Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00266/04.7BEPNF

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	12/07/2004

Tribunal:	TAF de Penafiel

Relator:	Dr. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro

Descritores:	CONTENCIOSO ELEITORAL ELEIÇÃO PARA PRESIDENTE DO CONSELHO EXECUTIVO DE ESCOLA REJEIÇÃO DE CANDIDATURA ART. 19º, N.º 4, ALS. A) E B) DO D.L. 115-A/98

Sumário:	I. Um mandato completo no exercício de cargos de administração e gestão escolar, independentemente da sua duração, nos termos da alínea b) do n.º 4 do art. 19º do DL nº 115-A/98 de 4/5, confere habilitação suficiente para a candidatura ao cargo de presidente do conselho executivo ou de director da escola. II. O cargo de presidente da assembleia constituinte não confere qualificação para o exercício de funções de administração e gestão escolar, dada a natureza temporária e transitória desse órgão, que foi instituído unicamente para aprovação do primeiro regulamento interno da escola.


Data de Entrada:	11/03/2004
Recorrente:	M. e outros
Recorrido 1:	Ministério da Educação
Recorrido 2:	M. e outros
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Impugnação Urgente/Contencioso Eleitoral - Rec. Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte

1. M…, M… e J…, devidamente identificadas nos autos, interpõem recurso jurisdicional da sentença, datada de 15/9/2004, que julgou improcedente a acção administrativa especial de contencioso eleitoral que moveram no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel contra o Ministério da Educação, impugnando o acto da Directora Regional Adjunta da Direcção Regional de Educação do Norte de 10/6/2004 que indeferiu o recurso administrativo que interpuseram da deliberação da Comissão de Acompanhamento do acto eleitoral para o Conselho Executivo da Escola de Sande que por falta de requisitos excluiu a lista eleitoral que apresentaram a essa eleição.
Nas alegações concluíram o seguinte:
a) De acordo com o disposto no art. 7° do RAAG aprovado pelo DL 1155-A/98, são órgãos de administração e gestão das escolas: a) Assembleia b) Conselho Executivo ou Director c) Conselho Pedagógico d) Conselho Administrativo.
b) Também de acordo com o disposto no art. 19° do mesmo normativo, a recorrente M… preenche o requisito da alínea b) ou seja, possui experiência correspondente a um mandato completo no exercício de cargos de administração escolar, uma vez que foi presidente da assembleia constituinte.
c) A assembleia constituinte é o órgão que aprova o regulamento interno da escola que é o documento que rege, controla e condiciona toda a vida escolar, é a base de funcionamento de uma escola.
d) Ora, a assembleia constituinte é um órgão que define vários parâmetros de administração e gestão escolar e como tal tem que ser entendida como órgão de administração e gestão escolar.
e) Não compete à administração reduzir o âmbito da aplicação de normas legais, mas sim aos tribunais e mesmo esses com base em juízos de inconstitucionalidade que aqui não estão em causa. (art. 204° C.R.P.)
f) Assim sendo, ao rejeitar a lista B e ao não decidir no prazo legal, a administração violou a lei nomeadamente o DL n° 115-A/98, a Constituição da República Portuguesa e os princípios do C.
Conta-alegou o Ministério da Educação com as seguintes conclusões:
a) O Dec-Lei nº 115-A/98 ao estabelece, no seu art. 19º, os requisitos para o recrutamento do Conselho Executivo pretende garantir que sejam asseguradas as competências técnicas para o exercício daquele cargo, perlo que exige, ou uma habilitação específica para o efeito, ou experiência correspondente a um mandato completo no exercício de cargos de administração e gestão escolar.
b) A assembleia constituinte, atenta a sua específica missão - aprovar o Regulamento Interno - e o seu carácter transitório não pode ser enquadrada no elenco dos órgãos previstos no art.° 7.° do Dec-Lei 115A/98.
c) Não preenchendo a primeira recorrente os requisitos previstos no art.° 19.° do Decerto-Lei 115-A/98, a lista por si encabeçada teria que ser - como o foi - excluída do processo eleitoral.
2. Na sentença impugnada deram-se por provados os seguintes factos:
a) Os Autores são professores do Quadro de nomeação definitiva do Agrupamento de Escolas de Sande, Marco de Canaveses;
b) Formando lista candidata às eleições para o Conselho Executivo do referido agrupamento;
c) Por deliberação, datada de 14 de Maio de 2004, a Comissão de verificação dos requisitos relativos aos candidatos e à constituição de listas para o conselho executivo, não aceitou a lista integrada pelos Autores;
d) Fundamentando não reunir todos os requisitos necessários já que "A candidata a Presidente do Conselho Executivo, (M…) não cumpre nenhum dos requisitos indicados nas alíneas a) e b) do n° 4 do Artigo 19° do Regime de Autonomia, Administração e Gestão.";
e) De tal deliberação interpuseram os Autores recurso hierárquico para o Director Regional de Educação do Norte em 21 de Maio de 2004;
f) Tendo sido ao mesmo negado provimento por despacho de 10 de Junho de 2004, fundamentado por remissão para parecer onde se afirma que " a candidata, por ter sido Presidente da Assembleia, não adquiriu qualificação para o exercício do cargo de Presidente do C. Executivo, uma vez que apenas qualifica para estas funções, nos termos do n° 4 do art. 19° do RAAG, a experiência em órgãos de administração e gestão similares àquele para que se candidata.";
g) Autora M… foi Presidente da Assembleia Constituinte da Escola EB 2,3 de Sande no ano lectivo de 2000/2001;
h) Tendo nessa qualidade presidido a reunião da Assembleia Constituinte da escola, destinada à aprovação do Regulamento Interno, ocorrida em 3 de Janeiro de 2001;
i) À data a Escola EB 2,3 de Sande possuía comissão executiva instaladora encarregada da transição para o sistema de órgãos previstos no RAAG;
j) Em despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa constante da Nota 20/SEAE/MR/TS/2001 de 26 de Novembro foi divulgada orientação interpretativa do art.° 19° n° 4 alínea b) do RAAG, considerando-se " qualificados para o exercício de funções de administração e gestão escolar os docentes que possuam experiência correspondente ao exercício de qualquer cargo nos órgãos de administração e gestão das escolas referidos no número 2 do artigo 7° do mesmo regime, ou de órgãos de gestão com as mesmas ou similares competências, previstos nos anteriores regimes de gestão e administração das escolas.";
k) E que se considera "que cumpriu um mandato completo o candidato que tenha cumprido integralmente o mandato para que foi designado (por eleição ou por nomeação), independentemente da respectiva duração.";
l) Em despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa constante da Informação 72/SEAE/JAR/2003 de 27 de Agosto foi divulgada orientação interpretativa do art.° 19º n° 4 alínea b) do RAAG, entendendo-se que "a qualificação para o exercício de funções de administração e gestão escolar a que se refere o artigo 19° apenas pode ser considerada como obtida pelo exercício de cargo de direcção executiva.";
m) E que "dadas as competências do Conselho Executivo; atendendo ao tipo de formação específica exigida na ai. a) do artigo 19°, cuja falta se entende suprida pela experiência obtida no exercício do cargo; e, como elemento literal, a própria utilização da expressão "cargos de administração e gestão escolar" e não " cargos nos órgãos de administração e gestão da escola", tudo indicia uma interpretação restritiva."
n) Por Ofício Circular 24/04 datado de 10 de Maio de 2004 foram divulgadas, pela Direcção Regional de Educação do Norte, orientações procedimentais para a Constituição dos órgãos de Administração e Gestão dos Agrupamentos de Escolas estabelecendo-se como requisitos para candidatos a Presidente " docentes dos quadros com qualificação para o exercício de funções de administração e gestão escolar, nos termos do n° 4 do art. 19° do RAAG: - habilitação específica para o efeito, nos termos das alíneas b) e c) do n° 1 do Estatuto da Carreira Docente, aprovado pelo Decreto-Lei n° 1/98, de 2 de Janeiro; - experiência correspondente a um mandato completo, no exercício de cargos de administração e gestão escolar, isto é, ter cumprido um mandato completo no conselho executivo, ou órgão análogos de outros modelos de gestão."
3. As recorrentes apresentaram candidatura às eleições para o conselho executivo do Agrupamento de Escolas de Sande, com a lista B, tendo sido excluídos pela facto da candidata a presidente desse órgão não reunir qualquer dos requisitos indicados no nº 4 do artigo 19º do DL nº 115-A/98 de 4 de Maio,
Impugnaram administrativa e judicialmente invocando que a candidata a presidente do conselho executivo possui o requisito da alínea b) do nº 4 daquele artigo, já que foi presidente da assembleia constituinte que aprovou o primeiro regulamento interno do agrupamento.
Na sentença recorrida, corroborada pelo ora recorrida, decidiu-se que o exercício de tal cargo não “configura o exercício de cargo de administração e gestão escolar” pois, a “competência legalmente atribuída à assembleia constituinte se resume à aprovação de projecto de regulamento interno elaborado pelo órgão de gestão da escola ou por quem esta designe em comissão”.
Portanto, a única questão jurídica que vem em julgamento consiste em saber se o mandato de presidente da assembleia constituinte constitui qualificação adequada para candidatura ao cargo de presidente do conselho executivo.
O artigo 19º do DL nº 115-A/98, nos seus números 3 e 4º preceitua o seguinte:
3. Os candidatos a presidente do conselho executivo ou a director são obrigatoriamente docentes dos quadros de nomeação definitiva, em exercício de funções na escola, com pelo menos cinco anos de serviço e qualificação para o exercício de funções de administração e gestão escolar, nos termos do número seguinte.
4 - Consideram-se qualificados para o exercício de funções de administração e gestão escolar os docentes que preencham uma das seguintes condições:
a) Sejam detentores de habilitação específica para o efeito, nos termos das alíneas b) e c) do n° 1 do artigo 56° do Estatuto da Carreira Docente, aprovado pelo Decreto-Lei n° 139-A/90, de 28 de Abril, alterado pelos Decretos-Leis n°s 105/97, de 29 de Abril, e 1198, de 2 de Janeiro;
b) Possuam experiência correspondente a um mandato completo no exercício de cargos de administração e gestão escolar.
O que está em causa é determinar o sentido e alcance da expressão “exercício de cargos de administração e gestão escolar”, pois a recorrente candidata a presidente do conselho executivo não demonstrou possuir habilitações específicas nos domínios de administração escolar ou administração educacional.
A Administração, neste e noutros casos, tem feito uma interpretação restritiva da fórmula normativa, considerando cargos de administração e gestão os exercidos na direcção executiva, designadamente, no conselho executivo ou nos anteriores conselhos directivos ou directores executivos, excluindo os cargos ou mandatos exercidos na assembleia e no conselho pedagógico, incluindo o de presidente desses órgãos.
No caso sub judice discute-se se o cargo de presidente da assembleia constituinte durante o mandato completo confere qualificação para o exercício de funções de administração e gestão escolar. Embora a “assembleia constituinte” seja um órgão com composição e forma de organização semelhante à “assembleia de escola”, o regime peculiar que preside à sua criação e as funções que lhe andam conexas pode ditar solução diferenciada quanto à qualificação do cargo como de administração e gestão escolar. Nesta pressuposição, e no que interessa ao caso concreto, parece ser despiciendo averiguar se o mandato de presidente da assembleia de escola confere a experiência necessária para ser qualificado como cargo de administração e gestão escolar. Fulcral é conhecer se o exercício de presidente da assembleia constituinte se pode qualificar como um cargo que permite a eleição para presidente do conselho executivo.
Como resulta da norma acima transcrita, a lei foi particularmente exigente quanto aos requisitos necessários para se exercer o cargo de presidente do conselho executivo ou de director: a) docente do quadro de nomeação definitiva; b) em exercício de funções na escola; c) como pelo menos cinco anos de serviço; d) qualificação específica para o exercício de administração escolar ou administração educativa; e) ou experiência correspondente a um mandato completo no exercício de cargos de administração e gestão escolar.
Quanto ao requisito da qualificação, o legislador dá uma indicação de que tem preferência por quem, para além da habilitação própria de docente profissionalizado, está certificado para o exercício de outras funções educativas, por ter frequentado com aproveitamento cursos de licenciatura, cursos de estudos superiores especializados e curso especializados em escolas superiores. Isso infere-se na prioridade que lhe é dada nas alíneas a) e b) do nº 19º, di-lo expressamente no nº 5 do mesmo artigo relativamente aos candidatos a vice-presidente e confirma-o no artigo 54º ao considerar prioritária a realização de acções de formação que visem a qualificação de docentes para o exercício das funções de administração e gestão das escolas.
Pode, pois, dizer-se que o requisito da “experiência” revelada num mandato completo de exercício de funções de administração e gestão escolar é um substituto ou sucedâneo daquelas habilitações específicas. O exercício de um mandato completo de funções de administração e gestão escolar é um dado objectivo indicador de um certo nível de experiência geral obtida pelo docente para efeitos de desempenhar o cargo de presidente do conselho executivo. O facto de se falar de “mandato completo”, que em princípio é de três anos (cfr. arts. 14º e 22º), significa que se deu relevância exclusiva a um determinado tempo de serviço efectivo em cargos de administração e gestão escolar, no pressuposto de que as tarefas e responsabilidades exercidas e assumidas nesse período capacitam o docente para o exercício de funções na direcção executiva. Na ausência de docentes profissionalmente habilitados é condição suficiente a experiência revelada em mandato completo de cargos de idêntico conteúdo funcional, independentemente da duração do mandato.
O facto da lei se referir a «cargos de administração e gestão escolar” e não a “cargos em órgãos de administração e gestão das escolas”, ou seja, às funções exercidas e não aos órgãos incumbidos de as exercer, pode suscitar dúvidas se os cargos ou mandatos (quando se trate de órgãos electivo) exercidos em órgãos de participação e representação (assembleia) ou de coordenação e orientação (conselho pedagógico) também conferem habilitação para o exercício de cargos da direcção executiva. A lei não exige qualificação específica para ser membro ou presidente da assembleia ou do conselho pedagógico e a natureza e função desses órgãos é diferente da direcção executiva. Tudo está em saber se as funções exercidas nestes órgãos também se podem qualificar como de administração e gestão em termos de revelarem experiência para o exercício de funções na direcção executiva.
Não sendo órgãos meramente executivos, mas de natureza representativa, participativa, coordenação e orientação, à primeira vista a resposta é negativa. Todavia, pelo conjunto de poderes funcionais atribuídos à assembleia, e que estão enumerados no artigo 10º do RAAG, constata-se a existência de tarefas e responsabilidades cujo exercício repetido é compatível ou está conexionado com a actividade de gestão e administração exercida pela direcção executiva. A tarefa de definição das linhas orientadoras da actividade da escola é concretizada através duma actividade constante, repetida e indissociável dos actos e actividades de administração e gestão da escola. Para além de aprovar o projecto educativo, tem que acompanhar e avaliar a sua execução; tem emitir parecer sobre o plano anual de actividades e verificar a sua conformidade com o projecto educativo; tem que apreciar os relatórios periódicos e o relatório final de execução do plano anular de actividades; aprovar as propostas de contratos de autonomia, ouvido o conselho pedagógico; apreciar o relatório de contas de gerência; definir as linhas orientadoras para a elaboração do orçamento, apreciar os resultados do processo de avaliação interna da escola; promover e incentivar ao relacionamento com a comunidade educativa, etc.
Trata-se, pois, de um órgão colegial, activo, consultivo e de controlo, que tomando decisões, esclarece a direcção executiva e a comunidade educativa e fiscaliza a regularidade do funcionamento da actividade exercida pelos outros órgãos. Ora, todas estas funções exigem, pelo menos ao seu presidente, um trabalho contínuo que, embora não executivo proprio sensu, a ele se assemelham e por isso susceptíveis de conferir a experiência necessária ao futuro desempenho do cargo de presidente do conselho executivo. Digamos que a experiência referida na alínea b) do nº 4 do artigo 19º deve ser avaliada em função da natureza concreta das funções exercidas e que algumas das funções exercidas pelo presidente da assembleia, no âmbito mais vasto da administração educativa, podem ser de qualificadas como de administração e gestão. Numa interpretação não demasiado apegada à letra da lei, sempre se dirá no seu espírito também cabem os mandatos a que correspondam funções efectivas conexas ou compatíveis com as de administração e gestão. O problema não é de interpretação restritiva, pois nenhuma indicação existe de que o legislador com a fórmula «cargos de administração e gestão escolar» disse mais do que queria, mas de interpretação extensiva, alargando o seu âmbito a quem efectivamente desempenhou mandatos com tarefas e responsabilidades similares às de administração e gestão. Resultado que de resto está em consonância com o preâmbulo do diploma quando se diz que o objectivo é consagrar «um processo gradual que permita o aperfeiçoamento das experiências e a aprendizagem quotidiana da autonomia, me termos que favoreçam a liderança das escolas, a estabilidade do corpo docente e uma crescente adequação entre o exercício de funções, o perfil e a experiência dos seus responsáveis».
Acontece que no caso dos autos o cargo exercido não foi de presidente da assembleia ordinária da escola, mas sim da chamada “assembleia constituinte”, um órgão temporário cuja função foi aprovação do primeiro regulamento interno (art. 6º do DL nº 115-A/98). Chama-se constituinte precisamente porque possui o poder originário de criar o primeiro regulamento interno da escola, sendo instituída só para isso. Nesta fase de instalação, o único “órgão de administração e gestão da escola” é a comissão executiva provisória, pois assim o refere expressamente o nº 2 do art. 5º daquele diploma. À composição e forma de organização dessa assembleia aplicam-se as regras da assembleia ordinária, mas com exclusão dos poderes referidos no art. 10º do RAAG. Os poderes do presidente, eleito de entre os membros docentes, resumem-se à convocatória das reuniões, abrir e encerrar as reuniões, dirigir os trabalhos e assegurar o cumprimento das leis e a regularidade da deliberação sobre a aprovação do regulamento interno.
Com esta natureza e função não se pode considerar que qualquer dos membros da assembleia constituinte tenha condições para adquirir a experiência na prática de actos ou actividades de gestão e administração escolar. É um trabalho temporário que se limita à apreciação e aprovação do projecto de regulamento interno elaborado pela comissão executiva instaladora ou por comissão por ela designada com o apoio do director regional de educação. Nenhuma intervenção existe no funcionamento efectivo da escola, no orçamento, no plano anual de actividades, nos relatórios de execução desse plano, no processo de avaliação interna, nas contas de gerência, etc. Aliás, é nesse regulamento interno que serão indicadas as demais tarefas e competências da assembleia, cujo exercício pertencerá à assembleia que com base nele vier a ser eleita. Não há pois uma actividade contínua de acompanhamento do funcionamento da escola que se materialize em actos de administração e gestão escolar ou similares. Nesse sentido, nenhuma censura merece a sentença impugnada ao excluir do âmbito da b) do nº 4 do art. 19º do RAAG os docentes que exerceram o cargo de presidente da assembleia constituinte.

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.
Sem custas, dada a isenção objectiva do art. 73-C do CCJ.
Porto, 2004-12-07
Ass. Lino José B. R. Ribeiro
Ass. João Beato O. Sousa
Ass. Maria Isabel S. Pedro Soeiro