| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA [MAI], inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Penafiel, datada de 26/03/2007, que julgou parcialmente procedente a acção administrativa especial contra o mesmo instaurada por P..., devidamente identificado nos autos, na qual peticionava a impugnação do despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna, de 07/04/2006, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto pelo ora recorrido do indeferimento proferido pelo Comandante-Geral da GNR à reclamação da homologação da decisão da Junta Superior de Saúde (JSS), de 14/06/2005, que diagnosticou ao ora recorrido uma “Hipoacúsia ligeira” e o considerou “Pronto para todo o serviço”.
Formula, nas respectivas alegações (cfr. fls. 136 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões:
“…
a) O acto administrativo impugnado é um acto que indeferiu o recurso hierárquico, confirmando o despacho do Senhor Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, de 27 de Junho de 2005, que homologou a decisão da Junta Superior de Saúde, através da qual o Autor foi considerado pronto para todo o serviço;
b) Em sede de impugnação hierárquica, por se tratar de procedimento de 2.º grau, não existe fase instrutória, valendo a documentação que serviu de suporte para a decisão administrativa do procedimento de 1.º grau;
c) No próprio parecer jurídico que fundamentou o acto judicialmente impugnado foram ponderadas as questões invocadas pelo então recorrente relativas à sua pretensão, bem como da documentação clínica por ele junta na petição de recurso;
d) No procedimento de 2.º grau não está prevista na Lei qualquer fase instrutória, ou estatuído algum dever de instrução;
e) O douto Acórdão recorrido, ao ter considerado que o acto administrativo impugnado preteriu uma formalidade procedimental, por em sede de recurso hierárquico não terem sido ouvidas testemunhas e, assim, ter ocorrido violação do dever de instrução, padece do vício de violação de lei, por erro de interpretação e aplicação do artigo 87.º, n.º 1, do C.P.A., uma vez que o seu âmbito de aplicação se insere somente nos procedimentos de 1.º grau…”.
Conclui no sentido do provimento do recurso, com consequente revogação da decisão judicial recorrida.
O Autor, ora recorrido, não apresentou contra-alegações (cfr. fls. 149 e segs.).
O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido do provimento do recurso (cfr. fls. 159).
Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recurso de ‘revisão’” (cfr. J.C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8ª edição, págs. 459 e segs.; M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 850 e 851, nota 1; Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” – in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71).
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida ao haver julgado parcialmente procedente a presente acção administrativa especial o fez em erro de direito na interpretação e aplicação do art. 87.º, n.º 1 do CPA [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Da decisão recorrida resultaram provados os seguintes factos:
I) Em 03 de Dezembro de 2004 o Major-Médico Dr. A... J... M... C.... elaborou o seguinte relatório: «O Cabo de Tms/Expl N.º ... – P..., da Guarda Nacional Republicana, da Brigada de Trânsito, a prestar serviço no Grupo Regional de Trânsito do Porto, apresenta perturbação auditiva que se traduz por Hipoacúsia Neurosensorial Moderada, aparentemente não compatível com traumatismo acústico.
Esta situação cínica beneficia com afastamento de ruídos devendo ser preferida uma actividade em que tal seja possível.
A avaliação por ORL sugere ainda observação periódica.
Neste contexto solicita-se avaliação pela Ex.ª JSS no sentido de decidir sobre reclassificação do militar para a Arma de Infantaria …» - (cfr. fls. 43 dos autos);
II) Em 03 de Dezembro de 2004 o Major-Médico A... propôs a reclassificação do ora A. para a arma de Infantaria (cfr. fls. 44 dos autos);
III) O Chefe de Serviço de Otorrinolaringologia do H. M. Regional 1 (Dr. C...) elaborou o seguinte relatório médico: «Reforçando o parecer dado em 27 de Setembro de 2004, venho por este meio referir que o Cabo P... é por mim vigiado desde 24 de Setembro de 2004 por hipoacúsia neurossensorial direita associada acufenos, subsequentes a atropelamento com TCE em 1995.
Na presente data, mantém hipoacúsia neurossensorial direita (PTA de 41dB) e acufenos.
A esta lesão corresponde uma IPP de 6,5%, ao abrigo do Capítulo IV, art. 8.1.1.
Mais uma vez reforço a ideia que não deve estar exposto a ruídos, sob pena de agravamento da sua lesão…» - (cfr. fls. 46 dos autos);
IV) Em 15 de Março de 2005 o Dr. Â... (A. S... R..., Lda. - Clínica de Otorrinolaringologia e Cirurgia Cérvico-Facial) elaborou o seguinte relatório médico: «declaro que tenho observado o Exmo. Sr. P... desde Agosto de 2004 por patologia do foro auditivo. Apresenta hipoacusia neurossensorial nos agudos e sinais de intolerância ao ruído (recobro) comprovado por estudos electrofisiológicos. A etiologia provável é o trauma acústico e por tal não deve estar sujeito a ruídos intensos por longos períodos …» (cfr. fls. 48 dos autos);
V) Em 14 de Junho de 2005 a JSS diagnosticou ao ora A. uma «Hipoacúsia ligeira» e deliberou que o A. estava «Pronto para todo o serviço», que mereceu o despacho de homologação do Sr. Comandante-Geral da GNR, de 27/06/2005 (cfr. fls. 42 dos autos);
VI) Em 18 de Julho de 2005 o ora A. foi mandado baixar ao Centro Clínico das “J...” pelo Major-Médico Dr. A... (cfr. fls. 50 dos autos);
VII) Em 04 de Agosto de 2005 o ora A., por intermédio de mandatário, apresentou ao Sr. Comandante-Geral da GNR uma reclamação do despacho de homologação referido no ponto V) supra (cfr. fls. 42 a 48 do PA);
VIII) Em 24 de Agosto de 2005 o Sr. Comandante-Geral da GNR indeferiu a reclamação apresentada pelo ora A. (cfr. fls. 54 a 57 do PA);
IX) Em 07 de Setembro de 2005 o Dr. A..., otorrinolaringologista, emitiu a seguinte declaração (por excerto): «Com esta patologia é aconselhável a não frequência de locais e ambientes de ruído …» (cfr. fls. 12 dos autos);
X) Em 12 de Outubro de 2005 deu entrada no Ministério da Administração Interna (MAI) um recurso hierárquico apresentado pelo ora A. do despacho de indeferimento aludido no ponto VIII) supra (cfr. fls. 61 a 65 do PA);
XI) Sobre o recurso hierárquico supra e com base no Parecer n.º 211-HM/2006 da Auditoria Jurídica do MAI foi proferido pelo Sr. Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna o seguinte despacho: «Concordo. Nos termos e com os fundamentos do presente parecer e da pronúncia da Autoridade recorrida, nego provimento ao recurso do Cabo da GNR P..., id. nos autos, e confirmo a decisão impugnada …» (cfr. fls. 31 a 36 dos autos) - acto impugnado;
XII) Em relatório do Comandante do Grupo Regional de Trânsito do Porto foi declarado o seguinte (por excerto): «O CCom dispõe também de uma Central Telefónica, um telefone de apoio à central com acesso à rede exterior e uma extensão ao 112, estimando-se assim uma média diária de 350 chamadas telefónicas efectuadas/recebidas...» - (cfr. fls. 45 dos autos).«» 3.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade supra fixada que, aliás, não foi objecto de qualquer impugnação importa, agora, entrar na análise do fundamento do presente recurso jurisdicional.
Vejamos.
Estipula-se no art. 87.º do CPA que o “… órgão competente deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito …” (n.º 1), sendo que não “… carecem de prova nem de alegação os factos notórios, bem como os factos de que o órgão competente tenha conhecimento em virtude do exercício das suas funções …” (n.º 2), para além de que o “… órgão competente fará constar do procedimento os factos de que tenha conhecimento em virtude do exercício das suas funções …” (n.º 3).
Enfermará o acto objecto de impugnação, que recorde-se é o despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna de 07/04/2006 que negou provimento ao recurso hierárquico interposto pelo ora recorrido do indeferimento proferido pelo Comandante-Geral da GNR sobre a reclamação da homologação da decisão da Junta Superior de Saúde (JSS), de 14/06/2005, da ilegalidade que lhe foi assacada na decisão judicial recorrida?
Temos para nós que a resposta a dar a esta questão terá de ser negativa, assistindo como tal razão ao recorrente no presente recurso que, assim, procede inequivocamente.
O dever que impende sobre a Administração de produzir a prova necessária ao apuramento da verdade decorre do n.º 1 do art. 87.º do CPA, sendo certo que a Administração, salvo norma legal que disponha em sentido diverso, tem, nos termos do art. 88.º, n.º 2 do CPA, de admitir todos os documentos oferecidos e todos os pareceres que os particulares apresentarem, bem como aceitar os requerimentos de outras provas e efectuar as diligências necessárias para que elas possam ser produzidas no procedimento, salvo recusa fundamentada na sua inutilidade, impertinência ou seu carácter excessivo por a matéria de facto já estar provada e/ou esclarecida.
Aliás, o n.º 2 do art. 88.º está imbuído do mesmo desígnio do n.º 1 do art. 87.º, ou seja, da sujeição do procedimento ao princípio da verdade material dos factos tendente a uma justa e equilibrada decisão administrativa sobre os interesses em causa.
Como se refere no Ac. do STA (PLENO) de 18/05/2004 (Proc. n.º 048397 in: «www.dgsi.pt/jsta») o “… direito à prova no procedimento administrativo português existe, e é objecto de uma tutela muito forte, mas seria contra a justiça das decisões administrativas e por vezes mesmo contra a verdade, o reconhecimento de um direito absoluto, sem uma determinação razoável de limites, os quais o direito deve estabelecer de forma equilibrada e bem determinada. Mas, em princípio apenas a lei pode estabelecer restrições ou indicar critérios precisos de restrição do uso de meios de prova e em relação a factos determinados (…).
Mas, sem dúvida que o regime legal consagra em geral o sistema do “numerus apertus” dos meios de prova em procedimento administrativo. Isto sem embargo de disposições de muito diversa natureza exigirem por vezes uma única forma de provar certos factos, mas apenas como restrição admissível a nível das normas legais e como excepções à regra geral, portanto compatíveis com ela desde que apresentem fundamento suficiente para semelhante afastamento (…).
Também importa ter presente que a prova deve ser efectuada no procedimento perante o órgão que dirige a instrução, com todas as garantias, o que significa que o particular deve ser avisado com a necessária antecedência da data e lugar da realização das diligências e deve poder apresentar as observações que sejam oportunas, mas o facto de a produção da prova ter sido efectuada de forma correcta no procedimento, não significa os interessados deixem de ter direito à produção de prova no processo judicial sobre o mesmo litígio, agora perante o juiz, desde que invoquem razão atendível para se efectuarem novas diligências de prova, contraprova ou controle da prova produzida …” (sublinhado nosso).
Ora estando-se perante acto que foi proferido no âmbito de procedimento de 2.º grau não se vislumbra procedente a pretensa ilegalidade por infracção ao disposto no art. 87.º, n.º 1 do CPA decorrente da não inquirição das testemunhas arroladas em sede de recurso hierárquico, já que a violação daquele normativo apenas se pode configurar e aplicar nos procedimentos de 1.º grau na fase de instrução.
Como sustentam M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco Amorim “… a finalidade desta fase é a aquisição de conhecimentos que permitam a obtenção de certezas sobre se ocorreram na realidade os factos definidos legalmente como determinantes da resposta procedimental, segundo o princípio da verdade real …” (in: “Código de Procedimento Administrativo”, 2.ª edição, actualizada, revista e aumentada, pág. 414).
E referindo-se à fase de impugnação na via administrativa dos actos administrativos (reclamação/recurso) pelos administrados referem aqueles mesmos Autores que a mesma “… tem uma importante função de garantia da posição jurídico-administrativa destes face a um acto administrativo, impondo à Administração o dever de questionar o seu próprio acto e de reavaliar novamente a situação concreta (ou a decisão que sobre ela versou) ...”, sendo que se tratam de “… procedimentos (ou actos) de iniciativa de particulares, que têm, então, como objecto, a reapreciação de um acto administrativo anteriormente praticado – e supostamente eficaz.
E incluem-se nos chamados procedimentos de 2.º grau, por respeitarem a uma decisão primária, ou de 1.º grau, através do qual se definiram os efeitos administrativos de (ou para) uma situação concreta.
A distinção entre procedimentos do 1.º grau (de decisão) e os dos graus sucessivos (de revisão) assenta em que, enquanto aqueles têm como objecto uma situação concreta e a decisão versa sobre ela …, nos de revisão, a decisão respeita sempre - seja nos procedimentos ditos de reexame seja nos de revisão, stricto sensu - ao modo como essa situação já foi jurídico-administrativamente conformada por decisão anterior.
Isto é, mesmo que a reclamação ou recurso não tenham por objecto determinar, apenas, se um anterior acto administrativo conformador é ilegal ou inconveniente (revisão), mas qual o acto que seria adequado à situação existente (reexame), a decisão do procedimento secundário passa sempre pela fiscalização (da legalidade ou mérito) do acto anterior e pela sua retirada do ordenamento jurídico, eventualmente para ser substituído por outro ….
… É que o facto de os procedimentos de revisão versarem sobre um anterior acto de conformação jurídico-administrativa de uma situação concreta significa, desde logo – salvo casos excepcionais –, que os factos e os interesses (que são pressupostos e motivos da decisão administrativa do caso) já foram analisados e fixados instrutoriamente no procedimento de 1.º grau, valendo ou podendo valer, portanto, toda a respectiva documentação como suporte processual do procedimento de 2.º grau ...” (in: ob. cit., págs. 744 a 746).
Presentes estes considerandos e ensinamentos recolhidos e revertendo ao caso “sub judice” temos para nós que a violação do mencionado dever de instrução previsto no art. 87.º do CPA deve aferir-se ou reportar-se apenas à ou durante a fase instrutória do procedimento administrativo de 1.º grau e que é a prévia à prolação do despacho do Sr. Comandante-Geral da GNR de 27/06/2005 que procedeu à homologação da decisão da Junta Superior de Saúde datada de 14/06/2005.
É que a instrução e a observância das suas respectivas regras decorrentes do art. 87.º do CPA têm de ser asseguradas na fase própria e que é a prévia à prolação do referido despacho, pois, uma vez este proferido abre-se, eventualmente, uma fase denominada de reclamação e dos recursos administrativos.
E é nesta fase, que não está sujeita ou disciplinada pelo art. 87.º do CPA, que se irá aferir do seu cabal cumprimento e estrita observância. Com efeito, interposto recurso administrativo impugnatório e não sendo caso de rejeição liminar (art. 173.º do CPA) temos que o órgão competente se entende que a instrução foi mal feita e/ou padece de irregularidades insupríveis anula total ou parcialmente o procedimento administrativo e determina a realização de nova instrução, bem como se entende que precisa de se munir de novos dados ordenará a realização de diligências complementares (art. 174.º, n.º 2 do CPA).
Ao invés se considerar que está na posse de todos os elementos imprescindíveis à decisão avança para ela sem mais delongas e formalidades.
Daí que a pretensa inobservância do regime legal previsto no art. 87.º do CPA apenas se verifica, como é lógico, para a análise da tomada de decisão decorrente do procedimento de 1.º grau e já não quanto às decisões subsequentes que a apreciam em sede de impugnação hierárquica (procedimento de 2.º grau) a legalidade da fase instrutória e a consequente constatação do cumprimento ou não dos deveres a ela atinentes.
Nessa medida, analisando o acto impugnado temos que o mesmo foi proferido no âmbito de recurso hierárquico e, como tal, relativamente ao mesmo não se poderá ter como infringido o disposto no art. 87.º do CPA enquanto ilegalidade procedimental e substancial própria, visto tal normativo nessa fase não lhe ser já aplicável e, por outro lado, como não constituía fundamento de impugnação de “per si” aquela pretensa violação do citado normativo para daí, mercê duma deficiente interpretação e aplicação do mesmo, se poder concluir pela sua errada aplicação por parte do acto impugnado, enfermando daquela ilegalidade.
Procede, por conseguinte, o presente recurso jurisdicional.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:
A) Conceder provimento ao recurso jurisdicional e revogar, na parte objecto de impugnação, a decisão judicial recorrida;
B) Julgar a acção administrativa especial deduzida por P... contra Ministério Administração Interna totalmente improcedente, por não provada, e, consequentemente, absolver o R. do pedido.
Não são devidas custas nesta instância visto não terem sido produzidas contra-alegações.
Custas em 1.ª instância a cargo do A., fixando-se a taxa de justiça em 04 (quatro) Uc’s [cfr. arts. 73.º-A, 73.º-D, n.º 3 do CCJ, 446.º do CPC e 189.º do CPTA].
Notifique-se. D.N..Restitua-se ao ilustre representante judiciário do recorrente o suporte informático gentilmente disponibilizado. Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA). Porto, 03 de Abril de 2008
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro |
