Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	02480/05.9BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	10/02/2008

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Drº Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia

Descritores:	PROCESSO DISCIPLINAR COMPETÊNCIA CÂMARA MUNICIPAL PRESIDENTE CÂMARA MUNICIPAL

Sumário:	O Presidente da Câmara era e é incompetente para a aplicação de penas disciplinares que não se reconduzam à mera repreensão escrita.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	04/30/2008
Recorrente:	Município do Porto
Recorrido 1:	B...
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Nega provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Negar provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Município do Porto, inconformado, recorre do acórdão proferido pelo TAF do Porto, datado de 13/09/2007, que anulou o acto administrativo praticado pelo Vereador dos Recursos Humanos da Câmara Municipal do Porto no âmbito de processo disciplinar que aplicou ao recorrido B… a pena disciplinar de suspensão pelo período de 40 dias, com fundamento na falta de competência para a prática de tal acto.
Alegou, tendo concluído:
1. O Estatuto Disciplinar foi elaborado, em matéria de lei das autarquias, na vigência da Lei n.º 79/77.
2. Esta lei conferia à câmara municipal o poder de “superintender na gestão e direcção do pessoal ao serviço do município”, entendendo-se caber nesse os poderes de “nomear, contratar ou assalariar, promover, transferir, louvar, punir, aposentar e exonerar os funcionários e assalariados municipais”.
3. O presidente da câmara já gozava de competência disciplinar mesmo antes de ser órgão autónomo – órgão municipal -, o que resulta do n.º 4 do artigo 18.º do Estatuto Disciplinar.
4. Hoje, de acordo com o artigo 68.º, n.º 2, alínea a), da Lei n.º 169/99, “compete ao presidente da câmara municipal decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais”.
5. A competência do presidente da câmara para a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais é originária e exclusiva.
6. O presidente da câmara é o órgão executivo singular do município.
7. O poder de aplicação de sanções disciplinares é assunto indissociável da gestão e direcção dos recursos humanos.
8. O Estatuto Disciplinar não contraria, antes complementa, o disposto no artigo 68º, n.º 2, alínea a), da Lei n.º 169/99.
9. O Estatuto Disciplinar limita-se a explicitar, mas não a atribuir competências.
10. Norma de atribuição de competência é o artigo 68º, n.º 2, alínea a), da Lei n.º 169/99.
11. A matéria disciplinar não é especial relativamente à autárquica.
12. É, antes, uma secção do direito autárquico, tal como a matéria autárquica é uma secção do direito disciplinar.
13. A Revisão de 1997, na nova redacção dada ao n.º 2 do artigo 243.º da CRP, esclareceu que a haver alguma especificidade ela seria sempre de cariz autárquico.
14. O resultado normativo que dê preferência, por especial ainda que anterior, às normas do Estatuto Disciplinar face a normas autárquicas é inconstitucional.
15. O art. 18.º do Estatuto Disciplinar no entendimento perfilhado pelo tribunal a quo, é inconstitucional por vulneração do comando da parte final do art. 243.º, n.º 2, da CRP.
16. Uma interpretação que defenda a extensão do âmbito do Estatuto Disciplinar à atribuição e repartição de competências entre os órgãos autárquicos está, necessariamente, ferida de inconstitucionalidade.
17. A Lei de Autorização Legislativa ao abrigo do qual foi emitido o Estatuto Disciplinar (Lei n.º 10/83, de 13 de Agosto) não habilita o Governo a legislar no âmbito da actual alínea q), do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, respeitante ao Estatuto das autarquias locais, que abarca não só a organização e as atribuições das autarquias, mas também a competência dos seus órgãos e a estrutura dos seus serviços;
18. A Lei n.º 10/83 somente confere ao Governo a possibilidade de legislar ao abrigo das actuais alíneas d) e t) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP.
19. A interpretação perfilhada pela sentença recorrida equivale a aceitar que um decreto-lei autorizado (no caso, o Estatuto Disciplinar) para uma dada matéria reservada é apto a definir parte do regime jurídico respeitante a outra matéria também reservada (no caso, o Estatuto das autarquias locais), ao abrigo da qual não foi emitida qualquer lei de autorização e que a Assembleia da República entendeu ela própria regular (no caso a Lei n.º 169/99).
O recorrido pugnou pela improcedência do recurso.
O Ministério Público também emitiu parecer onde conclui pela improcedência do recurso.
A este parecer respondeu o recorrente insistindo pela procedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:
1) O A. foi admitido ao serviço da entidade demandada em 11/1/1967 para exercer funções de advogado síndico;
2) O A. passou à situação de aposentação em 1/3/2004 com a categoria de Advogado Síndico Assessor Principal;
3) Por deliberação da Câmara Municipal do Porto de 21/9/2004, foi aprovada a conversão em processo disciplinar do processo de sindicância mandado instaurar aos serviços por deliberação de 21/10/2002;
4) Em 31/1/2005 foi deduzida acusação ao A. constante de fls. 299 a 305 do PA apenso e que aqui se dá por integralmente reproduzida para todos os efeitos legais;
5) Com entrada nos serviços da demandada o A. apresentou a sua defesa escrita e que consta de fls. 317 a 324 do PA apenso e que aqui se dá por integralmente reproduzida para todos os efeitos legais;
6) Em 29/5/2005, o instrutor designado elaborou o relatório final do processo disciplinar mandado instaurar ao A. e que consta de fls. 383 a 440 do PA apenso que aqui se dá por reproduzido e do qual consta a final: “(…) propondo-se à Exma. Câmara Municipal do Porto, que ao abrigo da competência que lhe é conferida pelas normas conjugadas dos art.s 18° nº 1, 3 a) do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei nº 24/84 de 16.1, 56° nº 1 e 64° nº 7 d) da Lei nº 169/99 de 18.9, profira deliberação disciplinar nos termos e para os efeitos do art. 66° daquele Estatuto Disciplinar em que: (…) - considerando parcialmente procedente, por parcialmente provada a acusação deduzida neste Processo Disciplinar nº 38121/04/DMSP contra o arguido Dr. B… (…) – Declare o arguido incurso na autoria material de uma infracção disciplinar, por violação do dever geral de zelo prevista e punida pelas normas conjugadas dos art.s 1°, 3° nº 1, 4 b) e 6, 5° nº 2, 11° nº 1 e), 12° nº 3, 15° nº 1 e 24° nº 1 e 2, 29° a) e 31° nº 1 b) do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei nº 24/84 de 16.1; - Na consequência, imponha ao arguido a sanção disciplinar da perda do direito a pensão de aposentação pelo período de 40 (quarenta) dias, nos termos das disposições acabadas de citar. Remeta o processo à Ex.ma Câmara Municipal do Porto através do Ex.mo Presidente da Câmara cfr. artº 68° nº 1 n), o) e p) da Lei nº 169/99, de 18.9. (…)”;
7) Com data de 24/5/2005 a Directora do Departamento Municipal Jurídico e de Contencioso proferiu o despacho de fls. 443 do PA apenso do seguinte teor: “Considerando que nos termos do artigo 68º, n.º 2, alínea a), da lei 169/99 de 18/09, é o Presidente da Câmara quem detém originariamente a competência para a aplicação das penas disciplinares; Considerando que o Estatuto Disciplinar, aprovado pelo Decreto-Lei 28/84 de 6/01, se limita a prever a competência dos órgãos em matéria disciplinar, sem os concretizar; Considerando que com a aprovação da lei 169/99 o Presidente da Câmara é um órgão executivo da pessoa colectiva “Município”, autónomo do órgão Câmara Municipal”; Considerando que, e de acordo com o supra exposto, a aplicação das sanções disciplinares e outras decisões decorrentes do Procedimento Disciplinar, tem vindo a ser exercida pelo Sr. Vereador dos Recursos Humanos, no uso da competência delegada pelo Sr. Presidente, conforme a Ordem de Serviço nº 22/2002; Remete-se o presente processo ao Sr. Vereador dos Recursos Humanos, para decisão.”
8) Por despacho de 25/7/2005 do Vereador dos Recursos Humanos, no uso de competência delegada, nos termos do capitulo II da Ordem de Serviço n.º 22/2002, de 16/01, publicada no Boletim Municipal n.” 3436, de 22/02/2002, foi o autor punido com a sanção disciplinar de suspensão pelo período de 40 dias, substituída pela perda do direito à pensão de aposentação por igual período de tempo, despacho esse que é do seguinte teor: “(…) Aceito todo o conteúdo do Relatório do presente processo disciplinar, que aqui dou como reproduzido para todos os efeitos legais, e, em consequência, nos termos do artº 66° do Estatuto Disciplinar aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84 de 16 de Janeiro, (…) aplico ao Sr. Dr. B…, advogado sindico aposentado, a sanção disciplinar de suspensão pelo período de quarenta dias, substituída pela perda do direito a pensão de aposentação por igual período de tempo, nos termos das disposições conjugadas dos arts. 1°, 3° nºs 1, 4 al. b) e 6, 5° n.º 2, 11 ° n.º 1 al. c), 12° n.° 3, 15° n.° 1 e 24° n.ºs 1 e 2, 29° al. a) e 31° n.° 1 al. b) do mesmo Estatuto”
9) A referida decisão foi notificada pessoalmente ao A. através de entrega de ofício constante de fls. 445 do PA apenso, recebida pelo A. em 9/9/2005;
10) Dá-se aqui por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais o atestado médico apresentado pelo A. e constante de fls. 157 dos autos;
11) Com referência a Novembro e Dezembro de 2005 a pensão de aposentação ilíquida do A. era de € 2.575,74.
Nada mais se deu como provado.
Há agora que apreciar o recurso que nos vem dirigido.
A questão que é suscitada nestes autos já não é nova e tem tido ao longo do tempo um tratamento jurisprudencial uniforme no sentido de que não faz parte das competências do Presidente das Câmaras a aplicação de penas disciplinares que vão além da repreensão, estando essa competência reservada às respectivas Câmaras Municipais.
Por acórdão do STA datado de 13/02/2008, proferido no proc. n.º 0426/07 foi entendido que “A competência para aplicar sanções disciplinares (além da repreensão), aos funcionários e agentes da administração local pertence, no município, ao respectivo órgão executivo, a Câmara Municipal, como resulta das disposições conjugadas dos n.º 1 e 4 do n.º 1 do art. 18º do Estatuto Disciplinar (E.D.), aprovado pelo DL 24/84 de 16.01 e dos os art. 2º e 56, nº 1 da Lei nº 169/99, de 18.09 e art. 239º da CRP/97).”; nesse mesmo acórdão foram tratadas, no essencial, as questões que são agora colocadas neste recurso, pelo que, não se vislumbrando agora razão que nos leve a adoptar posição jurídica diferente seguir-se-á de perto o que ali se escreveu.
Assim, escreveu-se nesse acórdão:
“A questão suscitada pelo recorrente e cuja relevância justifica o presente recurso excepcional de revista é a de saber a quem cabe, na vigência da Lei das Autarquias Locais nº 169/99, de 18.09, a competência para impor a aplicação de sanções disciplinares aos funcionários e agentes afectos aos serviços municipais – se à câmara municipal, se ao seu presidente.
Resulta da matéria provada que ao Autor da presente acção, funcionário da Câmara Municipal do Porto, com a categoria de técnico superior consultor jurídico principal, foi aplicada, em 15 de Setembro de 2004, pelo Senhor Vereador do Pelouro da Juventude, Desporto, Euro 2004, Educação e Recursos Humanos, ao abrigo de delegação de competência do Senhor Presidente da Câmara do Porto, a pena disciplinar de 45 dias de suspensão, com execução suspensa por dois anos.
Quer a sentença do TAF do Porto, quer o acórdão do TCA Norte que a manteve, entenderam verificar-se o invocado vício de incompetência do autor do acto, por ser a Câmara Municipal do Porto e não o seu Presidente, o órgão que tem a seu cargo o exercício do poder disciplinar sobre os funcionários e agentes municipais, competência que fundamentam no art. 18º do Estatuto Disciplinar, aprovado pelo DL 24/84 de 16.01, considerando que tal preceito não foi revogado pela Lei nº 18/91 de 12.06, na redacção conferida ao nº 2 do art. 53º do DL 100/84, de 29.03 (L.A.L), nem pela posterior Lei nº 169/99, de 16.09, como defendia o Município.
O recorrente Município continua a defender que, contrariamente ao decidido, o despacho impugnado não padece de vício de incompetência, pois o Senhor Vereador, autor do acto impugnado, praticou-o no uso de competência validamente delegada pelo Presidente da Câmara que, enquanto verdadeiro órgão autárquico, é quem hoje detém, originariamente, a competência para decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais, nos termos da alínea a) do nº 2 do art. 68º da citada Lei nº 169/99, sendo que o poder de aplicação de sanções disciplinares é assunto indissociável da gestão e direcção dos recursos humanos.
Defende ainda que o Estatuto Disciplinar não atribui competências, limitando-se a explicitar as competências atribuídas pela lei própria, que é a lei reguladora do quadro de competências, no caso a LAL nº 169/99, e, por isso, não contraria, antes complementa o disposto no citado art. 68º, nº 2, a) dessa Lei, mas a considerar-se que o contraria, então deve considerar-se derrogado por ela.
Cita, em seu apoio, o parecer do Prof. Dr. ..., que juntou aos autos com as alegações de recurso para o TCA.
Invoca, ainda, a inconstitucionalidade de eventual interpretação que defenda que o art. 18º do ED, como norma especial, não foi revogado pela referida Lei nº 169/99, por vulneração do comando da parte final do art. 243º, nº 2 da CRP, na redacção da Revisão de 1997 e ainda a inconstitucionalidade da interpretação, que defenda a extensão do âmbito do ED à atribuição e repartição de competências entre os órgãos autárquicos, por falta de autorização legislativa para o efeito.
Vejamos:
À data da prática do acto punitivo aqui em causa, estava em vigor o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local (doravante ED), aprovado pelo DL nº 24/84, de 16.01.
Como expressamente consta do seu art. 1º, o ED aplica-se aos funcionários e agentes da administração central, regional e local, apenas se exceptuando do âmbito da sua aplicação os funcionários e agentes que possuam estatuto especial.
Portanto, não restam dúvidas que o ED se aplica aos funcionários e agentes das autarquias.
O ED foi emitido ao abrigo da autorização legislativa constante da Lei nº 10/83, de 13.08, nos termos da alínea d) do nº 1 do art. 168º da CRP/82, que respeita ao regime geral de punição das infracções disciplinares.
Com efeito, nos termos do art. 1º, nº 1, b) da citada Lei, o Governo é autorizado a legislar «em matéria de regime disciplinar da função pública» e nos termos do nº 3 do mesmo preceito, «O regime a instituir nos termos da alínea b) do nº 1 visa introduzir alterações ao Decreto-Lei nº 191-D/79, de 25 de Junho, por forma a redefinir factos ilícitos ou a definir novas formas de ilícito de corrupção passíveis de sanção disciplinar, a corrigir a dosimetria das penas em vigor e ainda a ultrapassar dificuldades de execução e a integrar lacunas do Estatuto Disciplinar.». (sublinhados nossos).
Deve aqui referir-se que o anterior Estatuto Disciplinar, aprovado pelo DL 191-B/79, de 25.06, não se aplicava directamente às autarquias locais em certas matérias, designadamente no que respeita à competência disciplinar, porque o legislador, face às particularidades que reveste seu regime, designadamente à autonomia dos respectivos órgãos – embora subordinados às leis gerais da República - julgou preferível a adaptação dessas matérias por via regulamentar (cf. preâmbulo do citado diploma e seus art. 1º, nº 2 e 19º). Só que esse regulamento não chegou a ver a luz do dia, embora se previsse no nº 1 do citado art. 19º do referido ED, um prazo de 180 dias para a sua publicação.
O novo ED, aprovado pelo DL 24/84, de 16.01, que veio substituir o anterior (considerado, aliás, pelo legislador... «um diploma de transição, cuja substituição virá a ser feita, oportunamente, no âmbito da reforma administrativa em curso e da projectada Lei de Bases da Função Pública» - cf. preâmbulo do ED/79), pretendeu resolver todas as lacunas e dúvidas suscitadas na aplicação e execução daquele, designadamente no que respeita à administração local, e ainda concentrar num único diploma, todo o regime disciplinar dos funcionários e agentes de todos os sectores da Administração Pública (administração central, regional e local), apenas excluindo do seu âmbito os casos específicos, em que existisse um estatuto próprio (por exemplo, os casos dos Magistrados Judiciais e do Ministério Público da Polícia Judiciária, da PSP e da GNR e dos Militares).
Aliás, essa intenção legislativa foi claramente manifestada no preâmbulo do ED/84, quando, a certa altura, se refere «Visa, ainda a presente revisão ultrapassar dificuldades de execução (...), bem como integrar lacunas suscitadas na aplicação do Estatuto Disciplinar.
Observa-se ainda que, com a presente revisão, o Estatuto Disciplinar é aplicável, em toda a sua extensão, à administração local.
Finalmente, sublinha-se que a presente revisão não constitui uma reformulação global do Estatuto, ficando a dever-se à preocupação de evitar a dispersão do regime disciplinar por legislação extravagante, a revogação do Dec.Lei nº 191-D/79, de 25 de Junho».
Evidentemente que, passando a partir do ED de 1984, a existir um único regime disciplinar para todos os funcionários e agentes da Administração Pública, incluindo os da administração local, era nessa lei disciplinar que devia ser definida, como foi, a competência disciplinar sobre aqueles funcionários e agentes.
Assim, o referido Estatuto, sendo um conjunto normativo que estabelece todo o regime da disciplina na função pública, contém, naturalmente normas sobre a «Competência Disciplinar», que são as que integram o seu Capítulo III (art. 16º a 21º), a saber:
Art. 16º
(Princípio Geral)
A competência disciplinar dos superiores envolve sempre a dos seus inferiores hierárquicos dentro do serviço.
Art. 17º
(Competência disciplinar sobre os funcionários e agentes da administração central e regional)
1. A pena da alínea a) do nº 1 do art. 11º é da competência de todos os funcionários e agentes em relação aos que lhes estejam subordinados.
2. A aplicação das penas previstas nas alíneas b) a d) do nº 1 do art. 11º, é da competência dos secretários-gerais e dos directores gerais e equiparados, nomeadamente dos dirigentes dos institutos públicos.
3. Se os responsáveis pelos serviços directamente dependentes dos membros do Governo não possuírem a categoria antes referida, a competência para a aplicação das penas previstas no número anterior poderá ser neles delegada pelo membro do Governo competente.
4. A aplicação das penas expulsivas referidas nas alíneas e) e f) do nº 1 do art. 11º e da pena de cessação de comissão de serviço referida no nº 2 do mesmo artigo é da competência exclusiva dos membros do Governo e dos secretários regionais nas regiões autónomas em cada caso competentes.
Art. 18º
(Competência disciplinar sobre os funcionários e agentes ao serviço das autarquias locais e das associações e federações de municípios)
1. A competência disciplinar sobre os funcionários e agentes das autarquias locais e das associações e federações de municípios pertence aos respectivos órgãos executivos.
2. (...)
3. Os órgãos executivos das autarquias locais e das associações e federações de municípios têm competência:
4. a) Para aplicação aos funcionários e agentes dos respectivos quadros privativos de todas as penas disciplinares previstas no nº 1 do art. 11º;
5. b) Para a aplicação aos funcionários do quadro geral administrativo que se encontrem ao seu serviço das penas disciplinares de repreensão e multa;
6. c) Para aplicação da pena de cessação de comissão de serviço.
7. Os presidentes dos órgãos executivos têm competência para repreender qualquer funcionário ou agente ao serviço da autarquia.
Art. 19º
(Competência disciplinar sobre o pessoal dos serviços municipalizados)
É da competência dos respectivos conselhos de administração a aplicação ao pessoal dos serviços municipalizados das penas disciplinares previstas no nº 1 do art. 11º, bem como da pena de cessação da comissão de serviço.
Art. 20º
(Assembleias distritais)
1. Enquanto subsistirem as assembleias distritais, aplicar-se-á ao respectivo pessoal, transitoriamente, o disposto neste diploma, cabendo ao governador civil exercer as competências cometidas aos órgãos executivos.
2. Das decisões do governador civil proferidas no exercício da competência a que se refere o número anterior apenas cabe recurso contencioso.
Art. 21º
(Competência disciplinar sobre os funcionários e agentes dos governos civis)
1. Compete aos governadores civis a aplicação aos funcionários e agentes que prestem serviço nos governos civis das penas até à de suspensão, inclusive.
2. Compete ao Ministro da Administração Interna a aplicação das penas previstas nas alíneas d) a f) do nº 1 do art. 11º.
Ora, existindo uma lei disciplinar em matéria de função pública, o referido ED e aplicando-se essa lei, em toda a sua extensão, à administração local, é nela que se deve procurar, em primeiro lugar, a competência disciplinar sobre os funcionários e agentes da administração abrangidos por esse diploma
Como vimos, a competência disciplinar sobre os funcionários e agentes ao serviço das autarquias estava prevista no transcrito art. 18º do ED, que é claro quanto a essa matéria.
Face ao citado preceito, a competência disciplinar sobre os funcionários e agentes das autarquias locais está centrada no órgão executivo da autarquia (nº 1), cabendo, nesse campo, ao presidente desse órgão executivo apenas a competência para repreender qualquer funcionário ou agente ao serviço da autarquia (nº 4).
Refere o recorrente, que existindo dois órgãos executivos nas autarquias, um colegial, a Câmara Municipal, outro singular, o Presidente da Câmara, é a este que se refere o nº 1 do art. 18º.
Os órgãos municipais constam da Lei das Autarquias Locais, e o art. 2º da Lei n.º 169/99, de 18.09, aqui aplicável, define quais são os órgãos do município nele não se referindo como tal, o Presidente da Câmara.
Com efeito, ali se refere o seguinte:
Art. 2º
Órgãos
1. Os órgãos representativos da freguesia são a assembleia de freguesia e a junta de freguesia.
2. Os órgãos representativos do município são a assembleia municipal e a câmara municipal.
Sendo que a assembleia municipal é o órgão deliberativo do município (art. 41º da LAL) e a câmara Municipal é o órgão executivo colegial do município, sendo constituída por um presidente e por vereadores (art. 56º, nº 1 da LAL). Sendo igualmente estes dois, os órgãos municipais reconhecidos constitucionalmente (cf. art. 252º da CRP/82 e o actual art. 239º da CRP)
Portanto, face à lei em vigor à data do acto impugnado, o Presidente da Câmara não era, como ainda não é, um órgão de iure do município, sendo a Câmara Municipal o único órgão executivo do município referido na lei, tal como acontecia face às anteriores L.A.L.s. O que não quer dizer que o Presidente da Câmara não exerça, no âmbito das suas competências, próprias e delegadas, funções executivas de grande relevo. Mas a lei não o reconheceu ainda como órgão municipal e não o fazendo a lei, não pode o intérprete atribuir-lhe tal qualificação.
Isto sem prejuízo de se reconhecer que as competências atribuídas na L.A.L., ao Presidente da Câmara, nomeadamente as executivas, têm vindo a aumentar substancialmente, daí que seja considerado por alguns autores, como um verdadeiro órgão municipal, mas isso, como se referiu, não lhe atribui, só por si, essa qualificação e para o que nos interessa, em nada altera, a sua competência disciplinar, que continua a ser apenas a prevista no art. 18º, nº 4 do ED.
Pretende, porém, o recorrente que o art. 18º do ED se deve considerar derrogado, senão pela Lei 18/91, que alterou a LAL de 1984, aprovada pelo DL 100/84, de 12.01 e transferiu para o Presidente da Câmara o poder de superintendência na gestão e direcção dos recursos humanos, que dantes era competência da Câmara Municipal, pelo menos, pela Lei nº 169/99, que, no art. 68º, nº 2, a), veio atribuir ao Presidente da Câmara competência para «decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais».
Daí conclui, em síntese, que o Presidente da Câmara é hoje o verdadeiro órgão executivo do município, o topo da hierarquia municipal, e, como tal, detendo os poderes de gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais, terá de deter, necessariamente, também o poder disciplinar sobre os funcionários e agentes da administração local.
Com todo o respeito, a tese do recorrente não se pode sufragar.
Em primeiro lugar e como é sabido, a competência disciplinar, na vertente mais importante, que é a competência para aplicar sanções (existe a outra vertente, que é a da acção disciplinar, para que são competentes todos os superiores hierárquicos relativamente aos seus subalternos - cf. art. 39º do ED/84), nem sempre está atribuída a um superior hierárquico, numa organização administrativa hierarquizada.
Com efeito, como resulta da análise do direito comparado e tem sido referido abundantemente na doutrina administrativa, se é certo que todos os superiores hierárquicos têm competência para instaurar a acção disciplinar relativamente aos seus subalternos, nem todos têm competência para a decidir e pode até essa competência para aplicação de sanções disciplinares ser atribuída a um órgão externo à hierarquia, normalmente um órgão colegial (v.g. um conselho disciplinar).
Assim, a competência para aplicar sanções às infracções apuradas em processo disciplinar pode pertencer ao próprio superior hierárquico que mandou instaurar o processo, mas pode também pertencer a outro de mais alto grau hierárquico (em ambos os casos estamos perante a chamada disciplina hierarquizada), ou mesmo a um órgão externo à hierarquia, cujas decisões sejam de per si executórias ou vinculem o superior que tenha de executá-las (é a chamada disciplina jurisdicionalizada).
Igualmente tal competência pode, por lei, estar concentrada no chefe da hierarquia, com excepção das chamadas penas morais (repreensão e advertência) e, por vezes, com possibilidade de delegação de certas penas em determinados superiores subalternos, ou pode estar desconcentrada pelos vários graus da hierarquia, de acordo com o grau de gravidade da pena a aplicar (Vide a este propósito, o Profs. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 9ª edição, 1972, p. 799 e 804 e in Princípios Fundamentais do Direito Administrativo, 1996, p. 318 e seg. e também o Prof. Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, p. 395 e Paulo Otero, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, p. 59.)
Ou seja, o superior hierárquico que tem o poder de direcção de um determinado serviço, emanando ordens sobre matéria de serviço para os subalternos cumprirem, pode não ter, ou não ter toda, a competência para os punir em caso de desobediência a essas ordens ou em caso de qualquer outra infracção disciplinar, basta que tal competência seja atribuída por lei a outro superior hierárquico de grau mais elevado ou mesmo a um órgão externo à hierarquia.
O que demonstra, contrariamente ao defendido pelo recorrente, que a competência disciplinar, na vertente competência para punir, não é indissociável do poder de direcção, típico da hierarquia, já que, por um lado, não supõe, necessariamente, uma relação hierárquica entre quem aplica a sanção e quem é sancionado e, por outro, mesmo nos casos de disciplina hierarquizada, nem todos os superiores hierárquicos com poder de direcção (o poder de direcção não existe só no dirigente máximo, pode estender-se a outros dirigentes de grau intermédio), têm competência para aplicar sanções disciplinares aos subalternos, além da mera repreensão.
Se tal implica um enfraquecimento do poder de direcção do superior hierárquico é questão que não cabe ao tribunal apreciar, sendo certo que não é difícil descobrir bons argumentos a favor da atribuição da competência para punir, sobretudo no que respeita às penas mais graves, v.g. as penas expulsivas, a um único órgão colegial, de preferência externo à hierarquia (maiores garantias de imparcialidade e de isenção, mais paz nas relações internas com reflexos no funcionamento dos serviços). Haverá, certamente, também bons argumentos contra (maior demora no processo de decisão, eventual maior dificuldade de compreensão da situação ou falta da disponibilidade exigida se se tratar de órgão ou agente da hierarquia sobrecarregado com outras competências), mas, como é óbvio, caberá ao legislador, de iure condendo, se for caso, ponderar todos os prós e os contras em cada situação.
De qualquer modo, sempre se dirá que o superior hierárquico com poderes de direcção não fica destituído de competência disciplinar, pelo facto de estar atribuída a um seu superior hierárquico ou a um órgão externo à hierarquia o poder de punir, uma vez que sempre subsiste a sua competência para aplicar penas morais (repreensão e advertência - cf. art. 17º, nº 1 do ED/84) e até outras penas quando a lei a prevê, sendo que terá sempre competência para o exercício, em geral, da acção disciplinar, que a lei assegura a qualquer superior hierárquico, relativamente aos subalternos (cf. art. 39º do ED/84) e que é pressuposto necessário do exercício da competência para punir. Assim, se bem que esta última competência seja considerada, por razões óbvias, a mais importante dentro do poder disciplinar, a verdade é que ela só pode ser exercida se previamente for instaurada a acção disciplinar pelo superior hierárquico.
E se pode existir poder de direcção sem competência disciplinar para aplicar sanções além da repreensão, por maioria de razão, pode existir poder de superintendência sem existir competência disciplinar para punir, pois o poder de superintendência é menos forte que o poder de direcção, traduzindo-se apenas numa faculdade de emitir directivas ou recomendações, no fundo num «poder de mera orientação» (cf. o Prof. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 1986, Vol. I, p. 713.)
A diferença, do ponto de vista jurídico, entre ordens, por um lado, e directivas e recomendações, por outro, consiste em que as ordens são comandos concretos, específicos e determinados, que impõem a necessidade de adoptar imediata e completamente uma certa conduta, enquanto as directivas são orientações genéricas, que definem imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinatários, mas que lhes deixam liberdade de decisão quanto aos meios a utilizar e às formas a adoptar para atingir esses objectivos. Por sua vez, as recomendações são conselhos emitidos sem a força de qualquer sanção para a hipótese do não cumprimento (cf. por ex., neste sentido, os acs. STA de 27.03.2003, rec. 68/03 e o ac. de 24.03.2004, rec. 1407/02.)
E sendo o poder de superintendência um poder de mera orientação, não se vislumbra como a atribuição desse poder, ao Presidente da Câmara, sobre a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais, pela Lei nº 18/91, poderia afectar a competência disciplinar definida no art. 18º do ED. Aliás, a jurisprudência deste STA, já teve oportunidade de se pronunciar sobre esta concreta questão, tendo decidido que: «A competência disciplinar da Câmara Municipal não resultava da atribuição a este órgão daquela competência de «superintendência na gestão e direcção do pessoal ao serviço da autarquia» - que, aliás, o nº 1 do art. 52º da versão originária do Decreto-Lei nº 100/84 considerava «tacitamente delegada no presidente da câmara» sem que daí derivasse também a delegação da competência disciplinar da câmara municipal – mas antes e exclusivamente, das aludidas regras do art. 18º do Estatuto Disciplinar. O que, de resto, bem se compreende se se considerar a «superintendência», como o «poder de orientação» (assim, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Administrativo, vol. I, 1986, p. 713). Consequentemente, a transferência desse poder de orientação, em que se traduz a superintendência, por imposição legal» tacitamente delegado» (no sentido de que esta figura não representa uma delegação de poderes propriamente dita, mas antes uma forma de desconcentração originária, na qual o delegante nada delega, porque sem necessidade de qualquer delegação, o poder de decidir pertence ope legis ao impropriamente chamado delegado» (cf. autor e obra citados, p. 667) nenhuma repercussão podia ter e nenhuma repercussão teve na repartição de competência disciplinar entre aqueles dois órgãos, tal como estava e continua a estar definida no art. 18º do Estatuto Disciplinar que, neste aspecto, não sofreu qualquer derrogação.» (cf. ac. do STA de 05.05.1999, rec. 41.514)
Resta-nos acrescentar, que para a boa compreensão desta matéria importa também ter presente que uma coisa é a hierarquia decorrente da repartição de competências funcionais entre os órgãos ou agentes de uma pessoa colectiva pública, ou seja, a relação orgânica dos agentes com a Administração, atingindo-os não como trabalhadores, mas como titulares de um órgão administrativo, com vista à realização do mesmo interesse, o interesse público (hierarquia em sentido restrito), e outra é a hierarquia que respeita à relação de serviço que os agentes mantêm com a Administração, relação que os obriga a respeitar, enquanto trabalhadores, as ordens da entidade patronal, sob pena de responsabilidade disciplinar (hierarquia em sentido amplo) (cf. a este propósito, o Prof. Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, p. 390.) Ora, as leis orgânicas, que estabelecem as competências dos órgãos das pessoas colectivas públicas, quer no âmbito da administração central e regional, quer no âmbito da administração local, entre as quais as L.A.L.s, ao repartirem as competências funcionais entre esses órgãos, situam-se no plano da hierarquia em sentido restrito e não no plano da hierarquia em sentido amplo, tal como atrás definidas, pelo que não têm que contemplar e em regra não contemplam, as competências disciplinares, que são, por isso, tratadas separadamente, normalmente em legislação específica, tendencialmente abrangente da maioria dos trabalhadores da Administração Pública, como é o caso do ED/84.
Mas, sendo assim e tendo em conta tudo o anteriormente exposto, não pode afirmar-se, como afirma o recorrente, que do poder de superintendência na gestão e direcção do pessoal dos recursos humanos, atribuído ao Presidente da Câmara Municipal, pela Lei 18/91, de 12.01, e mesmo do poder de decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais, decorre, inevitavelmente, a sua competência para aplicar sanções disciplinares aos funcionários e agentes desses serviços.
Antes há que concluir que, nem a Lei 18/91, nem a Lei 169/99, vieram definir a competência disciplinar na administração local, nem tinham de o fazer, por não ser o local próprio para o efeito, mas sim o Estatuto Disciplinar da função pública, que, por isso, nenhuma delas revogou, nem expressa, nem inequivocamente.
Na verdade, nada se refere nos respectivos preâmbulos, nem resulta dos trabalhos preparatórios (cf. reuniões plenárias de 07.03.1991 e de 02.07.1998, DRA, nº 51 de 08.03.1991 e nº 102, de 03.07.1999, respectivamente,) que aponte no sentido da revogação do citado art. 18º do ED, ou sequer qualquer discussão relativa à competência disciplinar nas autarquias, o que, conjuntamente com tudo o anterior exposto, demonstra, à evidência, que as alterações introduzidas por aquelas Leis nas competências do Presidente da Câmara, não visaram alterar a sua competência disciplinar expressamente prevista no art. 18º do ED.
E porque as competências definidas na LAL têm um campo de aplicação distinto da competência disciplinar, não se coloca a hipótese de revogação do art. 18º do ED/84 pelas referidas LAL, pelo que fica prejudicada a apreciação da alegada inconstitucionalidade de uma eventual interpretação que concluísse que o ED, como norma especial prevaleceria sobre a LAL, por vulneração do art. 243º, nº 2 da actual CRP, interpretação que teria de ter como pressuposto que a LAL dispôs sobre competência disciplinar do Presidente da Câmara, o que, pelas razões expendidas, não acontece.
Finalmente, quanto à também alegada inconstitucionalidade do art. 18º do ED/84, por falta de autorização legislativa:
Segundo o recorrente a Lei de Autorização Legislativa nº 10/83, de 13.08, ao abrigo da qual foi emanado o ED/84, somente conferiu ao Governo a possibilidade de legislar ao abrigo das actuais alíneas d) e t) do nº 1 do art. 165º da CRP, não o habilitando a legislar no âmbito da actual alínea q) do referido preceito legal, respeitante ao Estatuto das Autarquias Locais, que abarca não só a organização e as atribuições da autarquia, mas também a competência dos seus órgãos e a estrutura dos seus serviços, pelo que, uma interpretação do Estatuto Disciplinar que estenda o seu âmbito de aplicação às competências dos órgãos da autarquia padece de falta de autorização legislativa.
Não assiste também aqui razão ao recorrente.
Como já se referiu atrás, embora possa existir, e em regra existe, uma relação íntima entre as competências funcionais dos órgãos e agentes de uma pessoa colectiva pública e as competências disciplinares eventualmente atribuídas a esses órgãos ou agentes sobre os respectivos subalternos, já que ambas assentam, em princípio, na estrutura hierarquizada da Administração, trata-se, como ficou já suficientemente evidenciado, de competências, que respeitam a matérias distintas, e que, por isso, são, em regra, objecto de consagração em diplomas distintos.
Aliás, que são distintas as matérias, revela-o desde logo o facto de, sendo ambas competência reservada da Assembleia da República, o regime geral de punição das infracções disciplinares e respectivo processo estar previsto em alínea distinta das matérias relativas às competências funcionais dos seus órgãos, vg, o estatuto das autarquias locais (cf. alíneas d) e q), respectivamente, do actual nº 1 do art. 165º da CRP e correspondentes às alíneas d) e s), respectivamente, do art. 168º, nº 1 da CRP/82).
Ora, a autorização legislativa constante do art. 1º, nº 1, b) da Lei nº 10/83, que esteve na base do referido ED, aprovado pelo DL 24/84, de 16.01, foi emitida ao abrigo da referida alínea d) do nº 1 do art. 168º da CRP/82, e, portanto, como dela consta, para o Governo legislar em «matéria do regime disciplinar da função pública», função pública onde se incluem também os funcionários e agentes da administração local, e não em matéria do Estatuto das Autarquias Locais. E foi o que o Governo fez, aprovando o Estatuto Disciplinar/84. O governo não extravasou, pois, o âmbito da autorização legislativa que lhe foi concedida.”
A reforçar a posição defendida neste acórdão veio a Lei n.º 58/2008 de 9 de Setembro, que revogou o DL n.º 24/84 de 16/01, manter a competência para aplicar as sanções disciplinares, que excedam a mera repreensão escrita, nos órgãos executivos das autarquias locais, ou seja, nas Câmaras Municipais, cfr. arts. 14º, n.ºs. 1 e 4 e 9º.
Não há dúvida, assim, que sempre foi vontade do legislador manter a competência disciplinar nas Câmaras, no que toca á aplicação de todas as penas que excedam a mera repreensão escrita, reservando apenas a aplicação desta pena para os “superiores hierárquicos em relação aos seus subordinados”, sendo mesmo indelegável aquela competência, cfr. n.º 6 do mesmo art. 14º.
Sem necessidade de qualquer outro considerando pode-se concluir que se fez um julgamento acertado no acórdão recorrido.
Por tudo o que fica exposto, acordam os juízes que compõem este TCA Norte em negar provimento ao recurso e em consequência confirmar o acórdão recorrido.
Custas pelo recorrente, fixando-se a t.j. em 4 Ucs.
D.N.
Porto, 02 de Outubro de 2008
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela