Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00339/25.2BEPNF

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	02/06/2026

Tribunal:	TAF de Penafiel

Relator:	ANA PAULA ADÃO MARTINS

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA; ESTRANGEIRO; INDICAÇÃO SIS;


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Conceder provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em Conferência, na Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I – RELATÓRIO

«AA», melhor identificado nos autos, intentou, a 30.06.2025, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, providência cautelar contra a AGÊNCIA PARA INTEGRAÇÃO, MIGRAÇÕES E ASILO, I.P., com os demais sinais nos autos, pedindo a suspensão de eficácia do acto administrativo proferido pela Requerida, com data de 17.03.2025, que indeferiu o seu pedido de concessão de autorização de residência.
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Por sentença de 11.08.2025, foi indeferido o decretamento da providência requerida.
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Inconformado com a sentença proferida, dela recorre o Requerente, formulando as seguintes conclusões:
DA MATÉRIA DE FACTOS a) CONCRETO PONTO DE FACTO QUE CONSIDERA INCORRETAMENTE JULGADO
- A matéria do artigo 1.º do requerimento inicial e respetivo documento junto “O A. é imigrante em Portugal, tendo feito a sua Manifestação de Interesse para concessão de autorização de residência, previsto no artigo 88, nº 2 da Lei 23/2007 de 04 de julho, tendo-lhe sido atribuído o n.º ...68, em 11-11-2022”.
- A matéria do ponto 53.º e respetivos documentos- “desde logo trabalha”.
- Face à decisão surpresa, o Recorrente transcreverá no ponto 53.º o teor dos documentos- trabalha em Portugal desde novembro de 2022 até ao presente, procedendo aos respetivos descontos para a segurança social.
b) DECISÃO QUE DEVE SER PROFERIDA
- Deverá acrescentar-se à matéria de facto provada – “O A. é imigrante em Portugal, tendo feito a sua Manifestação de Interesse para concessão de autorização de residência, previsto no artigo 88, nº 2 da Lei 23/2007 de 04 de julho, tendo-lhe sido atribuído o n.º ...68, em 11-11-2022”.
- Na matéria de facto, há que ter cautela no que concerne ao ponto B e C da douta decisão, projeto de decisão de indeferimento, onde se refere que “ponto B.º e C.º da matéria de facto, o Mm. Juiz transcreve o projeto de decisão da aima, onde se diz no ponto “Ausência de indicação no sistema de informação Schengen (…) o Requerente deve comprovar a ausência de indicação no sistema de informação Schengen (…) Ausência de indicação no sistema de informação Schengen; ausência de indicação no sistema integrado de informação da UCFE (…) Outras informações: em sede de resposta a audiência prévia, veio o requerente solicitar a prorrogação do prazo de 30 dias úteis para comprovar a ausência no sistema SIS. O Requerente não juntou qualquer comprovativo de ter iniciado alguma diligência nem alegou qualquer circunstância para fundamentar a requerida prorrogação (…) assim fica o requerente notificado de que lhe são conferidos 10 dias procedimentais e improrrogáveis, para comprovar a não indicação no sis. O processo será decidido com as informações constantes do seu processo e da audiência prévia”, uma vez que, não há esclarecimento por parte do Estado membro, não se pode concluir que o Requerente não se encontrava em Portugal. - A AIMA deverá consultar as autoridades autoras da indicação para averiguar a data de criação da medida, o motivo, a data concreta dos factos e o alegado pelo autor.
C) DO DIREITO
- O indeferimento de autorização de AR, com a respetiva não concessão da mesma, deixa o recorrente numa situação de ilegalidade, que no final do prazo para abandono se transforma em clandestinidade.
- Há matéria de facto fundamental para a boa decisão da causa que o meritíssimo juiz olvidou.
- O Doc. 1 junto com o requerimento e alegado no artigo 1.º comprova que o Requerente apresentou manifestação de interesse em Portugal em 2022.
- É essencial a consulta do Estado membro para apurar não só a razão da indicação sis, mas também para não só a data em que é inserida a informação, mas ainda a data em que os factos a que as mesmas se reportam ocorreram, o artigo 27.º do regulamento impõe-no.
- Uma das condições gerais para a emissão de autorização de residência temporária é a ausência de indicação no SIS (artigo 77.º, n.º 1, alínea i) da Lei n.º 23/2007). Foi com base nesta circunstância — e apenas com base nesta condição — que o acto de indeferimento foi proferido.
- Sucede, porém, que a mera indicação no SIS é insusceptível de justificar a o indeferimento automática da concessão de autorização.
- A existir indicação no SIS, o n.º 6 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007 prevê um subprocedimento de comunicação entre o Estado-Membro onde é requerida a autorização e o Estado-Membro autor da indicação, nos termos consignados no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Novembro de 2018.
- Este subprocedimento não é uma formalidade qualquer.
- Pelo contrário, é uma formalidade essencial para o acerto da decisão administrativa.
- Não basta a singela indicação no SIS.
- Há que saber o que originou essa indicação e se os factos que a sustentam têm gravidade suficiente para que a autorização de residência seja indeferida por colocar em causa a ordem ou segurança públicas.
- Existe uma presunção de entrada legal que pode pôr em causa a douta decisão de que se recorre que parte do pressuposto que o Recorrente não tem entrada legal em Portugal.
- Tem importância para a decisão de mérito a matéria alegada no artigo 52.º do requerimento e os documentos que anexam e que devem constar da matéria de facto e que demonstram que o Recorrente tem a sua situação regularizada perante a segurança social há pelo menos 12 meses.
- O Recorrente aguardava a decisão da autorização de residência, encontrava-se numa situação de permanência legal. - Com o indeferimento da autorização de residência e com a respetiva não concessão da mesma o recorrente fica mais vulnerável a abusos,
- E fica mesmo numa situação de permanência ilegal no final do prazo concedido para abandono legal e que se transforma numa situação de clandestinidade.
- O ato administrativo em causa é dinâmico na medida em que ao indeferir o pedido de autorização de residência, viu associado a esse indeferimento a ordem de abandono voluntário imposta ao recorrente,
- Ultrapassados os 20 dias concedidos fica situação de clandestinidade e por isso adversa a qualquer comportamento legal regulamentar legal ou social e legitimando até mesmo a sua detenção.
- A ordem de abandono do país e, consequente expulsão coerciva são consequências diretas e necessárias daquele ato administrativo.
- A decisão de indeferimento é um ato de conteúdo negativo, porém, é o ato definidor a situação jurídica, e é o pressuposto do segundo ato “ordem de abandono voluntário” sem o qual este não existiria.
- A consulta prévia imposta pelo n.º 6 do artigo 77.º da lei 23/2007 é, no entender do Requerente, um ato vinculado manifestado quer no vocábulo “sempre” colocado no início do normativo e no verbo “deve” que se traduz numa vinculação imposta pelo legislador.
- Não tendo havido consulta prévia, não se pode partilhar o entendimento sufragado na douta decisão em crise de que não é obrigatório.
- É completamente diferente perceber se um imigrante tem antecedentes criminais em algum país ou viu rejeitado algum pedido de asilo ou até se deixou passar algum processo de controlo por algum impedimento administrativo, pessoal ou de saúde.
- As consequências poderão ser diferentes.
- A procedência do pedido de suspensão de eficácia do ato que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência, não constituirá a entidade requerida nem sequer provisoriamente no dever de emitir ato no sentido contrário, unicamente impedi-la-á de desencadear as consequências de não cumprimento da ordem de abandono voluntário que tem como pressuposto tal ato de indeferimento.
- Nenhuma lei pode criar outras categorias de atos legislativos ou conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos- artigo 112.º, n.º 6 da CRP.
- Permitir que o ministro responsável tenha poder discricionário na interpretação da lei é inconstitucional.
- Existe fumus bonnus iuris na pretensão formulada na providência cautelar, pelo que a mesma deverá prosseguir a sua legal tramitação.
- Quanto ao periculum in mora, retira-se tudo o quanto se diz na petição inicial.
- A detenção do cidadão estrangeiro por se entender estar em permanência ilegal em território nacional face à recusa da suspensão da eficácia do ato do indeferimento final do pedido do Recorrente de concessão de autorização de residência e consequente abandono voluntário gerará dano irreparável.
- Deverá a presente decisão ser revogada e ser substituída por outra decisão que defira a providência cautelar e ordene a sua legal tramitação.
- Decidindo-se a final como se pede na mesma.
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A Entidade Requerida não apresentou contra-alegações.
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O Ministério Público junto deste Tribunal Central, regularmente notificado nos termos e para os efeitos previstos no artigo 146º, nº 1 do CPTA, não emitiu parecer.
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Sem vistos, atento o disposto nos arts. 36º nºs 1 e 2 e 147º do CPTA, mas com prévia divulgação do projecto de acórdão pelos Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, o processo vem submetido à Conferência.
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II – DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO

Atentas as conclusões das alegações do recurso interposto, que delimitam o seu objecto, nos termos dos art.s 635º, nºs 4 e 5 e 639º, nºs 1 e 2 do CPC, ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, a questão decidenda reside em saber se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de direito ao rejeitar a providência cautelar requerida.
Previamente, importa conhecer do efeito do recurso.
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III – QUESTÃO PRÉVIA

Do efeito do recurso:
No recurso interposto, foi requerida a atribuição de efeito suspensivo, ao abrigo do disposto no art. 143.º n.º 4 do CPTA.
O Tribunal a quo fixou – e bem - ao recurso efeito meramente devolutivo.
Impõe o nº 1 do art. 143º do CPTA, como regra geral, terem os recursos ordinários efeito suspensivo da decisão recorrida e, por sua vez, o nº 2, estabelece as excepções àquela regra, com a atribuição de efeito meramente devolutivo.
Assim, e no que ao caso revela, é meramente devolutivo o recurso interposto de decisões respeitantes a processos cautelares (cfr. al. b) do nº 2 do artigo 143º).
O regime estatuído nos números seguintes (nºs 3, 4 e 5) – que permitem que, a pedido da parte, o tribunal possa alterar o efeito-regra dos recursos, o efeito suspensivo – é um contraponto à regra do nº 1. Reporta-se aos casos em que, sendo de atribuir efeito suspensivo ao recurso por força do nº 1, foi requerida a atribuição de efeito devolutivo (cfr n.º 3), prevendo-se, em seguida e sequencialmente, os casos em que os danos decorrentes dessa atribuição se mostrem inferiores (n.º 4) ou superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição (n.º 5).
Assim, o n.º 4 do art.º 143.º não é aplicável “às situações de efeito devolutivo por determinação
da lei, que diretamente decorrem do disposto no n.º 2, sem dependência de requerimento, e não são, por isso, passíveis de decisão de atribuição ou recusa por parte do juiz (cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha in “Comentário ao CPTA”, 5.ª edição, 2022, pág. 1156 e acórdão do STA, de 03.11.2022, Proc. 01465/19.2BELSB, publicado em www.dgsi.pt ).
Termos em que se mantém o efeito fixado.
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IV- FUNDAMENTAÇÃO

IV.1 A sentença recorrida julgou indiciariamente provados os seguintes factos:
A. Em 11-11-2022, o Requerente apresentou manifestação de interesse junto da AIMA, ao abrigo do art. 88.º, n.º 2 da Lei n.º 23/2007 (doc. 1 junto com o requerimento inicial);
B. Em 10-02-2025 a AIMA emitiu projecto de decisão de indeferimento do procedimento a que se refere o ponto A do probatório, com o conteúdo que infra se reproduz (doc. 3 junto com a petição inicial):
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

Em 02-03-2025, a AIMA emitiu projecto de decisão de indeferimento do procedimento a que se refere o ponto A do probatório, com o conteúdo que infra se reproduz (doc. 4 junto com a petição inicial):

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

C. Na sequência da notificação antecedente, o Requerente pediu prazo adicional para juntar a resposta do SIS da Áustria (p. 73 do PA junto aos autos);
D. Em 02-06-2025, a AIMA notificou o Requerente da decisão final do procedimento de manifestação de interesse, com o conteúdo que infra se reproduz (doc. 4 junto com o requerimento inicial):
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
O Requerente nunca foi titular de visto Schengen (p. 21 do processo administrativo).
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IV.2 Consignou o Tribunal que, com interesse para a decisão da lide, não há factos que cumpra julgar não provados.
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IV.3 Da impugnação da matéria de facto

Alega o Recorrente que o Tribunal a quo efectuou insuficiente fixação da matéria de facto indiciariamente provada, pelo que solicita o aditamento de elementos factuais.
Em concreto, entende que deverá acrescentar-se à matéria de facto provada que “O A. é imigrante em Portugal, tendo feito a sua Manifestação de Interesse para concessão de autorização de residência, previsto no artigo 88, nº 2 da Lei 23/2007 de 04 de julho, tendo-lhe sido atribuído o n.º ...68, em 11-11-2022”, atento o artigo 1.º do requerimento inicial e respectivo documento junto.
Improcede a pretensão, por desnecessária, pois tal realidade factual resulta já da factualidade apurada, mormente do facto provado A).
Mais requer, se bem se entende, o aditamento do facto “trabalha em Portugal desde novembro de 2022 até ao presente, procedendo aos respetivos descontos para a segurança social”, atenta a matéria alegada artigo 53º do requerimento inicial e o teor dos respectivos documentos juntos.
Vejamos.
Alegou o Requerente, no artigo 53º do requerimento inicial que “Desde logo trabalha”, remetendo para o teor dos documentos 8, 9 e 10 juntos. Mais alegou, no artigo 55º, que “Paga as suas contribuições à Segurança Social e os seus tributos à At.”
Considerando o alegado no requerimento inicial, a documentação junta (quer a que foi junta com o requerimento inicial quer a que consta do procedimento administrativo), a sua pertinência para a boa decisão da causa, a circunstância de tal factualidade e respectiva documentação não ter sido objecto de impugnação na oposição e ainda o facto de a Recorrrida não ter contra-alegado, determina-se o aditamento dos seguintes factos ao elenco da factualidade indiciariamente apurada:

G. De Novembro de 2022 até Março de 2025, o Requerente trabalhou em Portugal, procedendo aos respectivos descontos para a segurança social (cfr. documento nº 8 junto com o r.i. e fls. 7, 8 e 61 a 65 do PA).
H. Em Maio e Junho de 2025, o Requerente encontrava-se na situação de desempregado, a auferir subsídio de desemprego (cfr. documentos nºs 8 e 9 juntos com o r.i.).
I. O Requerente apresentou declaração de IRS respeitante ao ano de 2023 (cfr. documentos nºs 8 e 9 juntos com o r.i.).

Termos em que procede parcialmente o erro de julgamento de facto imputado à sentença.
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IV.4 Dos erros de julgamento da matéria de direito

Em causa está um pedido de suspensão de eficácia do acto administrativo proferido pela Entidade Requerida, com data de 17.03.2025, que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência apresentado pelo Requerente, ora Recorrente.
Como é sabido, destina-se a tutela cautelar a assegurar a utilidade da sentença que vier a ser proferida no processo principal, obviando ao prejuízo da demora inevitável do referido processo.
Estabelece o art.º 120º, nº 1, do CPTA que, “as providências cautelares são adoptadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”.
Significa isto que a adopção de uma providência cautelar depende, em primeira linha, do preenchimento de dois requisitos cumulativos, tradicionalmente designados, na doutrina e na jurisprudência, como periculum in mora (i.e., constituição de uma situação de facto consumado ou produção de prejuízos de difícil reparação) e fumus boni iuris (i.e., probabilidade da pretensão formulada ou a formular no processo principal vir a ser julgada procedente).
Todavia, a concessão de uma providência cautelar não depende, apenas, da verificação destes requisitos, impondo-se ainda que seja respeitado o princípio da proporcionalidade, consagrado no nº 2 do mesmo artigo, nos termos do qual “a adopção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências”.
O Tribunal a quo decidiu-se pelo não preenchimento do requisito fumus boni iuris, por considerar, em síntese, que (i) o acto em crise é vinculado, pelo que, face ao incumprimento da condição geral de concessão de autorização de residência temporária ínsita no artigo 77º, nº 1, alínea i) da Lei n.º 23/2007, não podia ser tomada outra decisão que não a de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência; (ii) e a consulta referida no artigo 77.º, n.º 6, da Lei n.º 23/2007 e Regulamentos (UE) para os quais esta norma remete, não é obrigatória, antes se trata de uma decisão discricionária do Ministro responsável, de carácter político, e que não constitui qualquer direito subjectivo do Requerente.
Não acompanhamos o decidido.
Este Tribunal Central Administrativo Norte foi já chamado a pronunciar-se sobre situações idênticas aos presentes autos, tendo concluído – de forma unânime - pelo preenchimento dos requisitos necessários à concessão da providência cautelar requerida (cfr. acórdãos proferidos a 19.12.2025, no processo nº 333/25.3BEPNF, e a 09.01.2026, nos processos nºs 384/25.8BEPNF.CN1. e 324/25.4BEPNF.CN1., nesta data, ainda não publicados), entendimento que acolhemos e que, por facilidade, seguiremos de perto. Como, de resto, sucedeu já no âmbito dos acórdãos proferidos na passada sessão, a 23.01.2026, nos processos nºs 401/25.1BEAVR; 416/25.0BEPNF.CN1; 405/25.4BEPNF.CN1; 361/25.1BEPNF.CN1; 429/25.1BEVIS.CN1; 336/25.8BEPNF.CN1; 367/25.8BEPNF.CN1; 404/25.6BEPNF.CN1; 448/25.8BEAVR; 319/25.8BEPNF; 317/25.1BEPNF.CN1; 421/25.6BEPNF.CN1; 396/25.1BEPNF.CN1; 360/25.0BEPNF.CN1; e 412/25.7 BEPNF.CN1.
Principiemos pelo requisito apreciado na sentença recorrida.

Do fumus boni iuris

O Requerente apresentou, a 11.11.2022, pedido de autorização de residência em território nacional, nos termos do disposto no n.° 2 do artigo 88.° da Lei n.° 23/2007, de 04.07, tendo sobre o mesmo recaído decisão de indeferimento por “não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.° 1 do art.° 77.° do referido diploma legal”.
No requerimento inicial, o Requerente alega que o acto em crise é ilegal porquanto a AIMA omitiu pronuncia quanto à consulta do Estado-Membro autor; violou o dever de fundamentação, previsto no artigo 152.º do NCPA; violou o princípio da justiça e da razoabilidade, da boa fé e da colaboração com os particulares, plasmados nos artigos 8º, 10º e 11º do CPA; e violou o princípio da cooperação leal com a União Europeia, plasmado no artigo 19º do CPA.
Na oposição deduzida, a Requerida reitera que não podia exarar outra decisão que não fosse a de indeferimento do pedido requerido, por manifesta falta de preenchimento de requisito cumulativo basilar para concessão de autorização de residência temporária disposto na alínea i) do nº 1 do artigo
77.º da Lei 23/2007, de 04 de Julho.
Cumpre agora averiguar, numa análise sumária, se é provável a procedência da acção principal. Principiemos por convocar o regime legal atinente.
O Requerente apresentou manifestação de interesse ao abrigo do nº 2 do art.º 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho, na redacção última, anterior à sua revogação, com o seguinte teor:
“Mediante manifestação de interesse apresentada através do sítio da AIMA, I. P., na Internet ou diretamente numa das suas delegações regionais, é dispensado o requisito previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 77.º, desde que o cidadão estrangeiro, além das demais condições gerais previstas naquela disposição, preencha as seguintes condições: a) Possua um contrato de trabalho ou promessa de contrato de trabalho ou tenha uma relação laboral comprovada por sindicato, por representante de comunidades migrantes com assento no Conselho para as Migrações ou pela Autoridade para as Condições do Trabalho; b) Tenha entrado legalmente em território nacional; c) Esteja inscrito na segurança social, salvo os casos em que o documento apresentado nos termos da alínea a) seja uma promessa de contrato de trabalho.” O mencionado artigo 77º da Lei n.º 23/2007, na redacção à data, dispunha, no nº 1, que:
“1 - Sem prejuízo das condições especiais aplicáveis, para a concessão da autorização de residência deve o requerente satisfazer os seguintes requisitos cumulativos:
a) Posse de visto de residência válido, concedido para uma das finalidades previstas na presente lei para a concessão de autorização de residência, ou posse de visto para procura de trabalho;
b) Inexistência de qualquer facto que, se fosse conhecido pelas autoridades competentes, devesse obstar à concessão do visto;
c) Presença em território português, sem prejuízo do disposto no n.º 6 do artigo 58.º;
d) Posse de meios de subsistência, tal como definidos pela portaria a que se refere a alínea d) do n.º 1 do artigo 52.º;
e) Alojamento;
f) Inscrição na segurança social, sempre que aplicável;
g) Ausência de condenação por crime que em Portugal seja punível com pena privativa de liberdade de duração superior a um ano;
h) Não se encontrar no período de interdição de entrada e de permanência em território nacional, subsequente a uma medida de afastamento;
i)Ausência de indicação no Sistema de Informação Schengen;
j) Ausência de indicação no SII UCFE para efeitos de recusa de entrada e de permanência ou de regresso, nos termos dos artigos 33.º e 33. º-A.
(…)”
6 - Sempre que o requerente seja objecto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Novembro de 2018.
7 - Para efeitos do disposto no número anterior, com excepção dos casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, é aplicável o regime excepcional previsto no artigo 123.º, sendo a decisão final instruída com proposta fundamentada que explicite o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência.”
In casu, não se mostra preenchido o requisito “Ausência de indicação no Sistema de Informação Schengen”.
Como bem afirma o Tribunal a quo “não é controvertido que no caso sub iudice a tal indicação no SIS [a que se refere o n.° 1, al. i)] existiu, nomeadamente realizada pela Áustria.”
Segundo os elementos que sustentam a decisão de indeferimento suspendenda, “Impende sobre o Requerente “uma medida cautelar, nos termos do art. 3º do Regulamento (UE) 2018/1860)”; “Existe no Sistema de Informação Schengen uma indicação no sentido de ser recusada a entrada, permanência ou regresso, nos termos dos artigos 33.º e 33.º-A da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho”.
Tanto bastou para que a Entidade Requerida recusasse o pedido de autorização de residência, por incumprimento de um dos requisitos (cumulativos) legalmente previstos.
Sucede que o nº 6 do artigo 77º prevê que “Sempre que o requerente seja objecto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 28 de Novembro de 2018.”
E acrescenta o nº 7 do art. 77º que “Para efeitos do disposto no número anterior, com excepção dos casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, é aplicável o regime excepcional previsto no artigo 123.º, sendo a decisão final instruída com proposta fundamentada que explicite o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência.”
Os mencionados Regulamentos (UE) 2018/1861 e (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28.11.2018, estabelecem respectivamente:
- as condições e os procedimentos a aplicar à introdução e ao tratamento no SIS de indicações relativas a nacionais de países terceiros, bem como ao intercâmbio de informações suplementares e de dados suplementares para efeitos de recusa de entrada e de permanência no território dos Estados-Membros;
- as condições e os procedimentos a aplicar à introdução e ao tratamento de indicações sobre nacionais de países terceiros visados por decisões de regresso emitidas pelos Estados-Membros no Sistema de Informação de Schengen (SIS), estabelecido pelo Regulamento (UE) 2018/1861, bem como ao intercâmbio de informações suplementares sobre essas indicações.
Prevê o artigo 27º do Regulamento (UE) 2018/1861 a “Consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração”, nos seguintes termos:
“Sempre que um Estado-Membro pondere conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência introduzida por outro Estado-Membro, os Estados-Membros em causa consultam-se reciprocamente, através do intercâmbio de informações suplementares, de acordo com as seguintes regras:
a) O Estado-Membro de concessão consulta o Estado-Membro autor da indicação antes de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração;
b) O Estado-Membro autor da indicação responde ao pedido de consulta no prazo de 10 dias de calendário;
c) A falta de resposta dentro do prazo referido na alínea b) significa que o Estado-Membro autor da indicação não se opõe à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração;
d) Ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do Estado- Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros; e) O Estado-Membro de concessão notifica o Estado-Membro autor da indicação da sua decisão; e f) Sempre que o Estado-Membro de concessão notificar o Estado-Membro autor da indicação da sua intenção de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração ou da sua decisão nesse sentido, o Estado-Membro autor da indicação suprime a indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência. A decisão final de conceder ou não um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro cabe ao Estado-Membro de concessão.”
Por sua vez, prevê o Regulamento (UE) 2018/1860, no seu art. 9º, a “Consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração”, nos seguintes termos: “1- Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro EstadoMembro, que seja acompanhada de uma proibição de entrada, os Estados-Membros em causa consultam-se reciprocamente, através do intercâmbio de informações suplementares, de acordo com as seguintes regras:
a) O Estado-Membro de concessão consulta o Estado-Membro autor da indicação antes de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração;
b) O Estado-Membro autor da indicação responde ao pedido de consulta no prazo de 10 dias de calendário;
c) A falta de resposta no prazo referido na alínea b) significa que o Estado-Membro autor da indicação não se opõe à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração;
d) Ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do Estado- Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros; e) O Estado-Membro de concessão notifica o Estado-Membro autor da indicação da sua decisão; e
f) Sempre que o Estado-Membro de concessão notificar o Estado-Membro autor da indicação da sua intenção de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração ou da sua decisão nesse sentido, o EstadoMembro autor da indicação suprime a indicação para efeitos de regresso.
A decisão final de conceder ou não um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro cabe ao Estado-Membro de concessão.
2. Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado- -Membro, que não seja acompanhada de uma proibição de entrada, o Estado-Membro de concessão informa sem demora o Estado-Membro autor da indicação de que tenciona conceder ou de que concedeu um título de residência ou um visto de longa duração. O Estado-Membro autor da indicação suprime sem demora a indicação para efeitos de regresso”
Da concatenação dos nºs 1, 6 e 7 do artigo 77º da Lei 23/2007 e dos citados Regulamentos, não concluímos, como faz a Entidade Requerida, no que é secundada pelo Tribunal a quo, que a indicação SIS constitua um requisito de indeferimento automático de pedido de autorização de residência.
Uma coisa é sustentar que a entidade competente deve, como regra geral, conceder autorização de residência quando o requerente preencha todos os requisitos previstos nas alíneas b) a j).
Outra, bem diversa, é tomar a “Indicação no Sistema de Informação Schengen (SIS)” de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, como requisito negativo (cumulativo) para indeferir pedidos de autorização de residência.
Veja-se que o nº 6 do art. 77º exige que “sempre que o requerente seja objecto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Novembro de 2018” (sublinhados nossos).
Ora, esta obrigação de consulta resultaria desprovida de sentido se se entender que a AIMA se encontra vinculada a indeferir pedidos de autorização de residência, sempre que o requerente seja objecto de indicação SIS, o que não se mostra razoável.
Em suma, a existência de indicação de SIS não é fundamento bastante, automático e vinculado de indeferimento de pedido de concessão de autorização de residência.
Recai, pois, sobre a Requerida a obrigatoriedade de proceder à consulta prévia do Estadomembro que emitiu a indicação SIS, “em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018.”.
Assim, sempre que estiver em curso procedimento administrativo com vista à concessão ou prorrogação de título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro, no qual o requerente é objecto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, o Estado-Membro da concessão, antes de emitir uma decisão, deve consultar o Estado-Membro da indicação, o qual deverá responder ao pedido de consulta, no prazo de 10 dias de calendário, equivalendo a falta de resposta, dentro daquele prazo, a não oposição à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração.
Só após a consulta do Estado-membro autor da indicação é que o Estado-Membro de concessão proferirá a decisão final de conceder ou de não conceder um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro.
O que se entende pois só essa consulta prévia permitirá averiguar o que originou a indicação e a gravidade dos factos que a sustentam, salvaguardando o interesse público inerente a este subprocedimento de consulta e, reflexamente, interesses do requerente (mormente, em ser suprimida a indicação SIS).
Sem efectuar essa consulta prévia, a AIMA não conhecerá a real natureza e dimensão da indicação introduzida, o que releva para efeitos de aferição do enquadramento jurídico da situação do requerente.
A importância e natureza obrigatória da consulta em causa encontra-se justificada, designadamente, nos considerandos (16) do Regulamento (UE) 2018/1860 e (28) Regulamento (UE) 2018/1861, conforme segue:
“(16) O presente regulamento deverá estabelecer regras obrigatórias para a consulta entre as Estados-Membros a fim de evitar ou reconciliar instruções contraditórias. As consultas deverão ser realizadas quando os nacionais de países terceiros que possuam ou estiverem em vias de obter um título de residência ou um visto de longa duração válidos emitidos por um Estado-Membro forem visados por indicações para efeitos de regresso inseridas por outro EstadoMembro, em especial se a decisão de regresso for acompanhada de uma proibição de entrada, ou caso possam surgir situações contraditórias à entrada nos territórios dos Estados-Membros.”.
“(28) O presente regulamento deverá estabelecer regras obrigatórias para a consulta e notificação das
autoridades nacionais no caso de um nacional de país terceiro ser detentor ou poder obter um título de residência ou um visto de longa duração válidos concedidos num Estado-Membro, e outro Estado-Membro tencionar introduzir ou já ter introduzido uma indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência relativa a esse nacional de país terceiro. Tais situações suscitam graves incertezas para os guardas de fronteira, as autoridades policiais e os serviços de imigração. Por conseguinte, é conveniente prever um prazo obrigatório para uma consulta rápida com um resultado definitivo, a fim de assegurar que os nacionais de países terceiros que têm o direito de residir legalmente no território dos Estados-Membros tenham o direito de aí entrar sem dificuldades e que os que não têm o direito de entrar sejam impedidos de o fazer.”.
Naturalmente que o que vem dito assenta no pressuposto de a Entidade Demandada não julgar inverificado nenhum outro requisito previsto no nº 1 do artigo 77º, como sucede no caso sub judice.
Afigura-se-nos, pois, como defende o Requerente, ora Recorrente, que a Entidade Requerida errou na interpretação da legislação aplicável ao caso ao considerar que, perante a mera existência de uma indicação em SIS, se encontra vinculada a indeferir o pedido de autorização de residência, por não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.º 1.º do art.º 77.º.
Erro esse que aparenta redundar também num défice instrutório do procedimento administrativo, com preterição da formalidade legalmente exigível de realização da consulta ao Estado-Membro autor da indicação no SIS, susceptível de alterar o sentido decisório.
Donde, é provável a procedência da acção principal, com a anulação do acto administrativo em crise e a condenação a Entidade Demandada a retomar o procedimento administrativo em causa.
De resto, neste sentido, se pronunciou já este TCAN, por acórdão – decidido por unanimidade e já transitado em julgado - proferido a 19.12.2025, no âmbito do processo nº 1084/25.4BEPRT, em sede de recurso da decisão final do processo principal, proferida nos termos do nº 1 do artigo 121º do CPTA. Ou seja, em juízo não meramente perfunctório.
Termos em que temos por preenchido o requisito fumus boni iuris.
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Atenta a natureza cumulativa dos pressupostos legais de adopção das providências cautelares, importa agora, em substituição, aferir se se verificam os demais requisitos:

Do periculum in mora

Alegou o Requerente que a não suspensão dos efeitos do acto suspendendo obsta a que o mesmo permaneça em território nacional, ficando sujeito às consequências de não abandonar voluntariamente o território, designadamente a detenção por força policial e procedimento de expulsão, causando-lhe danos irrecuperáveis; que tem toda a sua vida em Portugal, onde trabalha, tem residência fixa, tem amigos, paga as suas contribuições à segurança social e tributos à autoridade tributária; que não pode agora voltar para o seu país de origem e deixar tudo o que aqui construiu, sendo que o tempo decorrido e o modo como se ausentou para imigrar, também não lhe deixa condições actuais de subsistência no seu país de origem; que, aguardar pela decisão da acção principal a instaurar, e não tendo a mesma efeito suspensivo, é levar a que o Autor tenha de abandonar Portugal imediatamente, ou, se o não fizer, seja enviado coercivamente para o seu país de origem e aí aguardar a decisão final, que pode inclusive declarar o acto como anulado, e permitir-se o seu retorno, o que inviabiliza, na prática, de todo o eventual êxito da ação principal.
Na oposição apresentada, a Requerida, sem contestar o que, neste tocante, vem alegado pelo Requerente, limita-se a concluir que “Não se encontram preenchidos os requisitos cumulativos do "periculum in mora" e do "fumus boni iuris"”.
Vejamos.
Com a notificação do acto de indeferimento de autorização de residência, a AIMA notificou também o Recorrente para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo de 20 dias, nos termos do artigo 138º da Lei 23/2007, sob cominação de “…ficar sujeito a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo previsto no artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho…”
O artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 04.07 (na redacção dada pela Lei n.º 41/2023, de 02.06), prevê que a ilegalidade da permanência de um cidadão estrangeiro em território nacional pode originar a sua detenção “por autoridade policial, devendo ser presente, no prazo máximo de 48 horas a contar da detenção, ao juiz do juízo de pequena instância criminal, na respetiva área de jurisdição, ou do tribunal de comarca, nas restantes áreas do País, para validação e eventual aplicação de medidas de coação”; podendo ser determinada a sua colocação em centro de instalação temporária, para posterior procedimento de afastamento coercivo (cfr. artigos 145.º e 149.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho).
Temos, assim, que, ou o Recorrente abandona voluntariamente o país no prazo concedido ou não abandona e permanece irregularmente em território nacional, sujeitando-se a ser detido e interrogado, em sede de interrogatórios policiais e judiciais, com aplicação e sujeição a medidas de coacção e eventual posterior afastamento coercivo ou expulsão do território nacional.
Permanecendo em território nacional, a possibilidade de ser detido, a qualquer momento, por uma força policial, e assim, ser privado de se movimentar em liberdade e segurança, acarreta, de acordo com as regras do senso comum, graves consequências, a nível psicológico, emocional, familiar e profissional.
Igualmente, a ausência do território nacional – seja voluntária ou imposta – fará com que o Requerente perca o seu meio de subsistência (presentemente, o subsídio de desemprego) e, com isso, perca ou veja significativamente restringidas as suas condições de sobrevivência, sendo plausível que, face ao tempo decorrido – recorde-se que o Requerente encontra-se em Portugal, pelo menos desde Novembro de 2022, aqui trabalhando desde essa data até Março de 2025 - não terá de imediato condições actuais de subsistência no seu país de origem.
Quando a acção principal for decidida, caso venha a ser julgada procedente, a Administração será condenada a retomar o procedimento. Porém, o Requerente já não se encontrará em Portugal para poder retomar a situação em que se encontrava.
Serve o exposto para que se possa afirmar a existência de um fundado receio de que, quando o processo principal termine e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão (se favorável ao Autor) não venha já a tempo de dar resposta cabal à pretensão objecto de litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo a tornou inútil, seja porque tal evolução conduziu à produção de danos de difícil reparação.
Nestes termos, temos por verificado o periculum in mora, procedendo o erro de julgamento imputado à sentença recorrida.
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Da ponderação dos interesses contrapostos
Vimos já que, ainda que verificados os pressupostos previstos no nº 1 do artigo 120º do CPTA, sempre a providência poderá ser recusada, nos termos do nº 2, “quando devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa” .
Quer isto dizer que a providência pode e deve ser recusada se os danos para o interesse público que resultariam da sua concessão forem superiores aos danos dos interesses particulares do requerente cautelar. O que implica um juízo de valor fundado na comparação da situação do requerente (dos seus interesses) com a situação dos demais titulares de interesses contrapostos, segundo critérios de proporcionalidade.
Ora, das circunstâncias do caso concreto não releva lesão grave do interesse público que deva prevalecer sobre os prováveis prejuízos causados ao requerente.
De resto, a este respeito, vem alegado pela Requerida que o interesse público que aqui se patenteia é de que a Lei de entrada e permanência de estrangeiros em Portugal não saia defraudada pela utilização abusiva, por parte de quem vê negada a sua permanência, de certos meios legais para lograr continuar em território nacional, sem preencher as condições legalmente exigidas pela Lei de Estrangeiros, e que vincularam o ato objeto da presente providência; que a eventual concessão da providência, porque a pretensão material do requerente é infundada e viola a lei, é fortemente lesiva do interesse público, em termos tais que impossibilita qualquer comparação com os danos que possa vir a sofrer, decorrentes da sua conduta ilegal; se a concretização do ato ora suspendo cria prejuízos irreparáveis ou danos não suscetíveis de reparação, os mesmos derivam da conduta do requerente, não podendo ser assacados à requerida que se limitou a aplicar a lei; o interesse público relaciona-se com o princípio da legalidade, nos termos do qual a Administração está vinculada pelas normas que reconhecem direitos e tutelam interesses particulares (vinculação negativa) e pelas que fixam o interesse público a prosseguir e as condutas a observar tendo em vista aquele objetivo (vinculação positiva); que os interesses do requerente não estão tutelados na Lei de Estrangeiros e/ou na CRP, não se vislumbrando qualquer violação dos princípios que regem a atividade administrativa, mas e somente, o estrito cumprimento dos princípios da legalidade, igualdade, proporcionalidade e boa-fé, bem como, das normas que regem os procedimentos administrativos.
Vemos, pois, que a Entidade Requerida faz corresponder os interesses públicos à ausência de aparência do direito invocado pelo Requerente.
Donde, atento o entendimento que recaiu sobre o preenchimento do requisito fumus boni iuris, soçobra também aquela alegação.
No mais, não vem alegado nem se detecta nos autos qualquer indício de o Requerente ser um perigo para a ordem ou segurança públicas do Estado português ou de qualquer outro EstadoMembro. Recorde-se, mais uma vez, que o Requerente se encontra em território nacional, pelo menos, desde Novembro de 2022.
Pelo que, não se vislumbra qualquer perigo ou dano para o interesse público que prevaleça sobre os danos aos interesses do Requerente identificados supra, em sede do periculum in mora.
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Nestes termos, concede-se provimento ao recurso, devendo revogar-se a sentença recorrida e, em substituição, conceder a providência cautelar requerida.
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V – DECISÃO

Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção Comum da Secção do Contencioso Administrativo do TCA Norte em conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a sentença recorrida e, em substituição, adoptar a providência cautelar requerida.
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Custas a cargo da Recorrida.
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Registe e notifique.
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Porto, 06 de Fevereiro de 2026

Ana Paula Martins
Catarina Vasconcelos
Alexandra Alendouro