devendo juntar aos autos os documentos comprovativos, ao abrigo do princípio da colaboração com a Justiça.
13. Assim, o recurso do IFAP carece de fundamento e deve ser julgado improcedente.

O Ministério Público, junto deste Tribunal, não emitiu parecer.

II – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO:
O Tribunal a quo julgou provados os seguintes factos, que não foram impugnados nesta sede:
1. Em 09-04-2018, a Autora apresentou candidatura, junto dos serviços do demandado, ao regime de pagamento base, no âmbito do Pedido Único 2018, declarando uma superfície de 179,21 ha de área de baldio (no parcelário 0060307370999) apresentando candidatura ao Regime de pagamento base (RPB), Manutenção da atividade agrícola em zonas desfavorecidas (MZD) e pagamento para jovens agricultores,
- Cf. candidatura de fls. 01 a 11 do P.A. - parte I;
2. Em 2018 (à data da submissão da candidatura), a dedicava-se à criação de suíno bísaro, sendo detentora de marca de exploração — cfr. documento n.º 11 junto com a p.i.;
3. Na candidatura referida no ponto 1., a Autora declarou preencher os seguintes critérios de elegibilidade / compromissos
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cfr. candidatura de fls. 01 a 11 do PA, - parte I;
4. Com a candidatura referida em 1., a Autora declarou, entre o mais:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
-cfr, fis, 11 do PA – Parte I;
5. No âmbito da candidatura aludida em 1., a Autora juntou documento outorgado pela entidade gestora do baldio de ..., ..., da União das freguesias ..., ..., do concelho 1..., com o seguinte teor:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
6. Em 2019, os serviços do demandado efetuaram um controlo administrativo cruzado dos Pedidos Únicos de Ajuda relativos ao ano de 2018
- Cf. ofício de fls. 12 do P.A. - parte I;
7. Por oficio, com a ref:ª CAD070/2018/11171/DGI-UFOR, datado de 19-03-2019, o demandado comunicou à Autora que, no âmbito do controlo administrativo referido no ponto anterior, havia sido detetada a anomalia relativa à ausência de marca de exploração para a utilização de baldio relativamente ao parcelário n.º 0060307370999, informando-a, ainda, de que dispunha do prazo de 20 dias úteis para, querendo, quanto à mesma se pronunciar.
- Cfr ofício de fls. 12 a 14 do P.A.- parte I;
8. Através de mensagem de correio eletrónico datada de 15-04-2019, a Mandatária da Autora solicitou ao demandado o seguinte:
a) o envio de nova notificação devidamente fundamentada nos termos legais, sob pena de nulidade;
b) a indicação de um dia e hora a designar, nas instalações do IFAP, em ..., para a consulta do processo
c) que o início da contagem do prazo de defesa tivesse lugar depois da efetiva consulta do processo;
- cfr. extrato de mensagem de correio eletrónico, de fls. 15 e 16 do P.A. parte I;
9. Juntamente com a mensagem de correio eletrónico referida no ponto antecedente, a
Autora apresentou procuração forense, a favor de Advogados
- Cf. procuração forense, de fls. 25 do P. A. - parte I;
10. Em abril de 2019, a Chefe da Unidade de Formulários do demandado comunicou à Autora, através do ofício de ref.ª 004317/20..., o seguinte:
"Em resposta à exposição enviada pela Dr.ª «BB» em representação de V. Exa., que mereceu a nossa melhor atenção, cabe-nos esclarecer o seguinte:
A candidatura de áreas de baldio só são elegíveis para efeitos de ajudas se cumprirem o disposto no artº 7º do regulamento Delegado (EU) n.º 639/2014, da Comissão, de 11 de março, ou seja, se forem utilizadas como práticas de pastoreio de caráter tradicional que são comuns nas zonas de pastagem.
Sem essa utilização efetiva, as áreas de baldio não são elegíveis para as ajudas diretas e similares, uma vez que se tratam de pastagens arbustivas.
Para exercerem essa prática agrícola (pastoreio) é necessário que reúnam condições, nomeadamente lerem uma marca de exploração registada no SNIRA associada ao baldio e claro deterem animais que utilizem essa área para pastoreio, devendo a área ser distribuída de acordo com a razoabilidade da sua utilização.
Para a utilização ou atribuição de direitos poderá ainda, no âmbito das condições artificiais ser analisada a candidatura quanto à razoabilidade da área declarada e o número de animais que o beneficiário possui ao longo do ano, no sentido de assegurar que não é concedida qualquer vantagem ao abrigo da legislação agrícola setorial a pessoas singulares ou coletivas relativamente às quais se conclua terem sido criadas artificialmente as condições requeridas para obter tais vantagens, contrariamente aos objectivos da referida legislação.
Analisando a situação particular do NIFAP ...16, e por consulta ao SNIRA (Sistema Nacional de Informação e Registo Animal) constata-se que:
1 - Para o pedido de ajuda 2018 apenas possuía uma marca de exploração, associada a uma espécie não considerada para a utilização de áreas de pastoreio em baldio.
2 - Os gestores dos baldios declarados no pedido de ajuda 2018, não têm atribuída qualquer marca de exploração, o que impossibilita a permanência de animais nas áreas do baldio.
Assim sendo, as áreas de baldios declaradas não são elegíveis para as ajudas a que se candidata e por isso, não serão justificadas no âmbito do controlo administrativo.”
- cfr. ofício de fls. 19 e 20 do P.A. - parte I;
11. Em 22-04-2018, a Autora pronunciou-se, por intermédio da sua Mandatária, entre o mais, do seguinte modo, relativamente ao teor do ofício referido no ponto 7.:
«[...] l. Foi a beneficiária notificada de um despacho para exercício do Direito de Audiência Prévia, no âmbito da realização de um controlo administrativo cruzado, comunicando-lhe a existência de uma anomalia no pedido de ajudas a que se candidatou.
2. Ainda, do mesmo, consta a cominação que, caso nada se diga no prazo fixado, o presente “ofício" se converterá em decisão final.
3. Finalmente, consta do mesmo, a descrição da anomalia: "Beneficiário Sem Marca de Exploração para Utilização do Baldio
4. Nada mais é acrescentado.
5. Na verdade, as informações apresentadas não permitem à beneficiária compreender qual o objeto concreto da notificação/ofício.
6. Desde logo, não se compreende o que é que se converte em decisão final, conquanto nenhuma decisão é apresentada!
7. Em abono da verdade, é expresso que a anomalia poderá conduzir à "redução ou exclusão das ajudas a que se candidata”.
8. Porém, tal não configura uma projeto fundamentado de decisão concreta. [...]
Por outro lado,
10. A mera referência à anomalia como "Beneficiário Sem Marca de Exploração para Utilização do Baldio " não é suficiente para apresentação de qualquer argumentação em favor do Beneficiário.
11. Existia, em legislação anterior, a Portaria 57/2015 de 27 de Fevereiro - no n.º 5, do art. 15.º, a exigência de "pelo menos uma marca de exploração registada no sistema nacional de informação e registo animal (SNIRA) na data referida no n.º 1”.
12. Ora, tal dispositivo foi expressamente revogado pela Portaria 321/2016!
13. Sendo que a candidatura do aqui beneficiário foi submetida no ano de 2018, ou seja, dois anos após a revogação da exigência de Marca de Exploração. [...]
20. Ora, da análise da notificação endereçada à beneficiária, facilmente se apreende que nenhum destes dispositivos legais foi cumprido.
21. Não existe sentido provável da decisão;
22. Não existe projeto de decisão;
23. Não existem elementos necessários para os interessados poderem conhecer os aspetos relevantes da decisão;
24. Não existe indicação de dia, hora e local para consulta do processo, nem, tão pouco, a indicação do sítio da internet para consulta. [...]
TERMOS EM QUE, e nos melhores de Direito aplicáveis:
Requer-se a repetição da notificação com o projeto de decisão e demais elementos necessários para que os interessados possam conhecer todos os aspetos relevantes para a decisão, em matéria de facto e de Direito, com indicação das horas e do local onde o processo possa ser consultado ou no caso de existir sítio na internet a indicação do mesmo., tudo nos termos do art.º 122.º, do CPA.
Sem prescindir, mais se requer, que apenas a partir desta notificação corra o prazo para exercício do direito de audiência prévia. [...]».
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Cf. documento de fls. 30 a 35 do P. A. - parte I, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
12. Em 15-05-2019, a Autora apresentou, através da sua Mandatária, nova pronúncia escrita junto do demandado, contendo, entre o mais, o teor seguinte.
«[...] l. Foi a Beneficiária notificada anteriormente para o exercício do Direito de Audiência Prévia, no âmbito da realização de um controlo administrativo cruzado, comunicando-lhe a existência de uma anomalia no pedido de ajudas a que se candidatou.
2. Exerceu a Beneficiária esse mesmo Direito de Audiência Prévia, no passado dia 22 de abril de 2019.
3. No requerimento enviado a V/ Exas., no âmbito do exercício desse mesmo direito, foi exposto pela Beneficiária que já havia requerido a consulta do processo em momento anterior - Cfr. Doc. I - e-mail datado de 15/04/2019 - já junto aos autos.
4. Este pedido de consulta do processo, apresentado em data anterior ao exercício do Direito de Audiência Prévia enviado, por cautela de patrocínio, a 19 de Abril de 2019, a Beneficiária não obteve qualquer resposta da parte de V. Exas.
5. Não prescindindo a Beneficiária de expor esta mesma factualidade no âmbito do Direito de Audiência Prévia exercido a 19 de Abril de 2019 [...]
7. Recebeu a Beneficiária, não obstante a constituição de Advogado nos autos, uma notificação de
V/ Exas., "em resposta à exposição enviada pela Dra. «BB» com o nome de
"CONTROLO ADMINISTRATIVO CRUZADO (PU 2018) - Justificação de anomalias”.
8. A Beneficiária tinha a legítima expectativa de que em tal notificação lhe fossem fornecidos o local e as horas para consulta do processo ou, em alternativa, indicado o sítio da internet para este efeito.
9. O que, mais uma vez, não logrou acontecer, em clara violação do disposto nos números 2 e 3, do artigo 122.º, do CPA. [...]
11. Pelo supra exposto, requer (mais uma vez) a Beneficiária que sejam fornecidas as informações relativas às horas e local para consulta presencial do processo ou, em alternativa, indicado o sítio da internet para este efeito.
Ainda,
12. O art.º 121.º, do CPA, estabelece que os interessados têm de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.
13. Complementa o n.º 2, do art.º 122.º, do CPA que, "a notificação fornece o projeto de decisão e demais elementos necessários para que os interessados possam conhecer todos os aspetos relevantes para a decisão, em matéria de facto e de Direito, indicando também as horas e o local onde o processo pode ser consultado.”
14. Ora, uma vez mais, para além do vício já supra referido, da nova notificação para “justificação de anomalias” enviada por V/ Exas. continua a inexistir o sentido provável da decisão e o projeto da mesma,
15. A Beneficiária desconhece os elementos necessários e os aspetos relevantes da decisão, para sobre eles se pronunciar.
16. Constituindo a ausência do: a) sentido provável da decisão; b) do projeto da mesma (nomeadamente quanto à medida da sanção a aplicar); c) e dos elementos necessários e aspetos relevantes da decisão; um vício procedimental que afeta a validade do procedimento administrativo que nos ocupa, e da própria notificação anterior, o que desde já se argui, sendo o conhecimento destes elementos um direito do qual a Beneficiária não prescindirá e que se Requer seja, expressamente, reconhecido. [...]
Na verdade,
21. Em nenhum ponto da portaria supracitada é mencionada a exigência de marca de exploração.
22. Pelo que mal se percebe a anomalia ora apresentada.
23. Existia, sim, na legislação anterior - Portaria 57/2015 de 27 de Fevereiro - no n.º 5 do art.º 15.º, a exigência de "pelo menos uma marca de exploração registada no sistema nacional de informação e registo animal (SNIRA) na data referida no n.º 1”.
24. Ora, tal dispositivo foi expressamente revogado pela Portaria 321/2016! [...]
34. Importa, agora, analisar o concreto pedido da Beneficiária em questão.
35. A mesma dedica-se à criação de suíno bísaro, em regime livre, tendo a produção destes animais servido de base à candidatura apresentada no ano de 2018.
36. Ora, na região Norte do país, em que se situa o baldio da Beneficiária, o pastoreio dos suínos bísaros é uma prática corrente, pelo menos desde o início do séc. XIX, até com o recurso às "veseiras" para o pastoreio e engorda destes animais [...]
41. Por outro lado, os criadores de suínos também utilizam os baldios para a recolha de mato para a preparação de camas dos animais, a recolha da bolota para alimentação dos animais, recolha de lenha utilizada na secagem do fumeiro (produto característico da região) e no aquecimento das instalações, hem como para recolha de ramos arbustivos como suplemento alimentar (urze, giesta e carqueja).
42. Como atesta a própria Associação Centro de Gestão da Empresa Agrícola do ..., cfr. Doc. 7 - Declaração CGEB - em anexo em anexo que ora se junta e se dá por integralmente reproduzida.
43. Pelo que nenhuma dúvida sobeja que a Beneficiária cumpre todos os requisitos legalmente exigidos e, bem assim, é um exemplo da tradição na criação de suínos bísaros na região Norte do País. [...]
50. O Norte interior do país é, eminentemente uma zona de minifúndios, de pequena agricultura e de pluriculturas animais (suínos; galinhas; vacas; cavalos; abelhas) para a sobrevivência dos que ainda ali residem, fazendo estes um uso efetivo dos Baldios e dependendo a sua atividade agrícola diretamente dos seus recursos (do dos baldios).
51. As questões formais da gestão do Baldio, porque lhe são alheias, não podem sobrepor-se ao uso real e efetivo do mesmo pela aqui beneficiária.
52. A gestão do baldio é conhecida na prática pelas pessoas da Terra que o usam e que convivem pacificamente e ordeiramente no seu uso para fins de atividade agrícola.
53. À data da candidatura verificada em 2018 a aqui Beneficiária respeitou todos os requisitos legais e formais exigidos pelo IFAP [...]
TERMOS EM QUE, e nos melhores de Direito aplicáveis:
- Requer-se que seja o processo arquivado, uma vez que inexistem os fundamentos alegados para redução ou exclusão das ajudas concedidas;
- Supletivamente, requer-se que sejam fornecidas à beneficiária todas as informações e elementos necessários à sua defesa: a) sentido provável da decisão; b) do projeto da mesma (nomeadamente quanto à medida da sanção a aplicar); c) e dos elementos necessários e aspetos relevantes da decisão; constituindo a sua ausência um vício procedimental que afeta a validade deste procedimento administrativo e das próprias notificações anteriores, o que desde já se argui, sendo o conhecimento destes elementos um direito do qual a Beneficiária não prescindirá e que se Requer seja, expressamente, reconhecido. [...]”
- Cf. documento, de fls. 58 a 74 do P.A. — parte II, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
13. Com a pronúncia referida no ponto anterior, a Autora apresentou uma declaração, emitida pelo «Centro de Gestão da Empresa Agrícola do ...», contendo o seguinte teor:
“[...]O porco bísaro constitui património genético único e português, sendo uma das três raças autóctones nacionais desta espécie.
Como é do conhecimento geral o porco, nomeadamente o porco bísaro, é há século um aliado do mundo rural.
Em Trás-os-Montes a dispersão das explorações agrícolas, o elevado número de parcelas agrícolas e a sua reduzida dimensão, deram origem a uma pequena agricultura com elevado grau de diversidade, mas em que nunca faltou o porco. A utilização de grandes áreas para alimentar os porcos, através do sistema da "vezeira " para aproveitamento da lande dos carvalhos, da bolota e das ervas que encontravam. Estes animais têm características físicas que lhes permitem suportar temperaturas adversas, principalmente no inverno.
Os aspetos éticos e de bem-estar animal arredaram estes animais do rés-do-chão das casas dos seus produtores para a produção dos mesmos em ciclo fechado, sendo que todos os seus criadores têm hoje pocilgas licenciadas. Não obstante, está a produção deste animal intimamente ligada a questões de natureza biológica, cultural, ambiental, económica e social, enquadrada em sistemas de agricultura sustentável.
Segundo os usos e costumes da nossa região, o pastoreio dos porcos é uma prática corrente, as explorações de suínos estão estrategicamente localizadas em zonas confinantes às áreas de baldios, tendo como objetivo a utilização dos recursos locais disponíveis de modo a diminuir os custos de produção e melhoria da tipicidade do produto final.
Os produtores de suínos, por vezes, chegam a utilizar cercas elétricas amovíveis com a finalidade de pastorearem os animais na área de baldio para se alimentarem dos recursos existentes, nomeadamente da bolota nos meses de outono. Este alimento é fundamental como suplemento e fonte energética para a engorda nas diversas fases produtivas dos animais, ou seja, recurso natural importante na dieta alimentar dos suínos que, posteriormente, será transformada a carne em produtos tradicionais de fumeiro de reputada qualidade.
Os criadores de suínos também utilizam o baldio para:
Ÿ a recolha de mato para a preparação da cama dos animais,
Ÿ recolha de bolota para armazenamento e posteriormente servir de alimento aos animais nos meses de inverno
Ÿ recolha de lenha que utiliza para a secagem do fumeiro, produto característico da nossa região e ainda para o aquecimento das instalações.
Ÿ Recolha de ramos arbustivos (urze, giesta, carqueja) como suplemento alimentar
O fumeiro da região de ... é reconhecido pela sua qualidade e por ser concedido de forma artesanal e com carne de excelente qualidade que apenas é conseguida, através da alimentação dos suínos e pelo pastoreio dos animais ao ar livre no baldio em determinadas épocas do ano.
Segundo a Lei nº 75/2017, publicada no Diário da República nº 158/2017, Série I em 201708-17 referente ao regime aplicável aos baldios e aos demais meios comunitários, artº 3 - Finalidades, uso e fruição dos baldios no nº 1 é mencionado "Os baldios constituem, em regra, logradouro comum dos compartes, designadamente para efeitos de apascentação de gados, de recolha de lenhas e de matos, culturas e de caça, de produção elétrica e de todas as suas outras atuais e futuras potencialidades económicas, nos termos da lei e dos usos e costumes locais.
A produção do porco suíno, sem prejuízo da diversificação das atividades agrícolas dos nossos produtores, é por último um instrumento muito importante para a fixação das populações nos territórios, contribuindo para o aumento do seu rendimento e para a sua qualidade de vida. Nos termos supra expostos, declaramos que o uso do baldio pelos nossos agricultores é para além de condição sine qua non, é efetivo e necessário à exploração agrícola na nossa região [...]».
- Cf. declaração de fls. 56 e 57 do P A. - parte II;
14. Por ofício, com a ref.ª 005399/20..., e o assunto «Repetição da Audiência Prévia - Pedido Único 2018 - Controlo Administrativo Cruzado», os serviços do demandado comunicaram ao aqui Autora o seguinte:
"Em resposta às suas exposições de 15/04/2019, 19 /04/2019 e 15/05/2019, apresentadas pela sua mandatária, Dra. «BB», procede-se à repetição da audiência prévia nos seguintes termos:
Procedeu este Instituto a um controlo administrativo cruzado do seu Pedido Único de ajudas relativo a 2018 conforme o estipulado no artigo 29.º do Regulamento de Execução n.º 809/2014, da Comissão de 17 de julho, tendo sido detetada uma anomalia.
Através do seu Pedido Único 2018, candidatou 179.21 ha de área de baldio (nº de parcelário 0060307370999) ao apoio à Manutenção da atividade agrícola em zonas desfavorecidas, ao Regime de Pagamento Base, Pagamento para Jovens Agricultores.
As áreas candidatas, sendo subparcelas com predominância de vegetação arbustiva em prática local, inseridas em zona de baldio, são elegíveis para pastagens permanentes, nos termos do disposto na alínea f) do artigo 3º da Portaria n o 24/2015, de 9 de fevereiro e na subalínea iii) da alínea c) do n.º 2 do artigo 15.º da Portaria n.º 57/2015, de 27 de fevereiro, na sua redação atual, tal como decorre do artigo 7.º do Regulamento Delegado (EU) n.º 639/2014, da Comissão, de 11 de março. A elegibilidade acima referida pressupõe-se a existência de animais que pastoreiem essas áreas e a correspondente marca exploração que possibilite a permanência de animais e o consequente pastoreio, atribuída nos termos do artigo 4.º-A do Decreto-Lei n.º 142/2016 de 27 de julho, na sua redação atual.
No entanto, no controlo administrativo cruzado e de acordo com os elementos existentes no seu pedido de ajudas, constatou-se que não tem marca de exploração associada a uma espécie que lhe permita ter animais para exercer o pastoreio no referido baldio e ainda que o próprio baldio declarado (...) ao qual pertencem as áreas declaradas no seu Pedido Único de 2018 (parcela 0060307370999) não têm atribuída qualquer marca de exploração, condição necessária para utilização de baldio como pastagens permanentes, o que determinou, a anomalia CAD014 - "Beneficiário Sem Marca de Exploração para Utilização do Baldio”.
Essa anomalia determina que as áreas de baldio declaradas não são elegíveis para efeitos de pagamento de ajudas, passando as áreas declaradas a zero ha.
Assim, nos termos e para os efeitos do artigo. 122.º do CPA, fica notificado(a) da intenção deste Instituto de considerar as parcelas declaradas acima referidas como zero ha, podendo informar por escrito sobre o que lhe oferecer, no prazo máximo de 20 dias úteis, contados a partir do terceiro dia útil após a data de registo da presente notificação.
Mais se informa que a perda de elegibilidade destas áreas poderá, em fase de apuramento do regime específico das ajudas a que se candidatou, conduzir à redução ou à exclusão, nos termos do disposto no capítulo IV do Regulamento (UE) nº 640/2014 da Comissão, de 11 de março.
Informa-se ainda que o seu "Pedido Único " e as "Anomalias de controlo administrativo” podem ser consultados na Área Reservada do portal do IFAP em “O meu Processo”, ou através da entidade recetora onde realizou o seu Pedido Único, a fim de obter apoio e os esclarecimentos necessários sobre o seu processo, cuja morada e horário se encontra disponível no portal do IFAP em Salas de Atendimento ou ainda no IFAP, I.P., sito na Rua 3..., em ... entre as 09h00 e as 13h00 e as 14h00 e as 16h00.”
- cfr. ofício a fls. 75 a 77 do P A. -parte II;
15. A 05-07-2019, a Autora pronunciou-se, por intermédio da sua Mandatária, relativamente ao ofício referido no ponto antecedente, nos seguintes termos:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

Cf. documento de fls. 79 a 90 do P.A. - parte II, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
16. Através de mensagem de correio eletrónico, datada de 17-07-2019, o Chefe de Divisão de Identificação, Registo e Movimento Animal da DGAV informou os serviços do demandado do seguinte:
«[...] Bom dia,
Na sequência de vossa mensagem, considerando os contactos informais e formais com a DGAV efetuados com a Associação de Criadores de Suínos da Raça Bísara, solicitando esclarecimento sobre o pastoreio livre de animais da raça Bísara em baldios;
Considerando que até esta data aquela associação de criadores referiu, informalmente, que não têm conhecimento de existirem produtores daquela raça que pastoreiem os seus animais em Baldios; Considerando que formalmente a referida associação não respondeu até esta data às questões colocadas pela DGAV relativamente ao detentor em questão:
Atendendo a que a legislação nacional, DL 142/2006, não prevê o registo de áreas comuns de pastagem, baldios, para a espécie suína.
Avaliado o teor da mensagem e documento anexo do representante do beneficiário a ajudas/prémios geridos pelo IFAP.
Assim, face ao exposto, não é possível à DGAV validar que os suínos (...) pastorem em áreas comuns de pastagem ou em baldios [...]».
- Cf. extrato de mensagens de correio eletrónico, de fls. 91 a 94 do P. A. - parte II;
17. Por ofício, com data de registo interno de 14-06-2019, o Vice-Presidente do Conselho Diretivo do demandado, arrogando-se de competência delegada, comunicou à Autora o seguinte:
“Finda a fase de instrução no procedimento administrativo relativo ao assunto supra identificado, cumpre tomar a decisão final, nos termos do artigo 127º do Código de Procedimento Administrativo (CPA) e com os fundamentos seguintes:
Através do ofício n.º ...20, de 29/05/2019, foi notificada/o nos termos e para efeitos do artigo 122.º do CPA da intenção deste Instituto considerar as parcelas de área de baldio declaradas no seu Pedido único de 2018 como zero (0) ha, isto é, como área não elegível para efeitos do pagamento de ajudas.
Foi ainda notificada que a perda de elegibilidade destas áreas poderia, numa fase posterior de análise do pedido único 2018 e em fase do regime específico das ajudas a que se candidatou, conduzir à redução ou à exclusão da ajuda a que leria direito, nos termos do disposto no capitulo IV do Regulamento (UE) nº 640/2014, da Comissão, de 11 de março.
Tal intenção, conforme consta do identificado ofício, encontrou fundamento nas conclusões do controlo administrativo cruzado ao seu pedido único de 2018.
Na resposta apresentada em sede de audiência prévia é dito que "continua a inexistir o sentido provável da decisão e o projeto da mesmo ", argumento que não corresponde à verdade porquanto, tal como acima se referiu, o oficio (de repetição) de audiência prévia comunicou-lhe não só a intenção imediata - considerar como zero (0) ha as áreas de baldio - como preveniu, que numa fase posterior de análise do seu pedido de ajuda, a perda de elegibilidade dessas áreas poderia conduzir a uma redução ou exclusão da ajuda. Caso isso venha a verificar-se numa fase posterior de análise do pedido de ajuda, iniciar-se-á um novo procedimento destinado a uma nova decisão administrativa, como a respetiva audiência prévia. Neste momento, não se sabe se uma análise futura pode determinar uma redução ou exclusão efetiva da ajuda, pelo que a menção a essa eventualidade tem apenas um caráter preventivo.
Portanto, o que lhe foi notificado em sede de audiência prévia foi apenas a intenção de colocar a zero (0) a área declarada de baldios: essa é a decisão imediata a tomar face às conclusões do controlo administrativo cruzado e foi sobre essa intenção que lhe foi concedido o prazo para se pronunciar em sede de audiência prévia.
Por isso, ao contrário do que é alegado, foi cumprido o disposto nos artigos 121º e 122º do CPA: foi dada oportunidade à interessada de se pronunciar antes de ser tomada a decisão final; foi-lhe dado a conhecer o sentido provável da decisão e ainda o local onde o processo poderia ser consultado. Consequentemente, não corresponde à verdade que a beneficiária desconheça os aspetos e elementos necessários para se poder pronunciar sobre a intenção que lhe foi comunicada.
Também não é verdade que foi exigido à beneficiária o cumprimento de uma obrigação ao abrigo de uma disposição revogada, em concreto a do nº 5 do artigo 15º do “Regulamento” aprovado do Portaria 57/2015, de 27 de fevereiro, revogada pela Portaria n o 321/2016, de 16 de dezembro. Aliás, em momento algum, foi invocada tal disposição legal.
A elegibilidade das áreas de baldio como pastagens permanentes dependia, não apenas de se tratar de superfícies com predominância de vegetação arbustiva com possibilidade de pastoreio, mas de superfícies onde efetivamente ocorresse pastoreio de caráter tradicional naquelas zonas. Significa isto que não basta que as áreas em causa, para serem consideradas pastagens permanentes, apresentem condições para alimentação animal através do pastoreio, é necessário que o pastoreio com as características referidas, de facto, se verifique.
Isto mesmo decorre da subalínea iii) da alínea c) do nº 2 do artigo 15º do "Regulamento de aplicação do regime de pagamento base, pagamento por práticas agrícolas benéficas para o clima e para o ambiente, pagamento para os jovens agricultores, pagamento especifico para o algodão e regime da pequena agricultura", aprovado pela Portaria 57/2015, de 27 de fevereiro (adiante apenas "Regulamento") em conjugação com as "Regras de elegibilidade ao Regime de Pagamento Base”, no Anexo II ao mesmo Regulamento: são elegíveis as subparcelas de prados e pastagens permanentes com predominância de vegetação arbustiva em prática local, inseridas em zonas de baldio, caracterizadas por práticas de pastoreio de caráter tradicional em zonas de baldio.
Consequentemente, para que as áreas declaradas de baldio possam ser consideradas como pastagens permanentes é necessário que estejam registadas como exploração, na aceção da alínea r) do artigo 2º do Decreto-Lei nº 142/2006, de 27 de julho, no sistema nacional de identificação e registo animal (SNIRA) e detenham a consequente marca de exploração, nos termos dos artigos 3º e 4º do mesmo diploma legal.
Por outro lado, o pastoreio de caráter tradicional nas zonas de baldio pressupõe a existência de animais das espécies admitidas a pastoreio nessas zonas, as quais são, nos termos do artigo 18º Decreto-Lei nº 142/2006, de 27 de julho, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 32/2017, de 23 de março, as espécies bovina, ovina, caprina e equídea.
Não está prevista, para o efeito, a espécie suína.
No entanto, no caso em apreço, constatou-se que o baldio ao qual pertencem as áreas declaradas pela beneficiária não está registado como exploração no SNIRA e por isso não tem marca de exploração atribuída. Logo, não pode ser considerada como pastagens permanentes.
Por outro lado, a beneficiária dedica-se, conforme é confirmado nos requisitos 35 e seguintes da resposta apresentada, à criação de suíno bísaro, espécie que como se referiu não está admitida como espécie de pastoreio em zona de baldio. Logo, ainda que fizesse pastoreio de suíno bísaro nas áreas de baldio declaradas, tal não poderia ser considerada para efeitos de qualificação das referidas áreas como pastagens permanentes.
Mas, tanto quanto resulta da resposta enviada, parece-nos que nem mesmo de suíno bísaro é feito pastoreio nas áreas declaradas de baldio. Com efeito, para o beneficiário parece ser suficiente que as mesmas estivessem predominantemente ocupadas por vegetação arbustiva como condições para alimentação animal através do pastoreio, mas não necessariamente que tivesse de haver esse pastoreio. Na verdade, além de nunca se referir ao pastoreio de suíno bísaro nas áreas de baldio declaradas, limita-se a mencionar que a Associação Nacional de Criadores de Suínos da Raça Bisara (ANCSUB) "certifica e atesta o meio tradicional de criação dos suínos ao ar livre como relevante para a sua existência" e ainda que os "criadores de suínos também utilizam os baldios para a recolha do mato para a preparação de camas dos animais, a recolha da bolota para alimentação dos animais, recolha de lenha utilizada na secagem do fumeiro (...)”.
Ora, daqui não resulta que os baldios estejam a ser utilizados como pastagens permanentes de suínos e, menos ainda, que a beneficiária em causa o faça, o que também para o caso seria irrelevante uma vez que esta não é uma espécie admitida a pastoreio em zonas de baldio.
Em razão de tudo quanto antecede, confirma-se que a beneficiária não reúne os requisitos exigidos para que as subparcelas das áreas declaradas de baldio pudessem ser consideradas elegíveis como pastagens permanentes, nos termos do referido artigo 15º e anexo II do citado Regulamento, pelo que devem ser classificadas como parcelas a zero (0) ha no PU2018.
Nessa conformidade, conclui-se que nada do que foi trazido ao processo em sede de audiência prévia permite alterar a intenção previamente notificada, pelo que é decidido considerar as áreas de baldio declaradas, como as parcelas a zero (0) ha, ou seja, não as considerar elegíveis no PU 2018."
- cfr. documento de fls. 100 a 104 do P.A. - parte II, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
18. Em 15-01-2020, a Diretora do demandado, arrogando-se de competência delegada, comunicou à Autora, através do oficio de ref.ª 010371/20..., que era intenção do IFAP recuperar o subsídio pago ao abrigo do regime de pagamento base do PU de 2018, no montante de € 15.461,21, por entender que essa quantia havia sido paga indevidamente, mais informando a interessada de que dispunha do prazo de 10 dias úteis para, querendo, se pronunciar quanto a essa intenção
- Cf. Documento n.º 10 junto com a p.i.,
19. Do teor do oficio referido no ponto antecedente destaca-se, de entre o mais, o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cfr. Documento n.º 10 junto com a p.i.;
20. No dia 29-01-2020, deu entrada em juízo a presente ação - cfr. fls. 1 sitaf.

Mais foi julgado que, com relevo para a decisão a proferir, inexistiam factos não provados.

III – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO:


Entende o Recorrente que o Tribunal a quo errou porquanto procedeu a uma incorreta interpretação dos factos e do direito continuando a sustentar a legalidade da sua atuação reafirmando os argumentos explanados na contestação apresentada no que tange ao único vício que foi julgado verificado: vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito.
Foi a seguinte a fundamentação jurídica do julgado nesta parte, vertida na sentença recorrida:
“Aduz a Autora que o ato impugnado se encontra eivado de ilegalidade, pelo facto de ter assentado em pressupostos de facto e de direito errados, desde logo, na ausência de marca de exploração do baldio onde tinha as suas pastagens, formalidade essa que, segundo refere, não figurava, à data da apresentação da sua candidatura, como uma exigência do PU.
Em todo o caso, afirma que era detentora de marca de exploração registada no SNIRA.
Mais refere que o pastoreio de suínos em baldios, corresponde aos usos e costumes dessa zona.
Vejamos.
Sobre esta questão já se pronunciou este tribunal no processo n.° 30/20.6BEMDL, em processo em tudo idêntico ao presente e cuja decisão foi objeto de confirmação integral pelo TCA Norte (acórdão de 24-01-2025).
Assim, por se concordar com os fundamentos insertos na sentença mencionada, adere-se aos seus fundamentos (cfr. artigo 8°, n° 3, do Código Civil), que se transcreve:
"Revertendo ao teor da decisão impugnada, temos que a mesma assentou nos pressupostos de facto e de Direito seguintes:
"1. A elegibilidade das áreas de baldio como pastagens permanentes dependia de as mesmas consistirem em superfícies onde ocorresse, efetivamente, pastoreio de caráter tradicional, o que se retira da subalínea iii), alínea c), do n.° 2 do artigo 15.° da Portaria n.° 57/2015, de 27 de fevereiro, de acordo com a qual são elegíveis as subparcelas de prados e pastagens permanentes com predominância de vegetação arbustiva em prática local, inseridas em zonas de baldio, caracterizadas por práticas de pastoreio de caráter tradicional em zonas de baldio;
2. Que, para que as áreas declaradas de baldio pudessem ser consideradas como pastagens permanentes, era necessário que as mesmas estivessem registadas como exploração, na aceção da alínea r) do artigo 2° do Decreto-Lei n° 142/2006, de 27 de julho, no sistema nacional de identificação e registo animal (SNIRA) e detivessem a consequente marca de exploração, nos termos dos artigos 3° e 4° do mesmo diploma legal, o que não se verificava;
3. Por outro lado, pressupunha-se a existência de "animais das espécies admitidas a pastoreio" na zona do baldio, as quais, nos termos do artigo 18° Decreto- Lei n° 142/2006, de 27 de julho, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.° 32/2017, de 23 de março, são as espécies bovina, ovina, caprina e equídea, e não a espécie suína;
4. Como a Autora procede à criação de suíno bisam, não pode a sua candidatura ter-se por elegível, pois trata-se aquela de uma espécie de pastoreio não admitida em zonas de baldio."
Em 09-04-2018, a Autora apresentou candidatura, junto dos serviços do demandado, ao regime de pagamento base, no âmbito do Pedido Único 2018, declarando uma superfície de 179.21 ha de pastagens em baldio, relativa ao parcelário n.° 0060307370999.
Resulta do probatório (e a Entidade Demandada não impugna) que a. era detentora de marca de exploração dos animais detidos em pastoreio.
Importa, pois, atender se não obstante ser a Autora titular de uma marca de exploração associada à espécie suína [espécie essa que, segundo defende o demandado, não está admitida ao pastoreio em zona de baldios], "[...] o gestor do baldio, declarado no pedido de ajuda, não possuía qualquer marca de exploração ativa registada no Sistema Nacional de Informação e Registo Animal (SNIRA), o que impossibilita a permanência de animais em baldio".
"Ainda neste enlace inicial, convém esclarecer que, contrariamente ao que parece ser afirmado pela Autora, o facto de o apoio em crise ter sido inicialmente aprovado, e considerado regular, não significa que, em sede de controlos a posteriori, não possa o demandado apurar irregularidades reportadas à própria candidatura e, com base nisso, determinar a restituição de parte ou da totalidade do apoio financeiros concedido.
Desde logo, essa prerrogativa de controlo vinha expressamente contemplada na declaração assinada pela Autora aquando da entrega do seu formulário de candidatura.
Na senda do que ficou consignado em sede de probatório, aquando da candidatura que apresentou ao PU de 2018, a Autora declarou ter conhecimento de "[...] que todo e qualquer pagamento das ajudas ou de outros apoios financeiros a que me candidato serão feitos sob reserva de verificação posterior dos requisitos de elegibilidade do beneficio em causa, nos termos da legislação aplicável" [cf. o ponto 2., b),
Essa prerrogativa resulta, ademais, do princípio geral de proteção dos interesses financeiros da União, com previsão expressa no artigo 58.°, n.° 2 e 59.° do Regulamento (UE) n.° 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n. ° 352/78, (CE) n. ° 165/94, (CE) n. ° 2799/98, (CE) n. ° 814/2000, (CE) n. ° 1290/2005 e (CE) n. ° 485/2008 do Conselho.
Tendo estas ideias por assentes, apreciemos.
O Regulamento de aplicação dos regimes de pagamento base, pagamento por práticas agrícolas benéficas para o clima e para o ambiente, pagamento para os jovens agricultores, pagamento específico para o algodão e regime da pequena agricultura, em desenvolvimento do Regulamento (UE) n.° 1307/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro, que estabelece as regras para os pagamentos diretos aos agricultores no âmbito da política agrícola comum (PAC), foi densificado na Portaria n.° 57/2015, de 27 de fevereiro.
À data em que a Autora apresentou a sua candidatura ao PU de 2018, estava em vigor a redação da mencionada Portaria, dada pela Portaria n.° 35/2018, de 25 de janeiro.
Nos termos do artigo 2.°, c) da Portaria em vigor a essa data, consideravam-se atividades não agrícolas em parcelas de uso predominantemente agrícola, as atividades realizadas, em parcelas agrícolas declaradas no pedido único (PU), de natureza educacional, cultural, desportiva ou recreativa, com duração limitada, que sejam realizadas fora do período vegetativo da cultura, ou que, no caso das parcelas de prado e pastagem permanente ou de pousio, não ponham em causa pela sua intensidade a atividade agrícola realizada. O artigo 15.°, com a epígrafe «Elegibilidade das parcelas agrícolas e condições específicas relativas às subparcelas agrícolas», dispunha, no seu n.° 1, que as subparcelas candidatas ao RPB [Regime de Pagamento Base] devem estar à disposição do agricultor no dia 31 de maio de cada ano e devem cumprir as condições de elegibilidade ao longo de todo o ano civil, salvo casos de força maior ou circunstâncias excecionais. Promanava do n.° 2 do artigo 15.° que eram definidas, quando aplicável, as regras de elegibilidade para efeitos do RPB das parcelas agrícolas, previstas no anexo II à presente portaria, da qual faz parte integrante, as subparcelas de: "[...] c) Prados e pastagens permanentes: [...] 111) Com predominância de vegetação arbustiva em
prática local, inseridas em zonas de baldio".
No anexo II da referida Portaria, não constava qualquer regra de elegibilidade que, de forma expressa, obrigasse a que, à data da candidatura, o beneficiário detivesse registo de marca de exploração do Sistema Nacional de Informação e Registo Animal sobre os parcelários do baldio identificados nessa sua candidatura.
Certo é que, na redação inicial da Portaria n.° 57/2015, de 27 de fevereiro, e pelo menos até à entrada em vigor da redação dessa Portaria, introduzida pela Portaria n.° 321/2016, de 16 dezembro [eficaz a partir de 01-01-2017, cf. o seu artigo 6. º], era feita menção expressa à necessidade de o beneficiário deter marca de exploração registada no Sistema Nacional de Informação e Registo Animal (SNIRA). Dispunha o n.° 4 do artigo 15.° da Portaria n.° 57/2015, de 27 de fevereiro, na redação que vigorou até 01-01-2017, que "[...] as subparcelas agrícolas com a ocupação cultural prevista nos números 2 e 3 são elegíveis para efeitos do RPB, na área máxima elegível determinada no iSIP ", acrescentando o n.° 5 que "[...] para efeitos da aplicação do número anterior, a elegibilidade das subparcelas agrícolas com a ocupação cultural prevista na alínea c) do n.° 2 fica condicionada a pelo menos uma marca de exploração registada no Sistema Nacional de Informação e Registo Animal (SNIRA) na data referida no n.° 1".
Sucede que os n. °s 4 e 5 do artigo 15.° da Portaria n.° 57/2015, de 27 de fevereiro foram revogados pela Portaria n.° 321/2016, de 16 dezembro, não estando, por isso, em vigor à data em que a Autora apresentou a sua candidatura ao PU de 2018.
O que nos conduz, necessariamente, à questão de se, mesmo sem a previsão expressa que constava dos n. °s 4 e 5 da Portaria n.° 57/2015, de 27 de fevereiro, na redação vigente até 01-01-2017, a detenção, pelo beneficiário, de pelo menos uma marca de exploração registada no Sistema Nacional de Informação e Registo Animal constituía, em 17-04-2018, uma condição de elegibilidade ao Regime de Pagamento Base.
Ora, o Decreto-Lei n.° 142/2006, de 27 de julho, criou, entre o mais, o Sistema Nacional de Informação e Registo Animal (SNIRA), e estabelece as regras para identificação, registo e circulação dos animais das espécies bovina, ovina, caprina, suína e equídeos.
Ao abrigo do artigo 3.°, n.° 1 desse diploma, todos os estabelecimentos onde animais ou produtos germinais sejam detidos ou abatidos, ou os seus subprodutos processados, classificados nas classes 1, 2 e 3, devem possuir um registo no SNIRA que é expresso num número de registo de estabelecimento (NRE) nos termos do artigo 93.° do Regulamento (UE) n.° 2016/429, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, que é precedido pela sigla PT
Também o artigo 4.°-A estabelecia que cada instalação, efetivo ou grupo de animais que constitua um núcleo de produção ou unidade epidemiológica no âmbito de um estabelecimento registado no SNIRA, é atribuída uma marca que o permita individualizar.
Por seu turno, o Decreto-Lei n.° 81/2013, de 14 de junho, que veio aprovar o regime de exercício da atividade pecuária, determina, no seu artigo 3.°, que as atividades pecuárias são classificadas em três classes, tendo em conta a capacidade máxima autorizada, expressa em cabeças normais (CN).
No caso dos suínos, classificam-se como de detenção caseira as atividades pecuárias com até 04 suínos, de classe 3 as atividades pecuárias com entre 05 a 15 suínos, de classe 2 entre 16 e 260 suínos, e de classe 1 com mais de 260 suínos, tudo de acordo com o Anexo I do Decreto-Lei n.° 81/2013, de 14 de junho.
Também no artigo 2.°, alínea u) se define "Unidade Epidemiológica" como a estrutura produtiva, integrada numa exploração pecuária, orientada para a produção ou detenção de animais de uma espécie pecuária ou de um tipo de produção, sujeita a maneio produtivo e sanitário próprio e segregado das restantes atividades da exploração
Tendo a Autora (...) suínos de raça bisam, à luz das disposições contidas nos Decreto-Lei n.° 142/2006, de 27 de julho e Decreto-Lei n.° 81/2013, de 14 de junho, deveria este deter registo de marca de exploração do Sistema Nacional de Informação e Registo Animal, isto é, posto que a atividade por si desenvolvida integrava a classe 3, de acordo com a classificação constante do artigo 3. ° e do Anexo I do referido DL n.° 81/2013.
Não obstante a obrigação de as atividades pecuárias de classe 1, 2 ou 3 possuírem um registo no SNIRA, nos termos da leitura conjugada do Decreto-Lei n.° 142/2006 e do Decreto-Lei n.° 81/2013, não resulta, nem da declaração subscrita pela Autora à data da sua candidatura, nem da Portaria n.°
57/2015, de 27 de fevereiro, na redação em vigor à data em que a. apresentou a sua candidatura ao PU de 2018, que a detenção de registo de marca de exploração do Sistema Nacional de Informação e Registo Animal constituísse um critério de elegibilidade, para efeitos da aprovação do Regime de Pagamento de Base.
Demonstrativo disso é o facto de essa ter sido uma exigência expressamente prevista nessa mesma Portaria, até 01-01-2017, que, depois, foi suprimida / revogada com a entrada em vigor, naquela data, da Portaria 321/2016, de 16 de dezembro.
Tal exigência não figurava, pois, como um critério de elegibilidade na data em que a Autora apresentou a sua candidatura ao PU de 2018, inexistindo, nessa conformidade, motivo legal válido para, em sede de controlo administrativo cruzado, se considerar, anos mais tarde, que no momento em que tal candidatura foi submetida, não cumpria uma exigência que, na verdade, àquela data, não tinha de se verificar. Ingressemos, agora, na apreciação da segunda questão.
Conforme explanou, é entendimento do demandado que, não obstante a admissão, ab initio, da candidatura da Autora ao PU de 2018, olhando o teor do artigo 18.° do DL n.° 142/2006, na redação que lhe é dada pelo DL n.° 32/2017, de 23 de março, os suínos não podem ser tidos como uma das espécies admitidas a pastoreio em baldios, mas apenas os bovinos, os ovinos, os caprinos e equídeos.
Na contestação, a ED diz, inclusivamente, que os suínos, ao lado dos leporídeos e das aves, são espécies que não consideradas para efeitos de pastoreio em áreas de baldio Do ponto de vista legal, o pastoreio de suínos, em si mesmo, não é algo inédito; trata-se, aliás, de um tipo de pastoreio regulado por Portaria, mais concretamente pela Portaria n.° 636/2009, de 9 de junho, que estabelece as normas regulamentares aplicáveis à atividade de detenção e produção pecuária ou atividades complementares de animais da espécie suína. O artigo 16.° dessa Portaria trata, ademais, de forma específica, dos parques de pastoreio dos suínos. A questão que, se bem compreendemos, é lançada na decisão impugnada, e reforçada na contestação, prende-se com a alegada inadmissibilidade, nos termos da lei, de certo tipo de animais, onde se incluem os suínos, poderem pastorear em zona de baldios, ideia que é retirada, pelos serviços do demandado, do artigo
18.° do DL n.° 142/2006, na redação que lhe é dada pelo DL n.° 32/2017.
Pois bem.
Como mencionamos, o Decreto-Lei n.° 142/2006, de 27 de julho, criou, entre o mais, o Sistema Nacional de Informação e Registo Animal (SNIRA), e estabelece as regras para identificação, registo e circulação dos animais das espécies bovina, ovina, caprina, suína e equídeos.
Nos termos do artigo 2. ° desse diploma, entende-se por animal "[...] qualquer animal das espécies bovina, suína, ovina, caprina, equídeos, aves, leporídeos e outras espécies animais, incluindo espécies cinegéticas criadas em cativeiro, que sejam destinadas à produção de carne, leite, ovos, lã, pelo, peles, trabalho ou eventos culturais ou desportivos".
Antes de atentarmos ao teor do artigo 18.°, importa atentar que o preâmbulo do DL n.° 32/2017, de 23 de março, que lhe conferiu a redação invocada pela ED, previa como um dos objetivos desse diploma o estabelecimento de "[...] regras para a movimentação e utilização das pastagens de transumância ou em outras áreas de pastoreio comunitárias, de forma a assegurar a melhoria da rastreabilidade dos animais e a defesa sanitária dos efetivos que são colocados num espaço comum".
E, nessa linha, o artigo 18.°, com a epígrafe «Pastagens de transumância e outras de utilização comunitária», prevê que "[a] utilização e a movimentação sazonal dos bovinos, ovinos, caprinos e equídeos para baldios ou pastagens de utilização comunitária (PUC), onde os efetivos de diferentes detentores são reunidos, são reguladas por despacho do membro do Governo responsável pela área da agricultura".
Ora, contrariamente ao que se adensa na fundamentação do despacho impugnado, tal normativo não vem, nem circunscrever o pastoreio nas zonas de baldios aos animais bovinos, ovinos, caprinos e equídeos, nem muito menos impedir que, nos baldios, possam pastorear suínos.
O que a disposição legal citada vem estabelecer é que a utilização e a movimentação sazonal dos bovinos, ovinos, caprinos e equídeos para baldios ou pastagens de utilização comunitária deve ser regulada por despacho do membro do Governo responsável pela área da agricultura, o que constitui um mecanismo de rastreabilidade dos animais que se encontram colocados num espaço comum, e não uma norma limitadora das espécies de animais que podem pastorear nas zonas de baldio.
Ademais, consta dos autos uma declaração do Centro de Gestão da Empresa Agrícola do ..., o pastoreio dos porcos em zonas de baldio constitui, na zona de ..., uma prática corrente, desde logo para se alimentarem dos recursos aí existentes, nomeadamente da bolota nos meses de outono.
Aqui volvidos, temos que ambos os fundamentos em que se esteava a decisão impugnada carecem de fundamento legal.
Perante o exposto, é de julgar procedente o vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de Direito, imputado pela Autora ao ato administrativo impugnado, o que determina a expurgação dos efeitos dessa decisão da ordem jurídica (cf. o artigo 163. ° do CPA)."
Conforme é referido na decisão citada, a verdade é que o Decreto-Lei n.° 142/2006, de 27 de julho, criou, entre o mais, o Sistema Nacional de Informação e Registo Animal (SNIRA), e estabelece as regras para identificação, registo e circulação dos animais das espécies bovina, ovina, caprina, suína e equídeos, mas o artigo 18.°, chamado à colação pela Entidade Demandada reporta-se a movimentação sazonal dos bovinos, ovinos, caprinos e equídeos para baldios ou pastagens de utilização comunitária.
A movimentação sazonal corre deste tempos imemoriais nomeadamente através da transumância, a movimentação dos animais como forma de aproveitamento dos recursos, como sejam as pastagens (normalmente em tempo de estio os animais eram movimentados para regiões mais montanhosas, de forma a aproveitar as pastagens, águas e o clima mais fresco, enquanto no inverno os animais faziam o percurso inverso, ou seja, descendo das partes mais montanhosas para zonas mais abrigadas do frio).
Ora, essa movimentação de animais não pode ser, em todo o caso, identificada como exclusividade de uso dos baldios. É que, os baldios são "bens comunitários com posse útil e gestão das comunidades locais" (cfr. artigo 89.°, n.° 2, al. c) da CRP).
Os baldios são terrenos possuídos e geridos por comunidades locais (cfr. artigo 1.°, n.° 1 da Lei n.° 68/93, de 4 de setembro), dizendo-se baldios os terrenos comunitariamente usados e fruídos por moradores de determinada freguesia ou freguesias ou parte delas (cfr. art.° 1.° do DL n.° 39/76.
Nas palavras de Jaime Gralheiro (Comentário à Nova Lei dos Baldios, Almedina, 2002, p. 53) "baldios são os bens comunitários afetos à satisfação das necessidades primárias dos habitantes de uma circunscrição administrativa ou parte dela e cuja propriedade pertence à "comunidade"
formada pelos utentes de tais terrenos que os receberam dos seus antepassados, para, usando-os de acordo com as suas necessidades e apetências, os transmitirem intactos aos seus vindouros."
Os baldios são usados pelas comunidades locais, seguindo os usos e costumes, sendo esses usos e costumes os reconhecidos pela comunidade através dos compartes, que, ao abrigo do 1.°, n.° 3 da Lei n.° 68/93, de 4 de setembro, "são compartes dos terrenos baldios os moradores que exerçam a sua atividade no local e que, segundo os usos e costumes reconhecidos pela comunidade, tenham direito à sua fruição". Os baldios são administrados pelos compartes, através de assembleia de compartes, nos termos do artigo 11.° da Lei n.° 68/93, de 4 de setembro, que rege o seguinte:
"1 - Os baldios são administrados, por direito próprio, pelos respetivos compartes, nos termos dos usos e costumes locais, através de órgãos democraticamente eleitos.
2 - As comunidades locais organizam-se, para o exercício dos atos de representação, disposição, gestão e fiscalização relativos aos correspondentes baldios, através de uma assembleia de compartes, um conselho diretivo e uma comissão de fiscalização.
3 - Os membros da mesa da assembleia de compartes, bem como do conselho diretivo e da comissão de fiscalização, são eleitos pelo período de quatro anos, renováveis, e mantêm-se em exercício de funções até à sua substituição."
Dito isto, verifica-se que , consta dos autos uma declaração do Centro de Gestão da Empresa
Agrícola do ..., em que é referido que o pastoreio dos porcos em zonas de baldio constitui, na zona de ..., uma prática corrente, desde logo para se alimentarem dos recursos aí existentes, nomeadamente da bolota nos meses de outono.
Além disso, a entidade gestora dos baldios emitiu declaração onde reconhece que o parcelário da A. é passível de declarar uma área de 90 ha de baldio, ou seja, a. tem acesso ao baldio, sendo a própria entidade gestora do baldio quem o reconhece, pelo que sendo os baldios administrados pelos compartes, a este é que cumpre declarar a forma de uso do terreno baldio, de acordo com os usos e costumes.
Ademais, o n.° 2 do artigo 15.° da Portaria n.° 35/2018, de 25 de janeiro define que eram definidas, quando aplicável, as regras de elegibilidade para efeitos do RPB das parcelas agrícolas, previstas no anexo II à presente portaria, da qual faz parte integrante, as subparcelas de: "[...] c) Prados e pastagens permanentes: [...] iii) Com predominância de vegetação arbustiva em prática local, inseridas em zonas de baldio".
No anexo II da referida Portaria, não constava qualquer regra de elegibilidade que, de forma expressa, obrigasse a que, à data da candidatura, o beneficiário detivesse registo de marca de exploração do Sistema Nacional de Informação e Registo Animal sobre os parcelários do baldio identificados nessa sua candidatura.».
Face ao exposto, é de julgar procedente o vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de Direito, imputado pela Autora ao ato administrativo impugnado, o que determina a expurgação dos efeitos dessa decisão da ordem jurídica (cf. o artigo 163.° do CPA).

Como se refere na sentença recorrida correu termos no TAF de Mirandela o processo n.º 30/20.6BEMDL no qual foi discutida designadamente a questão que ora constitui objeto do presente recurso.
Correu também termos, no mesmo Tribunal o processo n.º 31/20.4BEMDL que, por sua vez, apreciou a mesma questão em termos idênticos.
Ambos os recursos interpostos pelo R. das sentenças proferidas pelo TAF de Mirandela nesses processos foram julgadas por este Tribunal Central Administrativo Norte por acórdãos respetivamente datados de 24.01.2025 e de 05.12.2025 em termos que continuam a merecer a nossa concordância (julgamentos efetuados, aliás, alternadamente, por todas as juízas que ora julgam o presente recurso).
Pelo que, em conformidade com o disposto no art.º 8º, n.º 3 do CC, se seguirá a fundamentação do primeiro dos acórdãos supra referidos (que também foi seguida pelo segundo).
Assim, temos que, tendo presente o julgamento feito pelo TAF, "e a leitura do regime legal que o suporta, bem que se note o inconformismo, o recorrente pouco avança de crítica impugnatória.
Sob conclusões A a I, nenhuma se identifica que tenha mínimo e útil condão.
Convoca a Lei dos Baldios, a modo de deles excluir como possível actividade uma "apascentação" de suínos.
Todavia, a "apascentação" (de "gado") é apenas uma das práticas logo reconhecidas pelo legislador como dos usos e costumes locais; não exclui outras similares ou afins que aí possam também considerar-se abrangidas; não emergindo erro no juízo acolhido na decisão recorrida de que "o pastoreio dos porcos em zonas de baldio constitui, na zona de ..., uma prática corrente, desde logo para se alimentarem dos recursos aí existentes, nomeadamente da bolota nos meses de outono", possa esse "pastoreio" não se identificar com uma "apascentação".
Convoca que o gestor de baldio não tinha marca de exploração atribuído.
Mas tinha-a a Autora, sendo certo que nos termos do Sistema Nacional de Informação e Registo Animal (veja-se o DL 11.° 142/2006, de 27/07) se previne poder desenvolver-se actividade por mais que um estabelecimento ou núcleo de produção, importando é que, em defesa dos valores aí visados preservar, se desenvolva em registo atualizado da exploração "com a identificação das parcelas utilizadas, de acordo com o sistema de informação parcelar do IFAP, I. P.".
E até a despeito, como o tribunal "a quo" viu, antes até «Promanava do n.° 2 do artigo 15.° que eram definidas, quando aplicável, as regras de elegibilidade para efeitos do RPB das parcelas agrícolas, previstas no anexo II à presente portaria, da qual faz parte integrante, as subparcelas de: "c) Prados e pastagens permanentes: [..] iii) Com predominância de vegetação arbustiva em prática local, inseridas em zonas de baldio".
No anexo II da referida Portaria, não constava qualquer regra de elegibilidade que, de forma expressa, obrigasse a que, à data da candidatura, o beneficiário detivesse registo de marca de exploração do Sistema Nacional de Informação e Registo Animal sobre os parcelados do baldio identificados nessa sua candidatura.».
Nada que resulte contrariado, e em bastante à decretada anulação.
E que também não o fica mesmo que com fragilidade do invocado na decisão recorrida a respeito do previsto para «Pastagens de transumância e outras de utilização comunitária» (18° do Decreto-Lei n° 142/2006), de hipótese apenas expressamente prevista para bovinos, ovinos, caprinos e equídeos, em termos literais e de sentido dificilmente extensível aos suínos".
Aderindo integralmente a esse julgamento vertido nos processos n.°s 30/20.6BEMDL e 31/20.4BEMDL (como evidenciamos, idênticos ao presente) conclui-se assim pela improcedência do erro de julgamento de direito imputado à sentença recorrida, o que determina que seja negado provimento ao recurso.

As custas serão suportadas pelo Recorrente, nos termos do art.º 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC.

IV – DECISÃO:
Nestes termos, acordam, em conferência, as juízas da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
Custas pelo Recorrente.

Porto, 9 de janeiro de 2026

Catarina Vasconcelos
Alexandra Alendouro
Conceição Silvestre

Conceição Silvestre