| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
MA. … e mulher OL. …, PI. …, JO. … e mulher MF. …, DI. … e mulher PE. … - todos residentes na Travessa 25 de Abril, em Miranda do Douro – FR. … e mulher AL. … - residentes no Cabeço do Forte, Miranda do Douro – vêem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela [TAF] – em 14.09.2012 – que lhes indeferiu as providências cautelares que lhe tinham requerido, bem como levantou o respectivo decretamento provisório – a sentença ora recorrida foi proferida no âmbito de processo cautelar em que os agora recorrentes demandam o MUNICÍPIO DE MIRANDA DO DOURO [MMD] pedindo ao TAF o seguinte: 1- Ordenar à Câmara Municipal de Miranda do Douro que retire imediatamente os mecanismos que instalou na Rua 25 de Abril, dessa cidade, obstrutivos do trânsito de veículos automóveis; 2- Proibir a mesma Câmara de instalar naquela via qualquer outro mecanismo impeditivo ou que dificulte o trânsito automóvel e exija a saída de qualquer ocupante do veículo para poder prosseguir a viagem; 3- Proibir a mesma Câmara de instalar naquela via qualquer outro mecanismo que impeça ou dificulte o acesso com veículos automóveis de quaisquer pessoas às casas onde habitam os requerentes, por vontade dos moradores, declarada ou não; 4- Declarar a ilegalidade das normas incluídas no Projecto de Regulamento das Zonas Pedonais do Município de Miranda do Douro sob os artigos 4°, alínea b), 5°, 69º, n°1 e n°2, alínea a), 8°, n°5, alínea e), 12°, 13° e 14°, enquanto aplicáveis à Travessa 25 de Abril, e 6° nº2, alínea c), 7° e 169º, n°2, alínea b), enquanto aplicáveis à Rua 25 de Abril; 5- Impedir a entrada em vigor de tal Regulamento enquanto não forem alterados o âmbito de aplicação, de acordo com o n°4 deste pedido, ou a redacção das normas indicadas no mesmo pedido com salvaguarda da sua legalidade; 6- Determinar a imediata informação ao Presidente da Assembleia Municipal de Miranda do Douro da adopção das providências referidas nos números anteriores e da obrigatoriedade de obediência à declaração de ilegalidade e de impedimento de aprovação das normas já referidas; 7- Serem as providências constantes dos números anteriores decretadas provisoriamente, nos termos do artigo 131° do CPTA.
Concluem assim as suas alegações:
1- Não se impõe distinguir aqui actos administrativos de actos regulamentares, nem seria correcto fazê-lo neste caso;
2- Tendo a impugnação dos factos alegados pelos requerentes sido baseada quase sempre em pretenso desconhecimento, sem nada dizer o oponente para revelar a realidade, não podendo o Município deixar de a conhecer, adoptou posturas incompatíveis com a sua condição, além de que alguns outros factos invocados pelos demandantes são notórios, pelo que devem ser considerados provados todos os que estiverem nessas situações [artigos 490º, nºs 1, 2 e 3, e 514º, nº1, do CPC];
3- É o caso da matéria respeitante à residência dos requerentes, à situação dos imóveis em relação à praceta, à inexistência de outros acessos, às fotografias e ao funcionamento dos obstáculos físicos em questão e suas consequências para os utilizadores; 4- A matéria da 2ª parte do artigo 90º do requerimento inicial não foi impugnada e as partes concordaram que em toda a extensão dos arruamentos abrangidos pelas normas em causa, eles e os usuários do restante edifício que dá para o impasse aludido são os únicos que dispõem de locais para estacionar e guardar veículos automóveis;
5- Também não foi impugnado o artigo 40º […durante aquele período de cerca três meses e meio - início de Dezembro de 2011 a meados de Março de 2012 - os condutores não utentes dos edifícios existentes nas vias abrangidas respeitaram naturalmente a sinalização, não fazendo transitar nelas os seus veículos];
6- As restrições que o Município pretende impor excedem em muito os limites do razoável e do que é legalmente admissível, antes de mais pelas características do sistema de obstáculos físicos instalados, incluindo a forma de utilização, e sendo que para efeito da reflexão se torna indispensável atender também às regras do Regulamento; daí que a alegação dos factos referidos no artigo 60º [casos em que os requerentes tiveram que retroceder etc.] tenham toda a pertinência;
7- O Regulamento em causa não atendeu às idiossincrasias da cidade e do sítio onde se pretende aplicar;
8- As normas a que se referem os factos alegados nos artigos 91º a 96º revelam a ilegalidade das normas que foram postas em causa pelos requerentes, as quais, embora afectem nalguns aspectos, desnecessariamente, os direitos de todos os vizinhos, conflituam com muito maior relevância e violência com os direitos dos requerentes;
9- Os actos já praticados no local, a sua permanência e a vigência das normas em causa desvalorizaria os prédios dos requerentes, conforme foi alegado;
10- O conjunto normativo do ETAF e do CPTA concretizam o modelo constitucional de justiça administrativa, competindo às partes sobretudo articular factos e não estando o tribunal vinculado ao enquadramento jurídico que aquelas apresentem;
11- Os recorrentes cumpriram o ónus de referir os direitos que consideravam violados, por apelo a normas constitucionais que os estatuem e por referência aos seus direitos patrimoniais;
12- O requerimento inicial aponta, em primeiro lugar, para a inserção do caso no campo de previsão do artigo 120º, nº1, alínea a), do CPTA;
13- Sendo em teoria legítimo o poder do Município de regulação do trânsito automóvel, o mesmo foi exercido neste caso de forma ilegal, quer na imposição da colocação na via de obstáculos físicos com as características e perante as condições concretas, quer na previsão de normas regulamentares cuja aplicação afectaria também de forma grave, desnecessária, desequilibrada e desproporcionada os direitos dos particulares;
14- Os actos materiais em questão são ainda ilícitos porque infringem as regras de ordem técnica e de prudência comum que deviam ser tidas em consideração;
15- O Município não apresentou, neste processo ou fora dele, nenhum dado que pudesse explicar e justificar as restrições impostas aos requerentes, de modo que a questão se coloca apenas na dicotomia entre imposições do poder [não fundamentado no seu exercício em concreto] e submissão [não só obediência, mas ainda obrigatoriedade de colaboração da vítima para o exercício daquele], sendo o poder assim exercido é arbitrário, abusivo, ilegal;
16- A necessidade das providências cautelares deriva ainda de a actuação no terreno ser indeterminada quanto ao tempo e de ter sido entretanto enquadrada por um Regulamento, cuja aprovação final ainda não se tinha verificado quando foi intentado o processo, mas que tende para a eternidade;
17- A ofensa aos direitos dos requerentes é anormal e especial, sendo que para concluir das condições de anormalidade e de especialidade há que levar em consideração as condições concretas objectivamente consideradas e analisando os efeitos provocados nos seus destinatários, em contraponto com a generalidade das pessoas e não apenas os restantes proprietários e utentes de edifícios implantados nas vias mencionadas, além de que se trata aqui de evitar os danos e que o que está em causa é a especialidade e anormalidade dos danos e não do acto que lhes deu origem;
18- No caso dos autos os danos não só extravasam o limite a que o legislador chamou “indemnização pelo sacrifício”, assumindo carácter ilegal, como essas suas características de especialidade e de anormalidade evidenciam e agravam a ilegalidade porque são concretizados sem respeito por outras normas destinadas a garantir os direitos das pessoas;
19- A ilegalidade é ainda mais evidente neste caso porque se verifica que a Administração alcançaria o mesmo resultado - de suposta satisfação do interesse público - actuando de forma lícita;
20- Se o Tribunal entender que não está suficientemente comprovada a aparência do direito exigida pelo disposto na alínea a), pode e deve adoptar as providências – as requeridas ou outras, segundo o previsto no nº3 do artigo 120º do CPTA – dado que se mostrarem satisfeitos os requisitos estabelecidos nas alíneas b) ou c) do nº1 [conforme a interpretação] e não se verifica a situação prevista no nº2 do mesmo artigo;
21- A continuação das limitações físicas de acesso e da supressão dos benefícios que os imóveis proporcionam aos requerentes em termos de qualidade de vida constituiria um sacrifício inadmissível, enquanto que a aplicação das normas burocráticas do regulamento em causa que foram atacadas no requerimento inicial implicaria a criação de uma situação de facto consumado também ilegal e insuportável.
O MMD contra-alegou, pugnando pela manutenção da sentença recorrida, mas sem formular conclusões.
O Ministério Público pronunciou-se pelo não provimento do recurso jurisdicional [artigo 146º nº1 do CPTA].
As partes não reagiram a esta pronúncia [artigo 146º nº2 do CPTA].
De Facto
São estes os factos considerados indiciariamente provados na sentença recorrida:
1- Em Miranda do Douro, tomando como ponto de referência a EN 218 [que termina na ponte sobre o Rio Douro e estabelece a ligação com Espanha], a cerca de 2 km da dita ponte situa-se o Largo da Moagem e nele tem início a Rua 25 de Abril;
2- Que segue a partir daí no sentido sudoeste - nordeste, inverso ao do acesso à zona histórica da cidade e termina na confluência com a Rua do Penedo Amarelo;
3- No seu percurso não tem cruzamentos e entronca apenas com a Travessa 25 de Abril;
4- Esta última artéria não tem saída para outras vias públicas - é um impasse - e termina formando uma praceta;
5- Os requerentes MA. … e esposa são os donos de dois dos prédios urbanos mencionados no artigo 4º, assim identificados:
a) Casa composta de rés-do-chão e 1º andar, com logradouro anexo, com a superfície coberta de 207 m2 e descoberta de 500 m2, destinada a habitação, inscrita na matriz predial urbana sob o artigo 1293 [ver documento 2];
b) Casa composta de rés-do-chão e dois andares, com quintal anexo, com a superfície coberta de 108 m2 e descoberta de 50 m2, destinada a habitação, inscrita na matriz predial urbana sob o artigo 1014 [ver documento 1];
6- A requerente PI. … é a dona de um outro prédio dos referidos no artigo 4º, onde habita, constituído por casa de habitação composta de rés-do-chão e 1º andar, e ainda um anexo destinado a garagem com 66 m2, com a superfície coberta de 143 m2, inscrita na matriz predial urbana sob o artigo 1016 [ver documento 3];
7- Os requerentes MA. … e mulher e a requerente PI. … são também titulares, em comum, de 2 lugares de estacionamento permanente que ocupam espaços da praceta atrás mencionada;
8- Os lugares de estacionamento referidos no facto provado anterior ficaram a pertencer aos titulares referidos no âmbito da transacção judicial [ver documento 4] que foi resultado de um litígio entre o Município e os ditos requerentes;
9- Os requerentes DI. … e mulher são proprietários de um outro prédio dos referidos no artigo 4º, constituído por casa de habitação composta de rés-do-chão e 1º andar, com logradouro anexo, com a superfície coberta de 140 m2 e descoberta de 40 m2, inscrita na matriz predial urbana sob o artigo 1234 [ver documento 5];
10- Os requerentes FR. … e mulher são proprietários de um edifício destinado a habitação, comércio e serviços, composta de rés-do-chão e 1º andar, com logradouro anexo, com a superfície coberta de 193,80 m2 e descoberta de cerca de 3900 m2, inscrito na matriz predial urbana sob o artigo 2704 [ver documento 6];
11- O terreno de logradouro é cultivado com máquinas agrícolas na sua maior parte e o restante serve de acesso [documentos 7 e 8];
12- Além disso, no dito logradouro, junto à entrada a partir da praceta atrás referida, existe uma garagem construída quando o prédio ainda era rústico, onde os requerentes recolhem as alfaias agrícolas e veículos automóveis [ver documento 9];
13- Desde o início de Dezembro de 2010 até finais de Maio de 2011 decorreram obras em toda a extensão da Rua 25 de Abril e da Travessa 25 de Abril, promovidas pela Câmara Municipal, que resultaram nomeadamente na substituição do pavimento;
14- Em finais da obra [Maio/Junho de 2011] a Câmara promoveu a colocação de sinais de proibição de trânsito de veículos automóveis, excepto de veículos ligeiros dos moradores da Rua 25 de Abril, sem possibilidade de estacionar, circulando os veículos dos moradores num só sentido [ver documentos 17, 22 e 24] e a instalação de obstáculos físicos, metálicos, próprios para impedir o acesso com veículos automóveis, no início e no fim da Rua 25 de Abril;
15- A Câmara entregou a cada uma das famílias de moradores uma ferramenta própria para poder ultrapassar os ditos obstáculos;
16- Em 24.08.2011 os aqui requerentes MA. …, OL. … e PI. … entregaram à Câmara Municipal o escrito que constitui o documento nº11, que aqui se dá por reproduzido, com o seguinte destaque:
“...Os signatários enquanto munícipes, como moradores na Travessa 25 de Abril, Miranda, na qualidade de proprietários de imóveis cujos acessos pedonais e de trânsito de veículos automóveis fazem através dessa via, e finalmente por terem contratado com Câmara Municipal em 25 e Janeiro de 1995, através da transacção judicial homologada por sentença transita em julgado, o reconhecimento e a aquisição de direitos bem como a assumpção de obrigações que deverão ser executados na íntegra, expõem a V. Ex.ª o seguinte:
…Terminadas as obras, as vias mencionadas ficaram vedadas ao trânsito automóvel em geral e foi instalado um sistema com obstáculos metálicos distensíveis e compressíveis manualmente, para permitir o acesso limitado de veículos [...] e foram fornecidas aos exponentes apenas dois exemplares de ferramentas destinadas ao funcionamento dos ditos obstáculos. 4. Como é do conhecimento de V. Ex.ª essa solução nunca foi funcional nem pacífica, de tal modo que o dito sistema chegou a ser desactivado. Todavia […], o mesmo foi reposto e desta vez, [...], com carácter definitivo [...]”;
17- Os requerentes não obtiveram qualquer resposta;
18- Na reunião ordinária da Câmara Municipal de 16.03.2012 e na sessão ordinária da Assembleia Municipal de 27.04.2012, foi aprovado em definitivo o Regulamento das Zonas Pedonais do Município de Miranda do Douro;
19- O qual sob a forma de Projecto de Regulamento, que tinha sido aprovado por deliberações de 30.09.2011 [da Câmara Municipal] e 25.11.2011 [da Assembleia Municipal] foi publicado no DR, 2ª série, nº244, de 22.12.2011, para efeitos de apreciação pública [ver documentos 2 a 5 da contestação];
20- Em fase de apreciação pública, não foram apresentadas quaisquer sugestões, propostas de alteração ou reclamações, nem pelos ora requerentes cautelares nem por qualquer outra pessoa [folha 16 do PA];
21- Foram também consultados a Associação Comercial e Industrial de Miranda do Douro, a Guarda Nacional Republicana - Destacamento Territorial de Miranda do Douro, e a Junta de Freguesia de Miranda do Douro [folha 16 do PA];
22- Dá-se aqui por reproduzido o Regulamento aprovado em causa, que tem por objecto a regulamentação do regime de circulação e estacionamento condicionado de veículos, bem como as operações de carga e descarga nas zonas pedonais da cidade de Miranda do Douro, cujas áreas se identificam no anexo 1, com o seguinte destaque:
a. Artigo 5º [que, sob a epígrafe “Principio Geral” se insere no Capitulo II - Circulação e Operações de Carga ou Descarga] - É proibido o trânsito de veículos motores nas zonas pedonais com as seguintes excepções: a) Veículos que visem a realização de operações de carga ou descarga, em estabelecimentos ou unidades habitacionais ali localizados, dentro dos horários estabelecidos neste regulamento; b) Veículos de residentes, que disponham de garagem própria licenciada ou estacionamento permanente reservado na zona pedonal; […];
b. Artigo 6º [sob a epígrafe “Condições de acesso de veículos”] - ”[...] 2- A circulação de veículos nas zonas pedonais, para acesso às respectivas garagens ou locais de estacionamento permanente reservado e ou realização de operações de cargas ou descargas por residentes, está ainda sujeita às seguintes condições: a) Afixação do cartão, junto ao pára-brisas do respectivo veículo, em sitio visível e legível do exterior; b) Paragem pelo tempo estritamente necessário à entrada e saída nas garagens e para a realização de operações de carga e descarga nos termos do nº do artigo 8º; c) Obrigatoriedade do encerramento do equipamento de controlo de acesso após entrada ou saída das zonas pedonais”;
23- Esta acção cautelar deu entrada em 16.04.2012.
Nada mais foi dado como indiciariamente provado.
Cumpre apreciar e decidir o recurso jurisdicional.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelos recorrentes, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA.
II. Os requerentes cautelares pediram ao TAF que ordene ao requerido MMD que retire imediatamente os mecanismos que instalou na rua 25 de Abril, em Miranda do Douro, obstrutivos do trânsito de veículos automóveis, que proíba a respectiva Câmara Municipal de instalar nessa rua qualquer outro mecanismo impeditivo ou que dificulte o trânsito automóvel e exija a saída de qualquer ocupante do veículo para poder prosseguir a viagem, e de instalar na mesma rua qualquer outro mecanismo que impeça ou dificulte o acesso com veículos automóveis de quaisquer pessoas às casas onde eles requerentes habitam, por vontade deles, declarada ou não, e que declare a ilegalidade de um conjunto [que identifica] de normas incluídas no Projecto de Regulamento das Zonas Pedonais do MMD.
Para tanto, alegaram que a conduta factual e normativa levada a cabo pelo MMD, no que respeita ao impedimento e regulamentação do trânsito automóvel na referida rua 25 de Abril, é manifestamente ilegal [artigo 120º nº1 alínea a) do CPTA], e que, a não ser assim entendido, se verificam, pelo menos, os pressupostos da tutela cautelar exigidos nas alíneas b) e c) [conforme o TAF enquadre a questão] do nº1, e ainda no nº2, do artigo 120º do CPTA.
O TAF, após ter fixado o resultado do seu julgamento de facto, e ter enquadrado e explicado os termos legais em que se move este processo cautelar, abordou o invocado manifesto fumus bonus [artigo 120º nº1 alínea a) do CPTA] do seguinte modo:
[…]
No caso sub iudice os requerentes argumentam que os artigos 4º, alínea b), 5º, 6º, nº1 e nº2, alínea a), 8º, nº5, alínea e), 12º, 13º e 14º [do Projecto de Regulamento das Zonas Pedonais do Município de Miranda do Douro] enquanto aplicáveis à Travessa 25 de Abril, e 6º, nº2, alínea c), 7º e 16º, nº2, alínea b), enquanto aplicáveis à Rua 25 de Abril são ilegais, sem precisar que diploma violam, a não ser os artigos 22º, 13º e 266º da Constituição da República Portuguesa.
Aquilo que podemos perceber é que o Requerido actuou no uso de poder regulamentar conferido às autarquias locais pelo artigo 241º da CRP, e nos termos do disposto na alíneas u) e a) do nº6 do artigo 64º da Lei nº169/99, de 18.09, com a redacção introduzida pela Lei nº5-A/2002, de 11.01.
Nos termos do artigo 22º da CRP [Responsabilidade das entidades públicas], o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem; o artigo 13º [Princípio da igualdade] prevê que 1. Todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei, e 2. Ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual. Finalmente, o último preceito no qual os Requerentes fazem assentar a manifesta ilegalidade das normas regulamentares, o 266º da CRP [Princípios fundamentais da administração pública], dispõe que a Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos [nº1]; e nº2, os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.
Estes preceitos têm uma aplicação generalizada relativamente ao princípio da igualdade; à responsabilidade do Estado e demais entidades públicas; e aos princípios gerais da actuação da administração.
No primeiro caso, e como pressuposto da sua aplicação regulada em legislação avulsa, têm de estar preenchidos os requisitos dessa responsabilidade. Podemos, então, facilmente concluir que, a sua aplicação, não é pertinente quanto ao preenchimento da condição prevista no artigo 120º, nº1, do CPTA.
O principio da igualdade, também previsto, para o que interessa aqui dirimir, no artigo 5º do CPA, diz-nos que a vinculação da Administração a este principio implica tratamento igualitário de todos os particulares nas relações administrativas, não podendo uns ser privilegiados em detrimento de outros [neste sentido, que se acompanha, ver Freitas do Amaral e outros, in CPA anotado, 3ª edição, página 42]. Contudo, esse tratamento diz respeito àqueles que estejam nas mesmas circunstâncias. Ou seja, se a situação é igual o tratamento também deverá ser igual; se é diferente deverá ser tratada na medida dessa diferença. Ora, sendo o Regulamento aplicável à circulação e estacionamento [condicionado] de veículos nas zonas que o seu anexo I determina, não vemos em que é que reside o tratamento diferenciado daqueles que residam ou queiram a elas ter acesso.
O mesmo se diga relativamente aos princípios da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé. Ou seja, também aqui não vemos que sacrifícios desnecessários a Administração infligiu, nas medidas que adequou aos objectivos a serem prosseguidos, ou que desequilíbrios desnecessários foram estabelecidos entre os interesses públicos e privados [principio da proporcionalidade]; ou no que é que actuou de forma não isenta, que favorecesse amigos ou prejudicasse inimigos [princípios da justiça ou da imparcialidade]; ou que conduta inconsequente e contraditória adoptou [principio da boa-fé].
Por outro lado, e se os Requerentes se referem ao acordo homologado por sentença, no qual ficou consignado que MA. …, a sua mulher OF. …, e a PI. … eram titulares, em comum, de 2 lugares de estacionamento permanente, o certo é que o Regulamento em causa excepcionou a proibição do trânsito de veículos motores em relação aos residentes que dispusessem de garagem própria licenciada ou estacionamento permanente reservado na zona pedonal [ver artigo 5º alínea b)].
Ou seja, não podemos concluir, sem margem para dúvida, que a pretensão principal será julgada procedente em função de uma qualquer manifesta ou ostensiva ilegalidade cometida.
[…]
E depois de improceder o pedido cautelar enquanto formulado com base na alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, o TAF fez este julgamento de direito quanto aos requisitos das alíneas b) e c) do nº1 do mesmo artigo:
[…]
[Os requerentes] também [pedem o deferimento do pedido cautelar], consoante o que podemos entender [por exclusão de hipóteses], apesar da contradição em que incorrem, ou de não serem explícitos na fundamentação legal, com base no disposto no artigo 120º, nº1, alínea c) do CPTA. A contradição consiste no facto de, independentemente da aplicação do disposto nas alíneas b) ou c) do nº1 do artigo 120º do CPTA [e optamos pela alínea c) considerando as datas de entrada da petição inicial e da entrada em vigor das normas regulamentares impugnadas], no artigo 108.º, os Requerentes identificarem a acção principal de que este processo cautelar irá depender, como administrativa comum sob a forma ordinária “para que o Tribunal condene a autarquia a indemnizar pelos danos e ordene as mudanças que se impõem, seja quanto a mecanismos de controlo do trânsito, seja quanto a normas regulamentares que não deverão vigorar”. Ou seja, se o pedido da acção principal também consiste na condenação de indemnização, significa que, neste processo cautelar, inexistirá qualquer prejuízo de difícil reparação que pretenda salvaguardar, e que se mostre adequado a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal – ver, também, artigo 112º, nº1, do CPTA.
[…]
Ou seja, pretendendo os Requerentes antecipar a constituição de uma situação jurídica nova - no caso, a não produção de efeitos do Regulamento que ainda não entrou em vigor, considerando a data de entrada da acção - e para além do que supra expusemos relativamente à não produção de prejuízos de difícil reparação, relativo à primeira parte do disposto na alínea c) do nº1 do artigo 120º do CPTA, teriam de fazer, para além do mais, prova sumária da procedência do pedido no processo principal.
Assim, para que a providência cautelar em causa pudesse ser concedida, para além de indiciariamente provar factos concretos que inspirassem o fundado receio da produção de prejuízos irreparáveis, no caso de a providência vir a ser recusada, seja porque a reintegração no plano dos factos se perspectiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar, ou reparar integralmente, teriam os Requerentes de sumariamente demonstrar que é provável que a pretensão formulada no processo principal venha a ser julgada procedente.
À semelhança dos critérios elaborados pela jurisprudência e doutrina do processo civil, também aqui, os Requerentes, teriam de fazer prova sumária do bem fundado no processo principal [Neste sentido ver Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in Comentário ao CPTA, 2ª edição, páginas 706 e 707, e Lebre de Freitas, in CPC Anotado, vol II, páginas 34 e 35].
Ou seja, “...não é exigida uma prova aprofundada dos elementos materiais constitutivos do direito que o requerente da providência se arroga, bastando um juízo de probabilidade ou verosimilhança…” – ver AC do STJ, de 23.01.86, citado por este último autor.
Ora, desde logo, e quanto ao requisito em causa, a providência teria de ser indeferida, porque, quanto a este aspecto, os Requerentes nada alegam.
Mas mesmo que se entendesse que estamos perante um acto material, ou perante um acto administrativo sem a forma legalmente prevista - e estamos a referir-nos ao acto que determinou a colocação de equipamentos de controlo, ou obstrução de trânsito, na Rua 25 de Abril, em Miranda do Douro - e, portanto, os Requerentes pretendessem a suspensão de eficácia desse[s] acto[s] [ver artigos 51º, nº1, e 52º, nº1, do CPTA], sempre as suas pretensões estariam condenadas ao insucesso.
No que diz respeito a este critério [o artigo 120º, nº1, alínea b) do CPTA] “o juiz deverá fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por se ter consumado uma situação ele facto incompatível com ela, ou por entretanto se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica” – ver Vieira de Andrade, Justiça Administrativa, 8ª edição, página 346.
Neste caso, o critério da decisão para o decretamento da providência, para além dos requisitos previstos no nº2 do artigo 120º do CPTA, não é o da susceptibilidade ou insusceptibilidade da avaliação pecuniária dos danos, mas sim o da maior ou menor dificuldade que envolve o restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse tido lugar – ver Aroso de Almeida, obra citada, página 291.
Ora, neste caso, se a sentença no processo principal for de provimento, não vemos razões para recear a sua inutilidade, uma vez que, independentemente da indemnização pedida quanto aos danos eventualmente sofridos, os mecanismos de obstrução de trânsito poderão ser retirados a todo o tempo.
Ou seja, os factos alegados não nos permitiriam concluir pelo preenchimento do critério de adopção de providência cautelar previsto no artigo 120º, nº1, alínea b) do CPTA, pelo que, também pelo não preenchimento deste requisito, improcederá a pretensão dos Requerentes.
[…]
Os requerentes cautelares, ora como recorrentes, discordam do assim julgado, imputando à sentença recorrida erros de julgamento de facto e erros de julgamento de direito.
Ao conhecimento de tais erros se reduz, pois, o objecto deste recurso jurisdicional [artigo 685º-A do CPC ex vi 140º do CPTA].
III. Os recorrentes começam por alegar que a sentença do TAF padece de erro de julgamento de facto, na medida em que, a seu ver, há vários factos pertinentes para a boa decisão da causa que se encontram provados e não foram relevados pelo julgador de primeira instância. Desses vários factos os recorrentes enumeram, apenas, os constantes dos artigos 40º, 60º, e 2ª parte do 90º do requerimento cautelar.
Consta desse artigo 40º que durante o período de cerca de três meses e meio [desde o início de Dezembro de 2011 a meados de Março de 2012] em que os mecanismos impeditivos do acesso à rua 25 de Abril estiveram desactivados, os condutores não utentes dos edifícios existentes nas vias abrangidas respeitaram naturalmente a sinalização, não fazendo transitar nelas os seus veículos.
Consta desse artigo 60º que houve casos em que condutores de entre os requerentes tiveram que retroceder com os veículos e procurar outro meio de transporte ou, em sentido inverso, estacionar o veículo nas proximidades e ir a pé para casa carregando o que transportavam, desde compras a outros objectos diversos.
Consta, por fim, da 2ª parte desse artigo 90º que em toda a extensão dos arruamentos abrangidos pelas normas em causa, os requerentes e os usuários do restante edifício que dá para o impasse aludido são os únicos que dispõem de locais para estacionar e guardar veículos automóveis.
É sabido que em sede de julgamento de facto o tribunal deverá seleccionar e apurar toda a matéria de facto relevante para a decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito que deva considerar-se controvertida [artigo 511º nº1 do CPC ex vi 1º CPTA]. Isto significa que o tribunal não pode limitar o seu julgamento de facto apenas àqueles factos que são pertinentes ao seu pré-juízo de direito. Em sede de julgamento de facto, o julgador terá de assumir posição de absoluta independência perante as plausíveis soluções de direito da questão em apreço, o que significa que o julgamento de facto deverá incidir sobre todos os factos articulados que podem ser pertinentes para qualquer uma dessas soluções plausíveis, e não apenas para aquela, de entre elas, que ao julgador parece ser a mais legal e mais justa.
Se assim não proceder, o tribunal estará, desde logo, e além do mais, a coarctar o eventual direito de recurso das partes, pois que ao tribunal de recurso deve ser fornecido, à partida, e sem prejuízo da invocação de erro sobre o julgamento de facto, todo o acervo de factos que suportam a decisão de direito que foi tomada ou a que, de entre as plausíveis, o recorrente entenda ser mais correcta.
É precisamente nesta base que entendemos assistir razão aos recorrentes relativamente aos erros de julgamento de facto por eles invocados neste recurso jurisdicional.
Efectivamente, tendo em conta o objecto já delineado da acção principal, e o bom direito invocado pelos requerentes cautelares, surge como pertinente para a decisão cautelar, seja ela qual for de entre as possíveis, saber do impacto na observância das regras rodoviárias da desactivação dos mecanismos impeditivos do acesso à rua 25 de Abril, saber do impacto da sua activação no quotidiano dos requerentes, e saber, por fim, que a situação destes é bastante particular face aos demais habitantes e usuários da Rua e Travessa 25 de Abril.
Daí que decidimos julgar procedentes os erros de julgamento de facto invocados pelos recorrentes e aditar à matéria de facto provada, observando a sua sequência numérica, e porque não eficazmente impugnados, os seguintes factos:
24- Durante o período de cerca de três meses e meio [Dezembro de 2011 a meados de Março de 2012] em que os mecanismos impeditivos do acesso à rua 25 de Abril estiveram desactivados, os condutores não utentes dos edifícios existentes nas vias abrangidas respeitaram a pertinente sinalização, não fazendo transitar nelas os seus veículos;
25- Houve casos em que condutores de entre os requerentes tiveram que retroceder com os veículos e procurar outro meio de transporte ou, em sentido inverso, estacionar o veículo nas proximidades e ir a pé para casa carregando o que transportavam, desde compras a outros objectos diversos;
26- Em toda a extensão dos arruamentos abrangidos pelas normas em causa, os requerentes e os usuários do restante edifício que dá para o impasse aludido são os únicos que dispõem de locais para estacionar e guardar veículos automóveis.
IV. Os recorrentes entendem que a sentença recorrida erra no julgamento de improcedência do requisito do fumus boni juris [alíneas a) e c) do nº1 do artigo 120º do CPTA], e no julgamento de improcedência do periculum in mora [alíneas b) e c) do nº1 do artigo 120º do CPTA] tal como foram efectuados pelo TAF e já citados, nos segmentos pertinentes, na parte II deste acórdão.
Importa começar por referir que, segundo transparece do requerimento cautelar, algo esclarecido pelas alegações deste recurso jurisdicional, os requerentes, ora recorrentes, pretenderão com o processo principal responsabilizar o MMD por conduta ilícita e culposa que lhes vem causando prejuízos patrimoniais e danos não patrimoniais, e obter a sua condenação não só a indemnizá-los por tais prejuízos e danos como também a desactivar os mecanismos impeditivos do trânsito automóvel que os causam, e que foram colocados no início e no fim da rua 25 de Abril, após as obras de requalificação da mesma pelo MMD.
No entender dos requerentes cautelares, a colocação de tais mecanismos, e sobretudo a forma como funcionam, pois têm de ser manualmente desactivados para o veículo automóvel passar e voltar a ser reactivados depois da sua passagem, atinge de forma desigual [artigo 13º da CRP] e desproporcionada [artigo 266º da CRP] a sua esfera jurídica, provocando-lhes prejuízos anormais e especiais relativamente aos demais moradores e usuários da Rua e da Travessa 25 de Abril [artigo 22º da CRP].
Neste processo cautelar está em causa assegurar a utilidade da decisão final a proferir, a seu tempo, nessa acção comum principal, e o deferimento da pretensão cautelar dependerá da possibilidade do respectivo julgador poder realizar o juízo de certeza ou, ao menos, o juízo de aparência, exigidos, respectivamente, pela alínea a) e alíneas b) e c) do nº1 do artigo 120º do CPTA.
Apesar de os requerentes cautelares terem complicado, a nosso ver de forma perfeitamente desnecessária, os pedidos cautelares que formularam, tudo se resumirá, cremos bem, na pretensão de verem suspenso, durante a pendência do processo principal, o funcionamento dos mecanismos obstrutivos do trânsito de veículos que foi instalado pelo MMD no início e no fim da rua 25 de Abril, em Miranda do Douro, sem prejuízo da manutenção dos sinais de trânsito que classificam aquela zona como pedonal e nela permitem, apenas, trânsito muito condicionado. Uma eventual providência cautelar nesse sentido, ordenada pelo tribunal para vigorar, em princípio, até à decisão definitiva da acção comum principal, sobrepor-se-á, durante esse seu período de vigência, à eventual aplicação de normas regulamentares municipais que entretanto tenham entrado em vigor.
E esta pretensão cautelar, que foi, aliás, a decretada pelo TAF de Mirandela a título provisório [ver a folha 186 do suporte físico destes autos], tem uma inquestionável natureza conservatória. Cremos ser forçada, pois, a qualificação de antecipatória que, embora de forma reticente, dela fez o julgador cautelar de primeira instância.
No tocante ao juízo de certeza exigido pela alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA é indiferente essa distinção, pois tanto se aplica às providências conservatórias como às antecipatórias.
A evidência de que fala tal norma tem a ver com a procedência da pretensão vertida no processo principal, e traduz-se num caso de procedência clara, ostensiva, que emerge da abordagem meramente perfunctória da questão ou questões litigadas. Essa evidência, como bem adverte a nossa mais alta jurisprudência, não deixa de ser uma «evidência» provisória, sempre susceptível de ser revista na acção em função dos novos elementos que aí se recolham ou, mesmo, em função de uma reapreciação mais aprofundada e mais ponderada dos elementos já existentes. Ou seja, a «evidência» de que fala o artigo 120º, nº1 alínea a), do CPTA, não exige a eliminação de todas as dúvidas nem garante de forma inquestionável que a acção não poderá ter diferente solução do que a antecipada no processo cautelar. A eliminação de todas essas dúvidas e a garantia do bom direito só são alcançáveis na acção principal [AC STA de 05.09.2012, Rº0470/12].
Ora, como já tivemos oportunidade de referir, a pretensão formulada na acção principal pelos ora recorrentes visa obter a condenação do réu MMD não só a indemnizá-los pelos prejuízos entretanto causados como, ainda, a desactivar os mecanismos impeditivos do trânsito automóvel que, a seu ver, os causam. E tudo isto por alegada conduta ilícita e culposa, porque violadora dos princípios da igualdade [13º da CRP] e da proporcionalidade [266º da CRP], chegando os ora recorrentes a dizer, mesmo, que se trata de um exercício de poder arbitrário e abusivo por parte do MMD.
Dependendo dos elementos factuais e jurídicos esgrimidos e apurados no processo principal, os aí autores, e ora recorrentes, até poderão vir a ter razão. Porém, nesta sede cautelar, e em apreciação perfunctória do pedido principal e respectiva causa de pedir, não nos sentimos habilitados a emitir o juízo de certeza [certeza provisória] exigido pela alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA.
A procedência da pretensão formulada no processo principal vai depender do acervo de factos nele apurados e do enquadramento jurídico que lhes for dado em termos de lei ordinária concretizadora dos princípios constitucionais ora invocados pelos requerentes cautelares, enquadramento esse que ainda não se encontra, como aceitam os próprios recorrentes, suficientemente concretizado nestes autos, de forma a permitir ao julgador cautelar um juízo de certeza, mesmo que provisória, sobre o mérito da mesma.
Assim, e contrariamente ao defendido pelos recorrentes, deverá ser mantido o julgamento veiculado na sentença recorrida quanto ao manifesto fumus bonus. Improcede, pois, este erro de julgamento de direito.
Mas verifica-se o fumus non malus juris previsto na alínea b) [2ª parte] do mesmo nº1. Este juízo de aparência de bom direito, que é o aplicável às providências de natureza conservatória, satisfaz-se com o resultado negativo, isto é, que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal ou a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do seu mérito. E a verdade é que se no presente caso não se mostra possível emitir o referido juízo de certeza, certo é, também, que deverá ser emitido este último juízo de aparência negativa, pois a pretensão principal dos ora recorrentes não repugna, em avaliação perfunctória e provisória, ao direito por eles invocado, nem é ostensivo existir qualquer questão que impeça a abordagem do respectivo mérito.
Avancemos, agora, para a apreciação do erro de julgamento de direito relativo ao periculum in mora [1ª parte da alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA].
A este respeito, queixam-se os recorrentes de que o tribunal de primeira instância deveria ter entendido que ocorria fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que eles visam assegurar no processo principal.
Alegam, no fundo, que as dificuldades geradas pelos referidos mecanismos, condicionadores do trânsito automóvel na Rua e na Travessa 25 de Abril, para aceder às suas residências, e mais propriamente às suas garagens, com veículo automóvel, desvaloriza consideravelmente os respectivos prédios e gera para eles e para os restantes membros das respectivas famílias sacrifícios inadmissíveis para poderem aceder de automóvel ao que é seu. Além disso, dizem, entrando em vigor o Regulamento das Zonas Pedonais do Município de Miranda do Douro, que se aplica, obviamente, às zonas pedonais em causa, a situação ameaça transformar-se em facto consumado.
Antes de mais, não resistimos a manifestar estranheza pelos contornos do litígio em causa, isto porque, e à partida, uma iniciativa actualmente tão comum nas nossas cidades, que visa restituir zonas históricas ou prevalentemente comerciais aos peões, que é e deve ser implementada em benefício dos respectivos residentes, deveria suscitar a sua adesão em vez de gerar litígios.
A qualificação de determinadas ruas como zonas pedonais, e o consequente condicionamento do respectivo trânsito automóvel ao indispensável para salvaguardar direitos dos moradores e acesso de veículos de assistência pública, em vez de desvalorizar, cremos bem, antes valoriza os prédios que as ladeiam, pelo ambiente tranquilo e sadio que criam devido à ausência de ruído de veículos automóveis e seus gases poluentes. É estranho, portanto, que inserida nestas pretensões hodiernas de melhoramento da qualidade de vida nas nossas cidades, a iniciativa do MMD aqui em questão seja vista pelos ora recorrentes como causa de desvalorização dos seus prédios.
Dentro desta visão global, certamente que não o é. Antes pelo contrário.
No caso, tudo indica que o pomo do litígio tenha a ver com os pormenores de implementação desse projecto: ser a desactivação dos obstáculos metálicos distensíveis e compressíveis [colocados a fim de impedir o trânsito automóvel em geral] feita manualmente pelos que têm acesso autorizado, nomeadamente os ora recorrentes; e ter sido entregue a cada uma das famílias dos moradores, entre elas as dos recorrentes, apenas uma ferramenta própria para ultrapassar tais obstáculos.
É claro que ter de sair do automóvel para desactivar e reactivar esse mecanismo gera incómodos, sobretudo quando as condições do tempo não ajudam. E a posse, por cada família, apenas de uma ferramenta para desactivar o obstáculo gera limitações a saídas desencontradas de mais do que um veículo da mesma família.
Tudo, porém, pode ser ultrapassado com bom senso. Basta o requerimento e entrega de mais exemplares da dita ferramenta, ou, o que seria bem melhor, mas não há notícia nestes autos sobre a possibilidade técnica e económica para o fazer, a implementação de um sistema de controlo remoto em vez do manual.
Seja como for, e mesmo com o controlo manual, consideramos que os incómodos gerados pela situação aos ora recorrentes não são de molde a ultrapassar os sacrifícios que quotidianamente fazem tantos e tantos cidadãos que têm de apanhar os transportes públicos para os seus empregos e demais afazeres.
Assim, e sem se pretender, de modo algum, amesquinhar as razões esgrimidas pelos ora recorrentes, temos como certo que a situação é susceptível de lhes causar incómodos eventualmente ressarcíveis em sede de acção principal, mas que não integram a difícil reparação exigida nesta sede cautelar.
Note-se que esses prejuízos de difícil reparação têm a ver, nos termos da dita alínea b), com os interesses que os requerentes visam assegurar no processo principal. E na acção principal eles visam, além do mais, e como dizem, ser indemnizados pelos danos patrimoniais e não patrimoniais que a situação alegadamente ilícita lhes causou. O que significa que na própria perspectiva dos aí autores tais danos, melhor dito nesta sede, tais incómodos, não são de difícil reparação.
Também a entrada em vigor das normas regulamentares em causa, que por aquilo que consta destes autos ainda não vigoravam à data da entrada em juízo do requerimento cautelar, não é capaz de constituir uma situação de facto consumado, como vem alegado, pois que a eventual procedência do pedido de condenação formulado na acção principal terá por efeito repor uma situação que com elas não se mostra incompatível.
Não há, relativamente a essas normas, fundado receio da sua consolidação na ordem jurídica de tal modo que seja inviabilizada, ou retirada utilidade, à eventual decisão da acção principal favorável aos ora recorrentes.
Aliás, lidas e ponderadas as normas regulamentares invocadas pelos requerentes cautelares, ora recorrentes, ficamos com a ideia de que eles discordam é da requalificação da Rua e da Travessa 25 de Abril como zona pedonal, pois que elas nada têm directamente a ver com o funcionamento do equipamento de controlo de acesso [a não ser o artigo 7º, segundo o qual a câmara municipal optará pelo equipamento de controlo de acesso que lhe pareça mais adequado].
Ressuma, assim, que sem menosprezar as razões esgrimidas pelos recorrentes, que podem e devem ser ponderadas pelos órgãos competentes do MMD, nomeadamente no que respeita ao número de exemplares de ferramenta por família, e, até, se possível, no que respeita ao tipo de equipamento adoptado, pois lhe compete realizar o interesse público em colaboração com os cidadãos seus munícipes e protegendo os seus legítimos interesses, administrando para eles e não contra eles, certo é que essas razões não relevam em termos de integração do periculum in mora, quer enquanto facto consumado quer enquanto produção de prejuízos de difícil reparação.
Deve, pois, manter-se o sentido do julgamento de direito feito pelo TAF quanto ao manifesto fumus bonus da alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA e quanto ao periculum in mora da alínea b) do mesmo número e artigo.
O que impõe o não provimento deste recurso jurisdicional.DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência, os Juízes deste Tribunal Central, em negar provimento ao presente recurso, e, em conformidade, manter a sentença recorrida mas com a actual fundamentação.
Custas pelos recorrentes – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 1º nº1, 2º, 3º nº1, 6º nº2, 7º nº2, 11º, e 12º nº2, todos do RCP [alterado pela Lei nº7/2012 de 13.02] e Tabela I-B a ele Anexa.
D.N.Porto, 25.01.2013 Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro |
