| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
O Município de Coimbra [MC] interpõe recurso jurisdicional do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra [TAF] – em 12.05.2011 – que o condenou no pedido que contra ele foi formulado pelo Sindicato Nacional dos Trabalhadores da A. … [STA. …L] em representação de sete trabalhadoras suas – o acórdão recorrido foi proferido no âmbito de acção administrativa especial em que o STAL, representando sete trabalhadoras do MC – AC. …, EM. …, GM. …, IM. …, IS. …, JÁ. … e MJ. … - pede ao TAF que o condene a proferir o acto legalmente devido, e que consistirá na determinação da caução visando a percepção do abono para falhas, e no pagamento deste abono às suas associadas, equivalente a metade do devido ao Tesoureiro de Câmara Municipal de Coimbra [CMC], com retroacção a 06.11.2006 e acrescido de juros de mora à taxa legal.
Conclui assim as suas alegações:
1- Nas autarquias locais só têm direito a abono para falhas trabalhadores integrados na categoria de assistente técnico que ocupem postos de trabalho que, de acordo com a caracterização constante do mapa de pessoal, se reportem às áreas de tesouraria ou cobrança que envolvam a responsabilidade inerente ao manuseamento ou guarda de valores, numerário, títulos ou documentos, bem como os trabalhadores titulares da categoria de coordenador técnico que se encontrem nas mesmas condições e ainda os titulares da categoria subsistente de tesoureiro-chefe;
2- Poderão ainda ter direito ao aludido abono os trabalhadores integrados noutras carreiras, ou titulares de outras categorias, contanto que haja um acto administrativo prévio que lhes reconheça esse direito;
3- A atribuição do abono para falhas a partir de 01.01.2009 assenta em pressupostos diferentes daqueles que resultavam do regime anterior – sobretudo no que concerne aos trabalhadores que, como as associadas do autor, estejam inseridos na carreira de assistente operacional – razão pela qual a respectiva atribuição, a partir dessa data, no caso, depende de uma opção do Presidente da CMC;
4- Mercê dos novos pressupostos de atribuição do abono para falhas, as associadas do STA. … deveriam, se o entendessem, ter requerido o reconhecimento do direito àquele abono, ao abrigo do disposto no artigo 2º do DL nº4/89, de 06.01, com a redacção introduzida pela Lei nº64-A/2008, de 31.12, o que não fizeram;
5- Não pode utilizar-se este processo para a condenação do recorrente à prática de acto supostamente devido, que não foi sequer requerido, tanto mais que o eventual direito das associadas do STAL à percepção do abono para falhas não decorre directamente da lei;
6- Ainda que se entenda que a condenação cabe no âmbito deste processo, o certo é que a lei faz depender a atribuição do abono para falhas, nas autarquias locais, aos trabalhadores não abrangidos pelos nºs 1 e 2 do Despacho nº15409/2009, de uma escolha – momento discricionário – que não pode ser feita pelos tribunais;
7- O TAF ignorou o princípio da separação de poderes, assumindo as vestes de presidente da câmara municipal de Coimbra e decidindo que as autoras têm um direito que, em bom rigor, nem sequer requereram;
8- O acórdão recorrido viola, assim, o princípio da separação de poderes e, ainda, o artigo 2º do DL nº4/89, de 06.01, com a redacção introduzida pela Lei nº64-A/2008, de 31.12.
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido, bem como a total improcedência da acção administrativa especial.
O STAL contra-alegou, concluindo assim:
1- Como se referiu, a censura de violação da separação de poderes dirigida ao acórdão recorrido, estriba-se na interpretação e aplicação ao caso em apreço das disposições do despacho nº15409/2009, de 08.07, do Ministro do Estado e das Finanças, despacho este que carece de validade;
2- Em primeiro lugar, o artigo 2º nº2 do DL nº4/89, na redacção do DL nº267/88 e Lei nº64-A/2008, parece reportar-se às carreiras e categorias dos trabalhadores dos departamentos dos ministérios, única interpretação que se compatibiliza e salvaguarda as normas dos artigos 112º, 238º e 242º da CRP;
3- Em segundo lugar, o dito despacho não é o despacho conjunto a que se refere o nº2 do artigo 2º do DL nº4/89. O despacho 15409/2009 é um despacho do Ministro de Estado e das Finanças;
4- Em terceiro lugar, ainda que por hipótese se considerasse que o nº2 do artigo 2º do DL nº4/89, na actual redacção, incluía no seu âmbito de aplicação as autarquias locais e respectivo pessoal, tal despacho estaria de forma genérica e abstracta a fazer estatuições que teriam como destinatários trabalhadores das autarquias locais, pelo que deixaria de ser um acto administrativo para passar a ser um acto normativo que, pela sua procedência e forma, jamais poderia ter cabimento no elenco taxativo constante do artigo 112º da CRP;
5- Artigo da CRP cujos preceitos são desde logo violados pelo artigo 2º nº2 do DL nº4/89, na actual redacção, ao permitir que, por mero despacho conjunto de membros do Governo sejam seleccionadas, de uma forma geral e abstracta, as carreiras e categorias cujos trabalhadores têm direito ao abono para falhas, bem como ditar o procedimento relativo a trabalhadores integrados noutras carreiras e ou categorias;
6- Violação que por maioria de razão ocorre em relação aos trabalhadores das autarquias locais;
7- E relativamente ao invocado nº5 do referido despacho, que dispõe que o reconhecimento do direito ao abono para falhas a trabalhadores das autarquias locais integrados noutras carreiras, ou titulares doutras categorias, depende de despacho conjunto dos Ministros da Tutela e Finanças e Administração Pública, jamais poderia ser aplicado às autarquias locais e respectivo pessoal sob pena de se gerar uma tutela para além da constitucionalmente admitida [confronte-se o artigo 242º da CRP];
8- Pelo que, no que às autarquias locais se refere, por inaplicabilidade do despacho supra referido, resta a injunção de abonar o suplemento em causa aos trabalhadores na situação das sócias do recorrido não resultando do DL nº4/89 qualquer norma que faça depender o abono para falhas da prestação de caução;
9- Pelo que o direito ao abono para falhas no presente caso advinha não só da injunção imediata do nº1 do artigo 2º do DL 4/89 como do disposto no artigo 73º da LVCR;
9- Tendo sido provado que as sócias do recorrido desde sempre cobraram dinheiro e por ele foram responsáveis fosse como auxiliares administrativas ou como assistentes operacionais, ex vi dos artigos 88º nº4 e 100º da LVCR e 7º do DL nº121/2008, resulta que, mantendo-se a situação inalterada, a omissão ilegal permaneceu;
10- Ou seja, o acto legalmente devido por força do artigo 17º nº4 do DL nº247/87 continuou a sê-lo ex vi do disposto no artigo 2º nº1 do DL nº4/89 e 73º da LVCR;
11- Deste modo o acórdão recorrido não só fez correcta interpretação da lei como conferiu tutela jurídica pela situação de facto subjacente exigida [artigo 248º nº4 da CRP].
Termina pedindo a manutenção do acórdão recorrido.
O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA].
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados no acórdão recorrido:
1- As associadas do autor identificadas na petição exercem funções de auxiliar administrativo nas Piscinas Municipais Rui Abreu, na Pedrulha, e Luís Lopes da Conceição, em São Martinho do Bispo;
2- Uma das principais funções que desempenham, consiste da cobrança de entradas;
3- Diariamente é apurada uma receita média de 150,00€ [cento e cinquenta euros], dividida por três turnos;
4- Cada turno cobra as entradas, fecha as suas contas e guarda o dinheiro para ao outro dia ser conferido e depositado na Caixa Geral de Depósitos, sendo que na Piscina Luís Lopes da Conceição, a receita é depositada semanalmente;
5- Várias vezes aconteceu terem de repor quantias em falta do seu próprio bolso após o processo de apuramento de contas;
6- Em 06.11.06, foi entregue na CMC requerimento dirigido ao respectivo Presidente, subscrito pelo Ilustre mandatário do autor, impetrando o pagamento do abono para falhas às associadas que aqui representa [documento anexo à petição inicial e constante do PA].
Nada mais foi dado como provado.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. A autora pediu ao TAF a condenação do réu MC a proferir o acto que considera ser legalmente devido, que consistirá, a seu ver, na determinação de caução visando a percepção de abono para falhas, e no pagamento deste abono às sete associadas que representa, numa quantia equivalente a metade do devido ao tesoureiro da CMC, e com retroacção a 06.11.2006, acrescido de juros de mora à taxa legal.
Para tanto, articula que fez esse mesmo pedido ao Presidente da CMC, em 06.11.2006, invocando para o efeito o artigo 17º, nº4, do DL nº247/87, de 17.06, e que até hoje não obteve qualquer resposta.
O TAF, após ter fixado o resultado do seu julgamento de facto, proferiu julgamento de direito que culminou na procedência do pedido nos seguintes termos:
Condenar o réu MP a pagar a cada uma das associadas do autor STA. …:
a) Abono para falhas, de valor igual a metade do mensalmente devido ao tesoureiro da Câmara Municipal, a partir de 06.11.2006 até 31.12.2008;
b) A partir de 01.01.2009, o abono para falhas previsto no nº1 do artigo 2º do DL nº4/89, de 06.01, na redacção dada pela Lei nº64-A/2008, de 31.12, e fixado no nº9 da Portaria 1553-C/2008, de 31.12, calculado nos termos do artigo 5º do primeiro diploma, por cada dia em que exerceram funções de cobrança de entradas nas piscinas em que prestam serviço;
c) Tudo acrescido de juros de mora, à taxa legal, desde o respectivo vencimento até integral pagamento.
[…]
O réu discorda deste acórdão, e, enquanto recorrente, imputa-lhe erro de julgamento de direito.
Está fixada, portanto, na sua fidelidade e suficiência, a matéria de facto a ponderar por este tribunal.
À apreciação do erro de julgamento de direito se reduz, assim, o objecto deste recurso jurisdicional.
Dele cumpre conhecer.
III. A lei aplicável.
À data do requerimento dirigido pelo STA. … ao Presidente da CMC, o pagamento do abono para falhas estava regulado pelo DL nº247/87, de 17.06, diploma que estabelecia o regime de carreiras e categorias, além do mais, do pessoal da Administração Local, em cujo artigo 17º se estipulava que o abono para falhas dos tesoureiros é fixado em 10% do vencimento ilíquido da respectiva categoria [nº1], e ainda que o pessoal integrado em carreira cujo conteúdo funcional implique o manuseamento de dinheiro terá direito a abono para falhas, de montante igual a metade do referido no nº1, devendo prestar caução nos termos do artigo 16º [nº4] - este artigo 16º prescrevia que Não pode ser conferida posse ao funcionário provido na categoria de tesoureiro sem que se mostre ter sido prestada caução [nº1], que a caução a prestar será fixada pelo órgão executivo e o seu valor nunca poderá ser superior a metade do vencimento ilíquido anual da categoria de ingresso na carreira de tesoureiro [nº2], e que a caução poderá ser prestada mediante depósito de dinheiro, títulos de dívida pública fundada, hipoteca sobre prédios rústicos ou urbanos ou seguro caução [nº3].
O DL nº4/89, de 06.01, que produz efeitos desde 01.02.1989 [seu artigo 7º], e é aplicável aos funcionários e agentes da administração central e dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos [seu artigo 1º], estipula no seu artigo 2º que Têm direito a abono por falhas: a) Os funcionários integrados na carreira de tesoureiro e os portageiros da Junta Autónoma das Estradas; b) Os funcionários ou agentes que, não se encontrando integrados na carreira de tesoureiro, manuseiem ou tenham à sua guarda, nas áreas de tesouraria ou cobrança, valores, numerário, títulos ou documentos, sendo por eles responsáveis, e que no caso da alínea b) do número anterior, as categorias que em cada departamento ministerial têm direito ao abono para falhas são determinadas por despacho conjunto do respectivo ministro e do Ministro das Finanças [nº2]. Refere o nº1 do seu artigo 4º que o abono para falhas a que se refere este diploma é fixado em 10% do vencimento da letra correspondente à categoria de ingresso na carreira de tesoureiro. E o artigo 5º diz no seu nº1 que o abono para falhas é reversível diariamente a favor dos funcionários ou agentes que a ele tenham direito e distribuído na proporção do tempo de serviço prestado no exercício das funções, e consagra, no seu nº2, a fórmula de cálculo do valor diário do abono para falhas.
O DL nº276/98, 11.09, procedeu à alteração dos artigos 2º, 4º e 5º do DL nº4/89, de 06.01, passando a alínea a) do nº1 do artigo 2º a referir apenas os funcionários integrados na carreira de tesoureiro, e o nº2 desse artigo a dizer que no caso da alínea b) do número anterior, as carreiras que em cada departamento ministerial têm direito ao abono para falhas são determinadas por despacho conjunto do respectivo ministro, do Ministro das Finanças e do membro do Governo que tiver a seu cargo a função pública. Ao artigo 2º foi aditado um nº3 segundo o qual o abono para falhas pode ser reconhecido a mais de um funcionário ou agente por cada serviço ou organismo público quando a actividade de guarda ou manuseamento de valores ou dinheiros públicos abranja diferentes postos de trabalho, em resultado da organização de serviços ou organismos. E aditado o artigo 2º-A que reza assim: As propostas do reconhecimento do direito ao abono para falhas deverão ser sempre devidamente fundamentadas, designadamente por referência à ou às carreiras abrangidas, aos riscos efectivos e às responsabilidades que impendem sobre os funcionários ou agentes para os quais é solicitado o abono e aos montantes anuais movimentados.
A Lei nº12-A/2008, de 27.02, que fixa o regime de vinculação de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, revogou o DL nº247/87, de 17.06, e com efeitos a partir de 01.01.2009 [ver artigos 116º, alínea q), e 118º, nº7, da Lei nº12-A/2008, de 27.02, e 23º da Lei nº59/2008, de 11.09, que aprova o regime do contrato de trabalho em funções públicas].
A Lei nº64-A/2008, de 31.12, que aprova o Orçamento de Estado para 2009, alterou os artigos 1º, 2º, e 4º, do DL nº4/89, de 06.01 [ver o seu artigo 24º], passando esse artigo 1º a dizer que o diploma é aplicável aos serviços da administração directa e indirecta do Estado, bem como, com adaptações respeitantes às competências dos correspondentes órgãos das autarquias locais, aos serviços das administrações autárquicas, o artigo 2º a dizer que têm direito a um suplemento remuneratório designado “abono para falhas” os trabalhadores que manuseiem ou tenham à sua guarda nas áreas de tesouraria ou cobrança, valores, numerário, títulos ou documentos, sendo por eles responsáveis [nº1], e que as carreiras e ou categorias, bem como os trabalhadores que, em cada departamento ministerial, têm direito a “abono para falhas”, são determinadas por despacho conjunto do respectivo membro do Governo e dos responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública [nº2], e ainda, que o direito a abono para falhas pode ser reconhecido a mais de um trabalhador por cada órgão ou serviço, quando a actividade de manuseamento ou guarda referida no nº1 abranja diferentes postos de trabalho [nº3]. Por seu turno, o artigo 4º passou a dizer que o montante pecuniário do abono para falhas é fixado na portaria referida no nº2 do artigo 68º da Lei nº12-A/2008, de 27.02 [nº1].
A Portaria nº1553-C/2008, também de 31.12, ao abrigo do artigo 68º, nº2 e nº4, da Lei nº12-A/2008, de 27.02, aprovou a tabela remuneratória única dos trabalhadores que exercem funções públicas, prescrevendo no ponto 9º que nos termos do nº1 do artigo 4º do DL nº4/89, de 06.01, o montante pecuniário do abono para falhas é de 86,29€.
O Despacho nº15409/2009, publicado no nº130 da II série do DR de 08.06, e proveniente do Ministério das Finanças e da Administração Pública, diz no seu preâmbulo, além do mais, o seguinte: O suplemento remuneratório designado “abono por falhas”, regulamentado pelo DL nº4/89, de 06.01, com a redacção dada pelo DL nº276/98, de 11.09, foi já objecto da revisão a que se reporta o artigo 112º da Lei nº12-A/2008, de 27.02, através da Lei nº64-A/2008, de 31.12, tendo já sido fixado o seu valor pela Portaria nº1553-C/2008, de 31.12.
No entanto, o reconhecimento do direito ao seu abono depende da identificação das carreiras e ou categorias, bem como dos trabalhadores que manuseiam ou tenham à sua guarda, nas áreas de tesouraria ou cobrança, valores, numerário, títulos ou documentos, sendo por eles responsáveis.
Atendendo a que, no actual elenco das carreiras, não existe qualquer carreira ou categoria inequivocamente associada a esta área, como anteriormente acontecia com a carreira de tesoureiro, e ao facto de os trabalhadores nela integrados terem transitado para a carreira e categoria de assistente técnico, reconhece-se o direito a esse abono aos trabalhadores integrados nessa carreira e categoria que ocupem postos de trabalho nas áreas de tesouraria ou cobrança que envolvam a responsabilidade inerente ao manuseamento ou guarda de valores, numerário, títulos ou documentos.
Atende-se, ainda, ao caso específico da administração local, reconhecendo o mesmo direito aos trabalhadores das autarquias que sejam titulares da categoria de coordenador técnico da carreira de assistente técnico e que se encontrem nas mesmas condições, bem como aos trabalhadores integrados na categoria subsistente de tesoureiro-chefe.
No que respeita ao reconhecimento do direito ao abono para falhas a trabalhadores que ocupem postos de trabalho cuja carreira e categoria não seja a de assistente técnico, deverá o mesmo concretizar-se, em cada departamento ministerial, mediante despacho conjunto do membro do Governo responsável pelas áreas da Administração Pública e da tutela respectiva.
E, neste sentido, determina que: 1- Têm direito ao suplemento designado de abono para falhas, regulado pelo DL 4/89, de 06.01, alterado pelo DL nº276/98, de 11.09, e pela Lei 64-A/2008, de 31.12, os trabalhadores titulares da categoria de assistente técnico da carreira geral de assistente técnico que ocupem postos de trabalho que, de acordo com a caracterização constante do mapa de pessoal, se reportem às áreas de tesouraria ou cobrança que envolvam a responsabilidade inerente ao manuseamento ou guarda de valores, numerário, títulos ou documentos. 2- Nas autarquias locais, têm ainda direito ao suplemento a que se refere o número anterior os trabalhadores titulares da categoria de coordenador técnico da carreira de assistente técnico que se encontrem nas mesmas condições, bem como os titulares da categoria subsistente de tesoureiro-chefe. 3- O montante pecuniário do abono para falhas é o que se encontra fixado na portaria a que se refere o nº2 do artigo 68º da Lei nº12-A/2008, de 27.02. 4- Nos termos dos nºs 4 e 5 do artigo 73º da Lei nº12-A/2008, de 27.02, o abono para falhas é apenas devido quando haja efectivo exercício de funções e enquanto perdurarem as condições que determinaram a sua atribuição. 5- O reconhecimento do direito a abono para falhas a trabalhadores integrados noutras carreiras, ou titulares de outras categorias, efectua-se mediante despacho conjunto dos membros do Governo da tutela e das Finanças e da Administração Pública. 6- O presente despacho produz efeitos a 01.01.2009, relativamente aos trabalhadores que nessa data se encontrassem nas condições para o reconhecimento do direito ao abono para falhas.
IV. O TAF entendeu, no acórdão recorrido, que as representadas do STA. … tinham direito ao abono para falhas ao abrigo do artigo 17º do DL nº247/87, de 17.06, em montante igual a 1/2 do atribuído aos tesoureiros, até 31.12.2008, e continuavam a ter tal direito, agora ao abrigo do artigo 2º, nº1, do DL nº4/89, de 06.01, alterado pela Lei do Orçamento de Estado para 2009, e ponto 5 do Despacho nº15409/2009 do Ministro de Estado e das Finanças, e no montante diário referido no ponto 9º da Portaria nº1553-C/2008, a partir de 01.01.2009.
Mais entendeu que o despacho referido no ponto 5 do Despacho nº15409/2009 devia ser proferido, no caso, pelo Presidente da CMC, ao abrigo do artigo 1º do DL nº4/89, de 06.01, na redacção dada pela Lei do Orçamento de Estado para 2009, e alínea a) do nº2 do artigo 68º da Lei 169/99, de 18.09, alterada pela Lei 5-A/2002, de 11.01. Todavia, concluiu que se como defende o réu, é certo que a definição de diferentes carreiras ou categorias, ou a atribuição do abono a determinado trabalhador, integra o leque de poderes inseridos na margem de livre apreciação e disposição do presidente da Câmara, e é insindicável pelo tribunal, não o é menos, que o exercício das funções que justificam a respectiva atribuição, representa a mera falta de pagamento do abono, uma vez que os trabalhadores beneficiários se encontram claramente definidos. […].
E entendeu, por fim, que o pagamento dos abonos reclamados não poderia ser recusado com fundamento em não ter sido prestada caução referida na lei. Primeiro porque, sendo a caução uma garantia e não uma contrapartida, nada justificava a sua prestação a posteriori; segundo porque nada na lei faz depender o pagamento do abono para falhas da prestação de caução.
E foi deste modo que resultou uma decisão final que nem sequer menciona a prestação de caução.
O recorrente, MC, vem retorquir que o direito ao abono para falhas reivindicado pelas associadas do recorrido não decorre directamente da lei, antes depende de uma opção do Presidente da CMC, junto do qual deveria ter sido solicitado por elas, e não foi, o reconhecimento desse direito ao abrigo do artigo 2º do DL nº4/89, na redacção dada pela Lei nº64-A/2008 de 31.12.
Na medida em que não respeitou esse momento discricionário, da competência do Presidente da CMC, e reconheceu esse direito às associadas do STA. …, o TAF terá, diz, violado o princípio da separação de poderes.
Vejamos.
Atentas as normas legais aplicáveis ao caso das associadas do STAL, e que deixamos citadas no anterior ponto III, parece certo que entre a data do seu requerimento ao Presidente da CMC [06.11.2006], e a data da entrada em vigor do novo regime de abono para falhas da Administração Local [01.01.2009], só lhes seria aplicável o disposto no DL nº247/87 de 17.06 [revogado a partir de 01.01.2009], dado que o regime do DL nº4/89, de 06.01, posteriormente alterado pelo DL nº276/98, de 11.09, apenas passou a ser aplicável à Administração Autárquica devido à revisão feita pela Lei do Orçamento de Estado de 2009 [ver artigo 24º da Lei nº64-A72008 de 31.12].
Assim, uma vez que as funcionárias em causa exerciam funções que implicavam manuseamento de dinheiro, funções que não podiam deixar de integrar o conteúdo funcional da sua carreira, sob pena de estarem a exercer funções indevidas, assistia-lhes o direito a abono para falhas ao abrigo do artigo 17º nº4 do DL nº247/87 de 17.06. E este direito é decorrente da lei, sem necessidade de apreciação discricionária por parte da Administração Autárquica, uma vez que a sua atribuição só dependeria do funcionário estar integrado em carreira cujo conteúdo funcional implicasse o manuseamento de dinheiro, e da prestação de caução.
Esta caução, prevista no artigo 16º do DL nº247/87, para o qual remete o artigo 17º nº4 do mesmo diploma, destinava-se a servir de garantia para as eventuais falhas que ultrapassassem o montante do abono atribuído, que correspondia a metade do pago aos tesoureiros.
Deste modo, sendo certo que às funcionárias em causa cabe o direito a receber abono para falhas desde 06.11.2006, altura em que o pediram, até à entrada em vigor do novo regime, em 01.01.2009, certo é também que não fará sentido, relativamente a tal período de tempo, já decorrido, prestar caução para garantir eventuais falhas que tudo indica não ocorreram, pelo menos tal não foi alegado pelo MC.
Temos, assim, que enquanto condena o réu MC a pagar às ditas funcionárias abono para falhas, de valor igual a metade do mensalmente devido ao tesoureiro da Câmara Municipal, a partir de 06.11.2006 até 31.12.2008, o TAF não incorreu no erro de julgamento que vem imputado ao seu acórdão pelo município recorrente.
Deverá, portanto, manter-se a decisão proferida pelo TAF nas suas alíneas a) e c), ou seja, enquanto condena o réu a pagar a cada uma das associadas do autor abono para falhas, de valor igual a metade do mensalmente devido ao tesoureiro da Câmara Municipal, a partir de 06.11.2006 até 31.12.2008, tudo acrescido de juros de mora, à taxa legal, desde o respectivo vencimento até integral pagamento.
Porém, constata-se das normas citadas no ponto III, que esse regime do DL nº247/87, de 17.06, terminou em 31.12.2008.
A partir de 01.01.2009, rege, relativamente a abono para falhas na Administração Autárquica, o DL nº4/89, de 06.01, alterado pelo DL nº276/98, de 11.09, e revisto pela Lei nº64-A/2008, de 31.12, a Portaria nº1553-C/2008, de 31.12, e o Despacho nº15409/2009.
Deste regime renovado constata-se, desde logo, que deixou de ser exigida a prestação de caução, uma vez que ela constava do DL nº247/87, de 17.06, que foi revogado, e deixou ser mencionada, pura e simplesmente, nos diplomas que regulamentam o novo regime.
Mas não foi só esta a novidade.
Para além de ter sido alterado o montante do abono para falhas, que deixou de corresponder a metade do atribuído mensalmente aos tesoureiros, para passar a ser determinado diariamente, segundo uma fórmula fixada na lei, e distribuído na proporção do tempo de serviço prestado no exercício das funções que o justificam, constatamos que mudou, também, a forma de reconhecimento do respectivo direito.
Efectivamente, o reconhecimento do direito ao abono por falhas deixou de decorrer da lei, sem necessidade de apreciação discricionária por parte da Administração Autárquica, para exigir decisão administrativa expressa que o reconheça de forma fundamentada, designadamente por referência à ou às carreiras abrangidas, aos riscos efectivos, aos montantes anuais movimentados e às responsabilidades que impendem sobre os funcionários ou agentes para os quais o mesmo é solicitado [artigos 2º, nº2 e nº3, e 2º-A, do DL nº4/89, de 06.01, na redacção dada pelo DL nº276/98, de 11.09, e Lei nº64º-A/2008, de 31.12, e, ainda, pontos 2 e 5 do Despacho nº15409/2009].
Neste sentido vai, para além da letra, o próprio espírito da lei. E basta para tal atentar no que se diz no preâmbulo do DL 276/98, que procedeu à alteração, como vimos, do DL nº4/89. Nele se diz que […] Muito embora o reconhecimento do direito ao abono para falhas ao pessoal abrangido por esta previsão seja feito, relativamente a cada departamento ministerial, mediante despacho conjunto do respectivo ministro, do Ministro das Finanças e do membro do Governo que tiver a seu cargo a função pública, tem havido diversos casos em que, à luz do entendimento inicialmente feito dos objectivos e do contexto daquele decreto-lei, se tem restringido o âmbito da sua aplicação; mostra-se assim conveniente esclarecer que o reconhecimento do direito ao abono para falhas ao abrigo da aludida disposição legal pode ser feito relativamente a qualquer trabalhador não integrado na carreira de tesoureiro que seja responsável directo pelo manuseamento e guarda de dinheiros ou valores públicos.
Considerou-se, porém, que, atenta a diversidade de situações existentes nos serviços e as diferentes formas de organização interna das responsabilidades pelo manuseamento e guarda de dinheiros públicos, era desejável flexibilizar os critérios de atribuição do abono para falhas, sem prejuízo da indispensável equidade entre o risco e a responsabilidade.
Resulta, pois, segundo cremos, que para que as associadas do recorrido pudessem continuar a ter direito a receber abono para falhas depois de ter entrado em vigor, em 01.01.2009, o regime renovado relativo a tal suplemento remuneratório, era imperioso que houvesse despacho expresso e fundamentado nesse sentido, no caso proferido pelo Presidente da CMC, o que, tanto quanto sabemos, nunca ocorreu.
Não obstante terem direito, ao abrigo do anterior regime, como reconhecemos acima, a receber abono para falhas, certo é que, uma vez alteradas as premissas da sua respectiva concessão, impunha-se reavaliar a situação jurídico-funcional das funcionárias em causa, a fim de se poder concluir pela manutenção, ou não, do referido abono.
E esta reavaliação envolverá momentos discricionários, próprios da Administração Autárquica, que o poder jurisdicional não pode nem deve ultrapassar sob pena de atentar contra a separação de poderes.
Daí que, em nosso entender, porque não estão em causa meros juízos vinculados, decorrentes apenas da lei, que poderiam ser feitos pelo TAF sem necessidade da prévia ponderação administrativa, terá razão o recorrente quando alega, neste segmento, desrespeito pelo princípio da separação de poderes.
Acrescente-se, ainda, que o pedido de condenação à prática do acto devido, tal como o formula o autor STA. …, nunca podia proceder no que respeita à condenação do réu a pagar o abono para falhas às suas associadas a partir da entrada em vigor do novo regime. É que, para além desse pedido nem sequer constituir objecto da acção, cujo pedido se estriba exclusivamente no DL nº247/87, de 17.06, revogado a partir de 01.01.2009, a factualidade provada, e não reclamada, não nos fornece qualquer elemento sobre requerimento nesse sentido, por parte do STA. …, em representação das suas associadas, ao Presidente da CMC. O requerimento de 06.11.2006 apoia-se, apenas, no dito DL nº247/87, nada mais.
O Presidente da CMC, na falta do pertinente requerimento, nunca foi constituído no dever de decidir sobre o reconhecimento do direito de abono para falhas, às funcionárias em causa, com base no regime renovado desde 01.01.2009 [ver artigos 67º e 69º do CPTA].
Resulta, pois, que o acórdão recorrido não poderá manter-se no tocante ao conteúdo da alínea b) da sua decisão, a respeito da qual assiste razão ao município recorrente.
Deve ser revogado, portanto, no segmento em que condena o réu a pagar a cada uma das associadas do autor a partir de 01.01.2009, o abono para falhas previsto no nº1 do artigo 2º do DL nº4/89, de 06.01, na redacção dada pela Lei nº64-A/2008, de 31.12, e fixado no nº9 da Portaria 1553-C/2008, de 31.12, calculado nos termos do artigo 5º do primeiro diploma, por cada dia em que exerceram funções de cobrança de entradas nas piscinas em que prestam serviço.
E, com isto, procede parcialmente o recurso jurisdicional.Decisão Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, o seguinte:
- Conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional, e, em conformidade, revogar o acórdão recorrido naquela parte em que condena o réu a pagar abono para falhas a partir de 01.01.2009, e mantendo-o no restante.
Custas pelo recorrente, na proporção de ½, com redução da taxa de justiça a metade, sendo que o recorrido está isento de pagamento - artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ, e 4º nº3 do DL nº84/99, de 19.03.
D.N.
Porto, 19.10.2012
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro |
