| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
Nos presentes autos em que é Autora VP(…)-Comunicações Pessoais, SA e Réu o Réu Município de Ovar, ambos melhor identificados nos autos, foi proferido pelo TAF de Aveiro despacho saneador que julgou procedente a excepção dilatória de inimpugnabilidade do acto e, em consequência, absolveu da instância o Réu.
Deste vem interposto recurso pela Autora que, em alegação, concluiu assim:
1.O despacho recorrido considerou que o identificado despacho de 17-04-2006, vertido na notificação de 19-04-2006 junta pela Autora como documento nº 5 com a petição, não constitui a decisão de indeferimento da requerida autorização municipal, mas um projecto de decisão, não se estando assim face a um acto impugnável à luz do disposto no artº 51º do CPTA, tal obstando ao conhecimento do mérito da acção e conduzindo à absolvição do Réu da instância.
2.A presente acção foi proposta para obter a anulação do despacho de indeferimento do pedido de autorização municipal de instalação de uma estação de radiocomunicações, no concelho de Ovar, que foi proferido pelo Vereador com competências delegadas, datado de 17 de Abril de 2006, do teor “indeferido nos termos dos pareceres técnicos”.
3.Para identificação do acto recorrido, a Autora valeu-se da certidão emitida pela Câmara Municipal de Ovar em 24 de Julho de 2009, que tem anexada cópia certificada de um ofício de notificação dirigido em 19-04-2006 à P(...), PRÉ-FABRICAÇÃO, SA, em representação da Autora.
4.E tal certidão certificou somente o despacho de 17 de Abril de 2006 do Vereador com competências delegadas Dr. JP(…) de “indeferido nos termos dos pareceres técnicos” face às informações prestadas pelo Director do Departamento de Planeamento Estratégico e Urbanismo e Divisão de Gestão e Administração Urbanística, que a seguir transcreve.
5.Assim, à data da apresentação da acção, a Autora apenas fora informada directamente pela Câmara Municipal de Ovar do indicado despacho de 17 de Abril de 2006, com o teor de “indeferido nos termos dos pareceres técnicos”, pelo que foi a Câmara Municipal de Ovar que objectivamente deu a entender à Autora ser aquele o despacho de indeferimento em causa.
6.A sociedade P(…) actuou sempre apenas como mandatária da Autora com poderes para apresentar requerimentos e processos técnicos mas não como requerente, e sempre ressalvou a sua falta de poderes para receber notificações em nome da Autora.
7.O despacho de 05-06-2006 do Vereador com competências delegadas, foi apenas no sentido do processo ser remetido ao “DAF para análise e emissão de parecer” e de ser dado “conhecimento à requerente do processo que, para todos os efeitos se mantém válido o conteúdo do despacho 17-4-2006 e do qual foram notificados”.
8.Como tal, esse despacho mais não é do que uma despacho confirmativo do despacho de indeferimento de 17-04-2006, que acabou por ser assumido também pelo identificado Vereador como o despacho de indeferimento da pretensão.
9.É pois este o despacho que verdadeiramente assume efectiva eficácia externa e cujo conteúdo lesa aqueles que a Autora considera serem os seus direitos e interesse legalmente protegidos.
10.Foi também o impugnado despacho de 17-04-2006 que assumiu a fundamentação do indeferimento e que conferiu exequibilidade aos passos procedimentais subsequentes, nomeadamente a nova pretendida ordem de remoção, e como tal produziu verdadeiros efeitos práticos externos sobre a pretensão deduzida pela Autora através da sua mandatária.
11.Sendo esse o acto que mostrou deter as características de impugnabilidade exigidas no artº 51º, nº 1 do CPTA, o despacho saneador recorrido decidiu mal ao considerá-lo inimpugnável.
12.Sem prescindir, a considerar-se como mal identificado o despacho de indeferimento a ter em causa – má identificação unicamente assacável ao Réu – devia tal incorrecção ter sido suprida oficiosamente.
13.Considerando-se que o acto definitivo de indeferimento foi o despacho de 05-06-2006 que confirmou o indicado despacho de 17-04-2006, atenta a impossibilidade que resulta provada da Autora poder identificar de outra forma o acto a impugnar, respeitando o princípio pro actione estabelecido no artº 7º do CPTA, devia tal incorrecção ter sido suprida oficiosamente, nos termos do artº 88º, nº 1 do CPTA.
14.Ao estabelecer que no cumprimento do dever de suscitar e resolver todas as questões que possam obstar ao conhecimento do objecto do processo, verificando que as peças processuais enfermam de deficiências ou irregularidades de carácter formal, o juiz deve procurar corrigi-las oficiosamente, o artº 88º, nº 1 do CPTA veio impor ao juiz o dever de procurar corrigir oficiosamente tais peças processuais.
15.A deficiência de identificação do acto que proferiu o indeferimento em causa, decorrente de factos exclusivamente imputáveis ao Réu circunscreve-se a um lapso de identificação, sendo uma situação facilmente detectável no contexto da relação processual.
16.E apenas com a dedução da contestação do Réu e com a junção por este do processo administrativo, se veio a revelar a existência do despacho de 05-06-2006, que até então a Autora desconhecia.
17.Atenta a questão em concreto e face ao processo administrativo, conclui-se não se estar perante uma excepção dilatória insuprível, e a inimpugnabilidade do acto impugnado só é insuprível se não decorrer de um mero erro na sua identificação, como se verifica nestes autos.
18.Por maioria de razão, e sem prescindir, considerando-se que a correcção oficiosa não era possível (e era-o), devia ter sido proferido despacho de aperfeiçoamento, destinado a providenciar o suprimento de excepções dilatórias e a convidar a parte a corrigir as irregularidades do articulado, como estabelece o nº 2 do mesmo artigo 88º do CPTA.
19.Este mecanismo de correcção podia e devia ser adoptado, sendo manifesto que uma simples rectificação do teor da petição inicial no sentido de identificar o despacho impugnado como o proferido em 05-06-2006 bastava para erradicar o vício invocado, não se alterando na sua essência a acção proposta., assim se dando corpo ao princípio pro actione estabelecido no artº 7º do CPTA.
20.O despacho saneador recorrido violou, deste modo, o disposto nos artºs 7º, 51º, nº 1 e 88º, nºs 1 e 2.
Nestes termos deverá ser concedido provimento ao presente recurso, anulando-se o despacho saneador/sentença recorrido, julgando-se improcedentes as excepções invocadas ou determinando-se a correcção oficiosa ou o aperfeiçoamento da petição, e julgando-se a final procedente a acção e, por via dela, anulando-se o despacho impugnado, como é de Justiça.
O Município de Ovar apresentou contra-alegação, sem conclusões, pugnando pelo não provimento do recurso.
O MP, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º nº 1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, de molde ao prosseguimento da acção.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO/DE DIREITO
Como se disse, está posta em crise a decisão do TAF de Aveiro que julgou procedente a arguida excepção dilatória de inimpugnabilidade do acto e absolveu da instância o Réu.
Na óptica da Recorrente o despacho sob recurso padece de erro de julgamento de direito, por violação do disposto nos artºs 7º, 51º, nº 1 e 88º, nºs 1 e 2 do CPTA.
Avança-se, já, que lhe assiste razão.
Antes, porém, deixa-se aqui transcrito o discurso jurídico fundamentador da decisão em causa:
“(….)
O Réu suscitou desde logo na sua contestação as exceções dilatórias da inimpugnabilidade do despacho de 17-04-2006, invocando que o mesmo constituía mero projeto de decisão e relativamente ao qual foi efetuada a respetiva audiência prévia através do ofício de 19-04-2006 e da intempestividade da propositura da ação impugnatória quer relativamente àquele despacho, quer relativamente ao despacho de 05-06-2006 que constituiu a decisão de indeferimento do requerimento de 06-02-2006 com vista à instalação da estação de radiocomunicações atenta a sua notificação efetuada pelo ofício de 07-06-2006.
Notificada para se pronunciar sobre aquelas suscitadas exceções (cfr. nosso despacho de 05-02-2010, de fls. 192) a Autor nada veio dizer.
….
Constata-se, com efeito, que o identificado despacho de 17-04-2006, vertido no ofício de notificação de 19-04-2006 que a Autora junta sob doc. nº 5 com a sua Petição Inicial (a fls. 162 dos autos) não constitui, como bem alega o Réu Município de Ovar, a decisão de indeferimento que veio efetivamente a recair sobre o requerimento para «autorização municipal para instalação de infraestruturas de suporte de estação de radiocomunicações» (constante de fls. 85 do Processo Administrativo) de 19-01-2006, mas apenas o respetivo projeto de decisão, relativamente ao qual se pretendia operar, através da notificação efetuada por aquele ofício 19-04-2006, a audiência de interessados a que alude o artigo 100º do CPA. É com efeito o que se retira do teor daquele ofício, que é o seguinte:
Colhe, por conseguinte, a invocação feita pelo réu de que não se trata ali de ato administrativo impugnável à luz do disposto no artigo 51º do CPTA.
O que desde logo obsta ao conhecimento do mérito da ação e conduz à absolvição do Réu da instância – artigo 89º nº 1 alínea c) do CPTA e artigo 288º nº 1 alínea e) do CPC.
Mostrando-se logicamente prejudicado o conhecimento da suscitada questão da intempestividade da ação, uma vez que a aferição da tempestividade da propositura de ações que visam a impugnação de atos administrativos (que é feita à luz do disposto nos artigos 58º e ss. do CPTA) pressupõe que se esteja perante atos administrativos passíveis de impugnação judicial. O que não é o caso dos autos, como supra se decidiu.
Não subsistem, pois, outras exceções ou nulidades de que cumpra conhecer.”
X
Vejamos:
Apreciando a matéria de excepção deduzida pelo Réu a decisão sob censura considerou que o identificado despacho de 17-04-2006, vertido na notificação de 19-04-2006 junta pela Autora como documento nº 5 com a petição, não constitui a decisão de indeferimento da requerida autorização municipal, mas apenas um projecto de decisão destinado à audiência de interessados.
Entendeu, por isso, o senhor juiz que não se está ali face a um acto impugnável à luz do disposto no artº 51º do CPTA, o que obsta ao conhecimento do mérito da acção e conduz à absolvição do Réu da instância.
Sucede que, como bem invoca a Recorrente, ressalta à evidência dos autos que esta acção foi proposta no sentido de ser anulado o despacho de indeferimento do pedido de autorização municipal de instalação de uma estação de radiocomunicações, no concelho de Ovar, que foi proferido pelo Vereador com competências delegadas, datado de 17 de Abril de 2006, do teor “indeferido nos termos dos pareceres técnicos”.
Para identificação do acto recorrido, a Autora juntou o aludido documento nº 5 com a p.i., documento esse que consta de uma certidão emitida pela Câmara Municipal de Ovar em 24 de Julho de 2009, e tem anexada cópia certificada de um ofício de notificação dirigido em 19-04-2006 à P, PF, SA, em representação da Autora.
Tal certidão foi emitida na sequência de requerimento que a Autora lhe dirigiu, constante do PA, originado por notificação que recebeu da Câmara Municipal de Ovar, ora Recorrida, em 2009 pelo ofício nº 0010(…)/DGU, onde era expressa pelos serviços municipais a opinião da “.,..conformidade, validade e eficácia do acto expresso de indeferimento (no caso que aqui nos ocupa, o despacho de V.Exa de 17.04.2006)…”.
E nesse requerimento a Autora, referindo-se ao acto de indeferimento de que até então não tinha tido conhecimento, “acto esse que, aparentemente, terá sido praticado em 17 de Abril de 2006”, requeria que, para os efeitos previstos no artº 60º, nºs 2 e 3 do CPTA, fossem notificados à requerente a identidade do autor do acto, a data deste e os fundamentos da decisão.
Isto para além de, no mesmo requerimento, a Autora defender a pré-existência de um deferimento tácito e, consequentemente pronunciar-se contra a indicada intenção de ordenar a remoção das infra-estruturas de suporte da estação de radiocomunicações.
A posição tomada nesse requerimento destinava-se principalmente a contrariar a indicada intenção de ordenar aquela remoção e valia-se, então, do invocado deferimento tácito, pedindo complementarmente que, a ter ocorrido decisão de indeferimento expresso, a mesma fosse notificada à Autora, como é, aliás, explicitado na descrição fáctica do parecer do MP junto do TAF de Aveiro:
«Em 8/1/2009 a DAF informa que atento o lapso de tempo decorrido, e estando decerto já instaladas as infra-estruturas, não se pode pronunciar sobre o requerido pela P(…), tendo sido ordenada pelo vereador a deslocação ao local que confirmou esse facto. Novamente os serviços se pronunciam, a 6/2/2009, no sentido de serem tomadas medidas para reposição da legalidade, com remoção da infra-estrutura, devendo dar-se “conhecimento, através de notificação, à titular do processo e à V(…), S.A.”, tendo sido ordenada a notificação desta, bem como a P(...), deste último parecer, por despacho de 15/4/2006, através de oficio datado de 17/4/2009. E em 6/5/2009 a V(...) requer a notificação da identidade do autor e data do acto, bem como os fundamentos da decisão, de acto que terá sido praticado a 17/4/2006, e reafirmando mais uma vez o deferimento tácito do pedido.
Os serviços jurídicos da CM pronunciam-se no sentido da notificação à V(...) do despacho de indeferimento do pedido, com cumprimento dos requisitos legais, o mesmo sucedendo na eventualidade de se determinar a demolição, em 21/5/2009, bem como, nessa mesma data, manifestam o seu entendimento no sentido de que o processo devia estar em nome da V(...), a dona da obra, por ser mandante. Mais solicitam que seja especificado se o equipamento público é técnico ou não técnico, atento parecer dado noutro processo, em que a situação era idêntica, que foi impugnado no TAF de Viseu, tendo sido julgada procedente a impugnação.
Em 24/7/2009 a V(...) é notificada para levantar uma certidão que, nos termos do ofício tinha por base o requerimento já referido de 6/5/2009.»
Ou seja, a certidão junta com a petição como doc. nº 5, dava sequência não só ao requerimento da Autora/Recorrente, no sentido de, a ter havido decisão de indeferimento da pretensão, lhe ser notificada a identidade do autor do acto, a sua data e os fundamentos da decisão, mas também à informação dos serviços jurídicos do Réu, no sentido da notificação à Autora do despacho de indeferimento da pretensão.
Para cumprir tais objectivos a apresentada certidão certifica o despacho de 17 de Abril de 2006 do Vereador com competências delegadas Dr. JP(…) – “indeferido nos termos dos pareceres técnicos” – face às informações prestadas pelo Director do Departamento de Planeamento Estratégico e Urbanismo e Divisão de Gestão e Administração Urbanística, que a seguir transcreve.
A transcrição contém o parecer do Director do Departamento de Planeamento Estratégico e Urbanismo, que engloba o parecer da Divisão de Gestão e Administração Urbanística, que conclui que “deverá por conseguinte no prazo de quinze dias, vir dizer o que tiver por conveniente nos termos e para o efeito dos artigos cem e cento e um do código do Procedimento Administrativo”.
Por último a certidão certifica que do referido despacho foi dado conhecimento ao titular do processo a P(...) através da notificação nº 1405 de 19-04-2006, de que anexa fotocópia.
Ora, daqui resulta que, à data da apresentação da presente acção, a Autora apenas fora informada directamente pela Câmara Municipal de Ovar do indicado despacho de 17 de Abril de 2006, com o teor de “indeferido nos termos dos pareceres técnicos”, isto quando requerera a notificação do despacho de indeferimento da pretensão, pelo que foi a Câmara Municipal de Ovar que objectivamente deu a entender à Autora ser aquele o despacho de indeferimento em causa.
Por outro lado, a análise dos autos revela ainda que o despacho de 05-06-2006 do Vereador com competências delegadas, foi no sentido do processo ser remetido ao “DAF para análise e emissão de parecer” e de ser dado “conhecimento à requerente do processo que, para todos os efeitos se mantém válido o conteúdo do despacho 17/4/06 e do qual foram notificados”.
Isto é, o despacho que vem indicado com sendo o despacho de indeferimento, mais não é do que uma despacho confirmativo do despacho de indeferimento de 17-04-2006, que acabou por ser assumido também pelo identificado Vereador como o despacho de indeferimento da pretensão.
Tal equivale a dizer que é este o despacho que verdadeiramente assume efectiva eficácia externa e cujo conteúdo alegadamente lesa aqueles que a Autora considera serem os seus direitos e interesse legalmente protegidos.
De resto foi a própria Câmara Municipal de Ovar, aqui Recorrida, que conferiu eficácia externa ao despacho indicado, ao invocá-lo nos actos seguintes e do mesmo decorrentes, além de ter sido a mesma Câmara Municipal a, na certidão que forneceu à Autora, apontar este despacho de 17-04-2006, como o único despacho integrador do indeferimento anunciado.
Assim sendo, é manifesto que assiste razão à Recorrente ao concluir que no procedimento atinente à emissão de autorização municipal para a infra-estrutura de telecomunicações em causa (processo camarário nº 3(…)/2006, de 14-II) o acto que mostra deter as características de impugnabilidade exigidas no artº 51º, nº 1 do CPTA, é o acto nestes autos impugnado.
Logo, o despacho recorrido que o considerou inimpugnável não pode manter-se na ordem jurídica. Até porque, a considerar-se como mal identificado o despacho de indeferimento a ter em causa - e o motivo da má identificação não pode, no caso concreto, ser imputado à Autora - devia tal incorrecção ter sido suprida oficiosamente. Tal é uma exigência da observância do princípio pro actione estabelecido no artº 7º do CPTA.
“ …[em casos como esses] o Juiz está vinculado, no exercício dos seus poderes de apreciação, pelo imperativo do artº 7º, que o impede de proceder a uma interpretação restritiva e, pelo contrário, exige que ele interprete os preceitos em causa num sentido que lhes dê um conteúdo útil, extraindo deles as virtualidades que eles comportam”-neste sentido, Mário Aroso Almeida e Carlos Alberto Cadilha, em Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Coimbra, 2005, pág. 59.
Por sua vez, estatui o artº 88º nº 1 do CPTA que “quando, no cumprimento do dever de suscitar e resolver todas as questões que possam obstar ao conhecimento do objecto do processo, verifique que as peças processuais enfermam de deficiências ou irregularidades de carácter formal, o juiz deve procurar corrigi-las oficiosamente.”
Em suma:
-quanto à identificação do acto impugnado, atento o princípio pro actione que informa o processo administrativo e que tem a sua consagração no artº 7º do CPTA, verificando-se que à A. não foi dado conhecimento do acto em causa (daí o seu requerimento a solicitar, além do mais, a data do mesmo), uma vez que esta no seu articulado claramente se reporta ao acto de indeferimento do seu pedido, tem de entender-se que a mesma quer atacar esse acto de indeferimento que, por desconhecimento, afirma ser de 17-4-2006 (sendo que não foi apenas ela que incorreu nesse lapso, como se vê dos pareceres dos serviços, constantes inclusive da notificação que lhe foi feita);
-desta feita a acção terá de prosseguir para apreciação do despacho de indeferimento de 5-6-2006 que confirma o de 17-4-2006;
-o Tribunal a quo, em homenagem ao princípio pro actione consagrado no citado artº 7º do CPTA, podia ter suprido oficiosamente tal incorrecção, uma vez que os autos atestam que apenas com a dedução da contestação do Réu e com a junção por este do PA, se veio a revelar a existência do despacho de 05-06-2006;
-mas, mesmo que entendesse que a correcção oficiosa não era possível, devia ter observado o estatuído no nº 2 do citado artº 88º, que determina que o juiz deve proferir “… despacho de aperfeiçoamento, destinado a providenciar o suprimento de excepções dilatórias e a convidar a parte a corrigir as irregularidades do articulado, fixando o prazo de 10 dias para o suprimento ou correcção do vício, designadamente por faltarem requisitos legais ou não ter sido apresentado documento essencial ou de que a lei faça depender o prosseguimento da causa.”;
-este mecanismo de correcção podia e devia ser adoptado, sendo manifesto que uma simples rectificação do teor da petição inicial no sentido de identificar o despacho impugnado como o proferido em 05-06-2006 bastava para erradicar o vício invocado, não se alterando, na sua essência, a acção proposta;
-o apontado princípio pro actione surge na justiça administrativa como corolário do direito à tutela jurisdicional efectiva, constitucionalmente reconhecido -artº 20º da CRP- e dirige-se ao julgador, exigindo-lhe que interprete e aplique as normas processuais no sentido de favorecer o acesso aos tribunais e de evitar situações de denegação de justiça, sobretudo por excesso de formalismo (Neste sentido, cfr. Vieira de Andrade, em A Justiça Administrativa (Lições), 8ª ed., Almedina); dito de outro modo, o tribunal tem a incumbência de promover a emissão de pronúncia sobre o mérito/fundo das causas;
-o favorecimento do processo deverá funcionar como critério normal de interpretação das normas processuais e deverá funcionar independentemente da existência de dúvidas acerca do sentido ou sentidos possíveis de determinada norma (Cfr. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, em Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, vol. I, Almedina, Coimbra, 2004, pág. 147).;
-ao não ter sido acatado e ao partir-se para a prolação do despacho recorrido, sem qualquer formalidade prévia, concluiu-se incorrectamente pela verificação da excepção da inimpugnabilidade do acto.
Impõe-se, assim, a procedência das conclusões da alegação.
DECISÃO
Termos em que se concede provimento ao presente recurso e, consequentemente:
a) revoga-se o despacho saneador recorrido;
b) julga-se improcedente a invocada excepção de inimpugnabilidade do acto;
c) determina-se a baixa dos autos ao TAF de Aveiro para prosseguimento dos ulteriores trâmites processuais, caso a tal nada mais obste, com apreciação, no momento oportuno, do despacho de indeferimento de
05-06-2006.
Custas pelo Réu/Recorrido.
Notifique e D.N..
Porto, 08/02/2013
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Isabel Soeiro
Ass.: José Veloso |
