| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
O Ministério Público, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, intentou acção para declaração de inibição (perda de mandato) contra JSP(...), Presidente da Assembleia de Freguesia de A(...) (S. Pedro), Maia, residente (…), na Maia.
Invocou, em síntese, que o demandado, na qualidade de eleito local, continua a exercer o cargo para o qual fora eleito e investido, mau grado ter sido, por sentença transitada em julgado, declarado insolvente e sem que, até ao momento, tenha requerido a sua reabilitação.
Por sentença proferida pelo TAF do Porto foi julgada procedente a acção e declarada a perda de mandato de JSP(...).
Desta decisão vem interposto recurso pelo Réu que, em alegação, concluiu assim:
I – Entende a senhora Juíza, atenta a matéria de facto provada e ao que vai disposto nas disposições conjugadas da alínea a) do nº 2 do art. 6º da Lei Orgânica nº 1/2001 de 14/08 e na alínea b) do nº 1 do art. 8º da Lei nº 27/96, de 01/08, que se verificam os pressupostos factuais e legais que determinam a perda de mandato do ora Recorrente, salvo o devido respeito, entende o recorrente haver uma incorrecta interpretação e aplicação das disposições legais;
II – Refere a sentença em crise, que a situação em apreço cabe no tipo de ilícito previsto no art. 8º, nº 1, alínea b) da Lei nº 27/96 de 01/08 e que tal decisão se fundamenta em “(...) efectuar uma interpretação dinâmica e actualista do disposto no artigo 6º, nº 2, alínea a) da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14 de Agosto, por referência às regras e regimes entretanto vigentes com o CIRE. (...)”;
III - Baseando-se para tal em que “(…) o sentido da decisão final da exoneração do passivo restante prevista no CIRE não pode deixar de ser o mesmo que o previsto no CPEREF quanto à reabilitação. (…)”;
IV - Referindo ainda, que “(…) a ideia do legislador é a mesma em ambos os diplomas, por referência à ratio legis do artigo 6º nº 2, alínea a): os insolventes reintegrados plenamente na vida económica já são elegíveis, permitindo a lei que comecem de novo, nas palavras ínsitas no preâmbulo do CIRE, está em causa um fresh start. E, na mesma lógica que estava subjacente à ratio legis da previsão da reabilitação, só a partir desse momento poderão (pessoas singulares declaradas insolventes) encontrar-se em situação de elegibilidade, porque “frescas”, “limpas”, em suma, reabilitadas. (…)”;
V - Porém, e salvo melhor opinião, tal interpretação não pode ser feita nesse sentido, até porque, actualmente a situação de insolvência não tem a mesma carga negativa que detinha há alguns anos;
VI - Aliás, só depois da satisfação do interesse do devedor, surge, em segundo lugar, como finalidade do instituto, a realização de um relevante interesse económico, ou seja, o da rápida reintegração do devedor na vida económico-jurídica.
VII – Acresce que, o instituto da reabilitação previsto no Decreto-Lei n.º 132/93 deixou de ter paralelo em qualquer dos regimes revogatórios subsequentes;
VIII – Nesse seguimento, não sendo possível ao Recorrente, ao abrigo do disposto no CIRE, lançar mão deste instituto, uma vez que o mesmo não existe actualmente no nosso ordenamento jurídico, entende o Recorrente dever ser feita uma interpretação ab-rogante no sentido em que a declaração de insolvência deixou de constituir causa de inelegibilidade;
IX – Sem prescindir, e a entender-se o mesmo sentido do instituto da reabilitação ao instituto da exoneração do passivo restante, por também aqui se permitir a reabilitação económica do devedor insolvente, salvo o devido respeito por opinião contrária, entende o Recorrente nunca poder ser à decisão final da exoneração do passivo restante, mas sim ao despacho inicial;
X - Uma vez que, não se pode de deixar de atender, em primeiro lugar aos requisitos necessários para ser proferido o despacho inicial de exoneração, em segundo lugar aos efeitos de uma insolvência considerada culposa ou fortuita e, por último, à possibilidade de cessação antecipada do procedimento de exoneração (art. 243º CIRE) e da revogação da exoneração (art. 246º CIRE);
XI – Isto porque, se é no despacho inicial da concessão do benefício da exoneração do passivo restante em que há porventura os requisitos mais apertados a preencher e provar, logo, deve considerar-se que este pedido efectuado pelo devedor, corresponde ao pedido de reabilitação previsto no CPEREF;
XII - Até porque, é desta ponderada análise de dados objectivos que se vai aferir se o devedor é merecedor de uma nova oportunidade e se está apto para observar a conduta que lhe será imposta;
XIII - Salvo o devido respeito por diferente opinião, só nestes casos, ser indeferido o pedido de exoneração do passivo restante; ou a haver cessação antecipada do procedimento de exoneração (art. 243º CIRE) ou ainda, revogação da exoneração (art. 246º CIRE), se poderia, aí sim, considerar que o devedor não se encontra reabilitado e, como tal, inelegível;
XIV – Na verdade, para ser reabilitado o insolvente, tinha que alegar e provar que agiu no exercício da sua actividade com lisura e com a diligência normal, isto é, de boa-fé, honradamente, de forma atenta e cuidada à sua actividade, com inteiro respeito pelos interesses dos seus contratantes, sempre procurando não lesá-los nem prejudicá-los;
XV - O mesmo se aplica quanto ao pedido de exoneração do passivo restante, em que o insolvente tem que preencher determinados requisitos de ordem substantiva, desde logo, que tenha tido um comportamento anterior ou actual pautada pela licitude, honestidade, transparência e boa-fé no que respeita à sua situação económica e aos deveres associados ao processo de insolvência;
XVI - Pelo que, ao ser proferido o despacho inicial de exoneração do passivo restante e, ao contrário do afirmado pela senhora Juíza do Tribunal «a quo», nesta fase, é já possível concluir ter tido um comportamento anterior ou actual pautado pela licitude, honestidade, transparência e de boa fé, pois a atribuição deste benefício pressupõe uma rigorosa análise sobre o comportamento do devedor/insolvente;
XVII - É imperioso concluir pois, que mal andou a senhora Juíza do Tribunal «a quo», ao afirmar estar preenchido o tipo de ilícito previsto no artigo 8º, nº 1, alínea b) da Lei nº 27/96 de 01/08, uma vez que deve considerar-se que este artigo da inelegibilidade está revogado, porque o novo Código de Insolvência nem sequer prevê a reabilitação de que fala a lei eleitoral autárquica;
XVIII - Ou, caso assim não se entenda, deve considerar-se o devedor reabilitado uma vez proferido o despacho inicial da exoneração do passivo restante;
XIX – Ao entender-se o insolvente como reabilitado, cumpre apreciar o elemento culpa, e, nesse seguimento, é de referir que a insolvência quer do Recorrente, quer da LK(...), sociedade da qual o Recorrente foi sócio-gerente, foi qualificada como fortuita, o que, daí resulta que nenhuma acção culposa lhe pode ser imputada;
XX - Da insolvência qualificada como fortuita não resultam efeitos nas limitações da capacidade jurídica, havendo apenas efeitos na esfera jurídica do insolvente;
XXI - Apenas quando a mesma é qualificada como culposa, decreta a inibição de administrar património de terceiros, inibição para o exercício de comércio, ocupação de qualquer cargo de titular de órgão de sociedade comercial ou civil, associação ou fundação ou ainda empresas públicas ou cooperativas, etc., nos termos do art. 189º da Lei 16/2012 de 20 de Abril;
XXII - Os efeitos da declaração de insolvência são aqueles que vêm previstos no seu regime especial, não lhe podendo ser aplicados quaisquer outros;
XXIII - Pelo que, o despacho inicial de exoneração do passivo restante e a qualificação da insolvência como fortuita deve ser entendida, já por si, a reabilitação do insolvente;
XXIV - Entende o Recorrente que resulta evidente que o que subjaz ao impedimento previsto na Lei Orgânica é que exista ou tenha existido uma conduta culposa determinante da situação de falência ou insolvência, devendo ter-se em consideração a culpa do agente;
XXV – Sendo que, apenas um grau de culpa relativamente elevado sustentarão a suspeição ou a reprovabilidade social da conduta, de tal modo que tornem o visado indigno do cargo;
XXVI – Tal factualidade afigura-se de importância vital, uma vez que não podemos esquecer-nos que estamos perante um direito constitucionalmente protegido, uma vez que a inelegibilidade, na medida em que impede o acesso à qualidade de destinatário do acto electivo traduz-se, em termos práticos, num obstáculo jurídico à eleição, consubstanciando uma restrição à capacidade eleitoral passiva (art. 48º e 50º CRP), sendo que o direito de participação na vida pública é um direito de natureza política, que integra o catálogo dos direitos, liberdades e garantias, e embora o direito de apresentação de candidaturas esteja fora do catálogo, enquanto refracção directa dos mesmos direitos, reveste natureza análogo à dos direitos aí elencados, beneficiando, consequentemente, do regime próprio e da força jurídica que o texto constitucional concede aos direitos, liberdades e garantias;
XXVII - Pelo que, a manter-se a decisão, será violado o direito constitucionalmente protegido do Recorrente, previsto nos art. 48º e 50º CRP, impedindo-o de se candidatar às próximas eleições autárquicas, consolidando uma restrição ao gozo da sua capacidade eleitoral passiva e, consequentemente, à destruição da sua carreira política.
XXVIII - Acresce que, o Presidente da Assembleia de Freguesia não assume qualquer cargo de gestão financeira e/ou económica, como fundamento para a inelegibilidade, pelo que não haverá lugar à perda de mandato, por motivos de insolvência, na medida em que esta foi qualificada como fortuita e não dolosa, enquadrando-se no âmbito do artigo 10º da Lei de 27/96, de 01/08;
XXIX – Logo, não existindo qualquer actuação dolosa, culpa grave, mera culpa ou até simples negligência neste caso, uma vez que a insolvência foi qualificada como fortuita, tanto a sua como a da LK(...), não haverá lugar à perda de mandato, nos termos do nº 1 do art. 10º da Lei 27/96, de 01/08. E isto porque a perda de mandato de alguém que foi democraticamente eleito só deve ser decretada quando houver uma relação de adequação e proporcionalidade entre a falta cometida e a sanção;
XXX – Não resulta da matéria de facto dada como provada que a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos cargos pelo Recorrente, não ficassem garantidos.
XXXI - Aliás, em nada é afectada, mostrando-se, salvaguardada a transparência, isenção e imparcialidade no exercício de cargo público nos órgãos do poder local;
XXXII - Por tudo o exposto, a sentença sob censura faz uma incorrecta interpretação e aplicação do disposto nas disposições conjugadas da alínea a) do nº 2 do art. 6º da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14/08 e na alínea b) do nº 1 do art. 8º da Lei 27/96, de 1 de Agosto;
XXXIII - Impondo-se a revogação da referida sentença, por outra de acordo com a pretensão do insolvente, devendo ser revogada a decisão de perda de mandato, nos termos do disposto no art. 10º da Lei 27/96 de 01/08.
Nestes termos e nos melhores de Direito deverá a sentença recorrida ser revogada em conformidade, sendo dado provimento ao presente recurso e assim se fazendo inteira e sã Justiça!
O magistrado do MP juntou contra-alegação, concluindo que:
1) As conclusões formuladas não observam a previsão do N.º 1 do Art.º 685°-A do C.P.C., por se mostrarem extensas, pelo que, deverá ser o recorrente convidada a sintetizá-las.
2) Nos termos constantes da sentença, estão verificados os pressupostos de facto e de direito que determinam a perda de mandato do recorrente.
3) O recorrente que foi declarado judicialmente insolvente, está sujeito a exoneração do passivo, conquanto que cumpra nos cinco anos subsequentes a 02/09/2011, as condições que lhe foram impostas.
4) O desempenho do cargo que exerce – Presidente de Junta de Freguesia – tem de ser assegurado com transparência, isenção e imparcialidade, tanto mais que tem de deliberar sobre matéria económica e financeira, como a aprovação do orçamento, contas e demais interesses patrimoniais da sua freguesia (cfr. Art. 17°. N°. 2 A) a E), I) e 0) da Lei N°. 169/99) o qual, em caso de empate, tem voto de qualidade.
5) Consequentemente, bem andou a senhora Juiz ao decidir-se pela declaração de perda de mandato do recorrente.
Nestes termos e nos mais de direito aplicável, confirmando a sentença recorrida, farão
JUSTIÇA
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão sob recurso foi dada como provada a seguinte factualidade:
1- JSP(...) foi eleito membro da Assembleia de Freguesia de A(...) (S. Pedro), no concelho da Maia, para o quadriénio 2009/2013, tendo sido eleito integrando a lista do (…)/(…).
2- Aquando da instalação da Assembleia de Freguesia de A(...) (S. Pedro), em 30/10/2009, o aqui demandado foi investido como Presidente dessa Assembleia de Freguesia – cfr. documento n.º 1 junto com a petição inicial.
3- Desde essa data até ao momento, JSP(...) tem vindo a exercer essas funções na referida autarquia local – cfr. documento n.º 2 junto com a petição inicial e face à admissão por acordo das partes.
4- Por decisão proferida em 29/01/2010, transitada em julgado em 15/03/2010, foi julgada reconhecida e declarada a situação de insolvência de JSP(...), pelo 2.º Juízo de Competência Cível do Tribunal Judicial da Maia, no âmbito do processo n.º 91/10.6TBMAI – cfr. documento n.º 3 junto com a petição inicial.
5- Pela mesma decisão foram avocados os processos de execução fiscal e de execução de dívidas à segurança social pendentes contra o aqui demandado, a fim de serem apensados ao processo n.º 91/10.6TBMAI – cfr. o mesmo documento.
6- Esta declaração de insolvência de pessoa singular foi publicada no Diário da República, II Série, n.º 37, de 23/02/2010, pelo Anúncio n.º 1775/2010 – cfr. documento n.º 4 junto com a petição inicial.
7- Por decisão proferida em 06/05/2010, no âmbito do processo n.º 91/10.6TBMAI-B, considerando o teor do parecer elaborado pelo Sr. Administrador de Insolvência, ponderando a concordância manifestada pelo Ministério Público e ao abrigo do disposto pelo artigo 188.º, n.º 4 do CIRE, foi qualificada a insolvência do demandado como fortuita – cfr. fls. 158 e 159 do processo físico, cujo teor aqui se tem por reproduzido.
8- Por decisão proferida no âmbito do mesmo processo, em 02/09/2011, no Tribunal Judicial da Maia, ordenou-se o encerramento do processo por insuficiência da massa insolvente, admitindo-se liminarmente o pedido de exoneração do passivo restante e determinando-se que a exoneração do passivo restante será concedida ao insolvente desde que o mesmo cumpra durante os cinco anos posteriores ao encerramento do processo de insolvência as seguintes condições:
a) proceda à entrega ao Senhor Administrador da Insolvência que, desde já se nomeia como fiduciário, a título do rendimento disponível da quantia de €100,00 mensais a que acrescem os montantes auferidos como subsídio de férias e subsídio de Natal e ainda a totalidade de todas as devoluções de IRS que venha a auferir;
b) não oculte ou dissimule quaisquer rendimentos que aufira, a qualquer título, devendo informar o tribunal e o fiduciário sobre os seus rendimentos e património sempre que tal lhe seja solicitado;
c) informar o tribunal e o fiduciário de qualquer mudança de domicílio ou de condições pessoais ou profissionais (…);
d) não fazer quaisquer pagamentos aos credores da insolvência a não ser através do fiduciário e não criar qualquer vantagem especial para algum desses credores – cfr. documento n.º 2 junto com a contestação, cujo teor aqui se tem por reproduzido.
9- Na sessão ordinária da Assembleia de Freguesia de A(...), realizada em 27/04/2012, um membro da mesma, eleito pelo Partido (…), questionou a legitimidade do Presidente da Mesa em ocupar o lugar, considerada a declaração de insolvência publicada em 23/02/2010 no Diário da República – cfr. o já referenciado documento n.º 2.
10- Nessa sequência e uma vez que o Grupo Parlamentar do Partido (…) (autarcas eleitos para a Assembleia de Freguesia) solicitou junto do Presidente da Junta de Freguesia a promoção de instauração de acção para que fosse declarada a perda de mandato de JSP(...), a Junta de Freguesia de A(...) (S. Pedro) solicitou parecer a consultora jurídica, tendo em vista apreciar a questão da inelegibilidade e da necessária perda de mandato – cfr. fls. 165 a 171 do processo físico, cujo teor aqui se tem por integralmente reproduzido.
11- A Iurisdictio Consultadoria Jurídica concluiu, nesse parecer ínsito nos autos, que, no caso concreto, não haverá lugar à perda de mandato, uma vez que o Presidente da Assembleia de Freguesia não assume qualquer cargo de gestão financeira e/ou económica, como fundamento para a inelegibilidade, por motivos de insolvência, na medida em que esta foi qualificada como fortuita e não dolosa, enquadrando-se no âmbito do artigo 10.º da lei n.º 27/96, de 1 de Agosto – cfr. o mencionado parecer técnico-jurídico.
Dá-se aqui por integralmente reproduzido o teor de todos os documentos juntos aos autos referentes à LK(...) (Portugal) – Máquinas e Equipamentos para a Indústria de Confecção, Lda., da qual o demandado foi sócio-gerente e que foi declarada insolvente, com decisão de qualificação de fortuita em 28/09/2010 – cfr. 109 a 111, 160 a 163 e 50 a 82 do processo físico.
Alicerçou-se a convicção do tribunal, na consideração dos factos provados, nos documentos ínsitos nos autos, atenta a prova testemunhal produzida e face à admissão, por acordo das partes.
DE DIREITO
É objecto de recurso a sentença proferida pelo TAF do Porto que julgou procedente a acção e declarou a perda de mandato do Réu - Presidente da Assembleia de Freguesia de A(...) (S. Pedro), Maia -.
Na óptica do Recorrente, que não questiona a factualidade contida no probatório, a sentença sob censura fez uma incorrecta interpretação e aplicação das disposições conjugadas da alínea a) do nº 2 do artº 6º da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14/08 e da alínea b) do nº 1 do artº 8º da Lei 27/96, de 1 de Agosto.
Adianta-se, já, que não lhe assiste razão.
Antes, porém, deixa-se aqui transcrito o discurso jurídico fundamentador da decisão:
“A Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra, no seu artigo 50.º, o “Direito de acesso a cargos públicos”, estipulando no n.º 3 que “no acesso a cargos electivos a lei só pode estabelecer as inelegibilidades necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos respectivos cargos.”
Em concretização daquele comando constitucional veio o legislador ordinário através da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14/08 (Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais - abreviadamente LEOAL), estabelecer inelegibilidades gerais e especiais, respectivamente, nos seus artigos 6.º e 7.º.
Ora a existência de um regime de inelegibilidades visa assegurar garantias de dignidade e genuinidade ao acto eleitoral e, simultaneamente, evitar a eleição de quem, pelas funções que exerce (ou outras razões que o tornem indigno), se entende que não deve ou não pode representar um órgão autárquico.
A inelegibilidade na medida em que impede o acesso à qualidade de destinatário do acto electivo traduz-se, em termos práticos, num obstáculo jurídico à eleição, consubstanciando uma restrição à capacidade eleitoral passiva.
Tal incapacidade eleitoral passiva pode aplicar-se indistintamente a todo o território nacional ou limitar-se ao círculo, à autarquia ou à área de jurisdição, sendo que, no primeiro caso, se fala em inelegibilidade absoluta ou inelegibilidade em sentido amplo e, no segundo, em inelegibilidade relativa ou inelegibilidade em sentido estrito.
De uma forma clara e expressiva o Tribunal Constitucional tem vindo a firmar jurisprudência a sublinhar que, em matéria de inelegibilidades, estando-se «na presença de um direito fundamental de natureza política», «não é lícito ao intérprete proceder a interpretações extensivas ou aplicações analógicas que se configurariam como restrições de um direito político», sendo certo que em matéria eleitoral «as normas que estabelecem casos de inelegibilidade contêm enumerações taxativas e não meramente exemplificativas» (cfr., entre outros, Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 735/93 in: “Acórdãos do Tribunal Constitucional”, 26.º vol., pág. 516, n.º 511/01 - Proc. n.º 723/01, n.º 515/01 – Proc. n.º 735/01 datado de 26/11/2001 in: «www.tribunalconstitucional.pt»).
As inelegibilidades recortam-se, pois, como um obstáculo à usufruição plena da capacidade eleitoral passiva dos cidadãos, o que enforma um princípio geral de direito eleitoral que emana quer do artigo 48.º da CRP, relativo à participação dos cidadãos na vida pública, quer do artigo 50.º do mesmo diploma, que respeita ao direito de acesso aos cargos públicos.
Este último direito, o de acesso a cargos públicos, sendo expressão do direito à participação na vida pública (cfr. artigo 48.º da CRP), é um direito de natureza política, que integra o catálogo dos direitos, liberdades e garantias, sendo que o direito de apresentação de candidaturas, embora fora do catálogo, enquanto refracção directa dos mencionados direitos, reveste natureza análoga à dos direitos aí elencados, beneficiando, consequentemente, do regime próprio e da força jurídica que o texto constitucional concede aos direitos, liberdades e garantias.
De entre os traços do regime próprio dos direitos, liberdades e garantias temos que se destacam, seguindo a doutrina expendida pelos Profs. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (in: “Constituição da República Portuguesa Anotada”, págs. 271 e segs.) e pelo Prof. Jorge de Miranda (in: “Manual de Direito Constitucional”, 3ª edição, págs. 311 e segs.), os seguintes:
- Os respectivos preceitos constitucionais são directamente aplicáveis (cfr. art. 18.º, n.º 1, 1ª parte da CRP);
- Vinculam entidades públicas e privadas (cfr. art. 18.º, n.º 1, 2ª parte);
- Não podem ser restringidos senão nos casos expressamente admitidos pela Constituição, restrição essa que está sujeita a reserva de lei (cfr. n.º 2 art. 18.º);
- A restrição, mesmo que constitucionalmente autorizada, só é legítima se for justificada pela salvaguarda de outro direito fundamental ou de outro interesse constitucionalmente protegido (cfr. art. 18.º, n.º 2);
- A medida restritiva estabelecida por lei tem de respeitar o princípio da proporcionalidade nas suas três dimensões (adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito) (mesmo n.º 2 do aludido preceito);
- As leis restritivas têm de revestir carácter geral e abstracto e salvaguardar o conteúdo essencial dos preceitos constitucionais (cfr. art. 18.º, n.º 3).
Para a aferição e análise da questão em apreço importa atentar ao que se mostra previsto nos normativos legais aludidos supra. Não sendo demais alertar, para também ilustrar a importância do caso em apreço, para a natureza sancionatória (quase penal) da perda de mandato.
Realmente, estando em causa uma sanção com potencialidade destrutiva de uma carreira política, não sendo matéria penal, sempre será análoga às sanções disciplinares e às contra-ordenacionais; logo, aplicáveis muitas das regras e princípios próprios do direito penal.
Importará começar por apreciar o teor dos artigos 8.º, 9.º e 10.º da Lei n.º 27/96, de 01/08 (diploma que contém o regime jurídico da tutela administrativa do Estado sobre as autarquias locais), já referenciado, que se passam a transcrever:
“Artigo 8.º
Perda de mandato
1 - Incorrem em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos ou das entidades equiparadas que:
a) Sem motivo justificativo, não compareçam a 3 sessões ou 6 reuniões seguidas ou a 6 sessões ou 12 reuniões interpoladas;
b) Após a eleição, sejam colocados em situação que os torne inelegíveis ou relativamente aos quais se tornem conhecidos elementos reveladores de uma situação de inelegibilidade já existente, e ainda subsistente, mas não detectada previamente à eleição;
c) Após a eleição se inscrevam em partido diverso daquele pelo qual foram apresentados a sufrágio eleitoral;
d) Pratiquem ou sejam individualmente responsáveis pela prática dos actos previstos no artigo seguinte.
2 - Incorrem, igualmente, em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos que, no exercício das suas funções, ou por causa delas, intervenham em procedimento administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento legal, visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem.
3 - Constitui ainda causa de perda de mandato a verificação, em momento posterior ao da eleição, de prática, por acção ou omissão, em mandato imediatamente anterior, dos factos referidos na alínea d) do n.º 1 e no n.º 2 do presente artigo.
Artigo 9.º
Dissolução de órgãos
Qualquer órgão autárquico ou de entidade equiparada pode ser dissolvido quando:
a) Sem causa legítima de inexecução, não dê cumprimento às decisões transitadas em julgado dos tribunais;
b) Obste à realização de inspecção, inquérito ou sindicância, à prestação de informações ou esclarecimentos e ainda quando recuse facultar o exame aos serviços e a consulta de documentos solicitados no âmbito do procedimento tutelar administrativo;
c) Viole culposamente instrumentos de ordenamento do território ou de planeamento urbanístico válidos e eficazes;
d) Em matéria de licenciamento urbanístico exija, de forma culposa, taxas, mais-valias, contrapartidas ou compensações não previstas na lei;
e) Não elabore ou não aprove o orçamento de forma a entrar em vigor no dia 1 de Janeiro de cada ano, salvo ocorrência de facto julgado justificativo;
f) Não aprecie ou não apresente a julgamento, no prazo legal, as respectivas contas, salvo ocorrência de facto julgado justificativo;
g) Os limites legais de endividamento da autarquia sejam ultrapassados, salvo ocorrência de facto julgado justificativo ou regularização superveniente;
h) Os limites legais dos encargos com o pessoal sejam ultrapassados, salvo ocorrência de facto não imputável ao órgão visado;
i) Incorra, por acção ou omissão dolosas, em ilegalidade grave traduzida na consecução de fins alheios ao interesse público.
Artigo 10.º
Causas de não aplicação da sanção
1 - Não haverá lugar à perda de mandato ou à dissolução de órgão autárquico ou de entidade equiparada quando, nos termos gerais de direito, e sem prejuízo dos deveres a que os órgãos públicos e seus membros se encontram obrigados, se verifiquem causas que justifiquem o facto ou que excluam a culpa dos agentes. (…)”
É imputado ao réu, após eleição, ter-se colocado em situação que o torna inelegível.
A primeira questão, cuja apreciação para este momento se relegou, prende-se com o tipo de ilícito e averiguar se o mesmo se encontra presente, já que a sua ausência obstará que se prossiga na análise da ilicitude e da culpa do réu.
Lembramos o direito fundamental de natureza política que está em causa e a natureza sancionatória da perda de mandato, pelo que este tribunal não fará interpretações extensivas ou aplicações analógicas, sob pena de poder estar a restringir o direito já referenciado.
Nestes termos, os fundamentos para a aplicação da sanção de perda de mandato são os que se encontram previstos de forma tipificada nos artigos 8.º e 9.º já mencionados, sem remissão para outros diplomas legais.
Como já referimos, no caso vertente, está em causa averiguar se o demandado se colocou em situação que o torna inelegível.
Logo, o primeiro ponto basilar é determinar se as circunstâncias concretas do demandado se reconduzem a uma situação de inelegibilidade.
Releva fazer apelo ao disposto na Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de Agosto, que regula a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais. O seu artigo 5.º, reportando-se à capacidade eleitoral passiva, elenca os cidadãos que são elegíveis para os órgãos das autarquias locais. Por outro lado, os artigos 6.º e 7.º desta Lei elenca quem não é elegível para esses órgãos, inelegibilidades gerais e especiais, respectivamente. Assume particular pertinência no caso em apreço o disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 6.º, pois são igualmente inelegíveis para os órgãos das autarquias locais os falidos e insolventes, salvo se reabilitados.
Ora, quando esta Lei Orgânica entrou em vigor, em perfeita sintonia, era vigente o Código dos Processos Especiais de Recuperação da Empresa e da Falência (CPEREF) – Decreto-Lei n.º 132/93, de 23 de Abril, que, em situações específicas e a pedido do interessado, previa a cessação dos efeitos da falência em relação ao falido, referindo-se especificamente, no artigo 239.º, à reabilitação do falido:
“(…) Cessação dos efeitos da falência em relação ao falido
Artigo 238.º
Cessação dos efeitos legais
1 - Os efeitos decorrentes da declaração de falência, relativos ao falido, podem ser levantados pelo juiz, a pedido do interessado, nos seguintes casos:
a) Havendo acordo extraordinário entre os credores reconhecidos e o falido, homologado nos termos do artigo 237.º;
b) Depois do pagamento integral ou da remissão de todos os créditos que tenham sido reconhecidos;
c) Pelo decurso de cinco anos sobre o trânsito em julgado da decisão que tiver apreciado as contas finais do liquidatário;
d) Decorridos os prazos referidos nos n.os 1 e 2 do artigo 225.º, quando não tenha havido instauração de procedimento criminal e o juiz reconheça que o devedor, ou, tratando-se de sociedade ou pessoa colectiva, o respectivo administrador, agiu no exercício da sua actividade com lisura e diligência normal.
2 - A decisão é proferida no processo de falência, juntos os documentos comprovativos necessários e produzidas as provas oferecidas e depois de ouvido o liquidatário judicial, e será averbada à inscrição do registo da falência, a instância do interessado.
Artigo 239.º
Reabilitação do falido
1 - Levantados os efeitos da falência nos termos do artigo anterior, o juiz decretará a reabilitação do falido, desde que se mostrem extintos os efeitos penais decorrentes da indiciação das infracções previstas no n.º 1 do artigo 224.º
2 - A decisão de reabilitação é igualmente averbada no registo à inscrição da falência, a instância do interessado. (…)”
Contudo, com a entrada em vigor do Código da Insolvência e Recuperação de Empresas (CIRE) – Decreto-Lei n.º 53/2004, de 18 de Março, deixou de expressamente se fazer qualquer referência ao conceito específico de “reabilitação”. No entanto, no tratamento dispensado às pessoas singulares, destacam-se os regimes da exoneração do passivo restante e do plano de pagamentos:
“(…) O Código conjuga de forma inovadora o princípio fundamental do ressarcimento dos credores com a atribuição aos devedores singulares insolventes da possibilidade de se libertarem de algumas das suas dívidas, e assim lhes permitir a sua reabilitação económica. O princípio do fresh start para as pessoas singulares de boa fé incorridas em situação de insolvência, tão difundido nos Estados Unidos, e recentemente incorporado na legislação alemã da insolvência, é agora também acolhido entre nós, através do regime da «exoneração do passivo restante».
O princípio geral nesta matéria é o de poder ser concedida ao devedor pessoa singular a exoneração dos créditos sobre a insolvência que não forem integralmente pagos no processo de insolvência ou nos cinco anos posteriores ao encerramento deste.
A efectiva obtenção de tal benefício supõe, portanto, que, após a sujeição a processo de insolvência, o devedor permaneça por um período de cinco anos - designado período da cessão - ainda adstrito ao pagamento dos créditos da insolvência que não hajam sido integralmente satisfeitos. Durante esse período, ele assume, entre várias outras obrigações, a de ceder o seu rendimento disponível (tal como definido no Código) a um fiduciário (entidade designada pelo tribunal de entre as inscritas na lista oficial de administradores da insolvência), que afectará os montantes recebidos ao pagamento dos credores. No termo desse período, tendo o devedor cumprido, para com os credores, todos os deveres que sobre ele impendiam, é proferido despacho de exoneração, que liberta o devedor das eventuais dívidas ainda pendentes de pagamento.
A ponderação dos requisitos exigidos ao devedor e da conduta recta que ele teve necessariamente de adoptar justificará, então, que lhe seja concedido o benefício da exoneração, permitindo a sua reintegração plena na vida económica. (…)
Permite-se às pessoas singulares, não empresários ou titulares de pequenas empresas, a apresentação, com a petição inicial do processo de insolvência ou em alternativa à contestação, de um plano de pagamentos aos credores.
O incidente do plano abre caminho para que as pessoas que podem dele beneficiar sejam poupadas a toda a tramitação do processo de insolvência (com apreensão de bens, liquidação, etc.), evitem quaisquer prejuízos para o seu bom nome ou reputação e se subtraiam às consequências associadas à qualificação da insolvência como culposa.
Admite-se a possibilidade de o juiz substituir, em certos casos, a rejeição do plano por parte de um credor por uma aprovação, superando-se uma fonte de frequentes frustrações de procedimentos extrajudiciais de conciliação, que é a da necessidade do acordo de todos os credores. (…)” – cfr. preâmbulo do diploma.
Não podemos deixar de salientar que, quando é concedido o benefício da exoneração, permite-se a reintegração plena do insolvente na vida económica.
Veja-se o regime previsto no CIRE, por contraponto com o vigente à data da publicação da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de Agosto:
“(…) TÍTULO XII
Disposições específicas da insolvência de pessoas singulares
CAPÍTULO I
Exoneração do passivo restante
Artigo 235.º
Princípio geral
Se o devedor for uma pessoa singular, pode ser-lhe concedida a exoneração dos créditos sobre a insolvência que não forem integralmente pagos no processo de insolvência ou nos cinco anos posteriores ao encerramento deste, nos termos das disposições do presente capítulo.
Artigo 236.º
Pedido de exoneração do passivo restante
1 - O pedido de exoneração do passivo restante é feito pelo devedor no requerimento de apresentação à insolvência ou no prazo de 10 dias posteriores à citação, e será sempre rejeitado se for deduzido após a assembleia de apreciação do relatório; o juiz decide livremente sobre a admissão ou rejeição de pedido apresentado no período intermédio.
2 - Se não tiver sido dele a iniciativa do processo de insolvência, deve constar do acto de citação do devedor pessoa singular a indicação da possibilidade de solicitar a exoneração do passivo restante, nos termos previstos no número anterior.
3 - Do requerimento consta expressamente a declaração de que o devedor preenche os requisitos e se dispõe a observar todas as condições exigidas nos artigos seguintes.
4 - Na assembleia de apreciação de relatório é dada aos credores e ao administrador da insolvência a possibilidade de se pronunciarem sobre o requerimento.
Artigo 237.º
Processamento subsequente
A concessão efectiva da exoneração do passivo restante pressupõe que:
a) Não exista motivo para o indeferimento liminar do pedido, por força do disposto no artigo seguinte;
b) O juiz profira despacho declarando que a exoneração será concedida uma vez observadas pelo devedor as condições previstas no artigo 239.º durante os cinco anos posteriores ao encerramento do processo de insolvência, neste capítulo designado despacho inicial;
c) Não seja aprovado e homologado um plano de insolvência;
d) Após o período mencionado na alínea b), e cumpridas que sejam efectivamente as referidas condições, o juiz emita despacho decretando a exoneração definitiva, neste capítulo designado despacho de exoneração.
(…)
Artigo 239.º
Cessão do rendimento disponível
1 - Não havendo motivo para indeferimento liminar, é proferido o despacho inicial, na assembleia de apreciação do relatório, ou nos 10 dias subsequentes.
2 - O despacho inicial determina que, durante os cinco anos subsequentes ao encerramento do processo de insolvência, neste capítulo designado período da cessão, o rendimento disponível que o devedor venha a auferir se considera cedido a entidade, neste capítulo designada fiduciário, escolhida pelo tribunal de entre as inscritas na lista oficial de administradores da insolvência, nos termos e para os efeitos do artigo seguinte.
3 - Integram o rendimento disponível todos os rendimentos que advenham a qualquer título ao devedor, com exclusão:
a) Dos créditos a que se refere o artigo 115.º cedidos a terceiro, pelo período em que a cessão se mantenha eficaz;
b) Do que seja razoavelmente necessário para:
i) O sustento minimamente digno do devedor e do seu agregado familiar, não devendo exceder, salvo decisão fundamentada do juiz em contrário, três vezes o salário mínimo nacional;
ii) O exercício pelo devedor da sua actividade profissional;
iii) Outras despesas ressalvadas pelo juiz no despacho inicial ou em momento posterior, a requerimento do devedor.
4 - Durante o período da cessão, o devedor fica ainda obrigado a:
a) Não ocultar ou dissimular quaisquer rendimentos que aufira, por qualquer título, e a informar o tribunal e o fiduciário sobre os seus rendimentos e património na forma e no prazo em que isso lhe seja requisitado;
b) Exercer uma profissão remunerada, não a abandonando sem motivo legítimo, e a procurar diligentemente tal profissão quando desempregado, não recusando desrazoavelmente algum emprego para que seja apto;
c) Entregar imediatamente ao fiduciário, quando por si recebida, a parte dos seus rendimentos objecto de cessão;
d) Informar o tribunal e o fiduciário de qualquer mudança de domicílio ou de condições de emprego, no prazo de 10 dias após a respectiva ocorrência, bem como, quando solicitado e dentro de igual prazo, sobre as diligências realizadas para a obtenção de emprego;
e) Não fazer quaisquer pagamentos aos credores da insolvência a não ser através do fiduciário e a não criar qualquer vantagem especial para algum desses credores.
5 - A cessão prevista no n.º 2 prevalece sobre quaisquer acordos que excluam, condicionem ou por qualquer forma limitem a cessão de bens ou rendimentos do devedor.
6 - Sendo interposto recurso do despacho inicial, a realização do rateio final só determina o encerramento do processo depois de transitada em julgado a decisão.(…)
Artigo 243.º
Cessação antecipada do procedimento de exoneração
1 - Antes ainda de terminado o período da cessão, deve o juiz recusar a exoneração, a requerimento fundamentado de algum credor da insolvência, do administrador da insolvência, se estiver ainda em funções, ou do fiduciário, caso este tenha sido incumbido de fiscalizar o cumprimento das obrigações do devedor, quando:
a) O devedor tiver dolosamente ou com grave negligência violado alguma das obrigações que lhe são impostas pelo artigo 239.º, prejudicando por esse facto a satisfação dos créditos sobre a insolvência;
b) Se apure a existência de alguma das circunstâncias referidas nas alíneas b), e) e f) do n.º 1 do artigo 238.º, se apenas tiver sido conhecida pelo requerente após o despacho inicial ou for de verificação superveniente;
c) A decisão do incidente de qualificação da insolvência tiver concluído pela existência de culpa do devedor na criação ou agravamento da situação de insolvência.
2 - O requerimento apenas pode ser apresentado dentro do ano seguinte à data em que o requerente teve ou poderia ter tido conhecimento dos fundamentos invocados, devendo ser oferecida logo a respectiva prova.
3 - Quando o requerimento se baseie nas alíneas a) e b) do n.º 1, o juiz deve ouvir o devedor, o fiduciário e os credores da insolvência antes de decidir a questão; a exoneração é sempre recusada se o devedor, sem motivo razoável, não fornecer no prazo que lhe seja fixado informações que comprovem o cumprimento das suas obrigações, ou, devidamente convocado, faltar injustificadamente à audiência em que deveria prestá-las.
4 - O juiz, oficiosamente ou a requerimento do devedor ou do fiduciário, declara também encerrado o incidente logo que se mostrem integralmente satisfeitos todos os créditos sobre a insolvência.
Artigo 244.º
Decisão final da exoneração
1 - Não tendo havido lugar a cessação antecipada, o juiz decide nos 10 dias subsequentes ao termo do período da cessão sobre a concessão ou não da exoneração do passivo restante do devedor, ouvido este, o fiduciário e os credores da insolvência.
2 - A exoneração é recusada pelos mesmos fundamentos e com subordinação aos mesmos requisitos por que o poderia ter sido antecipadamente, nos termos do artigo anterior.
Artigo 245.º
Efeitos da exoneração
1 - A exoneração do devedor importa a extinção de todos os créditos sobre a insolvência que ainda subsistam à data em que é concedida, sem excepção dos que não tenham sido reclamados e verificados, sendo aplicável o disposto no n.º 4 do artigo 217.º
2 - A exoneração não abrange, porém:
a) Os créditos por alimentos;
b) As indemnizações devidas por factos ilícitos dolosos praticados pelo devedor, que hajam sido reclamadas nessa qualidade;
c) Os créditos por multas, coimas e outras sanções pecuniárias por crimes ou contra-ordenações;
d) Os créditos tributários.
Artigo 246.º
Revogação da exoneração
1 - A exoneração do passivo restante é revogada provando-se que o devedor incorreu em alguma das situações previstas nas alíneas b) e seguintes do n.º 1 do artigo 238.º, ou violou dolosamente as suas obrigações durante o período da cessão, e por algum desses motivos tenha prejudicado de forma relevante a satisfação dos credores da insolvência.
2 - A revogação apenas pode ser decretada até ao termo do ano subsequente ao trânsito em julgado do despacho de exoneração; quando requerida por um credor da insolvência, tem este ainda de provar não ter tido conhecimento dos fundamentos da revogação até ao momento do trânsito.
3 - Antes de decidir a questão, o juiz deve ouvir o devedor e o fiduciário.
4 - A revogação da exoneração importa a reconstituição de todos os créditos extintos.
Artigo 247.º
Publicação e registo
Os despachos iniciais, de exoneração, de cessação antecipada e de revogação da exoneração são publicados e registados, nos termos previstos para a decisão de encerramento do processo de insolvência. (…)”
A exoneração do passivo restante é uma figura inovadora no direito da insolvência português e aplica-se exclusivamente às pessoas singulares, verificados determinados pressupostos.
Este instituto encontra a sua regulamentação, como vimos, nos artigos 235.º e seguintes do CIRE, e os seus fundamentos são explicitados no ponto 45. do preâmbulo do Decreto-Lei 53/2004, de 18 de Março: compaginar o ressarcimento dos credores com a possibilidade de reabilitação económica do devedor insolvente, libertando-os de algumas dívidas — é o princípio do fresh start.
Não se verificando nenhum dos fundamentos de indeferimento liminar enunciado no artigo 238.º do CIRE, é proferido despacho inicial, nos termos do n.º 2 do artigo 239.º do mesmo diploma.
Esse despacho determina que, durante os cinco anos subsequentes ao encerramento do processo de insolvência, que constituem o período da cessão na terminologia legal, o rendimento disponível que o devedor venha a auferir nesse lapso temporal se considera cedido a fiduciário escolhido pelo tribunal, que o canalizará, no final de cada ano, para as finalidades enunciadas no artigo 241.º do CIRE (custas e despesas com a insolvência, remuneração do fiduciário e pagamento dos credores).
Trata-se, como refere Menezes Leitão, in Código da Insolvência e Recuperação de Empresas Anotado, Almedina, 5.º edição, pág. 243, de uma efectiva cessão de créditos futuros.
O despacho inicial não consubstancia a decisão relativa à exoneração do passivo restante, garantindo apenas a passagem para a fase subsequente, o período de cessão, findo o qual, e cumpridos os ónus que impendem sobre o insolvente (artigo 239.º, n.º 4 CIRE), é proferida decisão final, concedendo a exoneração do passivo restante (cfr. Menezes Leitão, Direito da Insolvência, Almedina, 2.ª edição, pág. 312).
A exoneração do passivo restante abrange, assim, as dívidas do insolvente que não lograram obter pagamento no processo de insolvência ou no período de cessão (cfr. artigo 235.º CIRE).
Aqui chegados, como já dissemos, não faremos qualquer interpretação extensiva ou analógica do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 6.º da Lei n.º 1/2001, de 14 de Agosto, por estar em causa um pressuposto de aplicação de uma sanção que constitui restrição a um direito fundamental: acesso e exercício de cargos electivos.
No entanto, não podemos deixar de constatar, como alerta o demandado, que o regime da reabilitação, tal como configurado no CPEREF e assim denominado, deixou de se encontrar previsto no CIRE subsequente. Tal desajustamento entre normativo anterior e o novo CIRE impõe a retirada de conclusões técnico-jurídicas. O demandado defende dever ser feita uma interpretação ab-rogante, no sentido em que a declaração de insolvência deixou de constituir causa de inelegibilidade.
Ora, o disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 6.º impede a elegibilidade para os órgãos das autarquias locais os falidos e insolventes, salvo se reabilitados. Não se configura a necessidade de realizar uma interpretação ab-rogante, uma vez que não se vislumbra nenhuma contradição entre o disposto na Lei Orgânica 1/2001, de 14 de Agosto e o CIRE. Note-se que, mesmo eliminando a reabilitação, por, em abstracto, já não existir tal regime actualmente, sempre ficaria a parte restante da norma: são inelegíveis os insolventes.
Com o CIRE cessou, porque desnecessária, a duplicação de formas de processo especiais (de recuperação e de falência) existente no CPEREF, bem como a fase preambular que lhes era comum, e que era susceptível de gerar, inclusivamente, demoras evitáveis na tramitação do processo, nomeadamente pela duplicação concomitante de chamamento dos credores, e também por, em inúmeros casos, o recurso ao processo de recuperação se traduzir num mero expediente para atrasar a declaração de falência.
A supressão da dicotomia recuperação/falência, a par da configuração da situação de insolvência como pressuposto objectivo único do processo, tornou também aconselhável a mudança de designação do processo, que é agora a de «processo de insolvência». A insolvência não se confunde com a «falência», tal como actualmente entendida, dado que a impossibilidade de cumprir obrigações vencidas, em que a primeira noção fundamentalmente consiste, não implica a inviabilidade económica da empresa ou a irrecuperabilidade financeira postuladas pela segunda.
Assim, o que está em causa é somente efectuar uma interpretação dinâmica e actualista do disposto no artigo 6.º, n.º 2, alínea a) da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de Agosto, por referência às regras e regimes entretanto vigentes com o CIRE.
Neste contexto, o sentido da decisão final da exoneração do passivo restante prevista no CIRE não pode deixar de ser o mesmo que previsto no CPEREF quanto à reabilitação. A ideia do legislador é a mesma em ambos os diplomas, por referência à ratio legis do artigo 6.º, n.º 2, alínea a): os insolventes reintegrados plenamente na vida económica já são elegíveis, permitindo a lei que comecem de novo, nas palavras ínsitas no preâmbulo do CIRE, está em causa um fresh start. E, na mesma lógica que estava subjacente à ratio legis da previsão da reabilitação, só a partir desse momento poderão (pessoas singulares declaradas insolventes) encontrar-se em situação de elegibilidade, porque “frescas”, “limpas”, em suma, reabilitadas.
Conforme escreve Catarina Serra, in “ O Novo Regime Português da Insolvência - Uma Introdução “, pags. 73 a 74, o objectivo do instituto da exoneração do passivo restante é “ a extinção das dívidas e a libertação do devedor, para que, “ aprendida a lição “, este não fique inibido de começar de novo e de, eventualmente, retomar o exercício da sua actividade económica “. Está em causa a libertação definitiva dos débitos não integralmente satisfeitos no processo de insolvência ou nos cinco anos posteriores ao seu encerramento, permitindo a reabilitação económica do insolvente - emblematicamente designada de modelo fresh start ou da nova oportunidade.
A atribuição deste benefício pressupõe uma rigorosa análise sobre o comportamento do devedor/insolvente, inclusive anterior ao processo, de forma a poder concluir-se que é dele merecedor. Neste sentido, afirma Assunção Cristas in “ Novo Direito da Insolvência “, Revista Thémis, Ano de 2005, pag. 170, que para ser proferido despacho inicial “ é necessário que o devedor preencha determinados requisitos de ordem substantiva. A saber que tenha tido um comportamento anterior ou actual pautado pela licitude, honestidade, transparência e boa fé no que respeita à sua situação económica e aos deveres associados ao processo de insolvência ( … ) é neste momento inicial de obtenção do despacho inicial de acolhimento do pedido de exoneração que há porventura os requisitos mais apertados a preencher e a provar. A conduta do devedor é devidamente analisada através da ponderação de dados objectivos passíveis de revelarem se a pessoa se afigura ou não merecedora de uma nova oportunidade e apta para observar a conduta que lhe será imposta. “.
De salientar ainda que, conforme é enfatizado no preâmbulo do CIRE, o objectivo precípuo do processo de insolvência constitui o pagamento, na maior medida possível, dos credores da insolvência, não podendo o hodierno fenómeno social do sobreendividamento - abarcado pelo carácter amplo e abrangente da figura da exoneração do passivo restante - ser erigido em objecto imediato deste mesmo instituto. Competindo ao processo de insolvência criar as melhores e mais realistas condições para que o devedor possa cumprir as suas obrigações perante os credores, atendendo às circunstâncias da vida que, de modo imprevisto, fortuito ou acidental, o conduziram à situação de inadimplemento, não servirá, contudo, fins meramente assistencialistas, não se destinando a cobrir situações de pura irresponsabilidade económica e a caucionar condutas que se revelem contra a racionalidade e o bom senso elementares - que a todos se exige na vida em sociedade.
É assim também neste âmbito que releva o facto de a insolvência do demandado ter sido qualificada de fortuita.
Julgamos, assim, encontrar-se presente o tipo-de-ilícito no que tange ao facto de o demandado ter sido declarado insolvente e ainda não existir decisão final de exoneração do passivo restante, pelo que a presente acção tem fundamento, podendo levar à perda de mandato do réu.
Vejamos.
Como já referimos e reiteramos, o objectivo do instituto da exoneração do passivo restante é a extinção das dívidas e a libertação do devedor, para que, “aprendida a lição”, este não fique inibido de começar de novo e de, eventualmente, retomar o exercício da sua actividade económica. Está em causa a libertação definitiva dos débitos não integralmente satisfeitos no processo de insolvência ou nos cinco anos posteriores ao seu encerramento, permitindo a reabilitação económica do insolvente.
Ora, compulsada a matéria de facto apurada, verifica-se que o demandado foi declarado insolvente em 29/01/2010, cuja publicação se efectivou em 23/02/2010.
Por outro lado, por decisão proferida no âmbito do processo de insolvência, em 02/09/2011, ordenou-se o encerramento do processo por insuficiência da massa insolvente, admitindo-se liminarmente o pedido de exoneração do passivo restante e determinando-se que a exoneração do passivo restante será concedida ao insolvente desde que o mesmo cumpra durante os cinco anos posteriores ao encerramento do processo de insolvência as seguintes condições:
a) proceda à entrega ao Senhor Administrador da Insolvência que, desde já se nomeia como fiduciário, a título do rendimento disponível da quantia de €100,00 mensais a que acrescem os montantes auferidos como subsídio de férias e subsídio de Natal e ainda a totalidade de todas as devoluções de IRS que venha a auferir;
b) não oculte ou dissimule quaisquer rendimentos que aufira, a qualquer título, devendo informar o tribunal e o fiduciário sobre os seus rendimentos e património sempre que tal lhe seja solicitado;
c) informar o tribunal e o fiduciário de qualquer mudança de domicílio ou de condições pessoais ou profissionais (…);
d) não fazer quaisquer pagamentos aos credores da insolvência a não ser através do fiduciário e não criar qualquer vantagem especial para algum desses credores – cfr. documento n.º 2 junto com a contestação, cujo teor aqui se tem por reproduzido.
Na verdade, este período de cinco anos ainda está a decorrer, pelo que ainda não foi proferida a decisão final de exoneração prevista no artigo 244.º do CIRE. Note-se que os elementos constantes dos autos não espelham que tenha ocorrido a cessação antecipada prevista no artigo 243.º do CIRE e que a decisão final de exoneração ainda pode ser revogada nos termos do artigo 246.º do mesmo diploma (A revogação apenas pode ser decretada até ao termo do ano subsequente ao trânsito em julgado do despacho de exoneração; quando requerida por um credor da insolvência, tem este ainda de provar não ter tido conhecimento dos fundamentos da revogação até ao momento do trânsito).
Ora, uma vez que o processo de insolvência somente foi encerrado em 02/09/2011, ainda não decorreram cinco anos desde esse momento, pelo que o demandado ainda se encontra a cumprir as condições referenciadas supra.
É por este motivo que se entende que a situação em apreço cabe no tipo de ilícito previsto no artigo 8.º, n.º 1, aliena b) da Lei n.º 27/96, de 01/08: após eleição (e investido em 30/10/2009 nas funções de Presidente da Assembleia de Freguesia de A(...)) o demandado colocou-se em situação que o torna inelegível – foi declarado insolvente, conforme publicação no Diário da República em 23/02/2010; sem que esteja libertado definitivamente dos débitos não integralmente satisfeitos no processo de insolvência ou nos cinco anos posteriores ao seu encerramento, não se verificando, por isso, ainda, a reabilitação económica do demandado/insolvente – cfr. artigo 6.º, n.º 2, alínea a) da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de Agosto. Ou seja, não se pode ainda concluir, de forma definitiva, ter tido o devedor um comportamento anterior ou actual pautado pela licitude, honestidade, transparência e boa fé, no que respeita à sua situação económica e aos deveres associados ao processo de insolvência. Só aí saberemos se é merecedor de uma nova oportunidade.
Ainda tendo subjacente a ideia do presente processo de natureza sancionatória, cabe, agora, ultrapassado o crivo do preenchimento do tipo de ilícito, apreciar o elemento “culpa”, por referência ao disposto no artigo 10.º da Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto: “(…) não haverá lugar à perda de mandato quando se verifiquem causas que justifiquem o facto ou excluam a culpa dos agentes.”
Sustenta o demandado que a sua insolvência, bem como a da LK(...), foram qualificadas como fortuitas e não resultantes de qualquer actuação dolosa ou com culpa grave do devedor. Defende, ainda, o réu que a qualificação da insolvência como fortuita é, já por si, a reabilitação do insolvente. Pelo já exposto supra, verifica-se que em qualquer dos regimes vigentes após a entrada em vigor da Lei Orgânica 1/2001, de 14 de Agosto, a qualificação da insolvência como fortuita não significa que o insolvente se encontre reabilitado. Vejam-se as condições e pressupostos previstos nos artigos 238.º e 239.º do CPEREF e nos artigos 235.º a 247.º do CIRE, transcritos supra.
Para o efeito e como mote, passamos a transcrever parte do sumário do acórdão do STA, de 09/01/2002, proferido no âmbito do processo n.º 48349:
“(…) II - A decisão da perda de mandato há-de ser função da relevância da lesão da isenção e da imparcialidade, sob pena da subversão dos próprios desígnios expressos na Constituição da República, especialmente no Poder Local, considerando a curtíssima distância que o liga ao administrado, pelo que só um grau de culpa relativamente elevado sustentarão a suspeição ou a reprovabilidade social da conduta, de tal modo que tornem o visado indigno do cargo.
III - A gravidade da medida exige que seja métrica da culpa todo o circunstancialismo de espaço, tempo e modo em que os factos foram praticados, inseridos outrossim na personalidade do seu autor. (…)”
Contudo, a perda de mandato por o demandado se ter colocado numa situação que o torna inelegível assume contornos específicos, que não permitem apreciar a culpa nestes moldes e tal como previsto no artigo 10.º da Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto.
A este propósito, de a perda de mandato associada a inelegibilidades não estar dependente de avaliação que se pudesse fazer quanto à culpa, já foi decidido no Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 382/01, de 26.09.2001, proferido no âmbito do Processo n.° 134/01, a cujo sentido decisório aqui aderimos inteiramente e que passamos a transcrever: "A Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto, estipula na alínea b) do n.° 1 do artigo 8.° que incorrem na perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos que após a eleição sejam colocados em situação que os torne inelegíveis ou relativamente aos quais se tornem conhecidos elementos reveladores de situação de inelegibilidade existente e ainda subsistente, mas não detectada previamente à eleição.
Trata-se de solução legal há muito enraizada no nosso ordenamento jurídico, já que no Código Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n.° 31 095, de 31 de Dezembro de 1940, a situação de inelegibilidade ocorrida após a eleição para cargos electivos figurava como fundamento da perda de mandato (cfr., v.g., artigos 20.° e 41.°).
A inelegibilidade como fundamento da perda de mandato de quem exerce funções de membro de órgão autárquico justifica-se pela necessidade de garantir a isenção e a independência no exercício do cargo autárquico. Pretende-se assegurar que quem foi eleito membro de órgão autárquico garanta no exercício do cargo essas isenção e independência, competindo ao legislador ordinário criar, por um lado, condições para que os cargos autárquicos sejam exercidos com isenção e independência e, por outro, condições para que os titulares dos cargos autárquicos se apresentem aos olhos dos cidadãos como pessoas acima de qualquer suspeita.
Não se vê qualquer razão para distinguir entre as situações de inelegibilidade ab initio em que a pessoa não pode ser eleita para salvaguarda da transparência, isenção e imparcialidade no exercício de cargo público nos órgãos do poder local e a inelegibilidade após a eleição de pessoa que, pela qualidade de funcionário dos órgãos representativos das freguesias e dos municípios, não garante essas mesmas características no desempenho das suas funções, independentemente de um juízo de culpa sobre a sua actuação concreta. (…)
Assim, conclui-se não ser inconstitucional a norma da alínea b) do n.° 1 do art. 8.° da Lei n.° 27/96 de 1 de Agosto, na parte em que determina a perda de mandato aos membros de órgãos autárquicos que, após a eleição, sejam colocados em situação que os torne inelegíveis, nomeadamente e in casu, quando a inelegibilidade resultar da declaração de falência proferida com trânsito em julgado, inexistindo reabilitação do falido, ainda que tal pronúncia judicial tenha ocorrido durante o exercício do cargo autárquico, ou seja, ainda que se trate de uma inelegibilidade superveniente em relação à data do início do exercício do cargo. (…)”
Ou seja, não fará qualquer sentido apreciar, em concreto, a culpa do demandado nos moldes previstos no artigo 10.º da Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto, e até chegar à conclusão que existem causas que justificam a insolvência e excluem a sua culpa, obviando à perda do mandato, mas depois ter que afirmar, de forma certa e segura, que o insolvente é inelegível, pois o disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 6.º da Lei Orgânica 1/2001, de 14 de Agosto, impede, por si só, a eleição de insolvente que não se encontre reabilitado ou que ainda não tenha “começado de novo” – fresh start, na terminologia dos Estados Unidos, adoptada no nosso ordenamento jurídico.
Aliás, estando em causa já o final do mandato do réu, mostra-se, manifestamente, pouco relevante a perda do mesmo neste momento. Todavia, não podemos deixar de afirmar que o demandado não reúne as condições de elegibilidade (capacidade eleitoral passiva) no âmbito das muito próximas eleições, por ter sido declarado insolvente e ainda não ter sido proferida a decisão final de exoneração prevista no artigo 244.º do CIRE, que permite retirar a ilação de estar o réu reintegrado plenamente na vida económica.
Desta forma, atenta a matéria de facto provada e ao que vai disposto nas disposições conjugadas da alínea a) do n.° 2 do art. 6.° da Lei Orgânica n.° 1/2001, de 14 de Agosto e na alínea b) do n.° 1 do art. 8.° da Lei n.° 27/96, de 1 de Agosto, verificam-se os pressupostos factuais e legais que determinam a perda de mandato do réu. Apesar de, actualmente, a situação de insolvência não ter a mesma carga negativa que detinha há alguns anos, o certo é que o legislador não cuidou de alterar as normas legais aplicáveis, pelo que não existem condições para o aplicador do direito as afastar, pois a existência de um regime de inelegibilidades, nomeadamente, assente na declaração de insolvência, continua a visar assegurar garantias de dignidade e genuinidade ao acto eleitoral e, simultaneamente, evitar a eleição de quem, pelas funções que exerce (ou outras razões que o tornem indigno), se entende que não deve ou não pode representar um órgão autárquico. Neste contexto, mostra-se também irrelevante o facto de o cargo exercido pelo demandado, de Presidente da Assembleia de Freguesia, ser meramente deliberativo (defendendo o réu não lhe competirem poderes de gestão de património ou financeiros). Efectivamente, o que se impõe é a salvaguarda da transparência, isenção e imparcialidade no exercício de cargo público nos órgãos do poder local, que, no momento, ainda não se mostra assegurada no concernente ao aqui demandado.”
X
O Recorrente, repete-se, funda o seu descontentamento com a sentença no erro de julgamento de direito por incorrecta interpretação e aplicação das disposições conjugadas da alínea a) do nº 2 do artº 6º da Lei Orgânica nº 1/2001 de 14/08 e da alínea b) do nº 1 do artº 8º da Lei nº 27/96, de 01/08.
Porém, a leitura da sentença que acima se transcreveu não permite essa ilação. Aliás, nesta sede de recurso, aquele mais não faz do que reiterar os argumentos aduzidos no articulado da acção, que a decisão recorrida não acolheu, tendo enquadrado juridicamente bem a factualidade em causa, pelo que, sem necessidade de grandes considerações, terá de manter-se na ordem jurídica.
Efectivamente a análise dos autos atesta que:
-o Autor - Ministério Público - intentou a acção para declaração de inibição (perda de mandato) do Réu, alegando, no essencial, que este, na qualidade de eleito local, continua a exercer o cargo para o qual fora eleito e investido, mau grado ter sido, por sentença transitada em julgado, declarado insolvente e sem que, até ao momento, tenha requerido a sua reabilitação;
-desta factualidade decorre a perda de mandato, nos termos do disposto nos artºs 8º, nº 1, al. b), da Lei 27/96, de 01 de Agosto e 6º, nº 2, al. a), da Lei Orgânica 1/2001, de 14 de Agosto;
-o demandado contrariou esta posição, sustentando não haver fundamento para ser declarada a perda de mandato, já que o instituto da reabilitação previsto no DL 132/93 deixou de ter paralelo em qualquer dos regimes revogatórios subsequentes, devendo entender-se que a declaração de insolvência deixou de constituir causa de inelegibilidade;
-as competências atribuídas à Assembleia de Freguesia assumem características de gestão apenas e unicamente através de votação entre todos os membros que a compõem, não tendo, por isso, o presidente competência própria e exclusiva para, por si só, tomar qualquer decisão com relevo de gerência financeira;
-não há lugar à perda de mandato quando se verifiquem causas que justificam o facto ou excluam a culpa dos agentes e que o instituto da reabilitação tinha em vista a extinção dos efeitos penais relativamente à prática de ilícitos criminais que tivessem conduzido ou agravado a situação de falência;
-o que subjaz ao impedimento previsto na Lei Orgânica é que exista ou tenha existido uma conduta culposa determinante da situação de falência ou insolvência, o que aqui não ocorreu, visto que a sua insolvência foi qualificada como fortuita;
-desta feita, sempre se teria de afastar o normativo referido previsto na Lei Orgânica;
-mas, ainda que quisesse requerer a sua reabilitação, estava impedido de o fazer, já que não existe no nosso ordenamento jurídico, actualmente, esse instituto.
Ora, a sentença, como se viu, analisou, de forma exaustiva, toda esta argumentação, as novas figuras do CIRE, designadamente a da exoneração do passivo, por ser a aplicável nos termos do processo de insolvência, que em 02/09/2011, determinou o termo do processo de insolvência por insuficiência da massa insolvente, admitindo-se liminarmente o pedido daquela, conquanto que o aqui recorrido cumpra nos cinco anos subsequentes as condições que lhe foram impostas.
As consequências jurídicas que daí advieram para este foram determinantes para que, em sede de tutela administrativa, fosse decidida a inelegibilidade que o Recorrente contesta.
É incontroverso que o Recorrente integra um órgão deliberativo, ao qual entre outras funções estão acometidas, designadamente, em matéria económica e financeira, a aprovação do orçamento, contas e demais interesses patrimoniais da sua freguesia -cfr. artº 17°, nº 2, als. a) a e), i) e o) da Lei 169/99, de 18 de Setembro - o qual, em caso de empate, tem voto de qualidade.
Esta evidência foi bem apreciada pelo tribunal a quo, que não deixou de salientar que para o cumprimento funcional do cargo que o mesmo exerce - Presidente da Assembleia de Freguesia - tem de ser assegurada a clareza, independência e probidade do exercício desse cargo público, durante todo o mandato, pelo que são fundamentais cidadãos eticamente bem habilitados e também detentores de boas qualidades de gestão.
Como bem observa o Recorrido, “É apanágio deste tipo de funções de administração pública, que os seus destinatários sejam pessoas que não foram desafortunados na condução dos seus interesses patrimoniais, por haver necessidade de serem bem preparadas e portadoras de sãos atributos de autoridade”. Até porque, acrescentamos nós, eles gerem o dinheiro que é de todos os cidadãos contribuintes, sendo também nosso entendimento que os bens públicos devem ser geridos com o mesmo rigor, o mesmo zelo e a mesma parcimónia dos privados.
É certo que se tratou da aplicação de uma medida sancionatória grave que colide com direitos políticos fundamentais do Recorrente, como seja o desempenho da função e o direito de ser designado para cargos públicos.
Todavia a sanção administrativa da perda de mandato visa defender a obrigação de isenção individual no exercício de tais funções, pois que os deveres que no caso concreto são inerentes possibilitam proteger uma relação de estabilidade entre os cidadãos e os eleitos, por razões de confiança pública, sem que ocorra, por isso, a violação de qualquer normativo constitucional, designadamente, o artº 50°.
Ou seja, visa-se assegurar os requisitos com que os titulares dos órgãos autárquicos devem desempenhar os seus cargos e, além do mais, garantir o interesse público, cuja ofensa de valores deve ser prevenido. Dito de outro modo, a restrição ao direito fundamental de sufrágio passivo -artº 50º da CRP- é admissível atenta a necessidade de salvaguardar outros interesses igualmente relevantes, tais como garantir a isenção e a independência com que os titulares dos órgãos autárquicos devem exercer os seus cargos e gerir os dinheiros públicos e bem assim, assegurar a imagem pública dos eleitos, nomeadamente, os locais, de molde a que possam ser vistos como referências pelos eleitores e não como factores de desconfiança e suspeição.
Em suma:
-a existência de um regime de inelegibilidades visa assegurar garantias de dignidade e genuinidade ao acto eleitoral e, simultaneamente, evitar a eleição de quem, pelas funções que exerce (ou outras razões que o tornem indigno), se entende que não deve ou não pode representar um órgão autárquico;
-é imputado ao réu, após eleição, ter-se colocado em situação que o torna inelegível;
-com a entrada em vigor do Código da Insolvência e Recuperação de Empresas (CIRE) (Decreto-Lei nº 53/2004, de 18 de Março), deixou de expressamente se fazer qualquer referência ao conceito específico de “reabilitação”. No entanto, no tratamento dispensado às pessoas singulares, destacam-se os regimes da exoneração do passivo restante e do plano de pagamentos;
-quando é concedido o benefício da exoneração, permite-se a reintegração plena do insolvente na vida económica;
-o Recorrente defende dever ser feita uma interpretação ab-rogante, no sentido em que a declaração de insolvência deixou de constituir causa de inelegibilidade;
-todavia, não se vislumbra a necessidade de realizar uma tal interpretação, uma vez que se não vê contradição entre o disposto na Lei Orgânica 1/2001, de 14 de Agosto e o CIRE; como realçado, mesmo eliminando a reabilitação, por, em abstracto, já não existir tal regime actualmente, sempre ficaria a parte restante da norma, qual seja a de que: são inelegíveis os insolventes;
-não obstante a insolvência não ter hoje a mesma carga negativa que detinha há alguns anos, o sentido da decisão final da exoneração do passivo restante prevista no CIRE não pode deixar de ser o mesmo que o previsto no CPEREF quanto à reabilitação;
-o pensamento do legislador foi o mesmo em ambos os diplomas: os insolventes reintegrados plenamente na vida económica recuperam o acesso à qualidade de destinatários do acto electivo, isto é, desaparece o obstáculo jurídico à eleição, logo, já são elegíveis. Porém, na mesma lógica que estava subjacente à ratio legis da previsão da reabilitação, só a partir desse momento poderão encontrar-se em situação de elegibilidade, porque frescos, limpos, em suma, reabilitados.
-só uma interpretação dinâmica e actualista do disposto no artº 6º, nº 2, al. a), da falada Lei Orgânica nº 1/2001, por referência às regras e regimes entretanto vigentes com o CIRE, acautela os interesses que o legislador quis proteger;
-a interpretação ab-rogante ou revogatória, na medida em que se traduz na negação de sentido e valor a uma disposição legal, apenas é concebível em casos extremos, nomeadamente em casos de contradição intra-sistemática inultrapassável, o que não se verifica no caso presente;
-como ensina o Prof. Castanheira Neves “ O caso extremo da interpretação ab-rogante ou revogatória, quando a conciliação entre aqueles dois elementos essenciais da norma legal - a expressão verbal ou a letra e pensamento normativo ou o espírito - seja de todo impossível, já porque a expressão é absolutamente incorrecta (caso decerto pouco provável), já porque o texto enuncia um sentido também absolutamente incompatível com o pensamento normativo, como sobretudo acontecerá nas hipóteses de antinomias insuperáveis (no caso concreto concorrem normas lógica ou normativamente contraditórias).” - cfr. Curso de Introdução ao Estudo do Direito, Coimbra-1976, págs. 68/69;
-a interpretação ab-rogante ocorre quando há uma antinomia e resulta da interpretação sistemática. Assim havendo duas normas em conflito, interpreta-se uma em detrimento da outra e, então uma norma é aplicada ao caso e a outra, afastada. Isso dá-se apenas no caso em que o conflito se verificar entre duas normas gerais, da mesma hierarquia e da mesma época, ou seja, quando houver insuficiência de critérios para solucionar a antinomia. Por seu turno, a interpretação sistemática é a responsável pela unidade e coerência do ordenamento jurídico, ou seja, é a interpretação da norma à luz das outras normas. Ela procura compatibilizar as partes entre si e as partes com o todo - acerca da temática da interpretação da lei cfr. também o Prof. J. Baptista Machado, em “Introdução ao Direito Legitimador”, 1983-;
-nos termos do artº 8°, n° 1, al. b) da Lei 27/96 de 1/8, a inelegibilidade, desde que subsistente, faz incorrer o eleito autárquico em perda de mandato;
-tal é o que sucede com o Recorrente que, após eleição (e investido em 30/10/2009 nas funções de Presidente da Assembleia de Freguesia de A(...)) se colocou em situação que o torna inelegível - foi declarado insolvente, sem que esteja libertado definitivamente dos débitos não integralmente satisfeitos no processo de insolvência ou nos cinco anos posteriores ao seu encerramento, não se verificando, por isso, ainda, a sua reabilitação económica -;
-apesar de, actualmente, a situação de insolvência não ter a mesma carga negativa, o certo é que o legislador não cuidou de alterar as normas legais aplicáveis, pelo que não existem condições para o intérprete as afastar;
-a existência de um regime de inelegibilidades, nomeadamente, assente na declaração de insolvência, continua a fazer todo o sentido, mormente na actual conjuntura, de molde a assegurar garantias de dignidade e genuinidade ao acto eleitoral e, simultaneamente, evitar a eleição de quem, pelas funções que exerce (ou outras razões que o tornem indigno), se entende que não deve ou não pode representar um órgão autárquico;
-esta interpretação do Tribunal a quo colhe inequívoco apoio do elemento teleológico dos normativos em referência, pois a finalidade da lei não é outra senão a de salvaguardar a isenção e independência no exercício de funções públicas/autárquicas.
A sentença sub judice mostra-se bem fundamentada, alicerçada na lei e suportada pela doutrina e jurisprudência, denota justeza e rigor técnico, faz uma correcta subsunção da factualidade provada (e não posta em causa), atende devidamente ao equilíbrio entre a restrição ao direito fundamental de sufrágio passivo - artº 50º da CRP- e a salvaguarda dos outros interesses também eles juridicamente relevantes, razão pela qual tem de ser mantida na ordem jurídica.
Improcedem, assim, as conclusões da alegação.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 19/04/2013
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Isabel Soeiro
Ass.. José Veloso |
