Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	02160/10.3BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	01/20/2011

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro

Descritores:	COMPETÊNCIA CONTRA-ORDENAÇÃO

Sumário:	O acto que ordena a instauração de um processo de contra-ordenação, porque se insere no procedimento contra-ordenacional, está excluído do âmbito da jurisdição administrativa.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	12/14/2010
Recorrente:	J...
Recorrido 1:	INFARMED, I.P.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Procedimento Cautelar Suspensão Eficácia (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negado provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte:
1 – J…, com os sinais nos autos, requerente da providência cautelar de suspensão de eficácia do acto do Vice-Presidente do Conselho Directivo do INFARMED, IP que ordenou a instauração de um processo de contra-ordenação, interpõe recurso jurisdicional do despacho que julgou não escrito o articulado que apresentou após a oposição da entidade requerida e da sentença que julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide,
Nas alegações, concluiu o seguinte:
1ª – Da nulidade do primeiro despacho que antecede a sentença e que faz parte integrante da mesma, por ter ocorrido omissão de pronúncia por parte do Tribunal a quo a que alude alínea d) do n.º 1 do artigo 668º do C.P.C.
2ª – Da nulidade do primeiro despacho que antecede a sentença e que faz parte integrante de mesma por violação do princípio do contraditório previsto no artigo 3º do C.P.C., ex vi artigo 1º do C.P.T.A., conjugado com o artigo 32º da C.R.P.
3ª – Na oposição que a Requerida/Recorrida apresentou alega factos novos com o intuito de modificar, impedir ou extinguir o direito do Requerente/Recorrente, que constituem verdadeiras excepções peremptórias inominadas.
4ª – Em face de tais excepções, cumpria ao aqui Recorrente e ali Requerente, na defesa intransigente dos seus direitos responder às mesmas.
5ª – Independentemente de não existir previsão legal expressa de articulados posteriores à oposição, pois assim o impõe o princípio do contraditório (cfr. Almeida, M. Aroso de; Cadilha, C.A. Fernandes – Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, 1ª Edição, página 598.).
6ª – O tribunal a quo ao não se ter pronunciado sobre a matéria alegada nos artigos 1º a 55º do articulado supra referenciado (resposta às excepções peremptórias inominadas), não só violou o princípio do contraditório previsto no artigo 3º do CPC ex vi artigo 1º do CPTA, princípio esse que tem amparo constitucional no artigo 32º da CRP.
7ª – Nesta medida, o primeiro despacho que antecede a sentença aqui sob recurso é manifestamente nulo porque violou o princípio do contraditório a que o aqui Recorrente e ali Requerente tinha direito na defesa intransigente dos seus interesses legalmente protegidos, nomeadamente, o da tutela jurisdicional efectiva prevista no artigo 2º do CPTA.
8ª – Por outro lado, tribunal a quo no primeiro despacho que antecedeu a sentença aqui sob recurso tendo em conta o princípio do contraditório e a tutela jurisdicional efectiva era sua obrigação legal ter-se pronunciado sobre a matéria constante nos artigos 1º a 55º do articulado que o aqui Recorrente apresentou, enquanto Requerente nos autos de providência cautelar.
9ª – Ao não se ter pronunciado sobre tal matéria o tribunal a quo violou a primeira parte do disposto na alínea d), do n.º 1 do artigo 668º do CPC, dado que o juiz titular do processo deixou de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar, pelo que, ocorreu nulidade do primeiro despacho que antecede a douta sentença aqui sob recurso e tanto mais que a matéria alegada nos citados artigos 1º a 55º de tal articulado era essencial e influía no exame ou na decisão da causa.
10ª – Dado que, em tais artigos do aludido articulado suscitava-se a incompetência do autor do acto aqui sob impugnação em razão da matéria e da hierarquia, que constitui nulidade prevista na alínea b), do n.º 2, do artigo 133º, conjugado com o artigo 134º, ambos do CPA e ainda com o n.º 1, do artigo 58º do CPTA (cfr. artigos 18º a 37º do articulado/resposta às excepções peremptórias inominadas).
11ª – Por outro lado, nos referidos artigos do aludido articulado suscitava-se, também, que a deliberação n.º 2978/2008, publicada na 2ª Série do Diário da República de 06 de Novembro de 2008, não dá poderes ao autor do acto aqui sob impugnação, para praticar o mesmo, dado que tal acto é nulo porque padece do vício previsto na parte final da alínea b), do n.º 2 do artigo 133º, conjugado com o artigo 134º, ambos do CPA e ainda com o n.º 1, do artigo 58º do CPTA (cfr. artigos 38º a 48º do articulado/resposta às excepções peremptórias inominadas).
12ª – Ainda, dos aludidos artigos do referido articulado suscitava-se ainda, quanto à obrigatoriedade da Requerida/Recorrida em juntar aos autos de processo cautelar a acta da reunião do Conselho Directivo do INFARMED, IP, para deliberar o acto aqui sob impugnação, ou seja, o acto aqui sob impugnação não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade, ou seja, é como se o mesmo não existisse, tal como prevê a alínea d), do artigo 133º, conjugado com o artigo 134º, ambos do CPA e ainda com o n.º 1, do artigo 58º do CPTA (cfr. artigos 49º a 55º do articulado/resposta às excepções peremptórias inominadas).
13ª – Nulidade de sentença, que aqui e agora se invoca e que seja declarada, por este Tribunal, com as legais consequências, ao abrigo do disposto da primeira parte da alínea d) do n.º 1 do artigo 668º do C.P.C.
14ª – Da nulidade da sentença por violação do princípio do contraditório e da omissão de pronuúncia quanto à questão prévia suscitada, quanto à incompetência superveniente em razão da matéria e da hierarquia do autor do despacho de 17 de Maio de 2010.
15ª – O Tribunal a quo violou o princípio do contraditório pois não teve em conta a questão prévia suscitada no requerimento/resposta às excepções peremptórias inominadas apresentadas pelo aqui Recorrente e ali Requerente, nomeadamente quanto à incompetência superveniente do Autor do acto aqui sob impugnação, (a montante) em razão da matéria e em razão da hierarquia quer do acto superveniente (a jusante) despacho datado de 17 de Maio de 2010.
16ª – Ou seja, o aqui Recorrente tendo em conta o que dispõem os artigos 63º e 70º, ambos do C.P.T.A., embora não tenha invocado tais normas, o certo é que em tal questão prévia, ampliou o objecto do pedido e modificou objectivamente a instância, quando invocou a incompetência superveniente do autor do acto aqui sob impugnação, em razão da matéria e da hierarquia face ao Despacho n.º 046/PCD/2010 de 17 de Maio de 2010 que tomou a decisão de aplicar uma coima única de 22.000,00 € ao aqui Recorrente.
17ª – E demonstrou a ampliação do objecto do pedido e a modificação objectiva da instância, da seguinte forma, à data dos factos encontrava-se em vigor, o Decreto-Lei n.º 269/2007, de 26 de Julho, que aprovou a Lei Orgânica do INFARMED, I.P., a Portaria n.º 810/2007, de 27 de Julho, que aprovou os Estatutos do INFARMED, I.P., cuja entrada em vigor ocorreu no dia 1 de Agosto de 2007.
18ª – Por outro lado, o Despacho Normativo n.º 5/2008, de 11 de Fevereiro que aprovou o Regulamento Interno da Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde, I.P. e cuja entrada em vigor ocorreu no próprio dia da sua publicação, ou seja, em 11 de Fevereiro de 2008, sendo esta a legislação aplicável ao presente caso, aqui sob impugnação.
19ª – Decorre da legislação supra citada, que quem detém a competência para decidir os processos e neles aplicar as coimas que ao caso couberem, nos termos da lei, quando a respectiva instrução e aplicação sejam da competência do INFARMED, I.P., é o Senhor Presidente do Conselho Directivo do INFARMED, I.P. (Cfr. alínea b), do n.º 3, do artigo 5º do Decreto-lei n.º 269/2007, de 26 de Julho, que aprovou a Lei Orgânica do INFARMED, I.P.).
20ª – Deste modo, o despacho vertido no artigo 12º da oposição e que ora se transcreve: “Assim, mediante despacho n.º 046/PCD/2010, de 17.05.2010 decidiu o Senhor Vice-Presidente do Conselho Directivo do INFARMED aplicar uma coima única de € 22.000,00, pelas cinco contra-ordenações praticadas em concurso, tendo essa decisão sido enviada ao Requerente por carta registada com aviso de recepção no dia 24.05.2010 (v. página 130 e seguintes do processo instrutor)” violou a alínea b), do n.º 3, do artigo 5º do Decreto-lei, n.º 269/2007, de 26 de Julho, que aprovou a Lei Orgânica do INFARMED, I.P.
21ª – Acresce ainda e após ter sido compulsado o P.A., verifica-se que a fls. 111 do mesmo, encontra-se um despacho, datado de 17 de Maio de 2010, que apenas refere “concordo”, proferido pelo Senhor Vice-Presidente do Conselho Directivo do INFARMED, autor do acto aqui sob impugnação, sendo que tal despacho é referido no artigo 11º da oposição que a Requerida apresentou.
22ª – Ainda de fls. 111 do P.A. em baixo do despacho que se referiu no precedente artigo encontram-se os seguintes dizeres:
“Exmo. Presidente do CD.
Senhor Prof. Doutor V…
Concordo com a aplicação ao Arguido de uma coima de € 22.000,00
(Assinatura ilegível)
03/05/2010”
23ª – A mesma assinatura ilegível, encontra-se no canto superior esquerdo da referida folha e onde se refere à “Dra. R…”.
24ª – Ora, do que se vem transcrevendo do P.A., a assinatura ilegível que consta por baixo do despacho do Senhor Vice-Presidente do Conselho Directivo da INFARMED, não corresponde com a assinatura do Senhor Presidente do Conselho Directivo do INFARMED, conforme se demonstra a fls. 95 do P.A., o que configura falsificação de assinatura e/ou documento, incidente que aqui e agora se suscita.
25ª – Do exposto, é manifesto que não foi o Senhor Presidente do Conselho Directivo que formulou o despacho datado de 03 de Maio de 2010, que consta de fls. 111 do P.A. e onde se encontra escrito o seguinte:
“Concordo com a aplicação ao Arguido de uma coima de € 22.000,00
(Assinatura ilegível)
03/05/2010”
26ª – Havendo assim uma desconformidade entre a assinatura constante de fls. 111 e a constante de fls. 95 do P.A., supostamente assinatura que consta de fls. 111, não é a assinatura do Presidente do Conselho Directivo do INFARMED, por referência à assinatura que consta de fls. 95 do aludido P.A.
27ª – Assim se vê, que o despacho n.º 046/PCD/2010, proferido em 17 de Maio de 2010, proferido pelo Vice-Presidente do Conselho Directivo do INFARMED, que decidiu aplicar uma coima única de € 22.000,00, pelas cinco contra ordenações praticadas em concurso, e a que alude o artigo 12º da oposição, é manifestamente nulo, tendo em conta o que prescreve a alínea b), do n.º 3, do artigo 5º do Decreto-lei, n.º 269/2007, de 26 de Julho, que aprovou a Lei Orgânica do INFARMED, I.P.
28ª – O que invalida todo o processo de contra ordenação por força da violação da citada norma da Lei Orgânica que apenas dá poderes ao Senhor Presidente do Conselho Directivo do INFARMED, para:
“Decidir os processos e neles aplicar as coimas que ao caso couberem, nos termos da lei, quando a respectiva instrução e aplicação sejam da competência do INFARMED, IP.”
29ª – Ou seja, o Sr. Vice-Presidente do Conselho Directivo do Infarmed, não detém poderes para aplicar a coima ao aqui Requerente por incompetência em razão da hierarquia, o que torna nulo o despacho n.º 046/PCD/2010 de 17 de Maio, de acordo com o que prevê a alínea b) do n.º 3 do artigo 5º do Decreto-Lei n.º 269/2007, de 26 de Julho, que aprovou a Lei Orgânica do INFARMED I.P.
30ª – Ora sendo nulo tal despacho proferido em 17 de Maio de 2010, conforme se vê de fls. 130 a 153 do P.A., o efeito jurídico do mesmo despacho é inexistente ou seja, não pode produzir efeitos na esfera jurídica do aqui Requerente.
31ª – Assim sendo, e tendo em conta a nulidade do aludido despacho que decidiu aplicar uma coima única de € 22.000,00 ao aqui Requerente, por parte do Autor do acto aqui sob impugnação, é manifesto que o processo de contra ordenação não se encontra findo, atenta a nulidade aqui e agora invocada, com as legais consequências.
32ª – Consequentemente, e por força de tal nulidade, a execução do acto suspendendo não se encontra findo.
33ª – Havendo por isso, por força da suscitada nulidade, ainda objecto no processo de contra ordenação, dado que a decisão final em tal processo de contra ordenação é manifestamente nula, em razão da incompetência material do Autor do acto em razão da hierarquia como supra se referiu.
34ª – Por tudo quanto ficou exposto, o Tribunal a quo violou o princípio do contraditório, constante do artigo 3º do C.P.C. ex vi artigo 1º do C.P.T.A., conjugado com o artigo 32º da C.R.P., daí que a sentença aqui sob recurso é manifestamente nula.
35ª – Da nulidade da sentença por omissão de pronúncia quanto à questão prévia suscitada quanto à incompetência superveniente em razão da matéria e da hierarquia do autor do despacho de 17 de Maio de 2010, nos termos do disposto na primeira parte da alínea d) do n.º 1 do artigo 668º do C.P.C.
36ª – Por outro lado, a sentença aqui sob recurso é manifestamente nula, porquanto o juiz titular do processo deixou de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar e que tinham influência decisiva na causa, não tendo em conta a incompetência superveniente do autor do acto, em razão da matéria e da hierarquia, nomeadamente do despacho n.º 046/PCD/2010 de 17 de Maio de 2010.
37ª – Ou seja, o autor do acto aqui sob impugnação não era competente, materialmente e hierarquicamente, para proferir tal despacho conforme melhor se alegou nos artigos 18º a 55º do Requerimento resposta às excepções peremptórias inominadas, suscitadas na oposição pela ali Requerida e aqui Recorrida.
38ª – Ora, não tendo o Tribunal a quo pronunciado sobre a matéria alegada nos artigos 18º a 55º do Requerimento resposta, ocorreu omissão de pronúncia pelo juiz titular do processo, pois o mesmo deixou de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar, o que acarreta a nulidade da sentença aqui sob recurso, tendo em conta o que dispõe a primeira parte da alínea d) do n.º 1 do artigo 668º do C.P.C., o que desde já se requer com as legais consequências.
39ª – Ocorreu erro de julgamento quanto à matéria de excepção invocada – inutilidade superveniente da lide – por falta dos seus pressupostos.
40ª – Salvo por melhor opinião, não se verificam os pressupostos inscritos no artigo 112º do C.P.A., isto é, o processo de contra-ordenação só se extinguiria se fosse proferida decisão final sobre o mesmo pelo órgão competente para praticar tal acto, no caso, o Senhor Presidente do Conselho Directivo do Infarmed, I.P. (cfr. o disposto na alínea b), do n.º 3, do artigo 5º do Decreto-lei, n.º 269/2007, de 26 de Julho, que aprovou a Lei Orgânica do INFARMED, I.P..), o que não sucedeu no presente caso.
41ª – Nulidade que aqui se invoca, nos termos e para os efeitos do n.º 2 do artigo 134º do C.P.A., conjugado com o n.º 1 do artigo 58º do C.P.T.A. e que deve ser declarada por este Tribunal.
42ª – Do que se vem expondo, é manifesto, que não ocorreu uma impossibilidade ou inutilidade superveniente do próprio procedimento de contra ordenação, porquanto o mesmo não se extinguiu, através do acto nulo praticado, de forma superveniente, mediante despacho n.º 046/PCD/2010 de 17 de Maio de 2010, proferido pelo Senhor Vice Presidente do Conselho Directivo do Infarmed, I.P., em aplicar uma coima única de € 22.000,00 ao aqui Requerente, faltando, assim, um dos requisitos a que alude o n.º 1, do artigo 112º do C.P.A., isto é a extinção do procedimento (contra ordenacional) por órgão competente.
43ª – Dado que o procedimento contra ordenacional não se extinguiu tendo em conta a nulidade do acto praticado em 17 de Maio de 2010 por mero despacho, o referido procedimento contra ordenacional não se encontra findo e muito menos concluído e/ou extinto, conforme alude o n.º 1, do artigo 112º conjugado com o artigo 106º, ambos do C.P.A.
44ª – Pelo que tal procedimento contra-ordenacional ainda se justifica, não deixando o aqui Recorrente de manter a utilidade da nulidade do acto suspendendo, inexistindo por isso, qualquer perda de utilidade, resultante da impossibilidade jurídica do respectivo objecto, e/ou mesmo pela perda de utilidade do procedimento de contra ordenação aqui em causa já que o mesmo ainda se justifica (cfr. artigos 106º e 112º, ambos do C.P.A.).
45ª – Acresce ainda que as competências próprias do Senhor Presidente do Conselho Directivo do Infarmed, I.P., consagradas na alínea b) do n.º 3, do artigo 5º, do Decreto-Lei n.º 269/2007, de 27 de Julho, que aprovou a Lei Orgânica do Infarmed, I.P., não foram objecto de delegação de poderes, ao Senhor Vice-Presidente do Conselho Directivo do Infarmed, I.P., conforme melhor se vê da Deliberação n.º 2978/2008, publicada no Diário da República, 2ª Série, n.º 216, de 06 de Novembro de 2008, constante de fls. 45689 e 45690.
46ª – Dado que tal Deliberação só versa sobre a competência do Conselho Directivo, enquanto Órgão Colegial Administrativo e não sobre os poderes e competências do Senhor Presidente do Conselho Directivo do Infarmed. I.P., nomeadamente, as consagradas no n.º 3 do artigo 5º do Decreto-Lei n.º 269/2007 de 26 de Julho.
47ª – Apesar, da Recorrida ter classificado a providência cautelar intentada contra si como sendo uma providência cautelar de cariz conservatória, tal classificação não releva para os efeitos suscitados pela Recorrida, quanto à inutilidade superveniente da presente lide, tal como decorre do artigo 129º do C.P.T.A., que dispõe o seguinte:
“ A execução de um acto não obsta à suspensão da sua eficácia quando desta possa advir, para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender, no processo principal, utilidade relevante no que toca aos efeitos que o acto ainda produza ou venha a produzir.”
48ª – Aliás, o acto suspendendo ainda não produziu qualquer efeito jurídico na esfera jurídica do aqui Recorrente, mas caso venha a produzir qualquer efeito a providência cautelar em causa vem também ao abrigo do artigo 129º do C.P.T.A..
49ª – Em face do exposto, não ocorreu trânsito em julgado de tal decisão (nula) em aplicar a contra-ordenação ao aqui Recorrente no valor de 22.000,00 €.
50ª – Neste particular os factos dados como assentes nas alíneas iii) e iv) não têm qualquer relevância jurídica dado que os mesmos não deram como provados que as cinco contra-ordenações praticadas em concurso, tenham transitado em julgado, ou seja, que tenham actuado na esfera jurídica do aqui Recorrente.
51ª – Assim sendo, mantém-se o objecto quer do pedido quer da causa de pedir da providência cautelar, nomeadamente quanto à suspensão da eficácia do acto administrativo aqui em causa, tendo em conta o disposto no n.º 4, do artigo 268º da C.R.P., que dispõe o seguinte:
“É garantido aos administrados, tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas.”
52ª – E não foi em vão que o Recorrente no articulado de resposta às excepções peremptórias pôs como questão prévia a incompetência superveniente em razão da matéria, quanto ao autor do acto (a montante) aqui sob impugnação, e em razão da hierarquia, sendo que o acto praticado em 17 de Maio de 2010 por mero despacho (a jusante), tem origem na mesma pessoa, quanto à autoria, ou seja, ambos os actos foram praticados pela mesma pessoa que não detinha quer no primeiro acto (a montante) quer no segundo acto (a jusante) competência para o praticar, em razão da matéria e da hierarquia.
53ª – Daí o articulado resposta apresentado pelo Recorrente e ali Requerente às excepções peremptórias inominadas suscitadas pela Recorrida na oposição que apresentou e tendo em conta o que dispõe os artigos 63º, 70º e 129º, todos do C.P.T.A., conjugados com o n.º 4 do artigo 268º da C.R.P.
54ª – Por tudo quanto ficou exposto, é manifesto que não ocorreu excepção prevista na alínea e) do artigo 287º do C.P.C., ex vi, artigo 1º do C.P.T.A., ou seja, a inutilidade superveniente da lide, ocorrendo julgamento errado por parte do Tribunal a quo, quanto aos pressupostos da inutilidade superveniente da lide.
O INFARMED contra-alegou em defesa da manutenção do decidido em 1ª instância.
O Ministério Público junto deste tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º, nº1 do CPTA, não se pronunciou.
2. O aresto recorrido deu como provado os seguintes factos:
i) Por despacho do Vice-Presidente do Conselho Directivo do INFARMED, IP, datado de 26 de Novembro de 2008, foi determinado a instauração de um processo de contra-ordenação contra o aqui requerente, conforme emerge de fls. 41 do PA apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
ii) O processo contra-ordenacional supra referido foi autuado sob o nº. GJC/41/RB/2010, conforme emerge da análise global do PA apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
iii) O processo contra-ordenacional nº. GJC/41/RB/2010 seguiu os seus trâmites até que, por despacho nº. 046/PCD/2010, do Vice-Presidente da entidade requerida, datado de 17.05.2010, o requerente foi condenado no pagamento da coima de € 22.000,00, pelas cinco contra-ordenações praticadas em concurso, conforme emerge da analise de fls.130 a 152 do PA apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
iv) O requerente foi notificado do despacho condenatório referido em iii) por ofício da entidade requerida de 02.06.2010, conforme resulta da análise de fls. 160 e 163 do PA apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
v) A presente providência cautelar deu entrada em juízo no dia 28.07.2010, conforme resulta da análise de fls. 2 e 3 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
vi) Dá-se por reproduzido todo o teor dos documentos que integram, quer os presentes autos, quer o PA apenso.
3.1 O recorrente requereu a suspensão de eficácia do acto do Vice-Presidente do INFARMED, datado de 26/11/2008, que ordenou a instauração de um processo de contra-ordenação por indícios da prática de nove infracções detectadas numa inspecção realizada a uma farmácia de que era proprietário e director técnico.
Para fundamentar a providência cautelar invocou a “manifesta ilegalidade” do acto suspendendo prevista na aliena a) do artigo 120º do CPA, sem fazer qualquer alusão aos requisitos da alínea b) e nº 2 do mesmo artigo. Considera que é evidente a procedência da pretensão a formular no processo principal porque o autor do acto não detém poder legal para o praticar, uma vez que, nos termos da lei, o acto só podia ser praticado pelo Conselho Directivo do INFARMED.
A entidade requerida deduziu oposição, na qual invocou a inutilidade superveniente da lide, pelo facto do processo de contra-ordenação ter terminado com a aplicação de uma coima ao requerente, excepcionou com a caducidade do direito de accionar, por já ter sido ultrapassado o prazo de três meses, e contraditou as ilegalidades imputadas ao acto suspendendo.
O recorrente, em novo articulado, respondeu às excepções e, nos artigos 1º a 55º desse articulado, voltou a insistir na incompetência do autor do acto suspendendo.
A decisão recorrida julgou «não escrito o teor dos artigos 1º a 55º do articulado” apresentado em resposta à oposição, por não ser processualmente admissível, e julgou extinta a instância por “inutilidade superveniente da lide”, com o argumento de que, após a condenação do requerente numa coima, deixou de ter “utilidade e pertinência” a suspensão da eficácia do acto que ordenou a instauração do processo de contra-ordenação.
O recorrente começa por impugnar o despacho que julga não escrita parte da sua resposta à oposição da entidade requerida por dois motivos: nulidade do despacho por omissão de pronúncia sobre a matéria alegada nos artigos 1º a 55º desse articulado e violação do princípio do contraditório, dado se ter respondido nesses artigos a matéria de excepção invocada pela requerida.
Nenhum destes argumentos procede.
Em primeiro lugar, se o despacho considerou “não escrita” a matéria alegada nos artigos 1º a 55º do articulado suplementar do recorrente, logicamente que não há o dever de pronúncia sobre as questões suscitadas nessa parte. A consequência jurídica de se considerar inadmissível tal alegação consiste precisamente em não se tomar em conta os factos ou argumentos nela expostos. Ainda assim, deve dizer-se que a matéria indicada nesses artigos, que é sobretudo de direito, é uma repetição do vício alegado no requerimento inicial relativo à falta de poderes do autor do acto suspendendo. A posição assumida quanto à competência do autor do acto suspendendo é sempre a mesma, seja no requerimento inicial, no articulado suplementar ou no recurso: o actor do acto não detinha poderes para o praticar, invalidade que é cominada com a sanção de nulidade. Ora, essa é a questão de fundo da providência cautelar requerida e que não chegou a ser apreciada no processo por se ter julgado extinta a extinção por inutilidade superveniente da lide. Se se julgou inútil o conhecimento da “manifesta ilegalidade” do acto suspendendo, como concluir que há omissão de pronúncia?
Em segundo lugar, relativamente às excepções ou questões invocadas pela autoridade requerida, não houve violação do princípio do contraditório porque apenas se declarou “não escrita” a matéria que mais uma vez repetia ou reiterava a posição já assumida quanto à invalidade do acto suspendendo. Embora o nº 3 do artigo 118º do CPTA não faça qualquer referência a um articulado suplementar do requerente da providência cautelar, por imposição do princípio do contraditório, aceita-se que ele possa existir nas situações em que na contestação sejam deduzidas excepções que obstem ao conhecimento da providência. No caso dos autos, considerou-se não escrita a matéria dos artigos 1º a 55º, mas ressalvou-se a restante que é relativa à questão da inutilidade superveniente da lide e da caducidade do direito de agir no processo principal. Não há pois qualquer violação do principio do contraditório.
3.2. O processo cautelar tem por objecto o despacho de 26/11/2008 do Vice-Presidente da autoridade recorrida que ordenou a instauração de um processo de contra-ordenações contra o recorrente. Não há qualquer dúvida que esse é o acto suspendendo, assim como não há dúvida que na data da propositura do processo cautelar – 28/7/2010 – já o recorrente havia sido notificado da coima que lhe foi aplicada no processo de contra-ordenação.
Se assim é, nunca se poderia dizer que a inutilidade da providência é “superveniente”, pois a condenação em coima já havia ocorrido antes do início do processo cautelar. É estranho que o recorrente, sabendo já qual a coima que foi aplicada, tenha preferido impugnar o acto inicial ou propulsivo do procedimento contra-ordenacional e não o acto que lhe aplicou a coima, sendo certo que o prazo para impugnar no contencioso administrativo aquele despacho até já estava ultrapassado. A explicação só pode ser esta: como o recurso da coima é interposto para os tribunais de pequena instância criminais, há que encontrar um “acto administrativo” que cuja impugnação possibilite suster a execução da coima.
Se efectivamente estivéssemos perante um acto impugnável nos tribunais administrativos, nunca se poderia dizer que a conclusão do procedimento inutilizou o processo cautelar. A suspensão de eficácia do acto inicial do processo de contra-ordenação tinha o “efeito útil” de assegurar a efectividade da sentença anulatória desse acto. Se esse acto fosse anulado, a execução da sentença implicava a anulação de todos os actos que foram praticados em virtude do acto anulado. Os actos procedimentais e instrutórios, incluindo a decisão final, como actos consequentes que são do acto que determinou a instauração do processo, eram nulos ipso iure (al. i) do nº 2 do art. 133º do CPA). Se assim é, tenha ou não sido concluído o procedimento contra-ordenacional, havia sempre utilidade em ver declarada a invalidade do acto que ordenou a instauração do processo. Não pelos motivos invocados pelo recorrente, porque não é pelo facto do autor do acto que aplicou a coima não ter competência para tal que o processo não está findo, mas sim em virtude do regime de invalidade dos actos consequentes.
Acontece que o processo de contra-ordenação e os actos que o compõem estão excluídos do âmbito da jurisdição administrativa e, por conseguinte, não há condições para se afirmar que a lide continua a manter utilidade. Seja o acto que ordena a instrução, sejam as medidas preventivas, sejam os actos instrutórios ou a decisão final, todos esses actos fazem parte da fattispecie contra-ordenacional que a lei afasta da jurisdição administrativa.
Com efeito, nos termos do nº 1 do art. 55º do DL nº 433/82, de 27.10, que instituiu o ilícito de mera ordenação social, alterado e republicado pelo DL nº 244/95, de 14.09, as decisões, despachos e demais medidas tomadas pelas autoridades administrativas no decurso do processo de contra-ordenação são susceptíveis de impugnação judicial por parte do arguido ou da pessoa contra as quais se dirigem, sendo competente para decidir do recurso o tribunal previsto no artigo 61°, ou seja, o tribunal judicial em cuja área territorial se tiver consumado a infracção (n° 3 do citado art. 55°).
E, quanto à competência em razão da matéria dos tribunais judiciais, dispõe o art. 18° da Lei n° 3/99, de 13.01 (Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais), com as sucessivas alterações que lhe foram introduzidas, que são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional; nº 2 do art. 64° estabelece que os tribunais de competência específica conhecem de matérias determinadas pela espécie de acção ou pela forma de processo aplicável, conhecendo ainda de recursos das decisões das autoridades administrativas em processo de contra-ordenação, nos termos do n.º 2 do artigo 102°; e nos termos do nº 2 do art. 102°, compete aos juízos de pequena instância criminal julgar os recursos das decisões das autoridades administrativas em processo de contra-ordenação, salvo o disposto nos artigos 87°, 89° e 90° (relativos à competência em matéria de contra-ordenações dos tribunais do trabalho, tribunais de comércio e tribunais marítimos).
Em conformidade com estas normas, a alínea l) do nº 2 do artigo 4º do ETAF, na redacção introduzida pela Lei nº 107-D/2003, confirma a exclusão das contra-ordenações do âmbito da jurisdição administrativa: compete aos tribunais administrativos «promover a prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas, e desde que não constituam ilícito penal ou contra-ordenacional».
Portanto, os procedimentos de prevenção, cessação o reparação de ilícitos penais e contra-ordenacionais são da competência dos tribunais judiciais e não dos tribunais administrativos (cfr. Vieira de Andrade, a Justiça Administrativa, 10ª ed. pág. 126).
A jurisprudência tem vindo a sustentar isso mesmo: no Assento n° 1/2003 do STJ, de 16.10.2002, rectificado por decisão de 28.11.2002, publicado no DR, 1 Série-A, n° 21, de 25.01.2003, diz-se que “o processamento das contra-ordenações (...) compete às autoridades administrativas (...)» (artigo 33.° do regime geral das contra-ordenações). Porém, os actos correspondentes não constituirão, propriamente, «actos administrativos» nem a essa actividade se aplicará, directamente, o «direito administrativo». É que, por um lado, «no processo de aplicação da coima (...), as autoridades administrativas gozam dos mesmos direitos e estão submetidas aos mesmos deveres das entidades competentes para o processo criminal» (artigo 41º, n.º 2, do regime geral das contra-ordenações). E que, por outro, lhe «são aplicáveis, devidamente adaptado, os preceitos reguladores do processo criminal» (artigo 41. °, nº 1).
No mesmo sentido se tem pronunciado uniformemente a jurisprudência dos demais tribunais superiores, quer do âmbito da jurisdição administrativa (cfr. Acórdãos do TCAN de 10.01.2008, in Proc. nº 02062/07.0BEPRT, de 10.01.2008, in Proc. n° 02205/07.4BEPRT; e Acórdãos do TCAS de 6.06.2007, in Proc. nº 02416/07; de 25.05.06, in Recurso n° 1615/06; e de 13.09.06, in Rec. n° 1834/06), quer da jurisdição comum (cfr. Acórdãos do Tribunal da Relação do Porto, de 20.02.2008, in Proc. no 07217213; de 5.03.2008, in Proc. n° 0810374; de 9.04.2008, in Proc. n° 0811019; de 23.04.2008, in Proc. n° 0840657; e de 18.06.2008, in Proc. n° 0810664).
Para além da incompetência do tribunal, há outro impedimento ao conhecimento do mérito da providência: a caducidade do direito de impugnar o acto que ordenou a instauração do processo de contra-ordenação. Para afastar essa excepção, o recorrente veio dizer que a invalidade de que padece o acto suspendendo é geradora de nulidade. Mas, pelos motivos invocados, é patente que nem se trata de usurpação de poderes nem de incompetência absoluta, e por conseguinte, não se enquadra nas alienas a) e b) do n2 do art. 133º do CPA. Se for verdade que o autor do acto praticou um acto que era da competência do conselho directivo do INFARMED, a sanção é sempre a anulabilidade, o que significa que o direito de impugnar o despacho estava caduco na data em que a providência foi solicitada.
Quer a incompetência do tribunal, que é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (art. 13º do CPTA), quer a caducidade do direito de agir, são obstáculos ao conhecimento do fundo da providência (al. d) do nº 2 do art. 116º e al. b) do nº 2 do art. 120º, parte final do CPTA) e que o tribunal superior pode conhecer antes de conhecer do mérito da causa, sobretudo no âmbito das providências cautelares em que não há uma fase de saneamento. Qualquer delas, conduzem à absolvição da instância, pelo que, embora com outros fundamentos, se deve manter a decisão recorrida.
4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recuso jurisdicional e, por fundamentos diversos, manter a decisão recorrida.
Custas pelo recorrente.
Notifique-se.
TCAN, 20 de Janeiro de 2011
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. Antero Pires Salvador