Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte | |
| Processo: | 00083/08.5BEMDL |
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| Secção: | 1ª Secção - Contencioso Administrativo |
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| Data do Acordão: | 09/09/2016 |
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| Tribunal: | TAF de Mirandela |
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| Relator: | Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão |
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| Descritores: | ACTO EXPROPRIATIVO |
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| Sumário: | I- Emana dos autos que o acto expropriativo não abrange a totalidade do terreno das Recorridas, mas apenas uma parte; precisamente a parte que se mostra necessária e adequada ao fim/interesse público em causa: a manutenção do complexo de piscinas, envolvente e rede viária; I.1- deste modo o acto expropriativo respeitou o princípio da proporcionalidade, nas suas várias dimensões - adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito -, razão pela qual não podia ser invalidado. |
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| Recorrente: | MUNICÍPIO DE MACEDO DE CAVALEIROS |
| Recorrido 1: | MDFCM e Outro(s)... |
| Votação: | Unanimidade |
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| Meio Processual: | Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional |
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| Aditamento: | |
| Parecer Ministério Publico: | Emitiu parecer no sentido do provimento do recurso. |
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| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: RELATÓRIO MDFCM, com residência na Rua …; MTCM, residente na Rua …; MCCM, residente na Rua …; e MHCM, residente na Rua …, intentaram acção administrativa especial contra o MUNICÍPIO DE MACEDO DE CAVALEIROS, formulando o seguinte pedido: Nestes termos e nos melhores de Direito, deve a presente acção ser considerada procedente, porque provada, e, em consequência, ser o acto administrativo de declaração de utilidade pública, no âmbito da expropriação deliberada pela Assembleia Municipal de Macedo de Cavaleiros, em 28 de Dezembro de 2007, e constante do Ponto n° 2.9 da acta n° 7/2007 da referida Assembleia Municipal com o seguinte título: «Terreno onde está instalada parte da piscina municipal coberta - proposta/expropriação», declarado nulo ou anulado e, bem assim, devolvido o prédio em questão às Autoras, Bem como, ser o Réu condenado, nos termos do art. 829° -A do CC, no pagamento de uma quantia pecuniária, por cada dia de atraso no cumprimento da sentença que vier a ser proferida nos presentes autos, em montante nunca inferior a 200,00 € (duzentos euros) por dia, sendo 100,00 € para o Estado e os outros 100,00 € para as Autoras. Por decisão proferida pelo TAF de Mirandela foi julgada parcialmente procedente a acção e declarada a nulidade do acto impugnado. Desta vem interposto recurso pelo Réu/Município. Alegando, formulou as seguintes conclusões: A) – Os factos supra descritos nas alíneas a), b), c) e d) do capítulo II deverão ter-se por provados por relevantes para a apreciação de mérito, nomeadamente para a verificação ou não do vício de violação de lei do acto expropriativo. B) – Ao omitir a pronúncia sobre tais factos a decisão é nula ao abrigo do disposto nos artigos 615º, nº 1, do CPC e 90º, nº 1, e 91º do CPTA. e 40º do ETAF. C) – A Assembleia Municipal é competente para a DUP das expropriações de iniciativa da administração autárquica, para efeitos de concretização de plano de urbanização ou plano de pormenor eficaz. D) – Tal competência para ser exercida não demanda que, em qualquer um daqueles instrumentos de gestão territorial, esteja previamente previsto o concreto equipamento colectivo (público ou privado), tal como no caso vertente um complexo de piscinas. E) – A gestão urbanística, por parte da Administração autárquica, convoca a necessidade de realização de obras de urbanização, construção de equipamentos colectivos, construção de habitação social. F) – A expropriação por utilidade pública, constitui um importante instrumento de gestão Urbanística da iniciativa e responsabilidade da Administração, esgotados que estejam os meios alternativos de aquisição. G) – A entender-se e decidir-se que a Assembleia Municipal não detém tal competência viola-se o nº 2 do artigo 237º da Constituição da República Portuguesa. H) – Sendo o correspondente segmento da norma – nº 2 do artigo 14º do Código das Expropriações – inconstitucional. I) – O acto expropriativo/DUP teve como fim primordial a aquisição do terreno onde, há cerca de 10 anos se encontravam construídas e a funcionar as Piscinas Municipais Cobertas, sua envolvente e rede viária anexa; e evitar a sua demolição com os inerentes e gravosos custos e de acordo com os princípios da “intangibilidade da obra pública” e prossecução do interesse público. J) – E não, postergar o cumprimento/obediência de caso julgado, já que reconhecendo as AA/recorridas como proprietárias, lançou mão do meio próprio de gestão urbanística. K) – Não se mostra violado o princípio da proporcionalidade quer na sua vertente de adequação e necessidade quer na de proporcionalidade em sentido estrito. L) – Os meios (expropriação) e fins (interesse público a prosseguir) em equação tendem para as vantagens dos fins prosseguidos. M) – O acto expropriativo é válido e eficaz, não se mostrando nulo ou anulável. N) – A sentença, ora em recurso, ao entender de forma diversa não aplicou correctamente os factos ao direito que assim se mostra violado, nas seguintes disposições legais: - Artigos: 65º, nº 4 e 237º da Constituição República Portuguesa. - Artigos 90º, nº 1 e 91º do CPTA - Artigo 40º do ETAF - Artigos 604º, nº 3 e 615º, nº 1, d) do CPC. - Artigos 1º, 2; 3º e nº 2 do artigo 14º do Código das Expropriações. - Artigo 51º do PU/Macedo de Cavaleiros. - Artigo 2º alínea j) do RJUE (DL nº 555/99 de 16 de Dezembro). NESTES TERMOS e demais em direito aplicáveis e sempre com o entendimento desse Tribunal, deve conceder-se provimento ao Recurso, revogando-se a sentença de 1ª instância, e mantendo-se válido e eficaz o acto expropriativo/Declaração de Utilidade Pública emanada pela Assembleia Municipal de Macedo de Cavaleiros de 28/12/2007, com as legais consequências, As Autoras contra-alegaram e concluíram assim: O MP emitiu parecer no sentido do provimento do recurso. X DE DIREITOEstá posta em causa a decisão do TAF de Mirandela que julgou parcialmente procedente a acção e declarou a nulidade do acto impugnado. Na óptica do Recorrente os factos supra descritos nas alíneas a), b), c) e d) do capítulo II deverão ter-se por provados por relevantes para a apreciação de mérito, nomeadamente para a verificação ou não do vício de violação de lei do acto expropriativo, pelo que, ao omitir a pronúncia sobre tais factos a decisão é nula, ao abrigo do disposto nos artigos 615º, nº 1, do CPC, 90º, nº 1, e 91º do CPTA. e 40º do ETAF. Para além disso, o acórdão não aplicou correctamente os factos ao direito que assim se mostra violado, nas seguintes disposições legais: -artigos 65º, nº 4 e 237º da Constituição República Portuguesa -90º, nº 1 e 91º do CPTA -40º do ETAF -604º, nº 3 e 615º, nº 1, d) do CPC -1º, 2; 3º e nº 2 do artigo 14º do Código das Expropriações -51º do PU/Macedo de Cavaleiros e -2º alínea j) do RJUE (DL nº 555/99, de 16 de Dezembro). Cremos que lhe assiste razão. Antes, porém, atente-se no discurso jurídico fundamentador da decisão recorrida, na parte que ora interessa: Vem impugnada a deliberação da Assembleia Municipal de Macedo de Cavaleiros de 28.12.2007 que declarou a utilidade pública e atribuiu caráter se urgência à expropriação com posse administrativa de uma parcela de terreno com a área de 6499,80 m2, a destacar do prédio das autoras identificado em 1) dos factos provados. As questões que importa decidir são as seguintes: - Saber se houve preterição de formalidades legais, designadamente no que respeita à audiência prévia; - Saber se existe violação do princípio da legalidade, por o ato impugnado ser contrário a várias disposições legais relativas à competência e à tramitação procedimental; - Saber se o ato impugnado padece de vício de falta de fundamentação; - Saber se a atuação do réu revela uma violação intolerável dos interesses e direitos das autoras; - Saber se a expropriação viola o princípio da proporcionalidade por se pretender expropriar uma parcela de terreno superior ao que é necessário para a implementação da piscina. III.1 – Audiência prévia (...) Improcede, portanto, a questão invocada. III.2 – Princípio da legalidade As autoras invocam que o ato impugnado é ilegal por violação de lei porque é contrário ao disposto nos artigos 1.º, 2.º, 13.º, 14.º, n.ºs 2 e 4, 35.º, n.º 1 do Código de Expropriações e 235.º da Constituição. Vejamos então se lhes assiste razão. As autoras começam por invocar que a entidade demandada atuou à margem das suas competências legais, em clara usurpação de poder. O artigo 14.º, n.º 2 do Código das Expropriações determina que “a competência para a declaração de utilidade pública das expropriações da iniciativa da administração local autárquica, para efeitos de concretização de plano de urbanização ou plano de pormenor eficaz, é da respetiva assembleia municipal.” O artigo referido atribui às assembleias municipais competência para declarar a utilidade pública. Porém, como resulta da parte final do normativo transcrito a competência apenas pode ser exercida nos casos em que a expropriação tem por finalidade a concretização de plano de urbanização ou plano de pormenor eficaz. A competência a que se reporta o artigo 14.º, n.º 2 do Código das Expropriações assenta na ideia de que se o Plano de Urbanização ou o Plano de Pormenor já prevêem a construção de determinado equipamento ou infraestrutura, então a competência de declarar a utilidade pública da expropriação pertence à Assembleia Municipal. A ratio legis é que na situação referida, o destino do terreno já está previamente delineado e definido em instrumentos de gestão territorial, pelo que já é público que determinado terreno será utilizado para a instalação de um determinado equipamento ou infraestrutura. Apenas não está definido o momento da construção e a concreta definição do espaço necessário. Assim, logo que a autarquia queira ou esteja em condições de avançar com a construção do equipamento ou infraestrutura prevista poderá a utilidade pública da expropriação ser declarada diretamente pela Assembleia Municipal. Vejamos então o caso concreto. Da deliberação impugnada resulta que a expropriação «se destina à instalação da piscina municipal coberta bem como infra-estruturas viárias adjacentes, no âmbito da concretização do Plano de Urbanização (PU) de Macedo de Cavaleiros, conforme artigo 51° do regulamento do PU, onde se prevê a implantação de equipamentos colectivos». É certo que a proposta do Presidente da Câmara Municipal de Macedo de Cavaleiros apenas referia como fundamento para a expropriação o facto de a parcela estar abrangida para instalação de instrumentos coletivos no PDM de Macedo de Cavaleiros. Importa, porém, frisar que a proposta do Presidente da Câmara, aprovada pela Câmara Municipal e submetida a discussão da Assembleia Municipal não se confunde com a deliberação desta última, que constitui a declaração de utilidade pública. O ato impugnado contém expressamente uma fundamentação diversa quanto a este aspeto, referindo que visa concretizar o artigo 51.º Plano de Urbanização de Macedo de Cavaleiros. O artigo 51.º do Plano de Urbanização de Macedo de Cavaleiros, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 135/98 e publicado no Diário da República, Iª Série-B, n.º 273, de 25.11.1998, estabelecia o seguinte: Artigo 51.º Zonas de equipamentos coletivos 1 - As ZEC são espaços ou edificações destinados à prestação de serviços à coletividade, nomeadamente no âmbito da saúde, educação, assistência social, segurança e proteção civil, à prestação de serviços e à prática, pela coletividade, de atividades culturais, de desporto e de recreio e lazer. 2 - A delimitação das zonas destinadas a equipamentos coletivos é a constante da planta de zonamento do Plano. 3 - A configuração e implantação dos edifícios e o tratamento dos espaços exteriores das áreas destinadas aos equipamentos coletivos deverão ser definidas em estudos posteriores de maior detalhe. 4 — Na elaboração de planos de pormenor e projetos de loteamento serão respeitadas as zonas destinadas a equipamentos coletivos delimitadas na planta de zonamento do Plano, sem prejuízo da criação de novas ZEC a integrar nas diferentes zonas urbanas, sempre que necessário e de acordo com o artigo 17.º e com o regime de edificabilidade proposto. Afigura-se, todavia, que este artigo não permite o exercício da competência pela Assembleia Municipal. O artigo em causa é uma mera previsão genérica do zonamento, não prevendo a construção ou concretização do que quer que seja. O artigo apenas informa qual o uso que pode ser dado aos solos que estão incorporados nas zonas de equipamentos coletivos. Não prevê a construção de qualquer equipamento ou infraestrutura, em concreto. O artigo 51.º do Plano de Urbanização não impede a utilização o solo ou a edificação diretamente pelos particulares. Apenas impõe que a edificação se destine a uma finalidade no âmbito da saúde, educação, assistência social, segurança e proteção civil, ou à prestação de serviços e à prática, pela coletividade, de atividades culturais, de desporto e de recreio e lazer. Afigura-se que quando o legislador refere no artigo 14.º, n.º 2 do Código das Expropriações «concretização» tem em vista a materialização de infraestrutura ou equipamento que esteja concretamente prevista no Plano de Urbanização. Se analisarmos o Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial é possível verificar que o Plano de Urbanização “concretiza, para uma determinada área do território municipal, a política de ordenamento do território e de urbanismo, fornecendo o quadro de referência para a aplicação das políticas urbanas e definindo a estrutura urbana, o regime de uso do solo e os critérios de transformação do território” podendo destinar áreas do território municipal à localização de determinadas instalações, serviços ou infraestruturas (artigo 87.º). E o artigo 88.º do referido diploma prevê nas alíneas b) e f) que “o plano de urbanização deve adotar o conteúdo material apropriado às condições da área territorial a que respeita, aos objetivos das políticas urbanas e às transformações previstas nos termos de referência e na deliberação municipal que determinou a sua elaboração, dispondo nomeadamente sobre: (…) b) A conceção geral da organização urbana, a partir da qualificação do solo, definindo a rede viária estruturante, a localização de equipamentos de uso e interesse coletivo, a estrutura ecológica, bem como o sistema urbano de circulação de transporte público e privado e de estacionamento; (…) f) Os critérios de localização e de inserção urbanística e o dimensionamento dos equipamentos de utilização coletiva” Afigura-se que a competência referida no artigo 14.º, n.º 2 do Código das Expropriações se reporta, portanto, à concretização de equipamentos cuja localização esteja, concreta e previamente, prevista no Plano de Urbanização. A expropriação por utilidade pública pode definir-se, nas palavras de Marcello Caetano, como «a relação jurídica pela qual o Estado, considerando a conveniência de utilizar determinados bens imóveis em um fim específico de utilidade pública, extingue os direitos subjetivos constituídos sobre eles e determina a sua transferência definitiva para o património da pessoa a cujo cargo esteja a prossecução desse fim, cabendo a esta pagar ao titular dos direitos extintos uma indemnização compensatória» – in Marcello Caetano – Manuela do Direito Administrativo, 10.º Edição, 2004, Almedina, pág. 1020. A expropriação constitui, portanto, um ato ablativo de direitos dos particulares e apenas se pode fundamentar na necessidade concreta de afetar um bem de um particular a um fim de interesse público. Ora, o Plano de Urbanização de Macedo de Cavaleiros não prevê concretamente nenhuma utilização pública do espaço em causa, designadamente a construção de uma piscina coberta ou de vias de acesso. Dos artigos 3.º e 4.º do Código das Expropriações resulta que é necessário que previamente à expropriação se saiba qual o espaço que será necessário afetar para a instalação de determinado equipamento, já que tal poderá determinar que o particular deva receber uma indemnização decorrente do facto de a sua propriedade estar sujeita a expropriação por zonas ou lanços. E do artigo 5.º resulta também a necessária definição prévia do fim que determina a expropriação, já que se o bem expropriado não for aplicado ao fim que motivou a expropriação, nasce no particular o direito de reversão. Assim, quando o artigo 14.º, n.º 2 refere que a Assembleia Municipal tem competência para “a declaração de utilidade pública das expropriações da iniciativa da administração local autárquica, para efeitos de concretização de plano de urbanização ou plano de pormenor eficaz” reporta-se apenas às situações em que o plano de urbanização ou o plano de pormenor contenham uma definição concreta da utilização a dar a determinado espaço (designadamente o equipamento concreto a instalar naquele local e/ou respetivas infraestruturas). A mera definição genérica da utilização a dar a determinado solo mediante a sua previsão no zonamento não permite sequer que se lance mão da expropriação já que não está concretamente definida a necessidade daquele solo para nenhum específico fim de interesse público. O sacrifício do direito de propriedade só pode fundamentar-se num interesse público preponderante, previamente definido, pelo que não pode admitir-se que um Plano de Urbanização que contém uma norma genérica relativa à utilização dos solos que integram determinada zona qualificada como «zona de equipamentos coletivos» permita, sem mais, que a Assembleia Municipal exproprie uma parcela do solo para aí instalar um determinado equipamento. É certo que no caso em apreço, a piscina coberta está já edificada, pelo que o Município lançou mão da expropriação como forma de obter a titularidade do direito de propriedade sobre uma parcela do prédio das autoras de que já detém a posse. Mas legalmente não é o facto material (construção já edificada) que permite que a Assembleia Municipal tenha competência para declarar a utilidade pública da expropriação. Ora, juridicamente é inegável que não está prevista no Plano de Urbanização do Município de Macedo de Cavaleiros qualquer concreta construção naquele local. E para que a Assembleia Municipal exercesse a competência prevista no artigo 14.º, n.º 2 era necessário que estivesse previsto no referido Plano de Urbanização a edificação de uma piscina municipal ou em Plano de Pormenor. A isto acresce que, como se constata pela análise do mapa/planta topográfica anexo à Declaração n.º 76/2008, publicada em Diário da República, 2.ª Série, n.º 43 de 29.02.2008 e decorre dos artigos 78º e 79º da contestação, a expropriação tem em vista não só salvaguardar a piscina já construída e as vias de acesso necessárias, mas também a utilização do espaço para construção de novas vias de acesso, bem como um arruamento. Além de estes pontos não serem referidos no ato expropriativo, não consta do referido artigo 51.º do Plano de Urbanização do Município de Macedo de Cavaleiros a utilização do espaço para construção de infraestruturas viárias, pelo que nesta parte sempre seria necessário que a declaração de utilidade pública fosse proferida pelo Ministro e não pela Assembleia Municipal. Assim, a Assembleia Municipal não tinha competência para declarar no caso em apreço a utilidade pública da expropriação. A competência para a declaração de utilidade pública pertencia, portanto, ao Ministro responsável pela área da administração local. As autoras alegam que se verifica usurpação de poder, pelo que o ato impugnado é nulo. A usurpação de poder constitui «um vício que traduz uma violação do princípio da separação de poderes» – in Diogo Freitas do Amaral – Curso de Direito Administrativo, Volume II, Almedina, 2009, pág. 385. Ora, no caso em apreço a Assembleia Municipal de Macedo de Cavaleiros exerceu as competências de natureza administrativa que pertenciam ao Ministro responsável pela área da administração local, pelo que o que se verifica é vício de incompetência que determina a nulidade do ato nos termos do artigo 133.º, n.º 2, al. b) do CPA. Conforme explica Freiras do Amaral, «para que haja usurpação de poder, é preciso que o Poder Executivo invada a esfera de outro poder do Estado; para que haja incompetência, é preciso que o órgão administrativo que praticou o acto invada a esfera própria de outra entidade administrativa, mas sem sair do âmbito do poder administrativo» – in Diogo Freitas do Amaral – Curso de Direito Administrativo, Volume II, Almedina, 2009, pág. 387. No caso em apreço, a Assembleia Municipal praticou um ato fora das atribuições da pessoa coletiva a que pertence (Município), o que consubstancia uma situação de incompetência absoluta, o que é de subsumir ao regime da nulidade – cfr. Diogo Freitas do Amaral – Curso de Direito Administrativo, Volume II, Almedina, 2009, págs. 387 e 420. Há, pois, que concluir que assiste razão às autoras quanto a este aspeto, pelo que o ato impugnado é nulo, embora com fundamento em incompetência absoluta e não em usurpação de poder. As autoras defendem também que a expropriação em questão visa um fim ilegal e inconstitucional porque não visa a prossecução de um qualquer interesse público mas tão-só negar a aplicação da justiça, contrariando a decisão de um órgão de soberania. Quanto a este aspeto afigura-se que assiste razão às autoras. Na verdade, o fundamento primacial do ato é obstar à aplicação da decisão do Tribunal Judicial de Macedo de Cavaleiros confirmada por acórdão do Tribunal da Relação e por acórdão do STJ. Repare-se que o ato em apreço (declaração de utilidade pública) tem por base a proposta elaborada pelo Presidente da Câmara Municipal de Macedo de Cavaleiros, para cuja fundamentação remete expressamente. Ora, a referida proposta, que constitui elemento integrante da fundamentação do ato impugnado começa por referir o seguinte: «Findo o processo judicial intentado pelos herdeiros de JMSMM contra a Câmara Municipal de Macedo de Cavaleiros, cumpre obstar à concretização dos efeitos resultantes do acórdão do Supremo Tribunal de Justiça.» Portanto, o ato impugnado assume como finalidade primeira da expropriação obstar à concretização dos efeitos resultantes do acórdão do Supremo Tribunal de Justiça. Ora, nos termos do artigo 205.º, n.º 2 da Constituição “as decisões dos tribunais são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades.” E como foi referido supra a expropriação visa apenas a prossecução de finalidades de interesse público preponderantes. Portanto, a prossecução de finalidades diversas, como seja obstar ao cumprimento de uma decisão judicial, inquina o ato expropriativo de ilegalidade por violação de lei. A ratio da expropriação por utilidade pública, como decorre dos artigos 1.º, 2.º e 3.º do Código das Expropriações, é a afetação de um determinado bem privado a um concreto interesse público, de forma a possibilitar a satisfação de necessidades coletivas. Sendo o bem afeto ao interesse coletivo, o particular obtém o direito a uma justa indemnização, de forma a compatibilizar a realização dos fins coletivos com a satisfação individual do direito de propriedade extinto por via da expropriação. Ora, a vontade expressa da entidade demandada foi expropriar como forma de não cumprir uma decisão judicial transitada em julgado, pelo que a mesma não pode manter-se. É certo que da leitura conjunta do ato impugnado e da proposta para que aquele remete constata-se que a fundamentação da declaração de utilidade pública não é apenas «obstar à concretização dos efeitos resultantes do acórdão do Supremo Tribunal de Justiça.» Na verdade, consta também do ato impugnado que se visa a conservação da única piscina municipal existente no Município de Macedo de Cavaleiros. É inegável que uma piscina municipal constitui um equipamento de interesse público, designadamente quando, conforme consta da Proposta e não é contrariado pelas autoras na p.i., é o único equipamento do género no Município, sendo utilizado não só pelo público em geral mas também pela escola de ensino básico e pela Escola Superior de Educação do Instituto Superior Jean Piaget Nordeste de Macedo de Cavaleiros no âmbito das suas funções educativas. Mas, não pode olvidar-se que o fundamento principal do ato impugnado não é esse. Quer o ato impugnado quer as circunstâncias em que o mesmo ocorreu levam a concluir que o que o Município pretende é não cumprir uma decisão judicial transitada em julgado. Em primeiro lugar porque esse é o primeiro fundamento que consta do ato impugnado. Em segundo lugar, porque o procedimento expropriativo só surge na sequência do processo de execução de sentença que os ora autores apresentaram no Tribunal Judicial. As circunstâncias em que o ato foi praticado impõem a conclusão que os demais fundamentos que constam do ato são apenas invocados como forma de o Município procurar fundamentar, através do processo expropriativo, o incumprimento da decisão judicial. É que não se percebe por que razão o Município apenas em 2007 iniciou o processo expropriativo quando o litígio relativo à propriedade do terreno onde está construída a piscina municipal se iniciou, pelo menos, em 1999 e existe um acórdão do STJ, transitado em julgado, desde 2004 a confirmar a propriedade das ora autoras e a determinar ao Município a devolução do terreno em causa. Assim, tendo o Município lançado mão do processo expropriativo por razão que não se prendem exclusivamente com a afetação de um determinado bem privado a um concreto interesse público, de forma a possibilitar a satisfação de necessidades coletivas, é de anular o ato impugnado por violação de lei. Relativamente à alegada violação do artigo 14.º, n.º 4 do Código das Expropriações. É manifesto que não assiste razão às autoras, já que, como resulta dos factos provados, a deliberação impugnada foi comunicada ao membro do Governo responsável pela área da administração local, por ofício de 24.01.2008. E em relação à alegada violação do artigo 35.º, n.º 1 do Código das Expropriações. O artigo referido estabelece que “no prazo de 15 dias após a publicação da declaração de utilidade pública, a entidade expropriante, através de carta ou ofício registado com aviso de receção, dirige proposta do montante indemnizatório ao expropriado e aos demais interessados cujos endereços sejam conhecidos, bem como ao curador provisório.” As autoras insurgem-se contra o facto de com a notificação da decisão lhes ter sido logo remetida proposta do montante indemnizatório. O artigo referido impõe à entidade expropriante um dever de dirigir ao expropriado proposta relativa o montante indemnizatório. O prazo de 15 dias que se estabelece visa proteger o particular, impondo à entidade expropriante um dever de decidir naquele prazo qual o montante indemnizatório a propor. O âmbito de proteção da norma é pois a existência concreta de uma proposta de montante indemnizatório. A norma não impede, portanto, que a proposta do montante indemnizatório seja anterior à própria publicação da declaração de utilidade pública em Diário da República. Improcede, portanto, a presente questão. III.3 – Falta de Fundamentação (…..) Deste modo, não ocorre a invocada falta de fundamentação. III.4 – Violação dos princípios da boa-fé e tutela da confiança e da proteção dos direitos e interesses (….) Assim, improcede a invocação das autoras quanto a este ponto. III.5 – Princípio da proporcionalidade Invocam ainda as autoras que existe violação do princípio da proporcionalidade porque a expropriação atinge mais de 65% do que o necessário para a implementação da piscina. A entidade demandada defende que o princípio da proporcionalidade não está violado porque apenas se expropriou a área das piscinas e envolvente, bem com a área das vias adjacentes, parte das quais já também construídas na parcela. Acrescenta que se encontra projetado novo arruamento entre o limite da parcela a expropriar e o remanescente do terreno das autoras. Vejamos então. O artigo 2.º do Código das Expropriações estabelece o seguinte: Artigo 2.º Princípios gerais Compete às entidades expropriantes e demais intervenientes no procedimento e no processo expropriativos prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos expropriados e demais interessados, observando, nomeadamente, os princípios da legalidade, justiça, igualdade, proporcionalidade, imparcialidade e boa fé. E o artigo 3.º, n.º 1 do mesmo Código prevê que “a expropriação deve limitar-se ao necessário para a realização do seu fim, podendo, todavia, atender-se a exigências futuras, de acordo com um programa de execução faseada e devidamente calendarizada, o qual não pode ultrapassar o limite máximo de seis anos.” Os artigos referidos constituem uma corporização do princípio da proporcionalidade constitucionalmente consagrado. É que, a expropriação, enquanto restrição ao direito de propriedade privada (artigo 62.º da Constituição) está sujeito ao princípio da proporcionalidade ou da proibição do excesso, por força do disposto nos artigos 17.º e 18.º da CRP. Assim, a expropriação deve respeitar as seguintes manifestações específica (ou subprincípios) do referido princípio: adequação (a lesão do direito de propriedade deve revelar-se adequado e apto à prossecução do interesse público visado); exigibilidade ou necessidade (inexistência de outros meios que permitam satisfazer de forma idêntica o interesse público visado); e proporcionalidade stricto sensu (a lesão não deve exceder, numa lógica custo/benefício, o benefício alcançado pelo interesse público) – cfr. João Pedro de Melo Ferreira – Código das Expropriações Anotado, 3.ª edição, Coimbra Editora, 2005, págs. 64 e 65. Segundo Alves Correia, da aplicação do princípio da proporcionalidade à matéria de expropriações «podem ser extraídas duas consequências. A primeira é de que só é legítimo realizar uma expropriação quando esta se apresentar como necessária, isto é, quando não for possível atingir o fim público com outras soluções que, sob o ponto de vista jurídico ou económico, possam substituir a expropriação, nomeadamente a utilização de meios contratuais de direito privado. A segunda é a de que, recorrendo-se à expropriação, deve utilizar-se aquele meio que menor dano cause ao particular» – in Fernando Alves Correia – As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública, Almedina, 1982, págs. 116 e 117. Tendo em conta estes subprincípios, afigura-se evidente que a área a expropriar é excessiva. De uma mera análise visual da planta topográfica publicada em anexo à Declaração n.º 76/2008, publicada em Diário da República, 2.ª Série, n.º 43 de 29.02.2008 é possível constatar que a área total a expropriar é excessiva. Conforme já se referiu, a expropriação assenta num juízo de prevalência do interesse público sobre o interesse individual, segundo o qual a utilização de um bem para a satisfação de uma necessidade coletiva prevalece sobre a utilização individual do bem, o que justifica a restrição ao direito de propriedade provada, de forma a que o bem cumpra um função social alargada. Exige-se, portanto, que o fim da expropriação seja a realização de uma utilidade pública específica, pelo que a entidade expropriante deve concretizar no caso concreto qual a utilidade pública e o fim concreto do bem a expropriar. No caso em apreço, analisada o ato impugnado, constata-se que a utilidade pública que se pretende salvaguardar com a expropriação se reporta apenas à piscina municipal coberta que foi edificada na propriedade das autoras referida em 1), e as respetivas vias de acesso. Da leitura do ato impugnado e da respetiva Proposta resulta de forma clara que o que se pretende é salvaguardar as construções já efetuadas. A análise da planta topográfica permite perceber facilmente o que se pretende salvaguardar com a expropriação (piscina e parte das vias de acesso). Porém, de tal análise resulta também que uma parte substancial da parcela a expropriar não tem nada construído. Ora, se a piscina e as vias de acesso já estão construídas não se percebe por que razão é necessário um tão amplo espaço envolvente ao já edificado. Uma análise visual das plantas topográficas permite facilmente perceber que a área a expropriar que não contém qualquer construção é superior à área que contém já as construções. A entidade demandada sustenta que a parte expropriada é necessária para construir um novo arruamento já projetado e que a área das piscinas e sua envolvente não se restringem às paredes do edifício já edificado. Acontece que o ato expropriativo não define essas concretas finalidades que se pretendem dar à parte do terreno, pelo que as mesmas não podem ser consideradas pelo Tribunal já que não são cobertas pela declaração de utilidade pública tal como foi declarada. A isto acresce que a parte final do número 1 do artigo 3.º do Código das Expropriações é muito específico relativamente às exigências futuras como causa justificativa da expropriação. Assim, para que a utilização que é agora defendida na contestação fosse atendível era necessária a existência de um programa de execução faseada e devidamente calendarizada, que não ultrapassasse o limite máximo de 6 anos. Deste modo, há que concluir que o ato impugnado é ilegal por violação do princípio da proporcionalidade já que a área a expropriar se mostra excessiva em face da concreta finalidade que consta da declaração de utilidade pública. * No final da p.i. as autoras formulam um pedido de condenação da entidade demandada a devolver o prédio em questão, bem como a condenação numa quantia pecuniária por cada dia de atraso no cumprimento da sentença num montante não inferior a € 200,00. (…) Ora, nada foi alegado quanto a esta matéria, sendo certo que não resulta dos autos qualquer comportamento que permita ao Tribunal concluir que os titulares dos órgãos do Município pretendem incumprir. * Em face do exposto, há que concluir que o ato impugnado é nulo por violação das regras de competência e é de anular por violação de lei e do princípio da proporcionalidade. …. X Vem o presente recurso interposto da decisão que julgou parcialmente procedente a acção administrativa especial intentada pelas Autoras, declarando nulo o acto impugnado.O Recorrente começa por pedir a inclusão no probatório dos seguintes elementos de facto: a)-À data do trânsito em julgado (Novembro 2004) da sentença proferida na Acção Ordinária nº 229/1999 do Tribunal Judicial de Macedo de Cavaleiros decorreram negociações entre o representante das Autoras (Sr. PC, marido da A. MCCM) e a Câmara Municipal de Macedo de Cavaleiros – Doc. nº 1, 2, 7 da Oposição. b)-Tais negociações foram no sentido de o Réu adquirir às Autoras a totalidade do prédio rústico, ou apenas a parcela necessária às Piscinas Cobertas Municipais e as infraestruturas viárias adjacentes, ali construídas em 1998/99 – Doc. 2 da Oposição. c)-Tal tentativa de acordo/negociações decorreram também e já anteriormente em 14 de Fevereiro de 2001, nos referidos Autos de Acção Ordinária nº 229/1999 do Tribunal Judicial de Macedo de Cavaleiros. – Doc. nº 1. d)-Imediatamente após o trânsito em julgado da referida Acção Ordinária, o Município Réu requereu a avaliação da totalidade do terreno para efeitos de aquisição, em 7 de Dezembro de 2004 – Doc. nº 2 – por perito oficial, o mesmo que posteriormente, em Janeiro 2007, elaborou a proposta para aquisição parcial do terreno. Como é sabido, ao probatório devem ser levados os factos alegados pelas partes que sejam relevantes para a decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito - artº 511º/1 do CPC -. Ora, vistas as alegações e respectivas conclusões não se descortina a pertinência desta matéria, que se apresenta como meramente instrumental, razão pela qual não se bulirá na factualidade dada por assente. Tal equivale a dizer que improcede o recurso quanto ao segmento contido na conclusão B) das alegações. Vejamos, então, os apontados erros de julgamento de direito. As questões suscitadas cingem-se a três pontos essenciais: -nulidade do acto administrativo - DUP da Assembleia Municipal de 28/12/2007 - em virtude de tal órgão autárquico não deter competência para tal efeito - artigo 14º/2 do Código das Expropriações; -anulação da DUP por violação de lei, por, no entender do tribunal, a vontade expressa da entidade expropriante e fundamento principal foi não cumprir uma decisão transitada em julgado, violando os artigos 1º, 2° e 3° do Código das Expropriações; -ilegalidade da DUP por violação do princípio da proporcionalidade já que a área expropriada se mostra excessiva em face de concreta finalidade que consta da mesma DUP. Vejamos: No que concerne ao primeiro ponto (nulidade do acto administrativo - DUP da Assembleia Municipal, o tribunal a quo, como se viu, considerou que a Assembleia Municipal não tinha competência para, no caso em concreto, declarar a utilidade pública da expropriação. Refere o tribunal no seu discurso justificativo e argumentativo: "Ora, o Plano de Urbanização de Macedo de Cavaleiros não prevê concretamente nenhuma utilização pública do espaço em causa, designadamente a construção de uma piscina coberta ou de vias de acesso. Dos artigos 3º e 4° do Código das Expropriações resulta que é necessário que previamente à expropriação se saiba qual o espaço que será necessário afectar para a instalação de determinado equipamento, já que tal poderá determinar que o particular deva receber uma indemnização decorrente do facto de a sua propriedade estar sujeita a expropriação por zonas ou lanços. E do artigo 5.° resulta também a necessária definição prévia do fim que determina a expropriação, já que se o bem expropriado não for aplicado ao fim que motivou a expropriação, nasce no particular o direito de reversão. Assim, quando o artigo 14. °, n.° 2 refere que a Assembleia Municipal tem competência para "a declaração de utilidade pública das expropriações da iniciativa da administração local autárquica, para efeitos de concretização de plano de urbanização ou plano de pormenor eficaz" reporta-se apenas às situações em que o plano de urbanização ou o plano de pormenor contenham uma definição concreta da utilização a dar a determinado espaço (designadamente o equipamento concreto a instalar naquele local e/ou respectivas infra-estruturas). A mera definição genérica da utilização a dar a determinado solo mediante a sua previsão no zonamento não permite sequer que se lance mão da expropriação já que não está concretamente definida a necessidade daquele solo para nenhum específico fim de interesse público. O sacrifício do direito de propriedade só pode fundamentar-se num interesse público preponderante, previamente definido, pelo que não pode admitir-se que um Plano de Urbanização que contém uma norma genérica relativa à utilização dos solos que integram determinada zona qualificada como «zona de equipamentos colectivos» permita, sem mais, que a Assembleia Municipal exproprie uma parcela do solo para aí instalar um determinado equipamento." Não nos parece ser esta a melhor leitura dos normativos aplicáveis. Na verdade, de acordo com alínea c) do n ° 7 do art° 64° da Lei 166/99, de 1 de Setembro, alterada pela Lei 5-A/2002, de 11 de Janeiro, é competência da Câmara Municipal propor a declaração de utilidade pública para efeitos de expropriação. A proposta de expropriação da parcela em causa foi aprovada pela Câmara Municipal em 08 de Fevereiro de 2007. Por sua vez a Assembleia Municipal de Macedo de Cavaleiros, em 28/12/2007, ao abrigo do disposto nos artigos 1° e 3° da Lei 168/99, declarou a utilidade pública com carácter de urgência da expropriação da parcela de terreno em causa, declarando expressamente que a expropriação desta parcela de terreno se destina à instalação da piscina municipal coberta bem como a infra-estruturas viárias adjacentes, no âmbito da concretização do Plano de Urbanização (PU) de Macedo de Cavaleiros, conforme artigo 51° do regulamento do PU, onde se prevê a implantação de equipamentos colectivos. E, dispõe o artigo 14º/2 do Código das Expropriações que: "A competência para a declaração pública das expropriações de iniciativa da administração local autárquica, para efeitos de concretização de plano de urbanização ou plano de pormenor eficaz, é da respectiva assembleia municipal". Todavia, considerou o tribunal recorrido que a Assembleia Municipal apenas tem competência para a DUP se o equipamento ou infra-estrutura já estiver concreta e previamente previsto e definido no PU, não bastando a mera designação genérica a dar ao solo. Não nos parece que seja essa a melhor interpretação do citado normativo. Analisemos: Nos termos do artigo 88º do DL 380/99, de 22 de Setembro, com a última redacção que lhe foi introduzida pelo DL 316/2007, de 19 de Dezembro, o PU prossegue o equilíbrio da composição urbanística, estabelecendo nomeadamente: -a definição da caracterização da área de intervenção identificando valores culturais e naturais a proteger; -a concepção geral da organização urbana a partir da qualificação do solo, definindo a rede viária estruturante, a localização de equipamentos de uso e interesse colectivo, a estrutura ecológica bem como o sistema urbano de circulação de transporte público e privado e de estacionamento. -a definição do zonamento para localização das diversas funções urbanas, designadamente habitacionais, comerciais, turísticas, de serviços e industriais bem como a identificação das áreas a recuperar ou a reconverter; -os critérios de localização e de inserção urbanística e o dimensionamento dos equipamentos de utilização colectiva. … Daqui resulta que a Assembleia Municipal/Administração Autárquica, ao abrigo do estatuído no citado n° 2 do artigo 14° do CE tem competência para a Declaração de Utilidade Pública de espaços ou solos onde pretenda instalar/construir, ou já estejam instalados ou construídos, equipamentos colectivos. Não se exige, porém, que esse equipamento colectivo esteja concreta e previamente definido. O que importa é que se trate de um equipamento colectivo, seja uma escola, um hospital, um pavilhão ou uma piscina. O conceito de "operações urbanísticas" ínsito no artigo 2°, al. j) do RJUE (DL 555/99, de 6 de Dezembro) - traduz-se em operações materiais de urbanização, de edificação, utilização dos edifícios ou do solo. Como refere Fernanda Paula Oliveira, em Direito do Urbanismo, 2ª ed., aqui trazida pelo Senhor PGA,"... os planos urbanísticos têm, ao lado de uma componente estática, traduzida no estabelecimento de regras relativas ao ordenamento dos solos, uma componente dinâmica, que se traduz na fixação de medidas que corporizam a sua intrínseca vocação de cumprimento ou de execução. Esta vocação exige uma actividade complementar de execução das suas normas, ou seja, uma actividade que implique transformar em obras as normas do plano através da realização de operações urbanísticas por ele previstas e que com se conformem". "Apesar de a gestão urbanística tender a coincidir com a execução dos planos, por vezes a intervenção urbanística nos solos é promovida pela própria Administração mediante a realização de obras de urbanização, construção de equipamentos colectivos, construção de habitação social e económica, etc. ... Como importantes instrumentos de gestão urbanística da iniciativa e responsabilidade da Administração podemos definir, em primeiro lugar, a expropriação por utilidade pública e o direito de preferência da Administração nas transmissões, a título oneroso, entre particulares, de terrenos ou edifícios". Por isso, a actividade dos órgãos autárquicos reveste uma componente dinâmica que lhe permite definir e executar as operações urbanísticas em conformidade com o plano estabelecido. E o plano do Município de Macedo de Cavaleiros definia para aquela zona a construção de equipamentos colectivos, nos quais se encaixa obviamente a construção de uma piscina municipal. Aliás o artigo 51°/1 do PU de Macedo de Cavaleiros determina que: "As ZEC são espaços ou edificações destinadas à prestação de serviços à colectividade, nomeadamente no âmbito da saúde, educação, assistência social, segurança e protecção civil, à prestação de serviços e à prática, pela colectividade, de actividades culturais, de desporto de recreio e lazer". Deste modo, a Assembleia Municipal de Macedo de Cavaleiros, ao abrigo do disposto no citado n° 2 do artigo 14° do CE, tinha e tem competência para a Declaração de Utilidade Pública de espaços ou solos onde pretenda instalar/construir, ou já estejam instalados ou construídos, equipamentos colectivos, in casu, a piscina municipal. Assim, o tribunal recorrido errou ao declarar a incompetência da Assembleia Municipal de Macedo de Cavaleiros para emitir a DUP. O acórdão entendeu também que a DUP emanada pela Assembleia Municipal padece de violação de lei, ao ter como fundamento principal o não cumprimento de uma decisão judicial transitada em julgado, assim postergando os artigos 1°, 2° e 3° do CE. Argumenta o tribunal que "o fundamento primacial do acto é obstar à aplicação da decisão do Tribunal Judicial de Macedo de Cavaleiros confirmada por acórdão do Tribunal da Relação e por acórdão do STJ. Repare-se que o acto em apreço (declaração de utilidade pública) tem por base a proposta elaborada pelo Presidente da Câmara Municipal de Macedo de Cavaleiros, para cuja fundamentação remete expressamente. Ora, a referida proposta, que constitui elemento integrante da fundamentação do acto impugnado começa por referir o seguinte: «Findo o processo judicial intentado pelos herdeiros de JMSMM contra a Câmara Municipal de Macedo de Cavaleiros, cumpre obstar à concretização dos efeitos resultantes do acórdão do Supremo Tribunal de Justiça.» Portanto, o acto impugnado assume como finalidade primeira da expropriação obstar à concretização dos efeitos resultantes do acórdão do Supremo Tribunal de Justiça" . Tal como bem exposto pelo MP, não podemos concordar com esta interpretação do acórdão sobre o fundamento do acto expropriativo. Efectivamente, a resolução que fundamentou a expropriação teve em causa, naturalmente o interesse público na manutenção da piscina municipal. Não restava ao Município outra alternativa senão a expropriação, sob pena de ver demolida uma estrutura de relevante interesse público e que havia custado imenso dinheiro ao erário público. Assim, a DUP não teve por objectivo desrespeitar a decisão judicial relativa à reversão do terreno. O Réu/Município aceitou esse veredicto judicial. Reconheceu as Recorridos novamente como proprietárias do terreno, depois de terem lutado pela invalidade da condição resolutiva aposta no contrato de compra e venda. Mas, obviamente, porque lhe compete defender o interesse público, decidiu, para assegurar o funcionamento das piscinas, utilizar o mecanismo da expropriação por utilidade pública, meio legítimo de aquisição de propriedade privada da qual nunca prescindiu, nem poderia, aliás, a ele renunciar. Assim, o acto expropriativo não padece de violação de lei. Finalmente, entendeu o acórdão em apreço que a expropriação é ilegal por violação do principio da proporcionalidade já que a área a expropriar se mostra excessiva em face da concreta finalidade que consta da declaração de utilidade pública. Ora, não é isso que resulta dos autos. É consabido que a expropriação, como medida de carácter ablatório, está subordinada ao princípio da proporcionalidade - artigos 18º/2 e 266º/2 da CRP. O princípio da proporcionalidade, ou princípio da “proibição do excesso”, desdobra-se em três sub-princípios: adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. No caso vertente a expropriação daquela área, para além de se mostrar adequada ao fim/interesse público em vista e a prosseguir: manter o complexo de piscinas, a envolvente e rede viária, tornou-se necessária já que se frustrou a aquisição de parte do imóvel pela via do direito privado. Por outro lado o sub-princípio da adequação e necessidade, na sua dimensão territorial, também se mostra respeitado, uma vez que a expropriação foi parcial e não total do terreno; e também a dimensão temporal do sub-princípio da necessidade se mostra observada; é que para satisfazer o interesse público, constante dos fundamentos da DUP, o momento oportuno foi o verificado, após se sedimentar a questão da propriedade do terreno na esfera das Autoras/Recorridas. O Réu/Município sopesou os custos-benefícios resultantes da expropriação. Os meios (expropriação) e fins (interesse público a prosseguir) colocados em equação tendiam para as vantagens dos fins prosseguidos: cfr. fundamento da proposta da Câmara Municipal constante do ponto 10 do probatório. De referir finalmente que o valor/justa indemnização fixada nos Autos de Expropriação nº 278/08.1TBMCD - Tribunal Judicial de Macedo de Cavaleiros, pela expropriação dos 6.499,80 m2 foi de 308.295,00 €, com actualização desde 24/1/2008. Tal decisão foi confirmada por Acórdão do Tribunal da Relação do Porto - Proc. 278/08.1TBMCD.P1-, quantia que o Tribunal já entregou às Autoras/expropriadas. Em suma, o que dos autos emana é que o acto expropriativo não abrange a totalidade do terreno das Recorridas, mas apenas uma parte; precisamente a parte que se mostra necessária e adequada ao fim/interesse público em causa: a manutenção do complexo de piscinas, envolvente e rede viária. Aliás o valor da indemnização resultante da expropriação já foi fixado pelo Tribunal de Macedo de Cavaleiros e confirmado pelo Tribunal da Relação do Porto. Deste modo, contrariamente ao decidido, o acto expropriativo respeitou o princípio da proporcionalidade (1), nas suas várias dimensões - adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito -, razão pela qual não podia ser invalidado. Procedem, assim, as conclusões da alegação, o que significa que o acórdão censurado não será mantido na ordem jurídica. DECISÃO Porto, 09/09/2016 |