Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
A Sociedade V... de Petróleos, L.da veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, de 19.07.2017, pela qual foi julgada improcedente a providência cautelar requerida contra o Município de Viana do Castelo, para a suspensão de eficácia do acto «mediante o qual a Câmara Municipal de Viana do Castelo pelo seu vereador da área funcional com competência subdelegada decidiu que a requerente dispõe do prazo de 30 dias úteis a contar da data da recepção da presente notificação para proceder à remoção dos equipamentos que estão instalados em espaço do domínio público no prédio sito no lugar da Feira, freguesia de Lanheses, deste concelho, de Viana do Castelo, sob pena de em caso de incumprimento a Camara Municipal a substituir em tal ação, cobrando coercivamente as despesas a que houver lugar.»

Invocou para tanto, em síntese, que a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento de facto, dando como não provados factos relevantes que estão comprovados por documentos juntos aos autos e que, consequentemente, errou de Direito ao não dar como verificados todos os requisitos para a concessão da providência requerida e que, no seu entender, se verificam todos.

O Recorrido contra-alegou, defendendo a manutenção do decidido.

O Ministério Público neste Tribunal emitiu parecer no sentido, também, de ser negado provimento ao recurso.

2ª - Tal prova documental, é meio de prova bastante suficiente para indiciariamente dar como provados os pontos 1 e 2 dos factos não provados, razão pelo qual ocorre manifesto erro no julgamento destes dois pontos da matéria de facto.

3ª - Do mesmo modo foi erradamente julgado o ponto 3º dos factos não provados, uma vez que está demonstrado no âmbito daquela acção 69/94 que a Recorrente exerceu e manteve boa posse relativamente aquela referido prédio durante mais de 20 anos, posse essa na qual o Tribunal fundou o reconhecimento do direito de propriedade a favor da Recorrente.

4ª - Deste modo demonstrada a posse a favor da Recorrente, e tendo o Tribunal “a quo” prescindido da produção dos meios de prova arrolados pela requerente no seu requerimento inicial, deveria ter feito funcionar a presunção de posse vertida no artigo 1254º do Código Civil. Deste modo o ponto 3º dos factos não provados deveria por tais razões ter sido julgado como provado.

5º - Nestes termos requer-se que este Tribunal de recurso, no uso dos poderes de sindicar a decisão proferida sobre cada um dos pontos da matéria de facto em crise conferido pelo disposto no artigo 662º do Código de Processo Civil, proceda à apreciação das alegações e conclusões formuladas e reapreciando os concretos meios de prova produzidos, altere a decisão da matéria de facto impugnada, julgado como provados os pontos concretos da matéria de facto vertidos nos nº 1º, 2º, 3º, dos factos não provados, como é de toda a justiça.

6ª - Atenta a matéria de facto indiciariamente dada como provada, apos alteração nos termos requeridos, logo se vê a total falta de fundamento da decisão recorrida para julgar improcedente a providência de suspensão da eficácia do acto administrativo nos termos requeridos.

7ª - É insofismável que a recorrente é proprietária do posto de abastecimento de combustíveis que com recursos próprios construiu numa parcela de terreno que em 1958 lhe foi entregue a concessão pela Junta de Freguesia de Lanheses,

8ª - A questão da dominialidade do terreno no qual foi edificado o posto de abastecimento foi já discutida e definitivamente decidida na acção que correu termos sob o nº 69/94, questão ao qual o julgador de então não foi certamente alheio.

9ª - Tal direito encontra-se registado a favor da Recorrente, do qual decorre, além do mais a presunção de titularidade e a inversão do ónus probatório.

10ª - Por conseguinte dizer que afinal a Recorrente não é proprietária do prédio, quando tal questão está já decidida corresponde à negação de quanto flui da douta decisão judicial, o que não é juridicamente admissível - Cfr artigo 619º e seguintes do Código de Processo Civil, e artigo 205º, nº 2, da Constituição da República Portuguesa. Ou, dito de outro modo, não é admissível tentar discutir nestes autos questão que já foi discutida com carácter definitivo naqueles autos 69/94.

11ª - Assim estando definitivamente decidida da titularidade do direito de propriedade sobre o prédio urbano no qual foi construído o posto de abastecimento de combustíveis, é evidente que a acção principal logrará total sucesso, e por conseguinte está verificado o juízo perfunctório acerca dessa realizada com vista ao preenchimento do pressuposto processual estabelecido no artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

12ª - Prossegue a decisão recorrida com a afirmação de que o acto administrativo cuja suspensão cautelar se requereu seria um acto de mera execução meramente secundário, todavia não podemos concordar com tal entendimento.

13ª - O acto administrativo proferido em 2005, ao qual a douta decisão de reporta, é totalmente autónomo, atentos os seus pressupostos, e não uma mera repetição. Com efeito, aquele acto administrativo de 2005 não produziu quaisquer efeitos, tendo caducado pelo decurso do tempo, razão pela qual a recorrida sentiu necessidade de produzir um novo acto administrativo.

14ª - Que não se trata de mera execução, resulta do facto de o procedimento adoptado, ter obedecido ao figurino típico da acção administrativa nos termos do Código de Procedimento Administrativo, e não se limitar a execução de um qualquer acto anteriormente adoptado, ao qual nenhuma referência se faz.

15ª - A causa de pedir da providência é sem duvida constituída por esta nova e autónoma actuação da recorrida, actuação que padece de manifesta ilegalidade que gera a sua nulidade.

16ª - O acto administrativo impugnado visa a destruição de um estabelecimento comercial de revenda de combustíveis, unidade económica que não poderá ser recuperada, caso tal acto administrativo seja executado antes da decisão final na acção principal.

17ª - Ora a Recorrente, caso não se suspensa a eficácia deste acto administrativo, será confrontada com a destruição do seu estabelecimento comercial, com e inevitável perda de rendimento e valor assumidos com a convicção de obtenção de lucro da actividade que gere, pois tudo o faria prever que assim sucedesse.

18ª - Assim, conforme todo o exposto, a não suspensão do acto administrativo até à decisão final da acção principal causará graves prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente quer ver satisfeitos com a interposição da acção principal.

19ª - O requisito do "periculum in mora" encontra-se assim preenchido uma vez que existe fundado receio que, quando o processo principal termine e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada ou cabal à situação jurídica que se visa proteger, já que durante a pendência do processo a evolução das circunstâncias, ou seja, a remoção dos equipamento existentes no prédio, que a requerida ameaçou realizar coercivamente, conduzirão à produção de danos dificilmente reparáveis, tendo em conta o valor do estabelecimento comercial que será desmantelado.

20ª - Por outro lado, pelas razões já supra explanadas que dão lugar à manifesta ilegalidade do acto administrativo é previsível a procedência da acção principal a intentar, pois é manifestamente ilegal o acto praticado pela requerida, na medida em que não há qualquer fundamento para fazer a remoção dos equipamentos existentes no estabelecimento comercial da Requerente.

21ª – A decisão recorrida opera assim uma errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 1251º e seguintes do Código Civil, 619º do Código de Processo Civil e 120º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, razão pela qual deverá ser revogada e substituída por outra que ordena a providência requerida de suspensão a eficácia do acto administrativo impugnado.

A Recorrente insurge-se contra o julgamento da matéria de facto na parte em que se deram como indiciariamente não provados os seguintes factos:

“1. A Requerente é dona e legítima possuidora do prédio urbano composto por edifício destinado à estação de combustível, sito no lugar da Feira, Freguesia de Lanheses, concelho de Viana do Castelo, inscrito na respectiva matriz predial sob o artigo 531 e descrita na Conservatória de Registo Predial sob o n.º 2171 – cf. de fls. 29 e ss. do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

2. Tal como lhe foi judicialmente reconhecido no âmbito da acção que correu termos no Tribunal Judicial de Viana do Castelo na acção n.º 69/94 – cf. documento de fls. 14 e ss. do processo administrativo/ de fls. 10 e ss. dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

3. A Requerente praticou e exerceu todos os actos próprios e típicos de quem é dona e legítima possuidora do prédio em causa – cf. de fls. 14 e ss., 31, 32 do processo administrativo e de fls. 37 e ss. e de fls. 38-verso dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.”

Entende que tais factos deveriam ser dados como (indiciariamente) provados. E indica os documentos juntos aos autos como prova bastante.

Sucede que a sentença recorrida decidiu bem dar como indiciariamente não provados tais factos, com a devida e acertada fundamentação, mais extensamente exposta a propósito do enquadramento jurídico da presente providência.

Quanto ao ponto n.º 1 não se trata, em rigor, de um facto, mas precisamente do direito que aqui se discute e, por ser seu ónus, deveria a Requerente provar perfunctoriamente os factos que levam a essa conclusão.

É certo que ser dono e legítimo possuidor tem um sentido comum e pode referir-se a um facto. Desde que, ao contrário do que aqui sucede, não esteja precisamente a discutir-se o direito de propriedade e a posse relativa a esse direito. Nesta situação não se pode considerar tal matéria um facto. Caso contrário, no julgamento da matéria de facto, o Tribunal estaria a resolver o litígio jurídico.

Do documento para o qual ali se remete não resulta a prova da titularidade de um direito, o direito de propriedade sobre o terreno onde foi construído pela Requerente um posto de combustível, sendo certo que se provam factos e não direitos.

O único facto que daquele documento resulta, consta da alínea I) dos factos indiciariamente provados, a inscrição do terreno em apreço, em nome da Requerente, na Conservatória do Registo Predial.

Quanto aos pontos 2 e 3, ao contrário do que defende a Recorrente não resulta que seja dona do terreno mas apenas do posto de combustível que ali foi implantado, mediante o pagamento de uma taxa e pelo período de 20 anos.

Ao contrário do que sustenta a Recorrente, na acção ordinária, de reivindicação, que correu termos sob o n.º 69/1994 no Tribunal de Círculo de Viana do Castelo, 1.º Juízo Cível, a sentença aí proferida, em 04.03.1998, não a declarou dona do terreno em causa mas apenas do posto de combustível aí implantado.

O que, de resto, seria contraditório com os factos indiciariamente provados sob as alíneas B) a D), onde inequivocamente se refere que o posto de combustível foi construído em terreno camarário, mediante concessão temporária (20 anos) e o pagamento de uma taxa.

Termos em que se impõe manter o julgamento (sumário) da matéria de facto levado a cabo pelo Tribunal recorrido.

Deveremos assim dar como indiciariamente provados os seguintes factos

A) A Requerente é uma sociedade comercial que desenvolve a actividade de compra para revenda e fornecimento de combustíveis e seus derivados – por acordo.

B) Em 1958, a Requerente solicitou e obteve da Junta de Freguesia de Lanheses, através de deliberação de 24.08.1958, autorização para a implementação do posto de combustíveis, que lhe foi concedida pelo período de 20 anos, gratuitamente e a título precário, no lado poente do Largo da Ponte – cf. de fls. 35 e seguintes dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

C) A deliberação foi tomada na sequência de expressa solicitação da ora Requerente que aceitou passar a pagar uma taxa anual de 20.000$00 “… pela ocupação do terreno do domínio público paroquial, pelo período de vinte anos …” – cf. de fls. 35 e seguintes dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

D) Ulteriormente, solicitou à Junta de Freguesia de Lanheses a prorrogação do prazo da concessão por mais vinte anos, a qual foi deferida por deliberação de 30.11.1978 e, posteriormente, ratificada por deliberação da Assembleia de Freguesia de 17.12.1978 – cf. de fls. 37 e seguintes dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

E) A ora Requerente intentou contra J.A., Lda., uma acção ordinária, de reivindicação, processo que correu termos sob o n.º 69/1994 no Tribunal de Círculo de Viana do Castelo, 1.º Juízo Cível, tendo sido proferida sentença em 04.03.1998, entretanto transitada em julgado, a reconhecer a ora Requerente como legítima proprietária do posto de abastecimento de combustíveis e a condenar a J.A., Lda., a entregar esse mesmo posto de abastecimento livre e desocupado, além de condenar a Ré no pagamento de uma indemnização – cf. documento de fls. 14 e seguintes do processo administrativo/ de fls. 10 e seguintes dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

F) O período da concessão terminou em 23.08.1998 – cf. documento de fls. 26 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

G) Por ofício da Junta de Freguesia de Lanheses de 15.06.1998 foi comunicada à ora Requerente a intenção de não renovação da concessão, a produzir efeitos a partir de Novembro de 1998 – cf. documento de fls. 26 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

H) Em 2005, a Requerente foi notificada de acto praticado pelo Vereador da Câmara Municipal de Viana do Castelo em 18.07.2005, cujo teor em parte segue: “Dispõe do prazo de 10 dias úteis, a contar da recepção da presente notificação, para proceder à remoção do espaço público do posto de abastecimento de combustíveis, instalado no lugar da Feira, freguesia de Lanheses, deste concelho, nos termos do art. 15.º do Regulamento para a cobrança das licenças referentes a anúncios e reclames, bombas abastecedoras de gasolina, gasóleo, óleo, ar e água e ocupação da via pública” – cf. cópia da sentença em anexo; cf. documento de fls. 5 do processo administrativo.

I) Consta na Conservatória do Registo predial de Viana do Castelo o seguinte:
[imagem omissa]
- cf. documento de fls. 14-verso dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

J) Correu termos neste Tribunal providência cautelar n.º 984/05.2 BEBRG, no âmbito da qual foi decretada suspensão de eficácia desse mesmo acto administrativo, praticado em 18.07.2005, pelo Vereador da Área Funcional do Planeamento e Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Viana do Castelo, que ordenou a remoção, no prazo de 10 dias úteis, “… do espaço público do posto de combustíveis instalado no Lugar da Feira, freguesia de Lanheses …” – cf. cópia da sentença em anexo.

K) Igualmente correu termos neste Tribunal acção principal – acção administrativa especial, processo n.º 443/06.6 BEBRG – contra o Município de Viana do Castelo, na qual se pedia declaração de nulidade do acto que ordenou a remoção do posto de abastecimento, por carência absoluta de forma legal, que havia aplicado um “Regulamento para a cobrança das licenças referentes a anúncios e reclames, bombas abastecedoras de gasolina, gasóleo, óleo ar e água e ocupação da via pública”, cuja ilegalidade também se pretendia ver declarada - cf. cópia da sentença em anexo.
L) Na aludida acção principal, foi proferida sentença, transitada em julgado, da qual resulta:

Está em causa, nos presentes autos, apurar a legalidade do despacho que ordenou a remoção do posto de abastecimento da A. por, segundo a A., carecer de forma legal (porque se funda em Regulamento ilegal) e por ofender o conteúdo essencial de um direito fundamental - o seu direito de propriedade.
Entende a A. que é nula a ordem de remoção do espaço publico do posto de abastecimento de combustíveis instalado no Lugar da Feira, da freguesia de Lanheses, decorrente do despacho de 18 de Julho de 2005 do Vereador da Área Funcional do Planeamento e Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Viana do Castelo, alegando que o mesmo carece de forma legal dado fundar-se no Regulamento impugnado, que, para o efeito, considera ilegal e insusceptível de ser aplicado.
Ora, os vícios imputados ao acto em crise que, no seu entender, determinariam a nulidade invocada, fundamentam-se na ilegalidade e inconstitucionalidade que, como decidido no despacho-saneador, não podem ser objecto de conhecimento por parte deste Tribunal.
Assim, não se pode concluir de outra forma que não seja a de que a invocada nulidade se não verifica.
Considera ainda a A. que o despacho impugnado ofende um direito fundamental da Autora, concretamente o direito à propriedade privada.
Sucede que a A. não demonstra ser a proprietária do terreno em causa.
Com efeito, a A. apenas alega que é proprietária do posto de abastecimento de combustível e não do terreno onde o mesmo se encontra implantado.
O terreno em causa pertence ao domínio público da Freguesia, nada indicando ­mormente os documentos juntos pelo Réu Município de Viana do Castelo e pela Contra-Interessada Freguesia de Lanheses com as respectivas contestações, nos elementos constantes dos autos de PA em anexo e ainda do Acórdão do STJ junto aos autos - que, por qualquer acto, contrato por usucapião, tenha adquirido a propriedade de tal terreno.
O acórdão em causa (que confirmou o acórdão do Tribunal da Relação do Porto que confirmou a sentença referida em 2)) constitui um dos elementos fundamentais de que a A. se socorre para fundamentar a alegada propriedade sobre o terreno em causa.
Porém não se demonstra aí que a A. é proprietária do terreno onde se encontra implantado o posto de combustível.
Com efeito, como evidencia o Ministério Publico, do seu conteúdo decisório, apenas se pode retirar que a A é proprietária do posto de abastecimento de combustível que a Câmara Municipal mandou remover.
Nada se decide quanto à propriedade do terreno onde o posto de abastecimento está implantado, sendo certo que consta da matéria de facto dada como provada, no ponto 8, o teor da concessão da Junta de Freguesia à A. da autorização de construir o posto pelo prazo de 20 anos.
Não se pode, pois, esquecer que, quer o Tribunal de 1.ª instância, quer os Tribunais de Recurso, não desconheciam a existência de tal concessão, que o mesmo é dizer que a A. apenas dispunha da mera posse do terreno. Dessa forma nunca poderiam decidir, como não decidiram, da aquisição do terreno por usucapião.
E mesmo que naquele processo judicial se tivesse decidido da propriedade do terreno tal decisão, não poderia ser invocada contra a Freguesia de Lanheses ou o Município de Viana do Castelo que não intervieram naquele processo, razão pela qual aquela decisão não constitui caso julgado relativamente a essas entidades (art.s 497° e 498° do C. P. Civil).
No que se refere ao registo da propriedade do posto de combustível juntamente com a parcela de terreno correspondente à sua implantação, o mesmo tem efeitos meramente declarativos e não constitutivos de direitos, tendo a descrição do prédio sido elaborada apenas com base na declaração da pessoa que se arrogou dono do mesmo, pois que o acórdão exibido, em nenhum momento se refere à aquisição do terreno onde se situa a edificação que serve de instalação ao Posto de Abastecimento em questão.
De qualquer forma, basta atentar na norma do art.° 5°, n.° 2, al. a) do Código do Registo Predial, para se perceber de imediato que aquele registo não produz qualquer efeito contra terceiros, onde esse inclui a Freguesia de Lanheses por ter a administração de tal bem, por se tratar de um bem do domínio público paroquial.
Acresce que, desde o início do contrato celebrado entre a Freguesia de Lanheses e a A. e após a construção, a exploração do posto de abastecimento veio a ser entregue a JMA, que contratou com a Petrogal o fornecimento de combustíveis e lubrificantes, jamais sendo alegado que qualquer destes intervenientes se arrogou proprietário do terreno em questão ou praticou qualquer acto donde tal propósito se pudesse inferir.
Antes, a A pagou as respectivas taxas de utilização, desde início acordadas e ao ceder o direito à exploração do posto não cedeu nada mais do que isso mesmo, o direito à exploração do posto e o uso temporário do terreno.
Tanto a cedência temporária do terreno como a respectiva prorrogação e pagamento da taxa anual, são evidências que não deixam qualquer dúvida sobre o alcance da cedência e os propósitos manifestados pelos possuidores.
Não se pode, por último olvidar que pertencendo tal terreno ao domínio público, o mesmo não pode ser objecto de direitos privados e insusceptível de apropriação individual, como resulta do art 202° n.° 2 do Código Civil, o que inviabilizaria qualquer tentativa de aquisição originária ou usucapião que a Autora parece invocar, como também referem o Município de Viana a Freguesia de Lanheses
Desta forma, não se vislumbra qualquer fundamento válido para sustentar que a decisão em crise viola o direito de propriedade que a A invoca.
Como continua a evidenciar o Ministério Publico, por um lado o terreno não lhe pertence e por outro, a ordem de remoção incidiu apenas sobre o Posto de Abastecimento cuja propriedade não é posta em causa pela decisão impugnada.
Pelo que o acto impugnado não padece de qualquer vício, improcedendo, portanto a acção.

M) Pelo ofício n.º 43 de 2017, a Entidade Requerida levou ao conhecimento da Requerente que era sua intenção ordenar a remoção dos equipamentos existente no estabelecimento comercial da Requerente, concedendo o prazo de 15 dias para o exercício do direito de defesa – por acordo.

N) A Requerente pronunciou-se – por acordo.

O) A Entidade Requerida notificou a Requerente conforme segue:




- cf. de fls. 9 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.